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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

Introduction générale

Décentralisation en France et autonomies en Espagne

François d'Arcy et Mariano Baena del Alcazar

Texte intégral

I - INTRODUCTION : LES ORIGINES DU SYSTEME

  • 1 Ce texte résume les conclusions et points de vue des auteurs, exposées plus complètement dans leur (...)

1La réforme de l'organisation territoriale en Espagne (1978-1982) et en France (1981-1986) a, dans les deux pays, altéré le modèle original fondé sur le centralisme en augmentant les pouvoirs au niveau local1.

2Ainsi est abandonné un modèle d'organisation implanté en France sous la Révolution et le Premier Empire, et en Espagne, par imitation de la France, au début de l'État libéral. Ce modèle, bien qu'identique à l'origine, avait évolué de manière différente dans les deux pays. Divers facteurs socio-économiques, sur lesquels nous reviendrons, ont obligé à le réformer au bénéfice des pouvoirs locaux quasiment au même moment

3Rappelons tout d'abord les traits communs de ce modèle, que l'on retrouve tant en France qu'en Espagne, à savoir :

  1. La création constitutionnelle des communes (municipios) sur la base des villes et autres unités de population de l'Ancien Régime (paroisses en France, pueblos en Espagne), d'où leur grand nombre, surtout en France (encore 36.000 aujourd'hui).
  2. Au-dessus de ces communes, le territoire est divisé en départements (en France) ou en provinces (en Espagne) ayant initialement pour fonction le contrôle politique et le développement économique et social du territoire. A la tête de cette circonscription se trouve une autorité étatique unique (le préfet en France, le gouverneur civil en Espagne).
  3. L'articulation entre différents niveaux assure la centralisation. Le maire a la double qualité d'agent du pouvoir central et d'autorité municipale, mais est hiérarchiquement subordonné au préfet ou au gouverneur civil.

4Ce schéma, appliqué pendant plus d'un siècle dans les deux pays, constitue l'armature de l'État centralisé soumettant à sa tutelle les collectivités locales. Ses caractéristiques générales, par ailleurs bien connues, sont remises en cause par les réformes actuelles. Toutefois le contexte politique auquel elles avaient été confrontées était bien différent dans les deux pays. Aussi, malgré l'adoption du modèle français en Espagne, la réalité de l'organisation territoriale a passablement divergé.

II - L'ÉVOLUTION EN FRANCE ET EN ESPAGNE

5Voyons donc ce qu'a été cette évolution dans les deux pays, ce qui nous permettra de mieux comprendre les réformes récentes.

A/ L'évolution en France

6En France, même si le principe électif est antérieur, c'est seulement à partir de 1871, avec l'avènement de la République, qu'une véritable démocratie locale se fait jour.

7Auparavant, la Monarchie de Juillet (1830-1848) avait introduit l'élection des conseillers généraux (dans les départements) et des conseillers municipaux. Mais tant avant qu'après, la clé du système est le préfet, nommé par le pouvoir central et supérieur hiérarchique des maires, eux aussi nommés. On reconnaît à cette époque au département le caractère de collectivité territoriale mais il ne dispose pas d'une administration propre. Ce système hiérarchisé n'est donc que relativement tempéré par l'élection de conseils dont les pouvoirs sont limités. Les collectivités locales sont soumises à une tutelle de l'État exercée par le préfet, qui implique une autorisation préalable pour tout acte administratif de quelque importance.

8Ce schéma se modifie en 1871 et avec l'installation de la Ille République, dont les lois sur les collectivités territoriales sont encore partiellement en vigueur. En ce qui concerne les communes, non seulement le Conseil municipal est désormais élu mais encore, dans tous les cas, le maire est librement choisi, en son sein, par celui-ci. Très généralement domine à ce niveau la petite bourgeoisie locale, les "notables" (propriétaires ruraux, petits industriels, commerçants, professions libérales), qui sont très attachés à la République. Cette gauche bourgeoise et républicaine arrive dans la pratique à se mettre d'accord avec le préfet, représentant du pouvoir central, qui de son côté prend en compte l'opinion des notables pour prendre ses décisions.

9La situation du département, quant à elle, n'est pas fondamentalement modifiée avec l'arrivée de la IIIe République. Le préfet, qui n'est jamais élu, s'affirme comme un administrateur professionnel. Dans la pratique, malgré le centralisme officiel, il adapte les instructions de Paris aux circonstances locales. Sa force provient de ce qu'il est non seulement le représentant du gouvernement central, mais encore l'organe exécutif du Conseil général qui administre le département en tant que collectivité territoriale. Aucune commune ne peut se passer de l'aide financière du département et de l'État, ni de l'assistance technique des fonctionnaires d'État dépendant des différents ministères et installés dans le département.

10Ainsi se referme le cercle de ce que l'on a appelé la "synthèse républicaine". Si l'on reste à ce niveau de généralité, on peut dire que la France était administrée par le préfet et ses notables. Pourtant, ce schéma doit être nuancé. La coutume française qui permet de cumuler divers mandats aboutit fréquemment à ce qu'un maire, qui est en même temps député et personnalité prééminente d'un parti politique, devienne de fait plus puissant que le préfet.

B/ Le cas de l'Espagne

11En Espagne, au contraire, il faut partir d'une donnée de base fondamentale. La réforme libérale en vertu de laquelle le système s'implante manque de fondement politique clair et se réalise à un moment (1833) où il n'y a pas de constitution. Il en résultera que le gouverneur civil sera toujours un politique, un homme de Madrid qui exerce essentiellement une fonction de contrôle, qui est rarement bien implanté dans le milieu local, et qui jamais ne parviendra à devenir un administrateur professionnel.

12Pendant une première période, qui couvre le règne d'Isabelle II (1833-1868), le gouverneur de la province, assisté de la députation provinciale, organe collégial purement consultatif, est le supérieur hiérarchique des maires. Ceux-ci sont davantage les délégués du pouvoir central qu'autorité municipale. L'élection des maires ou leur nomination par le gouvernement tient une place importante dans le débat politique, mais leur subordination au gouverneur n'est jamais remise en question.

13Cette situation va se consolider, avec quelques variantes, à partir de la restauration monarchique de 1876. Les conseillers municipaux sont alors élus par les notables (on est à l'époque du suffrage censitaire) et le maire est nommé en leur sein. On note une rapide dérive vers la corruption qui est favorisée par l'accord entre les notables locaux et le gouverneur, ainsi que par l'évolution des partis conservateur et libéral.

14Au xxe siècle, deux facteurs vont modifier la situation : d'une part, l'apparition du régionalisme, qui s'implante fortement dans certaines parties du territoire (Catalogne, Pays basque) ; d'autre part, la réforme de 1924-1925, qui tente de démocratiser les municipalités et qui transforme la province en collectivité territoriale, faisant émerger du même coup pour l'administrer la figure du président de la députation.

15La Seconde République (1931-1936) instaure une démocratie locale, et surtout reconnaît, dans la Constitution de 1931, l'existence de régions autonomes. Cette mesure a une importance historique et symbolique considérable, mais il ne faut pas oublier que l'application en fut très limitée. Seule la Catalogne accède à l'autonomie et son statut ne sera en vigueur, en temps de paix, que pendant des périodes très courtes (1932-34, et février à juillet 1936).

16On arrive alors au régime de Franco, qui va utiliser la tradition centralisatrice libérale tout en l'adaptant aux intérêts du régime. En tout état de cause, dans sa dernière décennie (1965-1975), il apparaît clairement que la centralisation ne peut se maintenir dans le contexte d'un pays plus développé, mais les solutions proposées par les techniciens du régime se heurtent en permanence aux obstacles politiques. Il faudra donc, pour qu'une évolution se produise, attendre l'étape constitutionnelle.

III - LES RÉFORMES RÉCENTES : APERÇU GÉNÉRAL

A/ Les conditions socio-économiques

17Sur ces deux réalités, française et espagnole, que nous venons sommairement de décrire vont se greffer des réformes qui non seulement sont la conséquence de faits politiques, mais en outre sont une réponse à l'évolution des deux sociétés concernées. En dépit des différences entre les deux pays quelques traits communs forment une toile de fond des changements politico-administratifs.

18Durant les décennies antérieures, dans les deux pays, les États encadrent les actions économiques en vue du développement, conduisent une politique économique qui considère la nation comme une unité de marché. Le territoire est utilisé comme un espace aux seules fins du développement, les structures d'organisation territoriale demeurant inchangées.

19Mais la prospérité qui caractérise, dans des proportions différentes pour chacun des deux pays, les années soixante et une partie des années soixante-dix, conduit les salariés du secteur tertiaire à se situer différemment sur le plan politique et social. Une nouvelle culture populaire apparaît, en décalage par rapport à l'éducation traditionnelle, et dans laquelle les nouveaux moyens de communication tiennent une grande place. Sans vouloir généraliser à l'excès, on peut cependant noter que ces nouvelles couches de salariés des entreprises privées ou des organisations publiques inclinaient vers les partis de gauche.

20Ces personnes ou ces groupes, qui adoptent des comportements politiques nouveaux, réagissent contre la période antérieure et, naturellement, considèrent avec une certaine hostilité l'État. Celui-ci, dirigé par la bureaucratie et ses alliés dans les grandes entreprises, est considéré hors de la capitale comme quelque chose d'oppressif et de lointain. Par ailleurs, ces nouvelles couches sociales urbaines ne se sentent plus représentées ni, en France, par le préfet et ses notables, ni, en Espagne, par le gouverneur et les partisans de Franco.

21Les dirigeants politiques sauront recueillir les aspirations de ce secteur de la société en réaction contre la technocratie et les forces regroupées autour d'elles, mais bien évidemment dans les circonstances très différentes dans les deux pays.

B/ L'orientation générale des réformes

22Les réformes réalisées en France et en Espagne présentent des caractéristiques communes quant à leur cadre général et quant à certains problèmes administratifs qu'elles ont soulevés. Elles n'en sont pas moins très différentes par leur contenu et par le contexte politique dans lequel elles prennent place.

1° / La décentralisation en France

23La nécessité de la réforme était déjà ressentie en France depuis un certain temps. Il faut à cet égard rappeler le projet du général de Gaulle, en 1969, qui impliquait simultanément la réforme du Sénat et la création de régions ayant le statut de collectivités territoriales. Ce projet fut repoussé par référendum et les régions n'eurent d'existence que comme "établissement publics", d'importance relativement réduite. Mais de toute façon une réforme de l'organisation territoriale s'imposait, qui fut entreprise, sans succès, sous la présidence de V. Giscard d'Estaing et qui fut menée à bien par le gouvernement issu de la majorité socialiste à l'Assemblée nationale (1981-86).

24L'idée de base de cette réforme est la décentralisation, et nous ne pouvons en donner ici que les traits principaux, et tout d'abord la procédure qui fut suivie. Plutôt que d'essayer de tout faire approuver en une seule loi, les socialistes agirent graduellement, présentant au parlement des textes successifs sur l'octroi de libertés nouvelles aux collectivités territoriales, sur les transferts de compétences, et sur la fonction publique territoriale. De ces trois textes, le plus important était sans doute le premier, qui posait les principes fondamentaux de la réforme, parmi lesquels la reconnaissance de la région comme collectivité territoriale.

25L'esprit initial de la réforme était animé par l'hostilité envers la bureaucratie et par l'intention, selon les déclarations des dirigeants politiques, de créer une nouvelle citoyenneté en rendant aux collectivités locales leurs libertés. Rapidement pourtant l'évolution se fait dans le sens d'une augmentation des pouvoirs des hommes politiques locaux et d'un nouvel équilibre entre eux et les fonctionnaires d'État.

26En ce qui concerne le contenu des réformes, pour les communes le point principal fut, outre une augmentation des compétences, la suppresion de la tutelle administrative et financière. Les actes administratifs sont immédiatement exécutoires, et le contrôle financier fait intervenir la Chambre régionale des comptes. Le grand bénéficiaire de la réforme a cependant été le département. Non seulement ses compétences sont élargies, mais surtout le préfet, désormais appelé commissaire de la République, cesse d'être l'organe exécutif du Conseil général. La fonction exécutive est désormais transférée au président de ce conseil. Celui-ci dirige les services du département et pèse désormais d'un grand poids dans la vie politique locale.

27Enfin, la région devient une collectivité territoriale à part entière, administrée par un conseil élu au suffrage universel et disposant de son propre organe exécutif.

28Cette réforme constitue sans conteste un tournant important dans l'organisation territoriale et implique de grands changements. Pourtant elle reste limitée, tout d'abord parce qu'elle ne résulte pas d'une réforme de la constitution, et par ailleurs parce qu'elle s'inscrit dans le cadre d'une décentralisation administrative. En tant que destinataires de la réforme, les collectivités territoriales n'ont pas été consultées. La réforme a été approuvée par voie législative et peut être modifiée par d'autres lois, comme cela a déjà été partiellement le cas pour la fonction publique territoriale après le retour d'une majorité de droite en 1986. Finalement les collectivités locales ne disposent pas de compétences législatives ni réglementaires, et dans l'exercice de leurs compétences elles sont toujours subordonnées à la législation étatique.

2° / Les "autonomies" en Espagne

29La situation en Espagne est bien différente, étant donné que la nouvelle organisation territoriale résulte du changement de régime politique et de l'approbation de la nouvelle Constitution en 1978. Il. ne peut être question ici de retracer l'histoire de cette réforme constitutionnelle. Nous ne ferons que mettre en lumière quelques caractéristiques générales de ce qu'on appelle en Espagne les "autonomies", qui concerne les entités locales existant antérieurement (communes et provinces), mais qui affecte surtout les régions ("communautés autonomes").

30La création de celles-ci comme institutions politiques et administratives était destinée à satisfaire les aspirations de la bourgeoisie dans certaines parties du territoire national (Catalogne, Pays basque, et dans une moindre mesure d'autres régions), mais il ne faut pas oublier que les nouvelles couches urbaines adhéraient au mouvement régionaliste. En outre la classe politique identifiait pour partie le changement de régime avec la lutte contre le centralisme, ce qui explique le consensus quasi général autour de ces questions.

31Ainsi furent créées en Espagne dix-sept régions autonomes, en même temps que les entités locales proprement dites se voyaient également reconnaître l'autonomie. Comme pour le cas français, nous allons voir rapidement la procédure, le contenu des réformes, et leurs limites.

32En ce qui concerne la procédure, la constitution a prévu la création de régions autonomes selon deux modalités, exigeant un consensus plus affirmé de la population et des collectivités locales concernées dans le cas où l'on voulait assumer dès le départ la totalité des compétences possibles ; Néanmoins certaines régions (Catalogne, Pays basque, Galice) étaient dispensées d'une partie de ces exigences, et ce sont les seules, avec l'Andalousie, qui ont obtenu d'emblée la totalité des compétences. Les autres devaient pour cela attendre cinq ans.

33Le Parlement espagnol a approuvé les statuts des dix-sept régions. Celles-ci possèdent toutes leur propre parlement et un gouvernement, qui peuvent décider et mettre en œuvre des politiques spécifiques dans les domaines dans lesquels la région se voit reconnaître des compétences. Ainsi s'est créée une vie politique régionale, qui ne coïncide pas toujours avec la vie politique nationale : il existe un fort réseau de partis nationalistes régionaux, et par ailleurs lorsque ce sont des partis nationaux qui gouvernent dans les régions ce ne sont pas nécessairement ceux qui ont la majorité avec Cortes.

34L'autonomie au niveau local (communes et provinces) est de moindre ampleur. Comme en France, la tutelle administrative a été supprimée et une véritable démocratie locale est aujourd'hui établie, avec l'élection des conseils municipaux et des maires. Mais les communes et les provinces sont soumises à la législation de l'État et des régions.

35Les limites à ces réformes sont moindres qu'en France. L'État central conserve les compétences relatives à la souveraineté, ainsi que celles touchant la législation sur les droits et libertés publics. Une instance nationale, le Tribunal constitutionnel, règle les différends entre l'État et les régions. Le financement des politiques régionales se heurte à de graves difficultés, étant donné la résistance des régions à assumer l'impopularité de créer des impôts propres.

36Enfin il faut remarquer que la généralisation de l'autonomie régionale, qui au départ visait surtout à parer à des sentiments indépendantistes susceptibles de mettre en cause, dans certaines régions, l'unité nationale, a atteint son résultat dans la majorité des cas, mais elle n'a pas complètement résolu le problème basque.

Notes

1 Ce texte résume les conclusions et points de vue des auteurs, exposées plus complètement dans leur ouvrage publié en français (Décentralisation en France et en Espagne, Paris, Economica, 1986) et en espagnol (Descentralizacion en Francia y autonomias en Espana, Madrid, Instituto de Estudios de Administration Local, 1988). Le lecteur trouvera dans cet ouvrage des références bibliographiques et textuelles sur un sujet qui a déjà donné matière à de très nombreuses études tant en France qu'en Espagne.

Auteurs

Professeur à l'Institut d'Etudes Politiques de Grenoble.

Directeur du Département des Sciences de l'Administration et de droit administratif de l'Université Complutense de Madrid.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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