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Le rôle des ministères des Finances et de l’Economie dans la construction européenne (1957-1978)

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René Girault
, 
Raymond Poidevin

Les marchés

Le ministère français des Finances et l’harmonisation fiscale européenne dans les années soixante

Frédéric Tristram

Texte intégral

Introduction

1L’harmonisation des fiscalités européennes ne tient dans les dispositions du traité de Rome qu’une place secondaire. La question va cependant gagner en importance jusqu’à devenir dans les années soixante un instrument essentiel pour la réalisation du Marché commun. Avec la levée progressive des obstacles tarifaires et contingentaires, les disparités de législation fiscale apparaissent comme l’un des principaux obstacles à l’établissement d’une véritable concurrence entre les États membres de la CEE.

2Il en est ainsi particulièrement des taxes sur le chiffre d’affaires. Le traité de Rome a laissé subsister les frontières fiscales : en vertu du principe de taxation dans le pays de destination, les biens sont exportés hors taxe et supportent l’impôt du pays dans lesquels ils sont vendus au consommateur final. La France, grâce à sa taxe sur la valeur ajoutée, parvient à connaître et à supprimer l’ensemble de la charge fiscale ayant grevé un bien exporté. Il n’en est pas de même des autres pays européens. Ceux-ci ne disposent que de taxes sur le chiffre d’affaires perçues « en cascade », qui incorporent, à chaque étape du processus de fabrication, le montant de la taxe au prix du produit. La charge fiscale totale pesant sur un bien ne peut être intégralement supprimée à la frontière. Les cinq partenaires de la France ont donc recours à un système de ristournes pour les exportations et de taxes compensatoires pour les importations, censé compenser la charge fiscale ayant pesé lors du processus de fabrication d’un bien. Subsiste ainsi, à côté du tarif douanier, un véritable tarif fiscal qui entrave la mise en place du Marché commun, et ce d’autant plus que certains États membres compensent la baisse de leurs droits de douane, imposée par le traité, par une hausse de leurs droits compensatoires.

3Le ministère des Finances français est confronté à un double impératif, obtenir la suppression des droits compensatoires, qui handicapent les exportations françaises, sans cependant remettre en cause, comme le voudrait la Commission, appuyée par la RFA, le principe de la taxation dans le pays de destination. La suppression des frontières fiscales qui rendrait nécessaire la définition d’un taux commun de taxe sur le chiffre d’affaires, déséquilibrerait profondément la structure du prélèvement français, conduisant à des pertes de recettes importantes ou à des transferts de charges socialement inacceptables. La solution à ce problème technique réside dans la généralisation à l’ensemble de la CEE d’une taxe sur la valeur ajoutée, assise de manière comparable dans les six pays membres mais avec des taux différents. Cette position, défendue au sein du ministère par la puissante direction générale des Impôts, devient la position officielle de la France, non sans contestation de la part de structures administratives, tels le SGCI ou la direction des Affaires économiques et financières du Quai d’Orsay, sans doute plus portées aux solutions de compromis ou plus favorables à une intégration politique et institutionnelle. C’est pourtant cette solution que consacrent les deux directives du 11 avril 1967 et qui entrent en application à partir du 1er janvier 1972.

4Car au-delà des problèmes techniques, le débat sur l’harmonisation fiscale en Europe dans les années soixante traduit des conceptions différentes de la construction européenne, en même temps qu’il reflète les différences de structures économiques et financières entre les six partenaires, notamment entre la France et l’Allemagne. Les positions des deux pays dans la négociation sont certes prédéterminées par la structure de leur système fiscal national, mais elles témoignent de deux conceptions de la construction européenne, l’une plus intégrée, mettant en jeu des mécanismes fédérateurs, l’autre plus respectueuse de la souveraineté, en l’occurrence fiscale, des nations.

I. LA POSITION FRANÇAISE : UN REFUS CONSTANT DE LA SUPPRESSION DES FRONTIÈRES FISCALES

A. Lors de la négociation du traité de Rome

5Dès le début des négociations du traité de Rome, la France subit, de la part de ses partenaires, et notamment de la République fédérale d’Allemagne, de fortes pressions en faveur de la suppression des frontières fiscales. Pour les négociateurs allemands, les biens ne doivent plus être exportés hors taxe mais supporter la taxation dans leur pays de fabrication : la règle dite « du pays d’origine » se substituerait ainsi à la règle « du pays de destination ».

  • 1 Rapport sur les problèmes posés par les taxes sur le chiffre d’affaires dans le marché commun, daté (...)

6La question s’était déjà posée en termes très similaires dans le cadre de la Communauté européenne du charbon et de l’acier. À la demande de la Haute Autorité, une commission d’études avait été constituée sous la présidence d’un universitaire néerlandais, J. Tinbergen et avait conclu, en avril 1953, au maintien de la taxation dans le pays de destination1. Le rapport Tinbergen avait été accueilli très favorablement par le gouvernement français, mais avait suscité de vives critiques en RFA. Les autorités allemandes vont s’efforcer, à l’occasion de la négociation du traité de Rome, de modifier un statu quo qu’elles jugent très dommageable pour leur commerce extérieur.

  • 2 Source : note d’information du conseiller financier auprès de la représentation permanente français (...)

7En réalité, les positions françaises et allemandes sont très largement dictées par la structure de leur prélèvement. Les Six ont à la fin des années cinquante un niveau de pression fiscale équivalent, de 22 à 24 % du PIB, mais les impôts directs et les impôts indirects représentent, dans chaque pays, une part très variable du prélèvement, comme le montre le tableau ci-dessous2.

(En pourcentage des recettes fiscales de 1959)

(En pourcentage des recettes fiscales de 1959)

8Au-delà d’une opposition un peu simpliste entre des pays plus industrialisés faisant appel principalement à l’impôt direct et des pays plus en retard où domine une fiscalité indirecte, trois groupes de pays se dessinent. L’Allemagne, les Pays-Bas et le Luxembourg ont recours dans des proportions importantes à l’impôt direct assis principalement sur les revenus. Mais la France et l’Italie ne sont pas pour autant comparables : les Italiens financent leur budget par une fiscalité indirecte très traditionnelle, à base principalement de droits d’accises et de taxes spécifiques, les Français en revanche ont mis en place, avec la TVA un impôt synthétique sur la consommation à fort rendement, relativement neutre et finalement bien adapté à la modernisation économique du pays. Entre la France et l’Allemagne, ce sont donc deux versions concurrentes de la modernité fiscale qui s’affrontent.

  • 3 Note manuscrite de Max Laxan au directeur général des Impôts Robert Blot, in AEF B 58850.

9Face à cette offensive diplomatique, le ministère français des Finances, et en particulier la direction générale des Impôts, reste curieusement inerte. Dès l’été 1955, les questions fiscales sont abordées dans le cadre des négociations de Val-Duchesse. Sollicité par le cabinet du ministre des Finances Paul Ramadier pour donner son avis sur le rapport établi par le comité Spaak, le directeur général des Impôts, Robert Blot répond début mai 1956 que ce rapport n’appelle de sa part « aucune intervention ». De même, le projet de mémorandum du gouvernement français rédigé en vue de la conférence de Venise, dont Gérard Bossuat a montré toute l’importance, est-il transmis à la DGI fin mai 1956. Le chef du service de la Législation fiscale, Max Laxan, estime que ce document « ne [comportant] que deux allusions, très discrètes et vagues à la fiscalité, [...] nous n’avons pas intérêt à creuser la question, et qu’il est préférable de n’émettre aucune observation sur ce document »3.

10Comment expliquer cette réserve de l’administration fiscale en 1955 et 1956 ? A-t-elle sous-estimé l’importance des négociations en cours et l’influence que le Marché commun ne manquerait pas d’avoir pour le système fiscal français ? Robert Blot a cependant dû être fortement sensibilisé aux problèmes européens lors de son passage, entre juin 1953 et février 1955, à la direction du cabinet du ministre des Finances Edgar Faure. Réticence à intervenir dans le domaine de la politique économique, a fortiori internationale, pour une direction générale des Impôts à l’horizon encore limité aux impératifs strictement budgétaires ? Habileté tactique et refus de voir s’ouvrir trop tôt un débat pouvant remettre en cause un mécanisme fiscal finalement favorable à l’équilibre économique et financier du pays ?

  • 4 Lettre de Paul Ramadier au ministre des Affaires étrangères Christian Pineau, datée du 26 janvier 1 (...)
  • 5 Notamment une recommandation de l’OECE du 19 janvier 1955 qui interdit la pratique des compensation (...)

11Quoi qu’il en soit, les questions fiscales ne sont véritablement abordées que dans l’ultime phase des négociations, à partir de janvier 1957. Dès lors, le refus de la suppression des frontières fiscales se manifeste de façon absolue. Poussé par son administration, le ministre des Finances Paul Ramadier souhaite que le principe de la taxation dans le pays de destination fasse l’objet d’une « disposition expresse » du traité et précise « qu’aucune concession ne devrait être faite sur ce point par la délégation française »4. La délégation allemande, au contraire, propose d’inscrire dans le traité le principe de la suppression des frontières fiscales. À défaut, elle est prête à accepter le maintien des frontières fiscales à condition que les droits compensatoires soient calculés en tenant compte non seulement des taxes indirectes incorporées dans le prix des biens exportés, mais également des impôts directs. Les autorités allemandes, fortement appuyées par les milieux patronaux d’outre-Rhin, estiment en effet que les impôts directs se répercutent également dans le prix des produits et qu’une simple compensation des taxes sur le chiffre d’affaires les mettrait en position de faiblesse vis-à-vis des Français, puisque les produits français incorporent une charge inférieure d’impôts directs et compensent quasi intégralement leur charge d’impôts indirects. Une proposition dans ce sens est déposée au début du mois de février 1957 mais il apparaît rapidement qu’une compensation intégrale et systématique des impôts directs serait totalement contraire aux règles de libre échange établies dans le cadre de l’OECE5. En définitive, l’article 98 du traité de Rome viendra encadrer très fortement une telle compensation, qui ne sera dans les faits que fort peu appliquée dans les années soixante et soixante-dix.

  • 6 Lettre du ministre des Affaires économiques et financières au ministre des Affaires étrangères, dat (...)

12Deuxième axe de l’offensive allemande en février 1957, le terrain de la procédure. Un article du projet de traité (ce sera l’article 99 du traité de Rome) prévoit d’harmoniser les systèmes de taxes indirectes des États membres. La Commission devra soumettre au Conseil des propositions dans ce sens. La France, qui a une structure de son imposition indirecte très différente de ses partenaires est évidemment la première concernée par cette disposition. La rédaction initiale de l’article 99, accepté par le Comité des chefs de délégation, et donc par les négociateurs français, prévoit qu’au terme de la période transitoire, le Conseil statuera sur les propositions de la Commission à la majorité qualifiée, et non plus à l’unanimité. La réaction du ministère français des Finances est là encore très vive. Ramadier, poussé par son administration fiscale, indique au ministre des Affaires étrangères Christian Pineau, que la règle de l’unanimité n’est pas négociable et Robert Blot souligne en termes peu diplomatiques que « la délégation française s’est laissée manœuvrer par les Allemands »6.

13Finalement, sur ce point comme sur les autres, les dispositions fiscales du traité de Rome, contenues dans les articles 95 à 99, donnent pleinement satisfaction au ministère français des Finances. Le principe de la taxation dans le pays d’origine n’est pas retenu ; les compensations d’impôts directs restent exceptionnelles ; l’harmonisation des taxes indirectes dont le principe est admis, reste sous la haute surveillance des États ; les droits compensatoires demeurent mais ils sont encadrés par les articles 96 et 97 qui interdisent les remboursements aux frontières supérieurs aux droits réellement intégrés dans le prix du produit.

B. De fortes pressions sur la France de la part de ses partenaires et de la Commission durant les années soixante

14Les pressions pour supprimer les frontières fiscales vont cependant perdurer durant toutes les années soixante, portées par la RFA, la Commission et dans une moindre mesure par les Pays-Bas. Presque chaque année, entre 1960 et 1970, sous une forme ou sous une autre, la question revient dans le débat européen.

  • 7 Document de travail de la Commission, datée du 28 septembre 1959, in AN 900580 art. 20.
  • 8 Rapport du Comité Neumark, texte provisoire d’avril 1962 et version définitive fin 1962, in AN 9005 (...)

15Pour la Commission notamment, la suppression des frontières fiscales est indispensable à la constitution d’un véritable marché intérieur. Elle refuse l’idée avancée par la France que le traité de Rome, dans ses articles 95, 96 et 97 a consacré le principe de la taxation dans le pays d’origine et envisage dès le début des discussions sur l’harmonisation, à l’automne 1959, la mise en place progressive d’une TVA commune, avec harmonisation des taux7. Lecture extensive du traité de Rome, sans aucun doute, mais indispensable cependant, aux yeux de la Commission, à l’institution d’un véritable marché unique, où non seulement les produits circuleraient sans obstacle aux frontières, mais où les toutes les disparités dans la structure des échanges seraient progressivement abolies. En juin 1960 est constitué un comité d’experts indépendants pour étudier l’impact des questions fiscales sur l’établissement du Marché commun. Composé de spécialistes des finances publiques et placé sous la présidence d’un universitaire allemand, Fritz Neumark, il rend à l’automne 1962 un rapport favorable à la suppression des frontières fiscales8. Dès l’origine, il est perçu par la direction générale des Impôts comme un instrument de pression de la Commission et de la RFA, comme l’indique Robert Blot dans une note du 2 mars 1960 à son ministre de tutelle, Wilfrid Baumgartner :

  • 9 In AN 900580, art. 20.

« Il convient de suivre de très près cette affaire et notamment l’élaboration et l’acheminement des rapports de ce groupe d’économistes. [...] Au-delà de toutes les discussions techniques, c’est la question des “barrières fiscales” qui plane sur le problème de l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires et il est probable que les Allemands ont l’arrière-pensée de faire cautionner leur thèse par un exposé de science économique. »9

  • 10 Dossier « Clause de convergence », in AN 900580 art. 21.

16Le premier projet de directive déposé par la Commission en novembre 1962 reprend d’ailleurs les conclusions du rapport Neumark. À la suite de ce premier projet, qui se heurte à l’opposition absolue de la France, la Commission propose en octobre 1963 aux États membres une « clause de convergence ». Il s’agit de définir une méthode de rapprochement des législations fiscales, le but de ce rapprochement restant l’établissement d’un marché commun « comparable à un marché intérieur »10.

  • 11 Le projet de la Commission se présente sous la forme de deux directives, la première exposant les p (...)
  • 12 Document de travail présenté par la République fédérale d’Allemagne, envoyé au SGCI par le représen (...)

17Surtout, la pression devient plus forte suite à « l’initiative 1964 » de la Commission, tendant à accélérer le désarmement douanier. Cette initiative sur les droits de douane se double d’une véritable offensive afin de supprimer des frontières fiscales à l’horizon 1970. Un second projet de directives est ainsi présenté au Conseil en juin 1964, qui fait de la suppression des frontières fiscales l’objectif de l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires11. Les efforts de la Commission sont relayés en juin 1965 par l’Allemagne qui présente au Conseil des ministres un « document de travail » sur l’harmonisation fiscale en Europe. Constatant que le but de la CEE est de créer un marché commun « de nature analogue à celle d’un marché intérieur », la République fédérale propose de prendre, avant la fin de l’année, une décision de principe devant conduire à la suppression des frontières fiscales avant le 1er janvier 197212.

18Après l’adoption des premières directives en avril 1967, la Commission ne désarme pas. Elle présente encore en avril 1969 un projet de rapprochement des taux, devant conduire à l’horizon 1974 à l’adoption par tous les pays de la CEE de deux taux de TVA, compris, l’un entre 13 et 16 %, l’autre entre 6,5 et 7,5 %.

C. Les arguments de l’administration fiscale

19Aux demandes réitérées de ses partenaires, le ministère français des Finances oppose une fin de non-recevoir. C’est la direction générale des Impôts qui reste, à Rivoli, chargée du dossier. Derrière la structure administrative, il s’agit en fait d’une équipe réduite d’une demi-douzaine de hauts fonctionnaires, où dominent les inspecteurs des finances auxquels sont réservés alors les postes les plus importants de la direction. Quatre inspecteurs des finances, après le départ de Robert Blot en 1961, sont en charge du dossier : Max Laxan, directeur général de 1961 à 1967, Dominique de la Martinière, chef du service de la Législation fiscale de 1961 à 1967 puis directeur général jusqu’en 1973, Guy Delorme, chef du service de la Législation de 1966 à 1969 et Philippe Rouvillois, chargé de mission au SLF de 1964 à 1969. Ces hauts fonctionnaires cumulent, avec leur poste à la DGI, des fonctions de cabinet où ils sont à la fois les conseillers obéissants du ministre et les relais de la position traditionnelle de leur administration. Guy Delorme est chargé des questions fiscales au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing de 1963 à 1966 et Philippe Rouvillois de 1966 à 1968 au cabinet de Michel Debré. Est ainsi assurée la cohésion de la position du ministère.

20La DGI met en avant trois types d’arguments, arguments budgétaires, économiques mais aussi politiques, ce qui est plus surprenant de la part d’une direction longtemps perçue comme strictement technicienne. Ces arguments sont exposés dans deux notes de principe, signées du directeur général des Impôts, l’une du 4 novembre 1964, l’autre du 28 mars 1966 et restent valables durant toutes les années soixante.

21Les conséquences proprement financières de la suppression des frontières fiscales y sont décrites comme insupportables. Seraient remis en cause deux éléments constitutifs de la culture financière traditionnelle de la DGI, le maintien du niveau des recettes et le refus de transferts de charges trop brutaux. En effet, le rendement de la TVA française est beaucoup plus élevé que celui des taxes sur le chiffre d’affaires de ses partenaires. C’est ainsi que le taux normal de la TVA française est, dans les années soixante, proche de 20 % tandis que le taux normal de la TVA allemande, mise en place le 1er janvier 1968, est de 10 %. Une TVA unique aurait forcément un taux inférieur au taux français, d’autant que les autres États membres feraient pression, de leur côté pour que ce taux ne soit pas trop élevé afin de ne pas trop modifier la structure de leur propre système fiscal. Selon le taux choisi, de 13 à 16 %, la perte de recettes est évaluée par la DGI en 1966 de 8 à 13 % des recettes de l’État, soit de 47 à 76 % du rendement de l’IRPP. La suppression des frontières fiscales entraînerait donc une transformation radicale des structures du prélèvement et un transfert massif des recettes procurées par la TVA vers l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Or pour une direction encore échaudée par le poujadisme, un transfert de charge aussi important ne serait pas accepté par la population. Elle détournerait le salariat, et en particulier sa frange la plus dynamique, les cadres, sur lesquels pèse principalement l’IRPP, de la construction européenne. Elle ruinerait totalement les tentatives de baisse de l’impôt sur le revenu, timidement amorcée au début des années soixante. Plus profondément, elle remettrait en cause la politique de modernisation du système fiscal menée, sur le plan interne, notamment par Valéry Giscard d’Estaing, depuis 1959. Cette politique vise principalement, par un aménagement de l’assiette de l’impôt sur les sociétés, à favoriser la capacité d’épargne des entreprises ou leur accès au marché financier (facilités accrues d’amortissement en 1959 ou création de l’avoir fiscal en 1965) et à développer la concentration de l’appareil industriel (facilités accordées aux fusions d’entreprises ou aux prises de participation en 1965). Le maintien du niveau de prélèvement sur les sociétés est une des priorités de la politique fiscale des années soixante et la DGI se refuse absolument à envisager, pour réduire le taux de TVA, une augmentation des impôts pesant sur les entreprises.

22Car en effet, la suppression des frontières fiscales aurait des conséquences économiques fort discutables. Deux conceptions du marché commun s’affrontent ici, celle de la Commission et celle défendue par le ministère français des Finances. La Commission, dans une lecture extensive du traité de Rome, ne veut pas seulement créer un marché commun, mais une véritable union économique entre les Six. C’est le sens de l’expression « marché unique » qui revient souvent dans les documents émanant de la Commission. Dans ce cadre la taxation dans le pays de destination permet de supprimer les contrôles physiques aux frontières qui sont un obstacle à la libre circulation des produits. Mais elle permet aussi, et peut-être surtout, d’atténuer les variations de prix sur les différents marchés nationaux, qui influencent les choix de consommation des individus ou la répartition des facteurs de production, notamment des investissements. Enfin, elle empêche la modification des taux de TVA, qui équivaut en fait à une manipulation des changes et est à ce titre utilisée comme moyen d’équilibrer la balance des paiements. À cet égard, la Commission critique vertement les mesures prises à l’automne 1968 par la France (remplacement de la taxe sur les salaires par une majoration des taux de TVA) et la RFA (diminution des compensations de TVA aux frontières pour réduire l’excédent de la balance commerciale).

23Pour l’administration fiscale française, en revanche, le but du traité de Rome est la construction d’un marché commun et, dans cette perspective, la suppression des frontières fiscales est loin d’être indispensable. La neutralité de l’impôt est parfaitement assurée avec une TVA perçue dans le pays de destination, puisque dans chaque pays, les produits subissent la même charge fiscale. La taxation dans le pays d’origine peut même être contraire à la libre concurrence et produire des discriminations fiscales entre des produits identiques selon leur pays d’origine.

24Mais au-delà des conséquences économiques, la suppression des frontières fiscales pose à la France de graves problèmes de souveraineté et est à cet égard un sujet éminemment politique. La taxation dans le pays d’origine s’inscrit en effet dans une logique clairement fédérative. Elle implique à terme la constitution d’une administration fiscale supranationale, chargée d’asseoir et de recouvrer la TVA et prive la France d’une part prépondérante de ses ressources fiscales. Elle irait, en tout cas, bien au-delà des dispositions du traité de Rome et réclamerait, pour être mise en œuvre un nouvel engagement solennel des États membres :

  • 13 Note sur les orientations souhaitables de la politique d’harmonisation des fiscalités dans le March (...)

« Il ne faut pas que sous couvert de technique fiscale, des décisions de portée politique excédant celles qui sont inscrites dans le traité puissent être prises, sauf, bien entendu, si les gouvernements des six États en décident autrement »13.

25Plus précisément, la suppression des frontières fiscales porte en elle le renforcement des pouvoirs de l’assemblée parlementaire de la CEE et son élection au suffrage universel. C’est ce qu’expose Max Laxan dès novembre 1964, alors que commence à se développer un débat institutionnel qui prendra, avec la crise de la chaise vide de 1965 un tour plus passionnel :

  • 14 Note pour le ministre, signée du directeur général des Impôts Max Laxan, datée du 4 novembre 1964, (...)

« Ce véritable transfert de souveraineté aboutirait à remettre entre les mains des autorités communautaires la responsabilité de près des deux tiers de nos recettes fiscales. Il serait difficilement concevable en l’absence d’un authentique pouvoir fédéral, et implique donc, à mon sens, une très nette option en faveur d’une union politique. En particulier, il serait peu admissible de confier aux instances communautaires la gestion d’une part aussi importante des ressources fiscales des États membres si un Parlement européen n’était pas simultanément élu pour “consentir” l’impôt, conformément à une tradition séculaire liée à tout régime démocratique »14.

26Sous des dehors techniques, le dossier fiscal s’inscrit alors pleinement dans le débat plus large sur les institutions européennes : Europe supranationale ou maintien de la souveraineté des nations ? En mettant l’accent sur cette alternative, les hauts fonctionnaires de la DGI savent qu’ils disposent d’un argument particulièrement fort auprès des autorités politiques, après que le général de Gaulle eut dénoncé, dans une conférence de presse du 23 juillet 1964 les illusions d’une Europe fédérale. Les préoccupations économiques et budgétaires de l’administration des Finances rejoignent alors un souci politique, qui est celui de l’ensemble du pouvoir gaulliste. Et pour terminer, signe sans doute sinon de la dégradation du climat entre les deux institutions au moins d’une certaine méfiance, la DGI en vient à soupçonner la Commission de chercher, par le biais de la suppression des frontières fiscales, à renforcer ses propres pouvoirs :

  • 15 Note pour le ministre, signée du directeur général des Impôts Dominique de la Martinière, datée du  (...)

« [...] Les véritables motivations de la Commission en ce domaine sont d’ordre politique. La suppression des frontières fiscales est à ses yeux un moyen d’engager les États membres dans un processus de transfert de leurs attributions financières et économiques à un pouvoir politique communautaire, et elle débouche logiquement sur un vaste budget européen alimenté par la TVA harmonisée. Il ne m’appartient pas d’apprécier ces motifs politiques mais le dossier gagnerait en clarté à être placé d’emblée sur ce terrain »15.

II. LE RÔLE MOTEUR DU MINISTÈRE DES FINANCES DANS LA NÉGOCIATION

A. Une position contestée par le SGCI en 1964 et 1965

27Le ministère des Finances, et en son sein la direction générale des Impôts, expriment-ils seuls la position française dans la négociation européenne ? En fait, d’autres organes politiques ou administratifs peuvent à juste titre revendiquer une compétence dans ce domaine. De nombreux acteurs, ministère des Affaires étrangères, représentation permanente française auprès de la CEE ou secrétariat général du Comité interministériel pour la coopération économique en Europe interviennent également dans le dossier, tandis que Matignon, voire l’Élysée sont appelés à exercer les arbitrages nécessaires. La diversité des acteurs, la rivalité potentielle des points de vue, des sensibilités ou des intérêts au sein même de la machine administrative française doivent être placées en regard de la technicité du sujet : intervenir dans le débat fiscal, c’est certes prendre des positions de principe, mais c’est aussi être en mesure de maîtriser toutes les subtilités d’une législation effroyablement complexe, de mesurer les effets économiques et sociaux souvent contradictoires d’une mesure. En un mot, seul un nombre limité de spécialistes peut avancer des arguments pertinents et avoir une réelle influence sur une décision qui est toujours du ressort du pouvoir politique. Ce pouvoir d’expertise ne s’arrête pas d’ailleurs aux portes des bureaux ministériels. Beaucoup plus que la IVe République, le nouveau régime gaulliste a su choisir des ministres qui, à l’exemple d’un Michel Debré et surtout d’un Valéry Giscard d’Estaing ajoutent à un rôle politique de premier plan de réelles qualités techniques. Quoi qu’il en soit, la technicité du débat explique le rôle très effacé des fonctionnaires du Quai d’Orsay dans les négociations, qu’ils relèvent de l’administration centrale et notamment de la direction des Affaires économiques, ou de la représentation permanente à Bruxelles. Cette faible influence des diplomates est sans doute une des spécificités du dossier fiscal dans la construction européenne des années soixante.

  • 16 Voir ci-dessus la communication d’Anne de Castelnau, « Le rôle du SGCI dans les négociations europé (...)

28Tel n’est pas de cas du Comité interministériel pour la coopération économique européenne. Le SGCI ne se contente pas d’être une « boite à lettres », un relais entre les différents intervenants dans la négociation. Il prétend intervenir au fonds, et va vivement contester la position du ministère des Finances en 1964 et 1965. De la compétence technique, le SGCI dispose assurément : structure interministérielle placée sous l’autorité directe du Premier ministre, sa composition le rapproche d’une administration financière16. Le poids des inspecteurs des finances en son sein est prépondérant, à l’exemple de Jean Dromer, secrétaire général-adjoint de 1963 à 1966 puis secrétaire général de 1966 à 1967, et d’Humbert Zeller en charge durant cette période des questions fiscales. Appartenant au même corps, ayant reçu la même formation et partageant à bien des égards des références communes, on peut s’étonner que Dromer et Zeller ne défendent pas des positions très proches de celles des hauts fonctionnaires de la DGI. Une certaine logique institutionnelle prime cependant sur la logique d’appartenance : le SGCI dispose d’une culture de la négociation et d’une vision des relations économiques internationales sans doute plus larges que celles de la DGI et a tendance à privilégier des solutions de compromis avec les autres États membres.

29Les années 1964 et 1965 sont des années cruciales pour l’harmonisation de la fiscalité en Europe. La France doit alors prendre position sur le projet de directive présenté par la Commission en juin 1964, dans le contexte d’une accélération de la mise en place du Marché commun. Le SGCI plaide en faveur d’une attitude plus conciliante que celle de la DGI et est prêt à envisager, sous certaines conditions, la suppression des frontières fiscales. Pour le SGCI, le traité de Rome ne se résume pas à une série de dispositions devant être interprétées de manière restrictive mais instaure une dynamique propre de la construction européenne :

  • 17 Note du SCGI signée de Jean Dromer, datée du 9 décembre 1964, p. 2, in AN 900580 art. 22.

« Le problème de la suppression des frontières fiscales ne peut être dissocié d’une conception générale sur l’évolution du Marché commun. Celui-ci peut en effet être limité aux seuls mécanismes et institutions expressément prévus dans le traité ; on peut en revanche considérer que tous les germes communautaires implicitement contenus dans ses dispositions doivent développer tous leurs effets. [...] La lettre du traité ne prévoit pas la suppression des frontières fiscales. Son esprit, par contre semble tendre à un rapprochement suffisant des législations des États membres pour que puissent s’instaurer les conditions d’un véritable marché intérieur unique »17.

30Ainsi la finalité de la construction européenne dépasse-t-elle le simple établissement d’un Marché commun ou l’élimination des obstacles aux échanges. Le SGCI a sans conteste une conception plus générale des enjeux de la construction européenne et la constitution d’un marché unique peut avoir de nombreux avantages pour l’économie française :

  • 18 Idem, p. 7

« La balance des effets positifs et négatifs pour la France de cette harmonisation doit avoir été faite. Les avantages d’un grand espace économique juridiquement et fiscalement homogène sont tels qu’on pourrait éventuellement passer sur les inconvénients de cette unification »18.

31Différence sur le fond avec la DGI, mais également sur la tactique à suivre. La négociation ne doit pas se borner à l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires, elle doit être globale et intégrer l’ensemble du système fiscal. Il convient dès lors de rechercher avec l’Allemagne un terrain d’entente, à la fois sur les impôts directs et les impôts indirects. Ce souci d’arriver à un accord va de pair avec la conviction, fort répandue à l’époque dans l’ensemble de la haute fonction publique économique et financière, que la construction de l’Europe sera plus rapide que ce qu’avait prévu les traités de 1957. L’accélération de l’union douanière, en 1960 et en 1962, fait incontestablement souffler sur le Marché commun un vent d’optimisme qui se répercute dans la négociation fiscale, et il n’est pas rare de voir évoquer, y compris dans les notes de la DGI, une harmonisation de l’ensemble des systèmes fiscaux à l’horizon des années soixante-dix, sur fond de libre circulation des capitaux en Europe. En tout cas, les obstacles économiques et institutionnels sont-ils nettement sous-estimés.

  • 19 Note interne au SGCI, pour M. Dromer, signée d’Humbert Zeller, datée du 29 octobre 1964, in AN 9005 (...)

32C’est dans ce contexte que le SGCI propose, fin 1964, de ne pas rejeter absolument le principe de la suppression des frontières fiscales et de faire des propositions afin que cette étape se fasse au mieux des intérêts français. Un calendrier suffisamment long sera établi afin d’adapter progressivement l’économie et les finances publiques françaises ; un taux commun de TVA le plus élevé possible devra être adopté ; l’intégration des droits d’accises à la taxe commune, éventuellement sous la forme d’un acte additionnel au traité de Rome, sera prévue. Et le SGCI de critiquer « le point de vue conservateur de la DGI »19.

33La position du SGCI semble rencontrer des échos sur le plan politique, puisqu’en août 1964, le gouvernement français admet que la perspective de la suppression des frontières fiscales puisse être envisagée, dans les textes européens, comme terme à l’harmonisation fiscale.

B. Une position dominante à partir de 1966

34Pourtant, à partir de 1966, le ministère des Finances et donc la DGI reprennent un rôle moteur dans la négociation et l’opposition de la France à la suppression des frontières fiscales devient beaucoup plus ferme.

35Le recul du SGCI est d’abord sensible sur un plan purement institutionnel. Avant 1965, les réunions des experts des différentes administrations et des cabinets durant lesquelles sont étudiées les positions qui devront être défendues par les négociateurs français à Bruxelles sont organisées par le SGCI et présidées par son secrétaire général. Après 1966, elles se tiennent dans le cadre plus restreint du ministère des Finances sous la direction du directeur de cabinet de Michel Debré, Antoine Dupont-Fauville.

  • 20 Note sur la portée et les conséquences d’une suppression des frontières fiscales dans le cadre de l (...)
  • 21 Texte des deux première directives TVA du 11 avril 1967, 67/227 /CEE et 67/228/CEE, in Journal Offi (...)
  • 22 Lettre du ministre de l’Économie et des Finances (signée par Pierre Estéva) au Premier ministre (SG (...)

36Surtout, la France cherche à atténuer, dans la rédaction de la première directive, la référence à la suppression des frontières fiscales. L’article 4 de cette directive va concentrer tous les débats. Il prévoit que la Commission fait des propositions au Conseil sur la suppression des frontières fiscales. Dans la première version présentée par la Commission la suppression des frontières fiscales est présentée comme « le but final [auquel] doit aboutir l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires »20. La France obtient de ses partenaires, fin 1966 une rédaction beaucoup plus restrictive. Dans le texte définitif la suppression des frontières fiscales devient une simple possibilité : « l’harmonisation des TCA peut aboutir à l’objectif de la suppression des taxations à l’importation et des détaxations à l’importation »21. Et lorsque la Commission présente, en avril 1969, un projet de rapprochement des taux, devant conduire à l’horizon 1974 la suppression des frontières fiscales, les experts fiscaux français refusent tout simplement d’en discuter et n’assistent pas à la réunion du Comité des dirigeants des administrations fiscales nationales consacrée au sujet, le 23 mai 196922.

37Comment expliquer ce très net durcissement de la position française après 1966 ? La raison principale n’est sans doute pas à rechercher dans le changement à la tête du ministère des Finances de janvier 1966. Michel Debré passe certes pour être très attaché à l’idée de souveraineté nationale, mais Valéry Giscard d’Estaing avait avant lui toujours défendu, à l’instar de son administration, le principe du pays de destination, signant les notes très critiques de la DGI contre la « clause de convergence » en mai et en octobre 1964. Il semble que, de fait, la crise de la chaise vide, entre juillet 1965 et janvier 1966 a joué un rôle majeur dans le recentrage de la position française. La négociation fiscale s’inscrit alors dans une évolution plus générale du comportement des autorités françaises vis-à-vis de l’Europe.

III. UN FORT ENGAGEMENT EN FAVEUR D’UNE GÉNÉRALISATION DE LA TVA

38Le refus de la suppression des frontières fiscales, et donc d’une unification des taxes sur le chiffre d’affaires au niveau européen, n’empêche pas un fort engagement du ministère français des Finances en faveur de l’harmonisation fiscale. Cette harmonisation passe à ses yeux par l’adoption, dans chaque État membre de la CEE, d’une taxe sur la valeur ajoutée sur le modèle de la TVA française établie en avril 1954. Cette TVA aurait dans chaque pays une assiette similaire, sinon en tous points semblable, mais des taux différents et serait perçue dans le pays de destination. C’est la solution que retiennent les deux directives fiscales du 11 avril 1967, qui rentreront définitivement en vigueur le 1er janvier 1972.

A. La condamnation des manipulations de taxes compensatoires par les principaux partenaires commerciaux de la France

39A priori, la France est avantagée par le système des taxes compensatoires, dont elle avait obtenu le maintien en 1957. La TVA française permet en effet une compensation à l’exportation quasi intégrale de la charge fiscale indirecte ayant pesé sur un produit. Il n’en est pas de même pour les autres pays dont le niveau de compensation est plutôt inférieur à la charge réelle. Ce mécanisme favorise les exportations françaises, sans que l’avantage obtenu puisse être précisément mesuré. Pour donner un ordre d’idée, on considère qu’en cas d’échanges entre la France et la RFA, la France dispose d’un avantage moyen équivalant environ à 3 % du prix de ses exportations. Mais ce qui trouble les conditions de concurrence, ce n’est pas tant le niveau de ces compensations que leurs variations. Celles-ci, en modifiant les prix relatifs des produits, perturbent les conditions de concurrence entre les Six. Or, les modifications des taxes compensatoires sont fréquentes et provoquent des réactions très vives des autorités françaises, appuyées sur ce point par la Commission.

  • 23 Note datée du 25 janvier 1961 et compte rendu de la réunion tenue à Bruxelles le 17 mars 1961, in F (...)
  • 24 Note précitée du 2 mars 1960 in AN 900580 art 20.

40Deux reproches principaux sont faits au système. Les modifications de taxes compensatoires sont utilisées à des fins protectionnistes, parfois dans un secteur particulier. Les exemples de manipulation des droits compensatoires abondent et nourrissent une récrimination permanente qui peut aller jusqu’au contentieux. La France dépose ainsi en janvier 1961 une plainte contre l’Italie, accusée d’avoir relevé ses taxes compensatoires sur les automobiles pour protéger la FIAT. Le taux de la taxe compensatoire est porté pour les automobiles à 8 % en juillet et août 1960, alors que le taux effectif d’imposition intérieure pesant sur les automobiles italiennes est évalué par les Français à 5,5 %23. Second reproche, ces modifications sont souvent utilisées pour compenser la baisse des droits de douane prévue dans le traité. Les Pays-Bas, par exemple, au début de l’année 1959 puis à nouveau au début de l’année 1960 relèvent leurs droits compensatoires, alors que doivent simultanément intervenir, en vertu du traité de Rome, des baisses de tarifs douaniers. D’où une vive réaction du directeur général des Impôts Robert Blot qui, dans une note à Wilfrid Baumgartner, dénonce, en mars 1960, « la désinvolture de nos partenaires », qui ont compensé la première baisse de 10 % des droits de douanes intervenue le 1er janvier 1959, par une hausse des droits compensatoires24.

  • 25 Lettre de Walter Hallstein à Maurice Couve de Murville, datée du 20 janvier 1960, in AN 900580 art. (...)
  • 26 Analyse de l’intervention de M. Michel Debré au Conseil de la CEE tenu à Bruxelles le 20 décembre 1 (...)

41Cette situation rend nécessaire l’intervention des autorités communautaires. Walter Hallstein, président de la Commission propose, en janvier 1960, un accord de standstill qui conditionnerait les modifications de taxes compensatoires à des « considérations de techniques fiscales, et non aux nécessités de la vie économique et commerciale » et une procédure de consultation préalable des autres États membres et de la Commission25. Cet accord de standstill est signé, malgré les réticences allemandes, italiennes et néerlandaises, en juin 1960, mais se solde finalement par un échec. Trop peu contraignant, trop imprécis dans ces dispositions, il n’empêche pas que se poursuivent les manipulations de taux durant toutes les années soixante. Lors du Conseil du 20 décembre 1966, Michel Debré doit encore réclamer un renforcement de la clause de standstill, qui lui semble une priorité durant la période transitoire de mise en place de la TVA communautaire26. Et jusqu’en 1968, les protestations récurrentes de la France restent sans effet, puisque la RFA seule procédera à dix-sept modifications de ses taux, entre 1957 et le 1er janvier 1967, date de sa dernière manipulation.

B. L’engagement en faveur d’une TVA commune

42Dès 1960, la France avait souhaité l’adoption, par tous les États membres, d’un système de TVA proche du système de TVA français. Elle avait rencontré sur ce point l’appui de la Commission qui y voyait une première étape vers la suppression des frontières fiscales. Ainsi le système retenu par les directives d’avril 1967 satisfait-il pleinement les autorités françaises. Il définit en outre un cadre relativement large, qui permet de maintenir certaines spécificités du système de TVA française, notamment la règle du décalage d’un mois, dont la suppression aurait un coût budgétaire important, évalué à 4 milliards de francs en 1970.

43La RFA quant à elle n’a pas attendu l’adoption de la directive pour adopter la TVA, en 1965. Celle-ci prend effet le 1er janvier 1968. Les Italiens seront les derniers à se conformer aux directives de 1967 et mettront en vigueur leur TVA le 1er janvier 1972. Mais ces taxes successivement établies dans les pays de la CEE sont souvent plus neutres que leur grande sœur française, plus ancienne, et dont la neutralité n’est pas parfaite. La suppression des scories du système français de TVA – la règle du butoir, le décalage d’un mois, certaines rémanences, certains biens non déductibles – a un coût budgétaire important. On sent dès 1967 que la position de la France sera plus difficile lorsqu’il s’agira de définir une assiette uniforme de TVA, ce qui sera l’enjeu de la négociation fiscale des années soixante-dix.

Conclusion

44On assiste dans les années soixante à la définition d’une politique commune dans un domaine, la fiscalité, qui n’est qu’abordée dans le traité de Rome et qui touche au cœur de la souveraineté des États.

45Le ministère français des Finances a joué un rôle majeur dans la définition et la conduite de cette politique. La France a mené la négociation et a réussi à faire prévaloir ses vues sur une question très discutée. Sans doute disposait-elle avec la taxe sur la valeur ajoutée, d’un instrument fiscal plus performant que celui de ses partenaires et en tout cas mieux adapté, par sa neutralité, aux exigences du développement économique. À l’instar de n’importe quel produit ou de n’importe quel service, les avantages comparés de la TVA française ont permis son exportation et son succès a d’abord été un succès technique, avant d’être un succès diplomatique ou politique.

46Mais l’originalité de la négociation tient surtout à la méthode employée. En matière fiscale, contrairement à une méthode souvent préconisée, la contrainte européenne n’est absolument pas perçue comme un moteur de la modernisation. Les choix de modernisation sont d’abord internes et la politique définie sur le plan national sert ensuite de base à la négociation européenne.

47Enfin, l’autorité des États sur leur instrument fiscal a été assurée. Priorité a été donnée à l’harmonisation, plutôt qu’à l’unification ou à la mise en concurrence des fiscalités. À travers cet exemple de la politique fiscale, on voit très clairement apparaître deux orientations possibles de la construction européenne.

48Choix de la modernisation interne sur la contrainte extérieure, souci de l’indépendance nationale, bilatéralisme, avec la recherche d’une entente privilégiée avec la RFA sans passer par les instances communautaires et notamment la Commission : n’y a-t-il pas là tous les éléments de la définition d’une politique gaulliste en matière de construction européenne ?

Notes

1 Rapport sur les problèmes posés par les taxes sur le chiffre d’affaires dans le marché commun, daté du 8 avril 1953, in AEF (archives du ministère de l’Économie et des Finances) B 58850. Pour approfondir ce point, L. Reboud, Systèmes fiscaux et Marché Commun, Sirey, Paris, 1961, 374 p.

2 Source : note d’information du conseiller financier auprès de la représentation permanente française à Bruxelles, datée du 27 mars 1964, in AN 900580 art. 22.

3 Note manuscrite de Max Laxan au directeur général des Impôts Robert Blot, in AEF B 58850.

4 Lettre de Paul Ramadier au ministre des Affaires étrangères Christian Pineau, datée du 26 janvier 1957, in AEF B 58850.

5 Notamment une recommandation de l’OECE du 19 janvier 1955 qui interdit la pratique des compensations de taxes directes.

6 Lettre du ministre des Affaires économiques et financières au ministre des Affaires étrangères, datée du 14 février 1957 et commentaire manuscrit de Robert Blot, in AEF B 58850.

7 Document de travail de la Commission, datée du 28 septembre 1959, in AN 900580 art. 20.

8 Rapport du Comité Neumark, texte provisoire d’avril 1962 et version définitive fin 1962, in AN 900580, art. 21.

9 In AN 900580, art. 20.

10 Dossier « Clause de convergence », in AN 900580 art. 21.

11 Le projet de la Commission se présente sous la forme de deux directives, la première exposant les principes généraux de l’harmonisation, la deuxième entrant davantage dans les détails techniques. C’est ce projet qui, largement amendé, aboutira aux deux premières directives du 11 avril 1967.

12 Document de travail présenté par la République fédérale d’Allemagne, envoyé au SGCI par le représentant permanent de la France à Bruxelles, Boegner, le 28 juin 1965, in AN 900580 art. 22.

13 Note sur les orientations souhaitables de la politique d’harmonisation des fiscalités dans le Marché Commun, datée du 24 octobre 1966, in AN 900580 art. 22.

14 Note pour le ministre, signée du directeur général des Impôts Max Laxan, datée du 4 novembre 1964, in AN 900580 art. 21.

15 Note pour le ministre, signée du directeur général des Impôts Dominique de la Martinière, datée du 14 avril 1970, in AN 900580 art. 23.

16 Voir ci-dessus la communication d’Anne de Castelnau, « Le rôle du SGCI dans les négociations européennes, 1956-1965 ».

17 Note du SCGI signée de Jean Dromer, datée du 9 décembre 1964, p. 2, in AN 900580 art. 22.

18 Idem, p. 7

19 Note interne au SGCI, pour M. Dromer, signée d’Humbert Zeller, datée du 29 octobre 1964, in AN 900580 art. 21

20 Note sur la portée et les conséquences d’une suppression des frontières fiscales dans le cadre de la CEE, DGI, SLF, datée du 28 mars 1966, in AN 900580 art. 22.

21 Texte des deux première directives TVA du 11 avril 1967, 67/227 /CEE et 67/228/CEE, in Journal Officiel des Communautés Européennes du 14 avril 1967, p 1301-1312.

22 Lettre du ministre de l’Économie et des Finances (signée par Pierre Estéva) au Premier ministre (SGCI, à l’attention de Jean-René Bernard) datée du 20 mai 1969 et compte rendu de la réunion du 30 mai 1969, in AN 900580 art. 22.

23 Note datée du 25 janvier 1961 et compte rendu de la réunion tenue à Bruxelles le 17 mars 1961, in FNSP, Fonds Wilfrid Baumgartner, 3 BA 19.

24 Note précitée du 2 mars 1960 in AN 900580 art 20.

25 Lettre de Walter Hallstein à Maurice Couve de Murville, datée du 20 janvier 1960, in AN 900580 art. 20.

26 Analyse de l’intervention de M. Michel Debré au Conseil de la CEE tenu à Bruxelles le 20 décembre 1966, in AEF Z 15470.

Table des illustrations

Titre (En pourcentage des recettes fiscales de 1959)
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Auteur

Diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris et agrégé d’histoire, Frédéric Tristram, ancien ATER à l’Université de Paris-X-Nanterre, est actuellement chargé de recherches au Comité pour l’histoire économique et financière de la France, où il termine une thèse consacrée à « L’administration fiscale et l’impôt sur le revenu dans l’entre-deux-guerres » dans Études et documents XI, au Comité pour l’histoire économique et financière de la France ; « Le rôle des groupes de pression dans l’élaboration de la loi fiscale » dans Les groupes de pressions dans la vie politique, XIXe-XXe siècles, Presses universitaires de Rennes ; « Les impôts locaux dans les années cinquante et soixante : entre impératifs économiques et liberté locales » dans Histoire des finances locales de la Révolution à nos jours, Presses universitaires d’Orléans.

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