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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

1. Décentralisation et Régionalisation

Décentralisation et contractualisation des rapports État-région

La pratique récente en France et au Mexique

Jean Revel-Mouroz

Texte intégral

1Les exemples français et mexicains de planification régionale et d'aménagement du territoire sont riches d'enseignements réciproques lorsqu' on les considère à la lumière des politiques de décentralisation qui ont émergé puis se sont consolidées depuis le début des années soixante-dix.

2En France, le passage du régionalisme fonctionnel à une véritable décentralisation régionale a demandé près de vingt ans (1964-1982) et ce n'est qu'à l'issue de cette évolution que la Région, devenue collectivité territoriale, a reçu une compétence générale en matière de planification.

3La pratique des Contrats de Plan État - Région, à partir de 1984, est apparue comme la preuve que l'antinomie fondamentale entre Planification et Décentralisation était soluble, ces contrats étant gage de cohérence entre Plan de la Nation et spécificité du plan régional, ainsi que de mise en convergence des projets des agents décentralisés.

4Toutefois le débat reste ouvert sur certaines ambiguïtés de la contractualisation : le pouvoir central n'est-il pas en train de contractualiser la crise ? Ne redéploie-t-il pas ses formes de contrôle ? La formule des contrats n'entraîne-t-elle pas une inflation de projets au-delà des opérations structurantes et n'hypothèque-t-elle pas tant les budgets régionaux ainsi rigidifiés que les crédits d'intervention de la DATAR, ainsi détournés de leur vocation première ?

5Au Mexique, ce type d'interrogation est particulièrement pertinent au moment où le discours sur la décentralisation présente la politique de concertation État central- État fédéré comme la base de la "Planification démocratique" et d'un retour à un système réellement fédéral.

6L'intégration des Plans des États dans le "Système national de Planification démocratique" (1982-1988), l'impulsion donnée aux COPLADES (Comités de Planification du Développement des États), le rôle de ces derniers dans la négociation des CUD (Accords uniques de Développement) semblent valider cette hypothèse d'un dynamisme décentralisateur.

7Mais la modestie des moyens financiers réellement décentralisés, les régulations budgétaires imposées par le gouvernement fédéral en raison de la crise financière, la disparité entre États quant à la capacité politique et technique à définir un plan et à l'appliquer limitent singulièrement la portée de la décentralisation ; cette dernière est également suspectée, en raison de l'hégémonie du PRI (Parti Révolutionnaire Institutionnel) et d'un présidentialisme dominant, de renforcer de manière sophistiquée le maillage étatique et l'omniprésence de l'État central.

LA CONTRACTUALISATION DE LA PLANIFICATION REGIONALE EN FRANCE

Tableau 1. Repères sur la Décentralisation et la Régionalisation en France

81956. Institution de 22 Régions de Programme pour la mise en œuvre du Plan de Développement économique et social et pour l'Aménagement du Territoire.

91958. Mise en place des plans régionaux.

101960. La Région devient une Circonscription d'Action régionale, avec un Préfet coordinateur et un Comité d'Expansion régionale.

111963. Création de la DATAR ( Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action régionale).

121964. Le Préfet de Région a la responsabilité exclusive de la coordination des investissements publics, de la préparation et de l'exécution du Plan régional. La Commission du Développement économique régional (CODER) remplace le Comité d'Expansion régionale.

131969. Le projet de Loi relatif à la création des Régions et à la rénovation du Sénat est repoussé par référendum.

141972. Loi du 5 juillet. La Région devient un Etablissement public régional (22 EPR au total). Le Préfet de Région est l'exécutif.

15Le Conseil régional est composé d'élus locaux et a le pouvoir' délibératif. Le Comité économique et social régional (CESR), composé de socio-professionnels, remplace la CODER.

161982. Loi du 7 janvier approuvant le Plan intérimaire 1981-1983.

17Loi du 2 mars relative : "aux Droits et Libertés des Communes, des Départements et des Régions". La Région devient Collectivité territoriale, avec un Président, un Conseil Régional et un Comité économique et social à caractère consultatif.

18Loi du 10 juillet créant les Chambres régionales des Comptes.

19Loi du 29 juillet portant réforme de la Planification.

201983. Loi du 7 janvier sur les répartitions de compétences entre l'État et les collectivités locales. La Région a capacité à élaborer son propre Plan.

21Décret du 21 janvier définissant les Contrats de Plan État- Région.

2222 juillet : première Loi du IXe Plan 1984-1988 (objectifs, stratégies, actions)

23Loi du 23 juillet sur les principes du transfert de compétences et la répartition de la Dotation globale d'Equipement.

24Loi du 24 décembre sur les Moyens du IXe Plan.

251986. Election au suffrage direct des Conseils régionaux.

  • 1 Yves ULMO. La planification française. Dalloz. Paris 1977 p.565
  • 2 Xavier GREFFE. Territoires en France. Les enjeux économiques de la décentralisation. Economica. Pa (...)

26L'histoire de la planification française montre que le chemin est long de la planification régionale conçue comme simple "localisation de la planification nationale"1 jusqu'à une planification régionale qui puisse intégrer :" la reconnaissance de la région, l'acceptation de l'interventionnisme du milieu local et l'exigence d'un système de planification décentralisée."2

27Si le Plan national doit rechercher la cohérence entre les grands secteurs et les grands équilibres économiques, le Plan régional doit permettre de mobiliser les énergies, de faire appel en particulier aux petites et moyennes entreprises en les insérant dans un système d'information et de financement.

28L'efficacité mutuelle des deux niveaux de planification dépend des relations qui s'établissent entre eux dans les phases d'élaboration et de mise en œuvre. Les lois du 2 mars 1982 élevant les régions au rang de collectivités territoriales, et du 17 juillet 1982 réformant la Planification, ont changé le cadre de la planification régionale et transféré de réels pouvoirs à ce niveau territorial.

29Les nouvelles règles établies par la loi spécifient que :

  1. les régions sont partenaires de plein droit du Plan de la Nation,
  2. les plans régionaux doivent être préparés simultanément avec le Plan national et avoir la même durée,
  3. des avis sur les plans régionaux doivent être recueillis pour être incorporés à la détermination des objectifs et des moyens du Plan national,
  4. des Contrats de Plan régionaux doivent être établis avec la Nation, pour garantir les moyens nécessaires et manifester la solidarité nationale.

30Cette formule du contrat apparaît comme la pierre angulaire du nouveau système de relation entre le niveau régional et le niveau national.

Les contrats de Plan État-Région

31Le nouveau système a été mis en marche à l'occasion de la préparation du IXe Plan national et le ministre du Plan et de l'Aménagement du Territoire a demandé aux régions, dès avril 1982, qu'elles fournissent un schéma de leur plan régional en signalant ce qu'elles souhaitaient voir introduit dans le Plan national.

32La DATAR s'est chargée de synthétiser ces avis pour la Commission nationale de Planification, et au printemps 1983 la Loi des Objectifs du Plan a chargé les commissaires régionaux de la République de commencer les négociations avec les organes de la région. La Loi des Moyens du Plan de la fin 1983 a permis l'adoption définitive des plans régionaux et la signature des premiers contrats pour la période 1984-1988.

  • 3 Déclaration de M. Jean Le GARREC, secrétaire d'État auprès du premier Ministre chargé du Plan, le (...)

33Ils sont : "le support du nouveau dialogue qui est en train de s'établir entre l'État et les Régions, investies par les lois de décentralisation d'une compétence en matière de planification et de développement économique."3 Le Premier Ministre de l'époque définissait ainsi les objectifs de ces contrats : "le Gouvernement, en incitant les régions à conclure des contrats de plan, avait une double ambition :

  1. élargir le cadre du dialogue institutionnel entre l'État et les collectivités territoriales et le fonder sur des relations équilibrées. C'est-à-dire rendre plus claires, plus transparentes, plus équilibrées les relations entre l'État et les Régions et inscrire ces relations dans un cadre stable et véritablement négocié.
  2. forger un projet commun de développement au confluent des priorités de l'État et de la Région."4

34Outre un cadre de dialogue institutionnel entre l'État et les Régions, les contrats de Plan constituent un moyen de mobiliser dans les régions l'ensemble des partenaires économiques et sociaux, dans la perspective d'une modernisation de l'économie.

35Le contrat de Plan, négocié et signé par le Commissaire de la République, représentant de l'État, et le Président du Conseil régional, représentant de la Région, donne lieu au préalable à un processus d'aller-retour entre le niveau régional et le niveau central, grâce à la coordination par la DATAR, aux instructions données aux Commissaires de la République et à l'appréciation portée par le Comité interministériel de l'Aménagement du Territoire (CIAT) sur la cohérence technique et financière des engagements de l'État.

Le contenu des contrats de Plan

36Les Contrats de Plan visent la réalisation des priorités nationales qu'a définies le IXe Plan avec ses 12 programmes prioritaires, et qui intéressent les régions, ainsi que des priorités régionales compatibles avec le Plan national.

  • 5 Déclaration de M. Pierre MAUROY au Congres national des économies régionales et de la productivité (...)

37Là encore le cadre général avait été précisé par le Premier Ministre : "Moderniser et former constituent les deux axes prioritaires du Plan. Moderniser notre appareil industriel et former les hommes et les femmes aux technologies d'aujourd'hui et de demain. C'est ainsi que nous réussirons la nouvelle révolution technologique et industrielle. Les Contrats de Plan s'inscrivent dans celte mobilisation des ressources du pays."5

38Les principaux thèmes d'action proposés dans les projets de Contrats de Plan ont été :

  1. la modernisation des activités économiques, entre autres l'adaptation des entreprises à la mutation technologique ;
  2. la recherche et les transferts de technologie, entre autres la création de pôles de recherche régionaux ;
  3. l'éducation, la formation, l'enseignement supérieur, entre autres l'enseignement technologique (lycées professionnels, instituts universitaires de technologie) ;
  4. l'énergie ;
  5. la culture et la communication ;
  6. l'urbanisme et le logement, entre autres l'appui aux villes nouvelles ;
  7. la santé et l'action sociale ;
  8. les transports ;
  9. le développement local et l'aménagement du territoire régional, avec des activités favorisant le développement de l'économie sociale, avec un appui aux initiatives locales créatrices d'emplois, avec la politique de la montagne et des zones rurales fragiles, et la réhabilitation des zones industrielles.6

39Les Contrats de Plan sont pluriannuels et correspondent à la période de validité du IXe Plan (1984-1988). Leurs budgets sont établis en francs constants. Chaque année, à la session d'automne de l'Assemblée nationale, un rapport annexe au projet de Loi des Finances décrit les moyens budgétaires que le gouvernement se propose d'affecter à la réalisation des programmes prioritaires et aux Contrats de Plan dans le cours de l'année suivante. Dans la session de printemps, un rapport au parlement expose les avancées des actions menées dans le cadre du IXe Plan, en particulier les progrès des programmes prioritaires et des Contrats de Plan.

40Des contrats particuliers définissent les moyens de mise en œuvre des grandes actions décidées dans le Contrat de Plan. Ils sont élaborés et signés au niveau régional, par le Commissaire de la République, le Président du Conseil régional et tous les partenaires intéressés par l'action entreprise : mairies, établissements publics, chambres de commerce, organisations professionnelles, établissements financiers.

Les moyens mobilisés dans les Contrats de Plan

41Les Contrats de Plan, pour leur première année d'application, en 1984, atteignaient 6,5 milliards de francs. Si cette somme apparaît importante face au budget annuel des régions (8 milliards cette année là), elle ne représente toutefois qu'un volume modeste face au coût budgétaire des douze programmes prioritaires nationaux du IXe Plan. La prévision globale pour ces douze programmes s'élevait à 350 milliards en cinq ans, alors que les Contrats de Plan État-Région n'atteignaient que 70 milliards pour la même période - donc un cinquième - dont 59,9 % apportés par le budget de l'État.

42L'État central demeure donc l'arbitre et son action se traduit par un co-financement des infrastructures et des équipements collectifs régionaux. De plus les régions ont dû s'engager, sur leurs budgets, dans la négociation de projets conformes aux priorités et chapitres nationaux.

43L'État est encore en position d'arbitrage dans la mesure où d'un côté il continue de négocier directement avec les grandes entreprises les implantations de leurs établissements et que d'un autre côté il négocie avec la Région.

44La Région apparaît donc plutôt poussée à négocier avec les petites et moyennes entreprises. Voir Tableau 2

45Si l'on compare le montant des Contrats de Plan au poids démographique relatif des régions, la politique de l'État paraît largement guidée par le souci de venir en aide aux régions les plus touchées par la crise et par la restructuration industrielle. L'exemple le plus manifeste de ce rôle redistributeur est la Lorraine, qui malgré son dixième rang pour la population arrive au quatrième rang pour l'apport des crédits de l'État.

Les limites et les risques de la décentralisation contractuelle

  • 7 Déclaration lors du Colloque sur la Réforme régionale. Metz. 14-15 octobre 1983.

46Le premier risque est celui de l'inertie administrative. Ainsi le Délégué à l'Aménagement du Territoire, Bernard Attali, qui revendiquait le rôle de :"chef d'orchestre", reconnaissait que l'exercice des Contrats de Plan était difficile. Il constatait que : "la planification décentralisée gênait beaucoup d'habitudes dans les administrations centrales. Nous sommes dans une phase d'apprentissage de nouvelles relations après des siècles de relations de tutelle. Un dialogue équilibré entre l'État et les régions ne peut se limiter à la production par chacun des partenaires d'un catalogue d'exigences unilatérales."7

  • 8 Xavier GREFFE, op. cité p.258

47Un autre risque est celui d'une hégémonie des priorités nationales. Lors de l'élaboration des contrats liés au IXe Plan, la participation financière de l'État avait été fixée aux alentours de 75 %, celle des régions à 25 %, mais les instructions données aux Commissaires de la République donnaient la priorité aux grands projets nationaux et à des programmes très classiques. "Les Contrats de Plan risquaient de se convertir en appels de fonds émis dans les régions pour la réalisation de projets nationaux, quelques compensations étant données en échange et avec cette seule condition."8

48Enfin un danger de la décentralisation de la planification régionale et de l'aménagement du territoire apparaît clairement en temps de crise économique : les régions les plus riches et les régions les plus pauvres pourraient être amenées à compter plus sur leurs propres forces, ce qui provoquerait une plus grande inégalité, les collectivités les plus puissantes pouvant attirer plus facilement les investissements.

  • 9 idem

49Comme le signale X. Greffe, la "Demande d'État", d'un État protecteur et égalisateur demeure forte ; l'État central continue d'ailleurs de disposer au travers du système contractuel, d'un pouvoir très large, grâce au contrôle des finances et de l'information.9

PLANIFICATION REGIONALE ET DECENTRALISATION AU MEXIQUE

Modernisation du fédéralisme ou modernisation du centralisme ?

  • 10 Déclaration de M. Carlos Salinas de Gortari dans sa campagne électorale, en Basse Californie Sud. (...)

50Dans sa campagne de candidat du PRI à la présidence de la République, M. Carlos Salinas de Gortari a déclaré : "oui nous allons porter haut la bannière de la modernisation du fédéralisme, une modernisation qui, en admettant le rejet du centralisme recherche le renforcement de la Nation dans la vigueur des États"10 et souligné les acquis et progrès sans précédents dus au Président De La Madrid : réforme de l'article 115 de la Constitution, décentralisation du personnel fédéral vers les États pour résoudre les problèmes sur place, décentralisation des pouvoirs de décision au niveau des États, décentralisation des services de la Santé et de l'Education...

51Le processus de décentralisation ainsi magnifié remonte au sexennat du président Echeverria, mais son analyse repère de nombreuses sources de confusion entre déconcentration et décentralisation et un hiatus classique entre le juridisme des textes et discours et la pratique.

Tableau 3. Evolution de la législation des institutions et de la planification nationale et régionale au Mexique

52Présidence de Luis Echeverria.

531971. Création des COPRODES (Comités promoteurs du Développement socio-économique des États)

541972. Décret de Décentralisation industrielle.

55Création de la Commission de Développement des Régions spéciales (Isthme de Tehuantepec, péninsule de Basse Californie..).

56Les derniers Territoires fédéraux (Basse Californie Sud et Quintana Roo) deviennent des États.

571975. Création de la Commission nationale du Développement régional (CONADER), présidée par le Secrétariat de la Présidence.

58Création de la Direction générale du Développement régional au Secrétariat de la Présidence.

59Accord présidentiel établissant la programmation des investissements fédéraux par États fédérés.

60Création des Accords uniques de Coordination (CUC).

611976. Loi générale des Etablissements humains (Asentamientos humanos).

62Mise en compatibilité des COPRODES avec la nouvelle loi.

63Transformation de la Commission nationale du Développement régional (CONADER) en Commission nationale du Développement régional et urbain.

64Présidence de M. José Lopez Portillo.

651976/1977. Loi organique de l'Administration publique fédérale.

66Création du Ministère de la Programmation et du Budget (SPP).

67Création du Ministère des Etablissements humains et Travaux publics SAHOP)

68Création de la Commission nationale du Développement urbain. La SPP prend les fonctions de programmation du développement par État.

69Les Commissions exécutives de Bassin sont supprimées ou mises en veilleuse. Restructuration des COPRODES.

701978. Plan national de Développement urbain (PNDU).

71Création de la Coordination des Projets de Développement auprès du secrétariat à la Présidence de la République.

72Le Système alimentaire mexicain (SAM) et la Coordination des Zones déprimées et Groupes marginalisés (COPLAMAR) y sont rattachés.

73Programmes d'Investissements des États.

741979. Plan national de Développement industriel définissant des zones prioritaires.

75Lancement du Programme des Ports industriels.

761980. Plan global de Développement 1980-1982.

77Programme énergétique.

781981. Transformation des COPRODES en COPLADES (Comités de Planification du Développement des États)

79Présidence de M. Miguel De La Madrid.

801982. Création du Ministère du Développement urbain et de l'Ecologie (SEDUE)

81Introduction dans la Constitution du Système national de Planification démocratique.

82Transformation des CUC en Accords uniques de Développement (CUD).

831983. Plan national de Développement 1983-1988.

84Projet stratégique des villes moyennes.

85Programme de développement de la Zone métropolitaine de la Ville de México et de la Région Centre.

86Réforme de l'article 115 de la Constitution, introduisant des mesures de décentralisation, en particulier vers les municipes.

87Loi de planification.

88Loi de planification de l'État de Tabasco.

891984. Programmes nationaux de Développement urbain, du Logement et de l'Ecologie 1984-1988.

90Programme national de Développement industriel et de Commerce extérieur. PRONAFICE.

91Lois de planification du Sonora, du Tamaulipas, de l'État de Mexico.

921985. Les CUD incorporent les priorités des plans et programmes de chaque État.

93Programme de Déconcentration administrative de l'État de Nuevo Léon.

La Décentralisation de la Planification

94A proprement parler il n'y a pas de plans régionaux dans la mesure où le système politique mexicain s'est refusé à envisager un regroupement politico-administratif des unités fédérées que sont les États. La Région au sens des collectivités territoriales françaises c'est donc au Mexique l'État fédéré.

95De plus il y a une tendance à confondre et à institutionnaliser sous le nom de Plan d'un État le programme de gouvernement- un programme électoral-des gouverneurs des États, élus pour six ans.

Le système national de planification démocratique

96La loi de Planification du 5 janvier 1983 a réglementé le principe du rectorat de l'État fédéral en matière de planification, introduit dans la Constitution en 1982 par une réforme de son article 26.

97Il revient à l'État fédéral de formuler la politique économique et les stratégies de développement dans un Plan national qui oriente les actions de l'administration publique et la participation sociale et privée. L'État fédéral doit organiser à cet effet un système national de planification démocratique. Ce système prévoit expressément la coordination avec les États et les Municipes sous la forme de contrats.

98La loi de Planification charge la SPP (Ministère de la Programmation et du Budget) de coordonner les activités de planification du développement, d'élaborer un Plan national de Développement et des Programmes annuels d'exécution de ce Plan.

99Les dépendances et entités de l'Administration fédérale constituent des unités organiques de planification chargées d'élaborer des programmes sectoriels en congruence avec le Plan national de Développement.

100Le système national doit fonctionner selon trois modalités :

  • hiérarchisation des documents de planification
  • tenue de "forums de consultation populaire" pour faire remonter les opinions des organisations syndicales, des organismes académiques, des organisations patronales..
  • coordination entre Fédération, États et Municipes, grâce à des contrats et à la concertation avec les secteurs sociaux et privés.

101A l'échelle nationale, l'appellation de "Plan" est réservée au Plan national ; ce qui relève de la planification sectorielle, institutionnelle, prend le nom de "Programmes".

102Au niveau des États qui ont établi une législation en matière de planification, on trouve les Plans de Développement des États (PLADES). A rencontre de la pratique mise en œuvre en France, où Plan régional et Plan national coïncident dans le temps, au Mexique il y a un décalage chronologique entre Plan de l'État et Plan national, du moins pour les États où le calendrier électoral pour le poste de gouverneur ne coïncide pas avec les élections à la Présidence de la République.

103L'élaboration des PLADES inclut d'une part la participation des administrations publiques de l'État et de ses municipes et celle des secteurs sociaux et privés (dans les forums de consultation populaire), et d'autre part la participation de la Fédération qui veille à la compatibilité entre statégie locale et objectifs et priorités nationaux.

104Cette dernière concertation s'opère avec la présence de représentants du gouvernement central au sein même de l'instance de gouvernement de l'État fédéré.

105En effet c'est le Comité de Planification de l'État, le COPLADE, qui est l'organisme responsable d'établir le Plan de l'État ; or le secrétaire technique du COPLADE, c'est le délégué local du Ministère de la Programmation et du Budget. On retrouve ici quelque chose de similaire à la fonction exercée en France par le Commissaire de la République, ou plus exactement par la DATAR, au niveau de la préparation des contrats de Plan État-Région.

106La présence simultanée au sein du COPLADE du délégué de SPP et du responsable de l'unité locale de planification (le secrétaire de la Programmation et du Développement dans le Nuevo Léon, le directeur de la Programmation dans le Tabasco, le directeur de l'Economie et de la Planification dans le Colima..) apparaît comme une source potentielle de frictions quant aux compétences respectives.

107Aussi est-il intéressant (mais non représentatif puisque la figure est exactement contraire à celle du Chihuahua) de voir, comme nous l'analysons plus loin, que la fusion des fonctions s'est opérée, dans le cas du Nuevo Léon, au bénéfice du fonctionnaire local.

108Le Plan est mis en œuvre au travers de programmes annuels distinguant selon le type de financement des investissements :

  • des programmes fédéraux
  • des programmes contractuels entre Fédération et États fédérés
  • les accords uniques de développement (CUD)
  • des programmes de l'État fédéré.

109Le secrétariat de programmation de l'État fédéré assure la gestion du CUD avec le gouvernement central.

Des COPRODES aux COPLADES11

  • 11 Informations extraites pour l'essentiel de Gustavo Quiroga Leos, "Planeacion, Descentralizacion y (...)

110La situation observée pour les PLADES est le fruit d'une évolution vers une certaine décentralisation de la politique et de la gestion économiques de l'État fédéral, observée depuis le début du sexennat du Président Luis Echeverria.

111Ce dernier lança en 1971 une politique de régionalisation des politiques de développement en créant la structure administrative des Comités promoteurs du Développement socio-économique (COPRODES). Ils devaient se constituer dans les États à l'initiative des gouverneurs, avec des représentants de l'administration de l'État, des fonctionnaires fédéraux, des représentants des entreprises parapubliques des conseils municipaux et des divers secteurs de la population.

112Les COPRODES avaient pour mission de promouvoir les activités productives, de formuler des objectifs de développement et de coordonner les dépendances fédérales, les administrations de l'État et les municipes.

113La décentralisation restait limitée dans la mesure où les COPRODES étaient présidés par le Secrétaire de la Présidence et que les postes de direction étaient occupés par des fonctionnaires de l'administration centrale.

114Ceci explique que les États furent longs à se doter de COPRODES (en 1974, 21 sur 31 l'avaient fait) qui apparaissaient comme une émanation de plus du pouvoir fédéral.

115En 1974 un accord présidentiel établit une programmation par États des investissements fédéraux, et les COPRODES durent alors présenter à l'exécutif central une programmation annuelle des investissements les concernant.

  • 12 Ana NETTEL. Les tendances de coordination de la planification régionale au Mexique : les COPLADES. (...)

116En 1975, le président Echeverria prit deux nouveaux décrets : l'un créait la Commission du Développement régional (CONADER) avec pour secrétaire technique le directeur du développement régional du Secrétariat à la Présidence). La CONADER était chargée de :" faire des recommandations aux COPRODES afin de rendre compatibles les politiques de développement régionales et nationales."12

117Cette Commission, qui intégrait entre autres les responsables des entreprises et grands organismes publics (comme la Commission fédérale d'Electricité ou l'INDECO), disparut avec la réforme administrative de 1977, ses fonctions de coordination étant alors reprises de fait par le Ministère de la Programmation et du Budget.

118Quant au second décret de 1975, il régulait les COPRODES existants : le gouverneur de l'État devenait le président du COPRODES et les délégués locaux des ministères centraux prenaient la place des fonctionnaires centraux au sein du Comité.

119Malgré cette mesure le centralisme politique et technique demeurait et il n'y avait toujours pas de liens structurels et contractuels avec la planification économique centrale.

120C'est sous la présidence de M. José Lopez Portillo que les COPRODES acquièrent en 1977 le statut d'organismes publics de participation fédérale, des États et des Municipes, avec une personnalité juridique et la mission de conseiller et d'aider à la planification du développement au niveau local, de coordonner l'exécution des investissements fédéraux, de proposer des accords de développement économique et social, et d'évaluer la mise en œuvre des Accords uniques de Coordination.

121Le nouveau ministère de la Programmation et du Budget (SPP) recevait la responsabilité d'orienter l'action des COPRODES.

122L'ambiguïté quant au pilotage du système n'était toutefois pas levée, puisque coexistaient encore un coordinateur du COPRODES, nommé par le gouverneur, et un secrétariat technique, assumé par la délégation locale de SPP.

123Dans la pratique les États répugnaient à appliquer les instructions générales du Centre et les administrations fédérales ne consultaient guère les COPRODES.

124En 1981, après une série d'étapes de concertation Fédération-États et d'engagements réciproques sur une restructuration des COPRODES, un décret fédéral leur substitua les Comités de Planifaction du Développement des États (COPLADES) et les États expédièrent les décrets les créant.

125Le COPLADE était au départ un organisme décentralisé et collégial, avec une personnalité juridique. A partir de 1983, il se consolide comme organisme délibératif, de consultation et de coordination dans le domaine de la planification, avec une assemblée plénière présidée par le gouverneur, une commission permanente avec cette môme présidence, et des sous-comités sectoriels et régionaux. Le gouverneur nomme un coordinateur général qui est presque toujours le directeur de la Planification et du Développement de l'État. Toutefois le secrétariat technique reste toujours assuré par le délégué de SPP, qui fait parvenir les grandes lignes d'orientation et la méthodologie à suivre pour l'élaboration de plan de l'État et des programmes d'investissement.

126Le degré réel de décentralisation au niveau des États dépendait finalement de la volonté politique existant au niveau du gouvernement central ; or le Président De La Madrid faisait reposer une partie de la crédibilité de l'action de son gouvernement sur l'idée de Rénovation, de Participation et de Planification démocratique. Le titulaire de la SPP, M. Salinas de Gortari, jouait également cette carte. Il évitait certainement ainsi que la totalité du terrain de la décentralisation soit occupé par un autre ministre présidentiable, celui de l'Intérieur, dont les conseillers menèrent très tôt la campagne pour la Réforme municipale.

127Par ailleurs les gouverneurs s'engageaient plus ou moins dans ce jeu de la décentralisation, au niveau des COPLADES, des CUD et des Plans, selon leur filiation politique au sein du gouvernement et au sein du PRI.

128Il est significatif que parmi les premiers États à jouer à fond la carte des COPLADES et des Plans, on trouve l'État de Tamaulipas (dont le gouverneur est un fidèle de M. De La Madrid) celui de Mexico (où M. Del Mazo, son gouverneur, est également un proche de M. De La Madrid), ceux de Colima (État d'origine de la famille du Président) et du Nuevo Léon (État d'origine de M. Salinas de Gortari).

Des CUC aux CUD

129En 1975, le président Echeverria avait créé un nouvel instrument de coordination pour les investissements fédéraux et des États : l'Accord unique de Coordination (CUC), mis en fonction à partir de 1977.

130Conçu pour renforcer le fédéralisme, le CUC concernait la réalisation des infrastructures (comme les routes) et les équipements urbains (logements, constructions scolaires et hospitalières) ; les ministères centraux transféraient aux États les fonctions, budgets et moyens techniques correspondants. Ces programmes et moyens transférés prirent le nom, en 1978, de "programmes d'investissement des États".

131Les CUC incorporèrent successivement d'autres ressources dans le cadre de la coordination Fédération-États, notamment les programmes du COPLAMAR (Plan national des Zones déprimées et des Groupes marginalisés) en 1978, et plus tard le PIDER (Programme intégral de Développement rural) et le SAM (Système alimentaire mexicain).

132Les CUC intégraient à la fois les "programmes d'investissement des États", aux fonds décentralisés, des "programmes sectoriels concertés" et des "programmes de développement des États" (sur fonds propres de ces derniers).

133En 1982 le gouvernement de M. De La Madrid donne plus de cohérence à l'articulation décentralisation (le fédéralisme) - planification (le rectorat économique de l'État) ; le CUC est transformé en CUD (Accord unique de Développement), et une réglementation précise en 1983 les bases contractuelles du développement régional :

  • engagement de la Fédération et des États pour relier au travers des COPLADES le système de planification démocratique de la Nation et ceux des États ;
  • engagement des administrations et organismes publics fédéraux à informer les États des projets et investissements devant s'y localiser,
  • engagement sur l'orientation et la formulation des programmes annuels mettant en œuvre les plans de développement des États ;
  • accord sur la mise en place d'actions de décentralisation vers les États et vers les Municipes, en particulier pour les services de santé et de l'éducation.

134Le CUD unifie aussi les différents programmes d'investissements (cf. tableau ci-dessous) dans des programmes de développement régional cohérents avec les plans des États ; en 1985, les CUD ont intégré encore plus formellement les priorités de développement des États, ont été largement mis en œuvre au sein des COPLADES et sont apparus comme un instrument véritable de contractualisation entre États et Fédération.

Tableau 4. Les programmes d'investissement inclus dans les CUD

1351. Programmes d'Investissements des États (PEI).

136Décentralisation de programmes fédéraux auprès de l'exécutif de l'État.

1372. Programme intégral de Développement rural (PIDER).

138Investissements fédéraux pour la promotion des communautés rurales.

1393. Programme d'Assistance aux Zones marginales (PAZM).

140Investissements fédéraux pour les zones déprimées et groupes marginalisés.

1414. Programmes de Développement des États (PRODES).

142Investissements conjoints État-Fédération dans le cadre des attributions aux États , avec la participation des municipes.

1435. Programmes sectoriels concertés (PROSEC). Investissements relevant de la Fédération mais exécutés avec la participation des États et des municipes.

1446. Appuis financiers du gouvernement fédéral pour couvrir les déficits des finances des États et des municipes.

145Tableau réalisé à partir de Gustavo Quiroga Leos. op. cité pp.251-253

  • 13 cf. Agenda Estadistica 1986. S.P.P. México. 1986

146Le poids relatif du CUD, du point de vue financier, demeure cependant mineur, puisqu'en 1984, alors que les États avaient des dépenses de 1 400 milliards de pesos, seuls 80 milliards étaient canalisés au travers des CUD.13

147Enfin la décentralisation pratiquée effectivement par le biais des CUD et des COPLADES est plus ou moins poussée selon les États. On retrouve ici la question de l'aptitude politique, financière, technique des instances locales à assumer réellement un transfert de compétences ; il est évident qu'au Mexique la situation varie énormément entre les États qui ont une base économique solide et qui disposent d'une véritable fonction publique locale comme le Nuevo Léon, le Jalisco, voire le Tabasco) et les États moins avancés comme l'Oaxaca ou le Chiapas.

148C'est donc à ce niveau qu'il faut analyser le fonctionnement de la politique de planification et d'investissement contractuel et juger la portée réelle de la décentralisation affichée dans les discours et dans les textes réglementaires.

Un exemple de planification décentralisée : le Nuevo Leon

149Le cas du Nuevo Léon, qui occupe une place stratégique dans le système mexicain, par son poids économique(deuxième État industriel après l'agglomération de Mexico) et politique (ses groupes patronaux industriels et financiers défendant traditonnellement leur autonomie au sein du PRI ou contre le PRI) permet de comprendre ce que signifie concrètement le processus de décentralisation et de contractualisation.

a)Les transferts de compétence en matière de programmation et administration économique

150Le "Programme de déconcentration administrative de l'État de Nuevo Léon" a été mis en marche en août 1985 par M. Carlos Salinas de Gortari, lui-même originaire du Nuevo Léon et alors ministre de la Programmation et du Budget (SPP) ;il présentait ce programme comme "un exemple pour le Pays".

151Le moment choisi était celui où le mouvement d'opposition du Parti d'Action Nationale (PAN) culminait et où l'élection d'un nouveau gouverneur du Nuevo Léon - M. Trevino - avait été particulièrement disputée. On peut donc faire l'hypothèse que déléguer des pouvoirs au niveau de l'État fédéré rentrait dans la panoplie des mesures destinées à reconquérir au bénéfice du PRI une opinion régionale contestataire qui réclamait un plus grand respect des aspirations locales.

152Des compétences étaient alors transférées de la délégation de la SPP au secrétaire (ministre) de Programmation de l'État de Nuevo Léon, qui devenait le seul État où la SPP ait transféré des fonctions de gestion de fonds fédéraux. Toutefois le système normatif fédéral était maintenu, ainsi que la supervision de l'usage fait des fonds d'origine fédérale.

153Il s'agissait donc d'une déconcentration limitée et contrôlée de la gestion et d'une partie de la décision intermédiaire (par exemple en matière de permis d'exportation) ; des fonctionnaires centraux examinaient tous les six mois ce qui avait été fait par rapport à ce qui avait été prévu ; en d'autres termes il s'agissait d'une modernisation du centralisme.

154M. Salinas de Gortari justifiait ces limitations en affirmant : "nous ne pouvons pas transférer des compétences avant d'avoir renforcé la structure administrative."

155Avec le nouveau gouverneur, M. Trevino, c'est le projet de gouvernement pour l'État qui s'institutionnalisait dans le "Plan intégral du Nuevo Léon".

156Ce Plan intègre tous les secteurs d'activités et une série de programmes en dérivent. Actualisation du programme électoral du gouverneur, il se présente comme étroitement lié à la société locale, dont il prétend être le reflet. Pour la première fois tout est intégré dans un document concerté entre le gouvernement fédéral et le gouvernement de l'État.

157Il naît dans une période où domine la crise et il reflète les nouvelles mentalités qu'elle engendre ; il insiste ainsi sur la récupération d'une capacité de croissance grâce aux perspectives ouvertes par l'entrée du Mexique dans le GATT.

158Le Plan du Nuevo Léon s'inscrit dans la politique de décentralisation en créant de nouvelles institutions d'État (Secrétariat au développement industriel, direction pour le renforcement municipal..) et en recherchant parallèlement un renouveau municipal (décentralisation des services à ce niveau, sur une base contractuelle).

159La mise en œuvre du Plan se fait avec des programmes opérationnels annuels qui incluent l'intervention des diverses administrations et leurs financements :

  • programmes fédéraux,
  • programmes contractuels Fédération-État (Convenio Unico de Desarrollo),
  • programmes dépendant à 100 % de l'État.

160Depuis la décentralisation de 1985, opérée par un simple acte administratif, sans décret ou loi de transfert d'autorité (donc une décentralisation qui reste à la discrétion du gouvernement central), c'est le Secrétaire de la Programmation et du Développement de l'État qui administre le CUD.

161Le CUD est d'abord un cadre de financement global à partir de diverses sources (gouvernement fédéral, gouvernement de l'État, autres organismes). Les plafonds financiers sont établis au niveau central, les normes sont les normes fédérales et le CUD applique les lois fédérales.

  • 14 La politique du Nuevo Léon en matière de décentralisation et de planification nous a été expliquée (...)
  • 15 Premier rapport de gouvernement. Monterrey. mars 1986.

162Une des revendications de l'État de Nuevo Léon était que la déconcentration affecte la totalité des dépenses fédérales dans l'État.14 Le gouverneur Jorge Trevino Martinez évaluait ainsi cette politique de décentralisation/déconcentration : "Agir avec les États au lieu d'agir à leur place, c'est la politique qu'a entreprise le président De La Madrid. Dans le Nuevo Léon, cette pratique s'est traduite par une collaboration profonde et efficace avec le Gouvernement fédéral, l'État et ses municipes, avec des manifestations réelles de décentralisation et de coordination dans les stratégies et actions de développement économique et social (comme les réunions de travail sur les programmes prioritaires)." Il mentionnait également un prolongement de cette politique de décentralisation à l'intérieur même du Nuevo Léon, grâce au COPLADE : "j'ai mis en opération le Comité de Planification pour le Développement de l'État,... c'est le mécanisme pour établir le dialogue et la concertation entre ordres de gouvernement et société civile, tant sectoriellement que régionalement. J'ai déjà formalisé les sous-comités sectoriels ; prochaînement je mettrai en marche ceux à caractère sous-régional où participeront activement les autorités municipales."15

b) Une limite à la planification du développement régional : la crise financière

163Une des conséquences de la crise financière nationale et des réductions budgétaires successives qu'elle a entraînées est un désajustement entre les plans nationaux et le Plan de l'État de Nuevo Léon. C'est le Secrétariat de la Programmation et Développement de l'État qui a été chargé de rétablir une articulation entre les priorités de ces deux niveaux.

164Ainsi, pour le budget du Nuevo Léon en 1986, les recettes initialement prévues s'élevaient à 100 milliards de pesos, 75 % correspondant aux participations fédérales prévues par la loi de coordination fiscale. Mais l'effondrement des prix du pétrole cette année-là fit perdre au gouvernement fédéral plusieurs milliards de dollars de rentrées fiscales, ce qui l'amena à réduire ses participations aux budgets des États. Le Nuevo Léon ne reçut ainsi que 80 % de la participation attendue, et dut revoir à la baisse son programme d'investissement, dont la ventilation finale s'établit ainsi :

  • 26 milliards de pesos pour le Programme de l'État,
  • 13 milliards pour le CUD (dont 9,5 provenant du gouvernement fédéral),
  • 33 milliards pour les dépenses fédérales dans l'État.

165Un autre aspect de l'impact de la crise financière nationale, jouant cette fois-ci en faveur de plus de décentralisation économique, est l'engagement des autorités locales dans des voies originales de promotion. Ainsi l'État de Nuevo Léon, pour éviter de dépendre trop, non seulement de l'État fédéral, mais aussi des institutions financières de Mexico, s'est lancé dans la promotion-participation industrielle, en créant en janvier 1986 un fidéicomis de l'État- PROMOFIN-, véritable société de capital-risque pour participer à la décentralisation industrielle au Nuevo Léon.

166Mais cet organisme, uniquement financé par les fonds de l'État, reste par là-môme modeste. Toutefois le projet est significatif d'une volonté de prendre en mains localement l'action de reconversion économique.

Le COPLADE centre névralgique du pouvoir : le cas du Tabasco

167Pendant la présidence de M. De La Madrid, l'État de Tabasco a donné l'exemple d'un usage particulier du COPLADE, pour l'exercice de ce qui pourrait être interprété comme un centralisme au sein de l'État fédéré.

168Le gouverneur du Tabasco a en effet utilisé le COPLADE en lui donnant une fonction excédant de fait son champs ; le groupe du secrétariat du COPLADE, au sein même de cabinet du gouverneur, a été recruté en dehors du milieu local, parmi des universitaires (le gouverneur en est un) ; il s'est montré imperméable à certaines pressions issues de ce milieu local et a bénéficié de fait d'une grande délégation de pouvoirs de la part du gouverneur, qui trouvait peut-être en lui un écran protecteur.

169Dans les années 1983-1986, le COPLADE supervisait ainsi les deux tiers des dépenses de l'État, notamment les investissements (sauf les investissements directs fédéraux).

170Le COPLADE a orienté les choix d'investissements en fonction du Plan Tabasco, établi en 1982 par le nouveau gouvernement de l'État. Les priorités ont ainsi porté sur le secteur productif (financement d' infrastructures pour l'agriculture) et sur un réseau de "centres intégrateurs" de services.

  • 16 cf. l'étude inédite du COPLADE de Tabasco réalisée en 1986 et présentée au CREDAL par René PIETRI.

171Le COPLADE a également servi de lieu de rationalisation des dépenses et de mise en cohérence des projets locaux, en exerçant une pression sur les présidents municipaux qu'il réunissait régulièrement, grâce au contrôle des décisions et signatures du gouverneur, en particulier au moment de débloquer les crédits de l'État.16

172Une décentralisation régionale peut cacher un centralisme local.

CONCLUSION

173La comparaison des évolutions de la décentralisation et de la planification contractuelle en France et au Mexique, montre que si certains instruments relèvent de conceptions similaires (contrats de Plan et CUD par exemple), des différences majeures sont à souligner :

  • l'engagement pluriannuel en monnaie constante donne aux contrats de Plan français une crédibilité plus grande que le fonctionnement des CUD ; on a vu les impacts des réductions budgétaires nationales impromptues et à la seule initiative du gouvernement central mexicain ;
  • la question de fond posée actuellement au Mexique est de savoir si les COPLADES et leurs divers comités et commissions peuvent fonctionner comme une instance de négociation et de coordination entre les différentes collectivités et groupes locaux, dans l'établissement d'un projet commun17 Ceci renvoie à l'interrogation sur la l'interrogation sur la démocratisation d'un système politique jusque là marqué par l'hégémonie d'un parti, par le clientélisme local et le rôle limité des assemblées locales élues (comme les chambres de députés des États).
  • L'élaboration des contrats de Plan État-Région mobilise réellement en France les conseils régionaux, alors que dans la plupart des États mexicains les assemblées des États sont plutôt amenées à ratifier les schémas des technocrates du Centre.

174Le COPLADE lui-même peut apparaître alors comme un lieu d'articulation entre deux centralismes, celui de la Fédération et celui que l'État exerce sur les municipes.

175C'est donc un paradoxe de voir aujourd'hui plus de décentralisation effective dans un pays de tradition centraliste et jacobine comme la France, que dans un État fédéral comme le Mexique, où le débat entre centralisme et fédéralisme avait été tranché en faveur de ce dernier il y a près d'un siècle et demi.

Notes

1 Yves ULMO. La planification française. Dalloz. Paris 1977 p.565

2 Xavier GREFFE. Territoires en France. Les enjeux économiques de la décentralisation. Economica. Paris 1984. p. 236

3 Déclaration de M. Jean Le GARREC, secrétaire d'État auprès du premier Ministre chargé du Plan, le 22 décembre l983 à l' Assemblée nationale.

4 Déclaration de M. Pierre MAUROY, premier Ministre, le 27 octobre l983, devant les Présidents des Conseils régionaux.

5 Déclaration de M. Pierre MAUROY au Congres national des économies régionales et de la productivité, 2 décembre l983.

6 Lettre de la DATAR, n° 79 janv-fév 1984.

7 Déclaration lors du Colloque sur la Réforme régionale. Metz. 14-15 octobre 1983.

8 Xavier GREFFE, op. cité p.258

9 idem

10 Déclaration de M. Carlos Salinas de Gortari dans sa campagne électorale, en Basse Californie Sud. 29 octobre 1987.

11 Informations extraites pour l'essentiel de Gustavo Quiroga Leos, "Planeacion, Descentralizacion y Desarrollo régional en Mexico". La Gaceta Mexicana de Administracion publica estatal y municipal. n° 18/19. INAP. Mexico, avril-sept 1986. pp.166-258

12 Ana NETTEL. Les tendances de coordination de la planification régionale au Mexique : les COPLADES.CREDAL. Paris. Mimeo. mai 1986. 7 p.

13 cf. Agenda Estadistica 1986. S.P.P. México. 1986

14 La politique du Nuevo Léon en matière de décentralisation et de planification nous a été expliquée lors d'entretiens à Monterrey, en octobre 1986, avec le Lie. Lucas de La Garza alors secrétaire à l'Intérieur de l'État du Nuevo Léon, et le Lic. Eloi Cantu, alors secrétaire de Programmation et de Développement de cet État.

15 Premier rapport de gouvernement. Monterrey. mars 1986.

16 cf. l'étude inédite du COPLADE de Tabasco réalisée en 1986 et présentée au CREDAL par René PIETRI.

17 Ainsi dans l'État de Veracruz, le COPLADE :"s'est constitué à la fois comme instance de négociation entre les différents intérêts traduisant les différentes échelles socio-spatiales et comme un des lieux de régulation des conflits internes du PRI."
Jaime et Aranzazu PRECIADO. Le COPLADE de Veracruz : un lieu de négociation. CREDAL. Paris, mimeo. octobre 1986.

Auteur

Directeur-Adjoint du CREDAL. Directeur de Recherche au CNRS/CREDAL. Paris.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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