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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

Introduction générale

Présentation du thème : Pour une géopolitique régionale et urbaine

Jean Revel-Mouroz

Texte intégral

1En Amérique latine, depuis le début des années 80, deux phénomènes majeurs, l'approfondissement de la crise financière-économique et l'évolution démocratique, ont renouvelé les termes et les enjeux d'un débat désormais généralisé sur les rapports entre pouvoirs centraux, pouvoirs régionaux et pouvoirs locaux.

2En France, dans la même période, mais dans un contexte politique différent, la discussion puis l'application des lois de décentralisation ont répondu à la volonté des sociétés locales de prendre une plus grande part dans la détermination de leur destin et de celui de leur territoire.

MODERNISATION, DÉMOCRATISATION

3Démocratisation et modernisation, modernisation et démocratisation sont ainsi devenues, tant en France (en Europe devrait-on dire) qu'en Amérique latine les mots-clés, les références incontournables pour toute réflexion sur les voies et moyens permettant d'affronter les mutations imposées par la compétition internationale.

  • 1 Jacques DONZELOT.- D'une modernisation l'autre Esprit. 8-9 Août-Sept 1986.

4Les effets de la crise sont manifestes dans cette prise de conscience et dans l'ajustement du discours modernisateur. Dès que la croissance s'affaiblit en France, dans les années 70, il y a une mutation du discours moderniste et volontariste avec, comme le fait observer Donzelot : "passage d'une prétention de maîtrise rationnelle des" processus historiques à une prise en compte des réalités immaîtrisables, de la confiance dans le central à la valorisation du local, de la défiance à l'égard de la classe politique à la modernisation s'appuyant sur les élus locaux".1

  • 2 Fernando FAJNZYLBER- Intervencion, autodétermination e industrializacion en America latina. El Tri (...)
  • 3 Alain TOURAINE.- Actores sociales y sistemas politicos en America latina. PREALC. OIT. 1984.

5En Amérique latine, dans le double contexte de retour à des gouvernements civils et de dégradation des conditions socio-économiques en raison de la crise, on constate actuellement une profonde valorisation des formes d'organisation sociale qui doivent permettre, comme le souligne F. Fajnzylber : "de canaliser démocratiquement les aspirations et les craintes des différents secteurs de la société"2 Dans la recherche de nouvelles stratégies de développement, il s'agit à la fois de faire front aux déséquilibres internes, d'assumer lucidement le contexte international prévisible, de conjuguer efficience, croissance, créativité. Toujours selon F. Fajnzylber, ceci suppose de rendre compatibles maintien de grandes options nationales et sectorielles stratégiques, et décentralisation du système de décision. La décentralisation dans le domaine de l'économie et de la société apparaît comme l'un des pivots de la transformation du modèle sociopolitique latinoaméricain qu'A. Touraine caractérise centralement par l'interdépendance de la mobilisation sociale et de l'intervention politique.3 Il conviendrait d'ailleurs de considérer les formes de transformation de ce modèle sans les identifier immédiatement à une discontinuité majeure, à une mutation, ce que l'on est pourtant tenté de faire dans cette situation de crise.

PLANIFICATION, AMÉNAGEMENT, DÉCENTRALISATION

6Toutefois il est évident que dans les deux domaines interreliés de la planification et de l'aménagement du territoire, la crise a provoqué, à partir de 1981/1982, une rupture brutale dans les schémas politique des grands projets par exemple) qui triomphaient dans les années de croissance, notamment dans les pays du boom pétrolier comme le Mexique ou le Venezuela. L'idée même de Plan perd de son magnétisme quand les résultats économiques, soumis aux incertitudes de l'environnement international, viennent régulièrement infirmer scénarios, projections et pronostics ; dans un premier temps experts et idéologues s'accrochent à leur croyance, tentent de farder l'image lézardée en recourant à des plans de fortune, mais ceux-ci se révèlent volatiles. Ce constat s'applique tant en Amérique latine (où le 7e Plan de la Nation vénézuélien est abandonné au moment même de sa parution) qu'en France, où le 8e Plan n'a même pas été présenté au Parlement, et où le Plan intérimaire qui lui succéda est resté un exercice de style.

  • 4 Xavier GREFFE.- Territoires en France. Les enjeux économiques de la décentralisation. Economica, 1 (...)
  • 5 cf. le Rapport d'Olivier Guichard au Ministre P. Mehaignerie sur les réformes souhaitables dans l' (...)

7Une poussée décentralisatrice se nourrit de cette fragilité de la planification centrale et de l'efficacité décroissante des politiques traditionnelles d'aménagement du territoire. En l'absence d'une dynamique de la croissance, les projets de développement local deviennent crédibles ; les territoires locaux apparaissent eux aussi comme des : "agents du développement, parce qu'ils sont supports d'initiatives et de projets qui renforcent la cohésion de l'économie".4 Il existe une logique économique de la décentralisation qui se traduit en France par une réforme de la planification ; celle-ci resurgit au niveau régional (avec la politique des contrats de Plan État-Région, en 1984) au moment même où sa légitimité globale est mise en doute (cf. le débat en 1986/1987 sur l'existence même du Plan, sur les fonctions de son Commissariat, sur la réforme de l'Aménagement du territoire : en période de crise, les pouvoirs publics sont de plus en plus réticents à prendre des engagements à long terme et préfèrent parler de stratégie plutôt que de Plan).5 Cette situation paradoxale est également observable en Amérique latine : au Mexique, les Plans des états se généralisent alors que les Plans nationaux deviennent une fiction en raison des embardées du prix du pétrole.

DÉCENTRALISATION ET LÉGITIMATION DU POUVOIR CENTRAL

8La décentralisation administrative et politique est bien à l'ordre du jour en Amérique latine avec les réformes brésiliennes liées à "l'Ouverture démocratique", avec la réforme municipale au Venezuela (1978) et au Mexique (1983), avec le renforcement des pouvoirs de planification et aménagement des états fédérés dans ces deux derniers pays.

  • 6 Xavier GREFFE.- op. cité

9Mais s'agit-il toujours ici de décentralisation et de partage réel du pouvoir ? Ne peut-on également y voir une forme plus subtile de déploiement du pouvoir central, ce que X. Greffe étudiant la décentralisation française appelle une "centralisation par consentement" ?6 Le régime centralisé pourrait utiliser la décentralisation comme technique de re-légitimation, voici une question majeure pour les débats du présent colloque.

  • 7 M. CROZIER et THOENIG.- L'importance du système politico-administratif territorial. 1974.

10L'État central serait amené à rechercher cette légitimation renouvelée par de nouvelles formes de contrôle social et territorial, particulièrement au niveau local et urbain où se ressentent directement les effets de la crise. Un transfert de compétences aux échelles des états et des municipes n'excluerait pas l'intervention directe des services centraux de l'État, en raison de l'insuffisance des moyens techniques et financiers des collectivités locales ; de même c'est au niveau de l'État que se maintient l'arbitrage entre intérêts locaux antagonistes mais inversement, il faut se garder d'une mysthification d'une surestimation du pouvoir central et d'assimiler automatiquement l'État centralisé à une chaîne de commandement à sens unique. M. CROZIER a bien montré que ce qui caractérisait le "centralisme" français, c'était d'abord : "la diffusion du pouvoir et la confusion des responsabilités tout au long des échelons hiérarchiques territoriaux et entre l'Administration et les notables".7

11Plutôt que d'opposer systématiquement le machiavélisme supposé d'un État central consolidant ses positions sous le masque de la décentralisation, à l'égocentrisme des mouvements locaux, il faudrait peut-être rechercher quelque causalité circulaire ou relation cybernétique où chaque partie chercherait successivement à utiliser à son profit la dynamique de l'autre, mais en se déviant ainsi de son propre cap.

12L'Ouest vénézuélien, le Nord mexicain ont illustré récemment la montée de particularismes en réaction à la crise économique qui joue le rôle de catalyseur de la recomposition des pouvoirs locaux. Face au gouvernement central et à la faveur de la revalorisation du local ont resurgi des régionalismes fédérant des groupes territoriaux transversalement aux clivages politiques et sociaux traditionnels ; de nouvelles solidarités se sont également définies sur des bases municipales. Les stratégies du gouvernement central s'en sont trouvées infléchies.

13La clarification de ces processus combinés de décentralisation propulsée par l'État, de cristallisation des revendications locales, d'émergence de nouveaux acteurs publics ou sociaux, constitue l'une des ambitions de notre colloque.

TECHNOSTRUCTURES ET CENTRALISATION

14Dans nombre de pays latinoaméricains, dès la fin des années 50, la mise en œuvre des politiques d'équipement, d'aménagement du territoire, de planification régionale, a entraîné la multiplication d'organismes de mission doublant les administrations traditionnelles, ainsi que d'entreprises publiques dont les ressources économiques puissantes leur donnaient les moyens de se comporter en organes de guidage et de contrôle de la société, au-delà de leur mission et fonction dominantes.

  • 8 Denis-Clair LAMBERT.- 19 Amériques latines. Déclins et décollages. Economica. Paris 1984.

15Ce secteur public élargi de l'économie et du développement régional a été à la source de la montée en puissance d'une technocratie, de la création de nouvelles formes de corporatisme et de clientélisme. Pour D.-C. Lambert, ces "grandes sociétés nationales (pétrole, mines) forment un État dans l'État. Echappant à la concurrence, souvent déficitaires, ces grands groupes sont une représentation de l'autonomie nationale. Mais en fait ils expriment bien plus souvent un démembrement de l'État où se forge une stratégie propre".8

  • 9 Jean REVEL-MOUROZ. Un nouvel espace énergétique et industriel, dans : CREDAL. L'État aménageur en (...)

16Démembrement de l'État ? A notre avis plutôt complexification de l'État central qui, déjà gestionnaire, planificateur, aménageur, devient producteur, ses grandes entreprises constituent un nouveau rouage de centralisation car, à l'échelle régionale et locale, elles introduisent leurs propres logiques et territorialités, empiettant sur celles des groupes locaux. Elles structurent ainsi : "le pouvoir spatial selon des réseaux verticaux trouvant leur cohérence à l'échelle nationale. Sectorialisation et centralisation vont de pair".9

17Grandes entreprises nationales (comme PEMEX au Mexique, PETROBRAS au Brésil) et organismes de développement régional sous tutelle (Surintendances au Brésil, Corporations de Développement au Venezuela ou en Colombie) forment les nouvelles bases d'un complexe étatique diversifié où les logiques internes, les ambitions et les stratégies particulières sont en interaction ; la multiplicité de ces acteurs invalide l'idée du monolithisme, non du centralisme.

18Que deviennent les relations de ces grands organismes et entreprises avec d'une part le pouvoir politique central, d'autre part les gouvernements locaux, sous le double impact de la crise et des politiques de décentralisation ?

19Si la grande entreprise semble bien garder une autonomie d'action au niveau régional et local (alors que les problèmes d'endettement lui en enlève au niveau central), les organismes du type corporation de développement régional subissent d'une part un contrôle resserré de la part du gouvernement central et d'autre part une perte de prérogatives au bénéfice des états (du moins est-ce observé aujourd'hui au Venezuela, où l'on trouve les archétypes de ces organismes). Viser à évaluer le poids respectif des différentes instances politico-administratives et techniciennes dans les processus de décision et de gestion concernant le développement régional et local est également un objectif de notre colloque où devraient être mises en évidence les nouvelles organisations spatiales accompagnant ces changements.

POUR UNE GÉOPOLITIQUE RÉGIONALE ET URBAINE

  • 10 Yves LACOSTE.- Pourquoi l'analyse géopolitique des régions françaises. Avant-propos à : Géopolitiq (...)

20L'ensemble des questions et des thèmes que nous venons de citer et qui forment l'armature de notre colloque, peuvent être abordés sous l'angle territorial et sous l'angle de la géopolitique. Le mot géopolitique n'est plus utilisé exclusivement pour désigner la.mise en oeuvre (ou l'étude) des Stratégies, des États souverains visant à là conquête, au contrôle, à la défense de territoires et espaces vitaux. Les géographes français ont développé récemment le concept de "géopolitique interne", qui renvoie, à l'intérieur d'un territoire national, aux stratégies des forces, groupes, acteurs par rapport à des territoires allant de l'échelle locale (le quartier, la ville, la commune) à l'échelle régionale (le département, le pays, la région) à l'échelle nationale. L'approche des géographes vise ici, selon Y. Lacoste : "un ensemble de rivalités essentiellement politiques qui ont directement rapport au territoire. Il s'agit de rivalités entre des forces politiques qui cherchent, chacune au détriment des autres, à augmenter ou à maintenir diverses formes et degrés de pouvoir sur des populations qui se trouvent sur des territoires dont le contrôle est disputé... La délimitation des territoires est la fin ou le moyen de ces stratégies rivales, celle qui l'emporte organisant l'espace à son avantage et au détriment de ses adversaire"..10

21Restituer au politique pris au sens large, et au stratégique leur rôle dans l'organisation de l'espace a été un objectif qui a guidé la définition de la problématique du colloque. Les thèmes des pouvoirs locaux, des régionalismes, de la décentralisation sont abordés en fonction des notions clés de territoire et d'acteur.

  • 11 Antoine BAILLY et H. BEGUIN.- Introduction à la géographie humaine. Masson. Paris 1982.
  • 12 Roger BRUNET.- Usages de l'Espace. NON, repères pour le socialisme. n° 8 juillet-août 1981
  • 13 Claude RAFFESTIN.- Pour une géographie du pouvoir. LITEC. Paris 1980

22Dans un espace géographique vu comme champ d'action et champ de forces, le territoire c'est : "un espace marqué par les créations et vécus humains à un moment de l'histoire"11 et surtout un espace approprié ; "c'est cette notion forte de territoire qui est la vraie source des dissymétries les plus dramatiques, des pouvoirs les plus acharnés et rétrogrades, qui implique différenciation, affirmation, reconnaissance et négation de l'Autre, des autres".12 La notion de territorialité renvoie donc à celles de défense, d'appropriation, de relation à l'altérité.13

  • 14 Armand FREMONT.- La Basse Normandie. Dans Y. LACOSTE. Géopolitiques des régions françaises. Fayard (...)

23Pour la compréhension et l'explication de ces configurations spatiales complexes que sont les territoires, l'examen de la position et du rôle des acteurs (dont les élus) est essentiel. Il faut intégrer : "leur appartenance sociale, les réseaux d'alliance, les groupements d'intérêt et d'influence, les systèmes de représentation et de domination, les interrelations multiples entre les composantes de la société régionale (ou locale) et son expression électorale, le jeu du ou des pouvoirs et de la régulation sociale, les permanences et les changements, les crises et les continuités".14

  • 15 cf. la révision des méthodes de l'économiste faite par Herbert A. SIMON dans : The failure of Armc (...)

24L'un des moments cruciaux du processus de planification, d'aménagement, de développement local, est celui du choix des priorités. Ce choix ainsi que la ténacité dans la poursuite des projets est le fait d'acteurs, de décideurs que l'on ne peut réduire à la fiction de l'être rationnel des économistes. Une grande marge d'incertitude dans ces choix tient précisément à la nature du réseau de pouvoir du décideur et de son ancrage territorial. Observer les preneurs de décision, étudier leurs croyances, leurs attentes, leurs méthodes de calcul et de raisonnement est une nécessité dans une approche géopolitique.15

  • 16 Béatrice GIBLIN.- La région, un territoire politique, dans Y. LACOSTE. Géopolitiques des régions f (...)

25Aménagement du territoire et géopolitique régionale sont intimement liés : "derrière les discours rationnels et argumentés de l'aménagement du territoire se trame l'action politique, menée au coup par coup, où interfèrent à la fois les ambitions et les projets de quelques grands serviteurs de l'État, et ceux plus pragmatiques, plus complexes des élus locaux".16 La personnalisation des grands projets est la conséquence évidente de leur importance symbolique.

26La planification urbaine et ses politiques d'équipement participent de ces même logiques de résolution des problèmes fonctionnels de la ville et de contrôle de la société. Si l'objectif premier de la planification urbaine est d'organiser le fonctionnement futur de la ville avec le meilleur rapport coût/bénéfices pour les habitants, les entreprises et l'administration publique, il apparaît clairement que les plans et grands projets urbains sont également des éléments de légitimation des gouvernements locaux ; du fait simplement d'exister comme intention, sur le papier, d'être brandis et proclamés, ils relèvent de ce que l'on pourrait appeler une gesticulation dans la géopolitique urbaine.

  • 17 Pierre-Henri DERYCKE.- Economie et Planification urbaine. 2. Théories et modèles. PUF. Thémis. Par (...)

27La généralisation de la planification urbaine a marqué l'instauration d'une nouvelle filière d'intervention étatique et d'un nouveau maillage technico-administratif renforçant le contrôle territorial par l'État. Si la planification urbaine explicite, productrice de plans globaux, partiels ou sectoriels, semble établir le pouvoir du groupe technocratique des planificateurs, aux dépens des rouages traditionnels des administrations locales, dans la pratique on constate plutôt un recouvrement des aires d'influence des différents acteurs, un conflit entre cohérence technique et cohérence politique, bien souvent tranché en faveur de celle-ci. C'est que : "les équipements collectifs sont aussi les équipements du pouvoir. Celui-ci cherche à se maintenir, à se reproduire à travers ces manifestations symboliques et tangibles que sont les grands équipements, les infrastructures, les monuments. Assurant un certain quadrillage de la population desservie, ils en facilitent contrôle et exercent par là-même une fonction de normalisation et de régulation sociale".17

28Les formes d'encadrement étatique de la population urbaine que l'on observe aujourd'hui au niveau des quartiers (comités mis en place au Mexique avec la réforme municipale) et des municipes (action de FUNDACOMUN au Venezuela) correspondent bien à cette volonté de régulation ; mais il faut également compter avec tout le développement d'une vie associative autonome, sur la base de quartiers (dans la périphérie de Buenos Aires, dans les ranchos de Caracas...). Conjugués aux mouvements municipaux, ces mouvements urbains structurés sur une base territoriale sont de nouveaux acteurs sociaux avec lesquels l'État et les autorités politiques et techniciennes locales doivent compter et qu'ils tentent d'ailleurs de manipuler.

  • 18 Alain TOURAINE.- Les mouvements sociaux d'aujourd'hui. Editions ouvrières. Paris 1982. Voir égalem (...)

29Il s'agit d'acteurs collectifs ayant, à leur échelle, une identité d'intérêts, défendant les valeurs socio-spatiales fondatrices de leur groupe, en opposition avec les stratégies des aménageurs et gestionnaires de la ville. On reconnaît ici les trois principes à quoi doit répondre tout mouvement social selon A. Touraine : principe d'identité, principe de totalité, principe d'opposition.18

30Dans ces mouvements sociaux urbains, les enjeux territoriaux occupent une place centrale, et ceci est un commun dénominateur avec la dernière catégorie d'acteurs locaux envisagés dans notre colloque : les groupes ethniques.

31Dans les conflits concernant les groupes et communautés ethniques la question territoriale revêt d'ailleurs une acuité accrue, car le groupe ethnique s'identifie à son territoire, se définit par lui, le charge de références mythiques ; il y a ici surimposition des espaces productifs, religieux, mythologiques. Ceci explique l'intensité et la ténacité des luttes opposant ces groupes à des administrations et pouvoirs centraux et locaux qui ne partagent pas les mêmes valeurs et qui souhaitent au contraire homogénéiser la gestion du territoire et des populations.

32Des mégalopoles brésiliennes, mexicaines, argentines aux fédérations SHUAR, des États fédérés aux municipes réhabilités, la question du partage du pouvoir et du contrôle territorial est posée.

Notes

1 Jacques DONZELOT.- D'une modernisation l'autre Esprit. 8-9 Août-Sept 1986.

2 Fernando FAJNZYLBER- Intervencion, autodétermination e industrializacion en America latina. El Trimestre Economico. Mexico FCE janv.-mars de 1983.

3 Alain TOURAINE.- Actores sociales y sistemas politicos en America latina. PREALC. OIT. 1984.

4 Xavier GREFFE.- Territoires en France. Les enjeux économiques de la décentralisation. Economica, 1984.

5 cf. le Rapport d'Olivier Guichard au Ministre P. Mehaignerie sur les réformes souhaitables dans l'aménagement du territoire et à la DATAR. Le rapport a été publié par la Documentation française. 1987.

6 Xavier GREFFE.- op. cité

7 M. CROZIER et THOENIG.- L'importance du système politico-administratif territorial. 1974.

8 Denis-Clair LAMBERT.- 19 Amériques latines. Déclins et décollages. Economica. Paris 1984.

9 Jean REVEL-MOUROZ. Un nouvel espace énergétique et industriel, dans : CREDAL. L'État aménageur en Amérique latine. Travaux et Mémoires de l'IHEAL (35) 1984.

10 Yves LACOSTE.- Pourquoi l'analyse géopolitique des régions françaises. Avant-propos à : Géopolitiques des régions françaises. T.I. Fayard. Paris 1986.

11 Antoine BAILLY et H. BEGUIN.- Introduction à la géographie humaine. Masson. Paris 1982.

12 Roger BRUNET.- Usages de l'Espace. NON, repères pour le socialisme. n° 8 juillet-août 1981

13 Claude RAFFESTIN.- Pour une géographie du pouvoir. LITEC. Paris 1980

14 Armand FREMONT.- La Basse Normandie. Dans Y. LACOSTE. Géopolitiques des régions françaises. Fayard. Paris. 1986. T.I.

15 cf. la révision des méthodes de l'économiste faite par Herbert A. SIMON dans : The failure of Armchair Economies, entrevue dans Challenge nov.-déc. 1986

16 Béatrice GIBLIN.- La région, un territoire politique, dans Y. LACOSTE. Géopolitiques des régions françaises. Fayard. Paris. 1986. T.I.

17 Pierre-Henri DERYCKE.- Economie et Planification urbaine. 2. Théories et modèles. PUF. Thémis. Paris 1982.

18 Alain TOURAINE.- Les mouvements sociaux d'aujourd'hui. Editions ouvrières. Paris 1982. Voir également : Le retour de l'acteur. Fayard. Paris 1984. On remarque cependant que dans un dernier ouvrage (cf. note 3) cet auteur écarte ce que l'on appelle généralement mouvements sociaux urbains de la catégorie des mouvements sociaux en avançant pour raisons que l'acteur urbain (quartiers, voisins..) reste mal défini, que la nature du conflit (quartier contre municipalité) n'est pas claire, que leurs objectifs globaux sont plus éthiques que sociaux, qu'ils ont une grande variété de conduites politiques, d'intervention dans le système de décision, souvent manipulée par les pouvoirs publics.

Auteur

Directeur-Adjoint du CREDAL. Directeur de Recherche au CNRS/CREDAL. Paris.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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