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État et énergie XIXe-XXe siècle

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Alain Beltran
, 
Christophe Bouneau
, 
Yves Bouvier
, 
et al.

Deuxième partie. À la recherche des politiques énergétiques. Un système français d’acteurs en réseau

Les lois de 1928, leur application et leur efficacité pour créer et maintenir une industrie pétrolière nationale

André Philippon

Texte intégral

  • 1 Office national des combustibles liquides (1925-1939).

1L’importance stratégique du secteur pétrolier a amené dès la Première Guerre mondiale les gouvernements français à prendre des mesures législatives et réglementaires pour encadrer l’approvisionnement du pays et l’activité de cette industrie sur le sol national. Après la création de la Compagnie française des pétroles en 1924 pour recueillir la participation allemande dans la Turkish Petroleum, c’est autour de l’ONCL1 (auquel succédera en 1939 la direction des Carburants ou Dica puis, en 1986, la direction des Hydrocarbures ou Dhyca) et des lois de 1928, après une dizaine d’années de débat politique, que s’est construit le système français. Il faut en effet parler des lois de 1928 car la loi pétrolière du 30 mars a été précédée de la loi douanière du 16 mars consacrant un régime douanier favorable au raffinage national rétabli en 1921 après les lois catastrophiques de 1881 à 1903 qui détruisirent toute industrie nationale ; l’effet de la protection douanière ainsi établie s’est progressivement estompé avec la mise en place des institutions européennes. Aussi la mise en place du Marché unique en 1992 n’a eu que peu d’importance sur la législation douanière qui a été quasiment reconduite telle qu’elle en 1992.

2Le cadre global du « monopole délégué » pour l’importation et le raffinage instauré en 1928 sous Poincaré va permettre des politiques volontaristes mais compatibles avec l’initiative privée par la CFP et surtout par celle des majors (Esso/Exxon, Shell, BP, Mobil) ainsi que, par la suite et dans une moindre mesure (puisqu’elles passaient seulement des accords de raffinage), de deux compagnies européennes (Fina et Agip). Après la Seconde Guerre mondiale une politique plus active, d’abord au niveau de l’exploration-production (hors loi de 1928 donc) a été conduite par la création d’organismes pétroliers (RAP et BRP), purement étatiques mais relativement concurrents et fusionnés dans l’ERAP en 1965 ; la création des débouchés aval pour les producteurs nationaux grâce à une place réservée sur le marché français par la loi de 1928 (notamment le décret de 1961 sur le brut national et les décrets Leblond en 1963) aboutira à la formation du groupe Elf-Aquitaine.

3L’européanisation progressive est survenue, malgré les efforts soutenus de la Dica et du gouvernement français, du fait de la lutte de la Commission (avec ses recommandations de 1962, 1963, 1969) aidée par la Cour de Luxembourg (CJCE) contre le « monopole délégué », avec, en toile de fond le rôle des indépendants et des majors (recours en Conseil, démarches auprès de l’Industrie et de Bruxelles). La suppression de toute restriction quantitative sur la production et la distribution a amené les pouvoirs publics français à tirer un trait sur la loi de 1928 à l’occasion de la mise en place du marché unique avec la loi de 1992.

4On présentera ici le rôle effectif du dispositif législatif et réglementaire dans cette construction et son évolution : autorisations d’importation avec contingents et approbation des plans d’approvisionnement, autorisations de création et de fermeture des installations, stocks, pavillon, information, liste non limitative (devoir national). Dans une deuxième partie nous essaierons de recenser succinctement les autres aspects de la politique pétrolière, indépendants ou non de cette législation sur le raffinage et la distribution, essentiellement la fiscalité (produits et exploration production), les actions spécifiques sur la technologie pétrolière (exemple le pôle IFP), le contrôle des prix et de l’insertion du pétrole dans une politique globale de l’énergie.

I. Le « monopole délégué » : la loi de 1928, un dispositif efficace, adaptable et durable

A. La genèse de la loi de 1928 : un dispositif d’inspiration moins étatique qu’il n’y paraît

  • 2 Voir par exemple Takashi Hotta, L’industrie du pétrole en France, des origines ā 1934, thè (...)
  • 3 En se replongeant dans les mentalités de cette époque on comprend mieux l’attitude du géné (...)

5Après la Première Guerre mondiale et le fameux appel de Georges Clemenceau à Woodrow Wilson en 1917 sur le « sang des batailles »2, le pays le plus puissant de l’Europe continentale ne supportait pas de dépendre du bon vouloir des trusts anglo-saxons, la Standard, la Shell et l’Anglo-Persian3. C’est ainsi que cette prise de conscience amena à prendre des mesures pour contrôler l’approvisionnement en pétrole sur des bases nationales. À ce propos si nous examinons l’état d’esprit des protagonistes qui ont participé à l’élaboration des décisions sur la mise en place de la loi de 1928, il s’avère que les historiens ne sont pas encore bien au fait sur le caractère interventionniste de leur démarche. S’agissant du sénateur Henry Bérenger, président du Comité général du pétrole (juillet 1917) puis commissaire général aux Essences et Combustibles en août 1918, organisme doté de véritables pouvoirs d’exécution, son interventionnisme s’exprimait dans un contexte nécessité de coordination ferme en temps de guerre et face à des problèmes que l’armistice n’avait pas pour autant réglés. La méfiance de Bérenger, à notre avis, s’exprime plus vis-à-vis de négociants-importateurs sans grande surface sur le plan financier et industriel que vis-à-vis du monde industriel. Bien évidemment dans le cas du pétrole, là où le bât blesse, c’est la nationalité des industriels.

6Les tractations politiques qui eurent lieu entre 1919 et 1925 virent bien s’affronter les libéraux et les interventionnistes. Un projet de monopole d’État pour l’achat imaginé par le gouvernement en 1919 ne vit pas le jour et la loi de 1925 constitua la première étape du dispositif final : suppression de la taxe de fabrication de 1903, obligation de stocks, contrôle des prix dans un contexte de guerre des prix, subvention aux navires citernes et création de l’ONCL.

7L’article 53 de la loi du 4 avril 1926 (modifié en 1927) annonce la mise en place du monopole, précisant que :

« les opérations d’importation de pétrole brut, de ses dérivés ou résidus, ne pourront être faites que par les représentants de l’État ou les personnes accréditées par lui... Une loi spéciale déterminera les règles générales d’organisation du monopole d’importation par l’État ou de concession à une société en régie intéressée... ».

8Après la défaite du cartel des gauches le projet de 1928 rapporté par Étienne Chariot était d’une autre veine que les projets monopolistes de Baron et Margaine qui avaient inspiré la loi de 1926. Si le parti de la liberté complète ne l’a certes pas emporté, le dispositif équilibré de la loi de 1928 peut être considéré comme réaliste politiquement et économiquement. Pour expliciter la motivation du réalisme on doit reconnaître que le choix du libéralisme modéré repose en partie sur le fait que l’indemnisation des industriels en place aurait été fort coûteuse pour le contribuable et diplomatiquement aventureuse. Reste à voir l’usage qui a été fait de cet outil par les gouvernements au cours des 64 ans qui suivirent.

B. La loi et ses obligations : un cadre assez général et durable

  • 4 Au-delà de 300 tomes par mois. Nous laissons de côté les péripéties administratives de coe (...)

9La loi de 1928 est une loi à l’ancienne (deux pages de Journal officiel, celle qui lui a succédé en fait trois alors qu’elle est supposée alléger le dispositif). Elle instaure le régime d’autorisation spéciale d’importation4 en application de l’article 53 de la loi de 1926 selon des procédures précises (décret en conseil des ministres) après avis d’une commission spéciale présidée par le directeur de l’ONCL et composée de représentants des administrations concernées : Finances, Affaires Etrangères, Guerre, Marine et Travaux publics et du président du Conseil (par le Conseil supérieur de la défense nationale).

  • 5 L’article 2 de la loi de 1925 parle plus exactement du quart des quantités déclarées pour (...)

10Ces dispositions ont survécu quasiment telles quelles jusqu’en 1992, en suivant les mutations administratives, avec quelques modifications sur les procédures introduites par le décret-loi du 8 août 1935 (contrôle du marché et généralisation du régime correspondant aux autorisations spéciales) et quelques décrets plus récents d’importance moindre : décret 80-347 de composition de la commission, décret 87-215 de suppression du passage en conseil des ministres et de nouvelle formulation des compétences de la commission, décret 91-1999 pour le changement de titulaire. Les précisions introduites par l’ordonnance 58-892 du 24 septembre 1958 (devoir national, prolongation des autorisations) ainsi que par le décret du 2 février 1955 (variation d’un cinquième du montant des autorisations) ont plus d’impact sur l’économie du régime d’importation. Outre l’obligation de posséder une autorisation spéciale d’importation, le titulaire est soumis aux obligations suivantes : stocks de réserve (la loi renvoie aux 90 jours de la loi de 19255), exécution de contrats d’intérêt national éventuels pour l’acquisition de brut ou de produits dérivés (à proportion des livraisons sur le marché intérieur), cautionnement des garanties demandées. Le reste des dispositions traite des sanctions (déchéance) et des conditions de changement de titulaire.

  • 6 Nous attirons l’attention sur l’importance de cette obligation d’information, mesure d’app (...)
  • 7 Voir par exemple le rapport de L. Pineau pour le Conseil supérieur de la défense nationale (...)

11La loi consacre la double tutelle du Commerce et de l’Industrie et des Finances en leur donnant tout pouvoir en matière d’inspection des établissements et de communication des informations6, ainsi que l’application à l’Algérie et aux colonies. On remarquera qu’il n’y a pas de trace explicite d’obligation de transport sous pavillon français mais ces préoccupations existaient dès les années 19207.

1. Le fonctionnement du monopole délégué : l’attribution des autorisations et les contingents par produits.

12En fait la loi donnait les pleins pouvoirs à l’administration qui pouvait imposer sa volonté aux titulaires qui devaient se soumettre sous peine de se voir retirer leur autorisation. Et là les tenants du dirigisme nécessité (favorisé) par la reconstruction après la Libération ont pu donner libre cours à leur talent dans le secteur pétrolier pendant deux décennies, encouragés par un contexte intellectuel de revanche après l’humiliation de la défaite, peu favorable à l’impérialisme économique américain (le pétrole est un bon exemple), un contexte politique gaulliste plutôt interventionniste et deux chocs pétroliers appelant des mesures à la hauteur des problèmes. Paradoxalement c’est le retour de la gauche au pouvoir, qui, après une courte période de flambée idéologique, a marqué le reflux sous la pression des réalités européennes jusqu’à la fin du monopole délégué en 1992.

  • 8 La dénomination a légèrement varié au fil des années depuis les A20 (autorisation spéciale (...)
  • 9 La SAEM de Pechelbronn avait aussi une raffinerie à Merkwiller qui n’a jamais atteint par (...)

13Quels étaient ces pleins pouvoirs assumés principalement par la Dica ? Il faut distinguer l’univers de raffineurs et celui des importateurs. Les premières autorisations attribuées8 par des décrets du 1er avril 1931 l’étaient pour une durée de vingt ans (A20) correspondant à des investissements durables. Les onze titulaires étaient sous une forme différente les opérateurs d’aujourd’hui : la CFR (CFP), les quatre majors – Standard (Franco-américaine de raffinage) future Exxon, Shell (Jupiter), Anglo-Persian (SGHP) future BP, Vacuum Oil future Mobil –, plus les raffineries du Nord (Fina), de Berre et Donges (Pechelbronn et Consommateurs de pétrole)9.

  • 10 Décrets du 18 octobre 1950.
  • 11 Durée estimée suffisante par les pouvoirs publics (Jean-Marie Louvel), une fois les invest (...)

14Le renouvellement des autorisations a été suspendu pendant la Seconde Guerre mondiale (loi du 27 avril 1941), la Dica créée en août était chargée de gérer la situation avec les organismes ad hoc (GAC en 1941) : les échéances des A20 et des A3 furent rétablies en 1948 jusqu’au 31 décembre 1949 (en fait jusqu’au 30 septembre 1951) et le renouvellement de 195010 raccourcit la durée à treize ans11 (A 13) pour les huit survivants avec des contingents seulement pour les essences (le produit contraignant) et les huiles lourdes et une obligation dite « Atlantique » de livraison d’une fraction (35 %) des essences à partir d’une raffinerie sur la côte atlantique et une augmentation non uniforme des contingents favorisant en part de marché (+ 20 %) les Raffineries de l’Atlantique aux dépens des majors et de la CFR.

  • 12 Une obligation à 50 % a été introduite en 1937 (décret du 23 avril 1937).

15On voit la confirmation, comme dans les décrets A3 de 1950, de l’obligation de pavillon portant maintenant12 sur deux tiers des importations (art. 7) et le pendant de l’obligation de livraison sur leurs A3 et celles de leurs adhérents de produits issus à 90 % des raffineries françaises (art. 10). Au total le dispositif était donc assez contraignant.

16Les décrets de 1973 ont vu apparaître trois nouveaux raffineurs, modestes, Fina-France et la société Agip française qui fonctionnaient par traitement à façon (processing) dans les raffineries des confrères et SCC (Société chimique des charbonnages devenue CDF-Chimie EP, du groupe CDF) qui avait besoin d’une autorisation pour ses besoins propres (raffinerie de Carling). Les décrets de 1983 (valables en principe jusqu’en 1995) supprimaient les quotas et entérinaient le regroupement des composantes de Elf.

  • 13 En 1979 : 398 dont 70 pour les essences ; 1968 : 213, en 1987 dernière vague d’autorisatio (...)

17Après avoir visité le donjon de la forteresse (A10), nous allons explorer les remparts, c’est-à-dire les A5/A3. Nous donnerons seulement quelques traits caractéristiques de l’évolution du contenu de ces autorisations qui, à certains égards, vu leur périodicité plus courte, permettent de mieux cerner les dates clés et amorcent les innovations qui seront traduites en leur temps dans les A10. D’abord ces autorisations, qui sont accordées, selon la procédure indiquée plus haut, à tous les importateurs, y compris les raffineurs, concernent la mise à la consommation sur le marché intérieur (c’est à ce niveau que sont payés les droits et taxes, y compris la TVA) sont beaucoup plus nombreuses : de 46 en 1929 elles étaient passées à 227 (dont 145 pour les essences) en 1939. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale leur nombre a oscillé autour de 20013 (avec une pointe à 400). Le nombre des opérateurs d’aujourd’hui (les opérateurs agréés) est sensiblement intérieur (54 en 2001 pour les activités intérieures concernant le CPDP). On notera qu’à la procédure de la loi de 1928 s’ajoutaient avant 1992, avec des allégements progressifs, celles du contrôle du commerce extérieur (licences d’importation AC, licences d’exportation), ce qui supposait, et c’était le cas, une bonne coopération avec les services des Finances (DREE et Douanes).

  • 14 Pour des raisons administratives les A5 ont dû être prorogées en septembre 1992 jusqu’à la (...)

18En ce qui concerne la durée des autorisations, il y a eu maintes fluctuations du fait des prorogations. Avant 1939 les A3 étaient reconduites effectivement tous les trois ans. Le système suspendu en avril 1941 fut repris en 1950 : après 3 ans les A3 de 1953 ont été prorogées à 6, 9 puis 12 ans. De même les prorogations ont eu lieu sur 1968-1976. En 1980 tout rentre dans l’ordre. Le premier assouplissement explicite apparaît en 1987 dans un climat plus libéral avec le ministre Alain Madelin : les A3 deviennent des A5 jusqu’à leur disparition à la fin de 199214.

19Une remarque importante doit être faite sur l’interprétation des contingents en matière de parts de marché : au moins pour les raffineurs, il faudrait se livrer à une analyse complémentaire des parts réelles (sur des bases rigoureusement comparables aux critères de contingentement, (ce qui n’est pas si simple) afin de déterminer, au vu des parts réelles, si les quotas étaient plus ou moins contraignants selon les compagnies : ce devait être le cas pour les compagnies américaines et sans doute pour les autres majors, au contraire des sociétés nationales en cours de développement.

2. L’encadrement des autres secteurs : la distribution, le transport, et les stockages.

20En fait au nom de la loi de 1928 et de sa capacité d’attribution des autorisations spéciales la Dica/Dhyca avait tout pouvoir pour donner des autorisations pour toutes les activités pétrolières de raffinage et de distribution. Directement prévue par les décrets d’autorisation dès l’origine, l’obligation de tenue de stocks de réserve permettait le contrôle des stocks et des stockages. Pour exercer ses pleins pouvoirs la Dica/Dhyca animait une commission, la CIDH (Commission Interministérielle des Dépôts d’Hydrocarbures), regroupant les administrations concernées notamment la Défense (SEA). C’est pratiquement le seul secteur où il n’y a pas eu érosion du pouvoir de tutelle.

  • 15 C’est ce décret qui sera attaqué sans succès par les majors.
  • 16 Circulaires DIMAH (ex-Dhyca) explicitant la loi de 1992, en date du 8 juin 1998 et du 7 se (...)

21Un autre secteur majeur d’intervention, car il touchait au développement commercial du secteur des carburants et était particulièrement stratégique pendant les années de croissance 1950-1980, est celui des attributions de stations service, tout particulièrement sur autoroutes au fur et à mesure de sa construction du réseau. Le contrôle de la création des stations-service (et plus généralement de tous les points de distribution depuis 1969) a été instauré en 1959 (décret 59-95 du 3 janvier15) : ce système d’attribution de « points Dica » était aux dires des opérateurs encore plus contraignant que les quotas d’essences dans les autorisations spéciales. La Dica/Dhyca ayant favorisé au début les opérateurs « sérieux », c’est-à-dire capables d’investir, le réseau leur a été dans une large mesure réservé, sans doute d’autant plus facilement que les grandes surfaces avaient pour priorité leurs stations d’hypermarché et de supermarché (une politique de prix d’appel, disaient les raffineurs) : le désir d’expansion est venu plus tard alors que les raffineurs étaient peu enclins à investir sur des autoroutes moins fréquentées. Le contrôle des points Dica/Dhyca a été supprimé par un arrêté du 4 octobre 1985 (déclaration préalable seulement) après une première étape en 1981 (liberté d’approvisionnement) et a disparu complètement en 199816.

  • 17 Le SPLSE : pipeline sud européen de brut, Lavera-Karlsruhe, mis en service en 1962 a pour (...)
  • 18 Créée par la loi 49-1060 du 2 août 1949 la Société des transports pétroliers par pipeline (...)
  • 19 Le réseau OTAN = ODC (1960) géré par un service de la Dica, le SNOI – oléoducs interalliés (...)

22Dans le domaine des transports, indépendamment de la réglementation technique (RTMD, ADR), d’ailleurs confiée aux Transports et non à l’Industrie, la Dica/Dhyca a exercé un grand rôle dans la création du réseau d’oléoducs en France qui comprend schématiquement : les grands oléoducs d’intérêt général (pipeline sud européen SPLSE17 et pipeline de l’Île-de-France pour le pétrole brut, SPMR pour les produits finis), des oléoducs privés locaux (la société de stockage CIM au Havre et les compagnies de raffinage, les oléoducs miniers sur certains gisements), l’oléoduc Trapil18 Le Havre-Paris et les oléoducs construits pour l’État (ODC et DMM)19 . Elle exerce la tutelle de la société d’économie mixte Trapil chargée de la construction et de l’exploitation gestion de son réseau. Seuls les oléoducs opérationnels (militaires) relèvent de la Défense (décret 51-1330 sur l’approvisionnement du pays en temps de guerre qui confie au ministère de l’Industrie tout le reste).

23En conclusion le rôle des règlements découlant du monopole délégué, qui ont été assez contraignants, eut un effet positif d’abord pour les opérateurs nationaux mais aussi, globalement, pour l’ensemble des industriels raffineurs ; on citera tout particulièrement l’organisation des stockages et la constitution des stocks de réserve (devenus en 1992 stocks stratégiques), la mise en place économique des produits et les échanges, l’organisation de la logistique et de la distribution (points Dica, oléoducs). Globalement, car la Dica/Dhyca a toujours recherché un compromis « équilibré » assurant une certaine protection des indépendants et des distributeurs.

C. Les recours des majors et les recommandations de la Commission européenne

24Vu par les majors, et la Commission européenne, de façon plus nuancée, le système français était perçu comme le nec plus ultra du dirigisme, plus encore que leurs homologues italien ou espagnol. En fait les majors attendaient, patiemment, que le système se libéralise ; l’affaire du brut saharien montra les limites de cette patience. Ainsi la publication du décret du 16 octobre 1961 sur le pétrole d’origine nationale sans fixation de contingents ni de durée a-t-elle été ressentie comme une provocation dans un contexte de relations mitigées entre le directeur des carburants et les internationaux. Par exemple celui-ci avait de la peine à dissocier le comportement protectionniste des États-Unis et celui des compagnies américaines. Témoin cette lettre personnelle de M. Leblond à S. Scheer PDG d’Esso en novembre 1962, lui demandant des explications sur une déclaration de « Jersey » sur la politique française où le directeur de la Dica écrivait :

  • 20 Lettre personnelle de M. Leblond à S. Scheer, PDG d’Esso, le 14 novembre 1962, Arch. nat. (...)

« J’ai toujours les mêmes difficultés, sans doute en raison d’un déplorable esprit latin, à concevoir que les intérêts américains puissent simultanément protéger leur marché par un contingentement auprès duquel celui de la loi de 1928 fait pâle figure et... mettre tout le poids de leur puissance pour obtenir dans la zone du Marché commun le libre-échangisme complet qui favorise dans cette zone leurs intérêts industriels et commerciaux. »20

25Nous n’avons pas vérifié si M. Leblond en 1962-1963 avait des inquiétudes personnelles sur le sort du monopole ; en tout cas il semblait avoir persuadé son ministre Michel Maurice-Bokanowski que ses projets de décrets étaient inattaquables. Mais au sein de l’administration l’esprit n’était pas aussi serein et le compte rendu d’Alain Peyrefitte du Conseil des ministres du 27 février 1963 le montre bien : les Affaires étrangères étaient beaucoup moins catégoriques que l’Industrie.

26En août 1963, le président de la commission de la Communauté économique européenne, Walter Hallstein transmettait officiellement au ministre des Affaires étrangères (Maurice Couve de Murville) une recommandation, en date du 24 juillet, au sujet de l’aménagement du monopole, en priant « le gouvernement français de bien vouloir lui faire connaître, dans les meilleurs délais, la suite qu’il entend donner à cette recommandation ».

  • 21 Comme la précédente qui était limitée à 1962.
  • 22 On voit poindre là le débat essentiel de la notion douanière de l’origine des produits, av (...)

27Ce document de quatre pages (Com (63) 329) relate que postérieurement à sa réponse du 6 juillet 1962, le gouvernement français a pris dix décrets d’attribution d’autorisations et que « la Commission réserve sa position quant à la compatibilité des décrets avec les dispositions du Traité » (art. 37) ; la recommandation se limite à l’année 196321 et reprend, en les précisant, les termes de celle de 1962 : élargissement des quotas pour les importations communautaires, égalité de traitement pour les producteurs nationaux et communautaires, accroissement de la liste des titulaires d’autorisation et des quotas d’essences et de lubrifiants pour tout ce qui provient des États membres22. Au passage elle rappelle à la France que l’application de l’article 37 « ne saurait être subordonnée à la réalisation d’autres objets du traité, ni en l’occurrence à la mise en œuvre de la politique énergétique commune » : ce qui était clairement contrer la tactique française de défense de ses monopoles énergétiques.

  • 23 À ce jour nous n’avons pas trouvé de trace de décision de la CJCE.
  • 24 Voir notamment Alain Beltran, Sophie Chauveau et alii, Elf-Aquitaine : des origines ā 1989 (...)
  • 25 Demande de décision préjudicielle du Tribunale civile e penale di Roma. Affaire 20-64.

28Pendant ce temps les majors se sont lancés dans l’affrontement avec les autorités françaises, affrontement juridique (Conseil d’État23) d’abord, politique ensuite (démarches auprès du président Pompidou) puis médiatique avec recours à une campagne de presse24. Mais au niveau communautaire le processus anti-monopole est alors en marche : une première alerte eut lieu avec l’affaire Albatros-Sopeco25 dans laquelle un tribunal italien demandait l’interprétation de la Cour sur le monopole français dans un litige commercial modeste (6 000 tonnes) en 1959, entre un opérateur français Sopeco, empêché de livrer par la loi de 1928, faute d’autorisation, et la société Albatros dont le siège était à Rome. La Cour concluait dans son arrêt du 4 février 1965 que rien n’obligeait la France à abroger dès 1959 le monopole et ses dispositions quantitatives restrictives. Le gouvernement français avait donc obtenu un répit finalement assez durable, puisqu’il a fallu attendre la troisième recommandation de la Commission européenne du 22 décembre 1969 pour voir ce monopole contesté. Bien entendu le gouvernement français avait été tenu au courant des projets de la Commission puisque la phase définitive du traité entrait en application en janvier 1970. Et des discussions se déroulaient tant entre Bruxelles et Paris qu’au sein de l’administration française.

  • 26 Note B.F. (Fragonard) du 4 septembre 1969. Arch. nat. CAC 19900415.

29En septembre 1969 la Dica envisageait de proposer au ministre, au vu des exigences de la Commission, la libération, sur le thème des contingents CEE pour les produits finis, mais avec une clause de sauvegarde (liberté surveillée) ; le refus de la demande de non-imputation des produits CEE sur les quotas mais l’alignement des produits francs (comme le brut national) sur les autres, l’abrogation de la règle des 90 % issus des raffineries françaises26. Finalement, le 30 décembre 1969 le président de la Commission J. Rey envoyait officiellement la recommandation de la commission, en date du 22 « prévue à l’article 37 (paragraphe 6) du traité CEE au sujet de l’aménagement du régime d’importation des produits pétroliers » (publiée au JOCE sous la référence 70/ 128/CEE). Celle-ci relève les efforts faits depuis la recommandation de 1963 (décrets de 1968) mais estime qu’ils ne sont pas suffisants pour respecter le traité à l’issue de la période de transition ; d’une part les contingents et les règles d’imputation sur les autorisations (brut « national » hors contingents) et la règle des 90 % introduisent des entraves à la libre circulation et d’autre part d’autres dispositions non discriminatoires sont susceptibles d’être utilisées de façon discriminatoire (le principe même des autorisations, les contrats d’intérêt national, la soumission des programmes d’approvisionnement annuels, les contrôles sur la forme juridique et les opérations financières des opérateurs, enfin le contrôle de la distribution). En conclusion même si elle est prête à examiner avec le gouvernement français la question des contingents tant qu’il subsiste une disparité importante entre les politiques commerciales des États membres, la Commission recommande les mesures suivantes :

« – suppression de tout contingentement relatif à l’importation de pétrole brut et de produits pétroliers en provenance des États membres ;
imputation, sur les contingents octroyés par les autorisations spéciales à chaque société, de toute quantité de produits finis mis à la consommation sur le marché français ;
– en ce qui concerne la règle qui oblige les raffineurs à reprendre aux raffineries placées sous le régime de l’autorisation spéciale les 90 % des produits livrés à la consommation pour leur compte, assimilation, aux produits raffinés en France, de tous les produits raffinés dans les États membres et écoulés en France ;
– veiller à ce que les mesures prises en application des pouvoirs visés... [au paragraphe 5 c’est-à-dire le deuxième groupe de pouvoirs théoriquement non discriminatoires] n’entraînent aucune discrimination au détriment des ressortissants des autres États membres. »

  • 27 Étalée jusqu’au 15 janvier 1971.

30Application fut faite, pour l’essentiel, de la recommandation en 1970 par le gouvernement français aux autorisations en cours, A10 de 1963 et A3 de 1968 puis aux A10 du 29 juin 1973 avec d’autres perfectionnements (voir paragraphes II. A et B) : imputation du brut national et 90 % étendus aux raffineries communautaires ; mais les contingents d’essence n’ont pas été supprimés, ils ont seulement été augmentés par le coefficient 3,3727 tenant compte de la progression de la consommation et de l’intégration des essences produites à partir du brut national (les quotas sur les lubrifiants avaient été supprimés en 1968). Le décret de 1961 sur le brut national fut abrogé par le décret 70-389 du 28 août 1970 qui alignait totalement les obligations concernant le brut national sur les autres autorisations y compris le contingentement des essences.

31Malgré la recommandation qui introduisait une brèche importante avec des modifications substantielles dans le dispositif, le gouvernement français avait conservé l’essentiel, les autorisations et les contingents, mais il restait sous surveillance.

D. La fin des autorisations et l’élaboration de la loi de 1992

  • 28 Ass. nat. 1280.
  • 29 L’épilogue judiciaire au pénal eut lieu en 1983 (jugement de la 6e chambre correctionnelle (...)

32Malgré ce succès relatif le temps ne travaillait pas en faveur du monopole délégué et les progrès de la politique pétrolière commune n’étaient pas tels que les États membres adoptent le système français. La crise de 1973 et les hausses de prix comme les perturbations de l’approvisionnement, notamment sur le fuel domestique, ont provoqué des remous sur le plan interne. Outre les doléances des indépendants et des distributeurs il faut citer les scandales suscités par les ententes pétrolières (en fait l’affaire Bodourian remonte à 1971 mais ses conséquences se sont étalées sur dix ans) et le rapport du député de la majorité Julien Schwartz28 qui a exploité le thème des ententes et des « exactions » des compagnies pétrolières, Elf comprise. Sur les plans administratif et judiciaire la Commission technique des ententes et des positions dominantes (futur Conseil de la concurrence) rendit un avis le 9 février 197329. Avec ces débats ce n’était pas seulement les raffineurs qui étaient accusés mais aussi, et à juste titre, le régime pétrolier et la loi de 1928.

  • 30 La commission comprenait R. Aron, P. Desprairies (IFP), R. Fauroux (futur ministre de l’In (...)
  • 31 Voir la lettre de mission signée du ministre de l’Industrie et de la Recherche du 30 avril (...)
  • 32 Voir l’article de Pierre Péan dans Le Nouvel Économiste en décembre 1975 : Pourquoi le rap (...)

33C’est dans ce contexte que le Gouvernement avait créé le 30 avril 1975 une commission30 dont la présidence avait été confiée à Maurice Lauré, alors président de la Société générale, avec pour mandat d’examiner le dispositif législatif actuel, de l’apprécier au regard des objectifs de développement et de sécurité et enfin d’émettre un avis sur le fonctionnement du marché et l’importation de produits raffinés31 : en résumé, après avoir regardé la question « sous toutes les coutures » en France et en Europe, sans doute influencée par l’audition et les notes plutôt conservatrices de la Dica et des Douanes, elle avait conclu mi-octobre que le système méritait d’être maintenu en l’état, conclusion qui gênait un peu le Gouvernement qui n’avait pas fait mystère de la création de cette commission32 et expliquait la discrétion qui entourait les travaux et leur résultat, surtout si, comme le suggère Pierre Péan il n’y avait pas accord au sommet de l’État.

34Mais surtout, après les deux chocs pétroliers les temps avaient changé. D’une part, à partir de 1979 le pétrole était en phase de régression et non plus de forte expansion et les opérateurs sur la défensive face à une politique énergétique contraire, voire franchement hostile. D’autre part les préoccupations des acteurs étaient centrées sur des questions différentes non directement liées au monopole : les prix et leur contrôle, la fiscalité des produits et des firmes, puis à partir de la fin des années 1970 la réduction des capacités ainsi que les questions techniques et de protection de l’environnement. En ce qui concerne le régime pétrolier l’accent s’est surtout porté sur l’organisation de l’obligation de stockage et, en raison de l’évolution catastrophique de la flotte pétrolière, sur l’obligation de pavillon. Deux thèmes qui n’étaient pas strictement liés au régime des autorisations.

  • 33 L’effet « européen » va plus loin que l’affichage politique ou le respect primaire des tra (...)

35Enfin les fluctuations politiques qui auraient pu en théorie renforcer le contrôle étatique ont eu un effet relativement marginal puisque gaullistes et socialistes n’étaient pas en désaccord fondamental sur la politique pétrolière, si l’on met de côté l’opposition constante des communistes et la bouffée passagère de libéralisme avec Alain Madelin. Un effet d’autant plus marginal que la contrainte européenne n’a cessé de croître avec l’approche de la mise en place du Marché unique33. Dans ce contexte les mesures réglementaires ne pouvaient qu’aller dans le sens d’une libéralisation croissante. En 1979 les contingents ont été supprimés et remplacés par les plans d’approvisionnement à 80 % par des raffineurs de la communauté. La règle fut suspendue en 1985. Le renouvellement des A10 de 1983, sans contingents cette fois, devint une formalité. En 1985 intervint la libéralisation de la distribution et en 1987 une réforme de simplification assouplit le système en inaugurant les A5 ; l’obligation de 90 % fut suspendue la même année et l’année suivante vit l’instauration du nouveau dispositif pour l’obligation de stocks de réserve avec création d’un organisme commun (la SAGESS).

36Au début des années 1990, l’Administration, Dhyca et Douanes notamment, se préparait à la mise en place du Marché unique et la priorité des réflexions portait sur les aspects fiscaux de la circulation des produits pétroliers, sur leur rôle après 1992 et sur la réforme des stocks obligatoires. Concrètement l’instauration du Marché unique au 1er janvier 1993 excluait tout système d’autorisation discriminant et le maintien des contrôles aux frontières : la loi de 1928 ne pouvait subsister. Cependant sur le plan politique, on ne pouvait en France rayer d’un trait de plume la loi de 1928, 64 ans d’existence, sans la remplacer par une autre loi plus moderne. Les raffineurs auraient, bien sûr, souhaité l’abolition de tout régime pétrolier spécifique, sans renier l’obligation de stocks mais en se passant de celle sur le pavillon.

37En ce qui concerne les travaux parlementaires et le vote du projet du Gouvernement il y a peu de choses à dire. La procédure a été rapide (procédure d’urgence) au cours du quatrième trimestre de 1992 et la loi a été promulguée le 31 décembre ; les premiers travaux (rapport du Sénat de L. de Catuelan) avaient été adoptés le 5 novembre, l’Assemblée s’est prononcée le 15 décembre et les derniers débats de la commission mixte paritaire eurent lieu le 20. D’après nos souvenirs personnels l’assistance était clairsemée et les discussions modérées. L’intensité des débats qui avaient accompagné les votes des deux lois de 1928 étaient d’une tout autre ampleur.

E. La loi de 1992 et ses implications

38Jusqu’au 31 décembre 1992, date de l’abrogation des lois du 16 mars 1928 (régime douanier) et du 30 mars 1928 (régime d’importation), il existait trois types d’opérateurs pétroliers : les autorisés spéciaux, A10 et A5, les entreprises de stockage, qui, bénéficiant d’un statut particulier, pouvaient recevoir et stocker sous douane, enfin les autres opérateurs, qui ne pouvaient recevoir que des produits ayant acquitté les droits et taxes.

39À partir du 1er janvier 1993 les opérateurs, qui doivent faire l’objet d’un agrément des douanes, sont répartis entre :

  • les entrepositaires agréés (habilités à recevoir et expédier en suspension des droits dans un entrepôt fiscal, des produits, à les détenir en suspension de droits et à les mettre à la consommation) ; ce statut concerne à la fois les entreprises de production, de raffinage, de distribution et de stockage et concerne globalement tous les produits pétroliers ;
  • les opérateurs enregistrés, qui ne peuvent stocker sous douane, les droits et taxes frappant les produits étant exigibles dès leur réception ;
  • les opérateurs non enregistrés, qui peuvent recevoir, à titre occasionnel, des produits expédiés en suspension de droits et taxes après avoir, préalablement, consigné les droits auprès de l’administration des douanes ;
  • les représentants fiscaux qui peuvent être désignés dans l’État membre de destination par les entrepositaires agréés expéditeurs sous certaines conditions.
  • 34 Les décrets d’application 93-279 et 93-610 définissent le premier les modalités de calcul (...)
  • 35 Terres australes et antarctiques françaises (Kerguelen).

40La Commission, dans une recommandation datée du 29 novembre 2000, a indiqué les critères d’octroi des agréments à retenir, les informations à communiquer aux demandeurs d’agrément, les garanties à exiger et les cas d’annulation ou de retrait de l’agrément. Dans ce système la catégorisation des opérateurs est donc d’ordre purement fiscal et l’attribution des agréments se fait sur des critères simples et valables pour tous, ce qui n’était pas le cas des procédures inquisitoriales de la Commission de la loi de 1928. Peu de chose change en apparence et de fait rien n’a changé parce que le système avait perdu l’essentiel de son caractère contraignant, imposé directement ou indirectement par les autorisations et la menace du devoir national. Et ce qui restait en 1992 subsiste en 1993, même l’obligation de pavillon (limitée à 8 % des quantités importées34) au grand dam des raffineurs seules victimes désignées de cette « discrimination à rebours » de la part de leur Etat d’appartenance (mais en fait cette obligation antérieurement applicable, en théorie, aussi aux transports de produits finis et donc aux A3/A5 n’était appliquée qu’au transport de pétrole brut) : sur ce point les raffineurs ont eu une compensation dans la mesure où, à partir de 1992, ils ont été autorisés à mettre sous pavillon des TAAF35 (alias pavillon Kerguelen) beaucoup moins coûteux l’intégralité de leur flotte.

41De même subsiste en ce qui concerne les règles techniques et de sécurité ce qui n’est pas visé par la loi sur les installations classées (essentiellement les oléoducs nous semble-t-il). Le succès majeur pour la Dhyca réside dans la création du CPSSP (Comité Professionnel des Stocks Stratégiques Pétroliers) plus étroitement contrôlable que l’ancienne SAGESS (Société anonyme de gestion de stocks de sécurité), et l’inclusion dans l’article 10 de la mention de l’intervention en cas de crise locale qui améliore ses possibilités d’intervention directe sur les stocks.

II. La politique pétrolière française ne se résume pas à la loi de 1928

42On ne saurait trop insister sur le fait que le dispositif des lois de 1928 n’est pas entièrement synonyme de la politique pétrolière française ; le monopole délégué institué par la loi de 1928 ne résumait pas à lui seul les pouvoirs de l’État sur l’industrie pétrolière française mais il concernait la majorité des approvisionnements pétroliers de la France. Les autres volets de l’action étatique, que ce soit sur les plans économique (prix, concurrence) et surtout fiscal, ou sur les plans pétroliers dans les autres secteurs de l’activité pétrolière (en amont, c’est-à-dire l’exploration-production) et énergétique (nucléaire), ont aussi contribué de façon décisive à la politique pétrolière.

A. Le maintien du pouvoir régalien en matière d’impôt

43Outre les aspects douaniers déjà évoqués à propos du régime pétrolier, une fiscalité spécifique est à l’œuvre dans le domaine du pétrole : d’une part la gestion de la taxe intérieure de consommation ou TIPP interfère sur le prix des produits et ceci de façon différenciée, d’autre part les entreprises pétrolières avec d’autres industries de matières premières ont des caractéristiques fiscales qui ont appelé des mesures spécifiques (fiscalité de l’exploration-production, fiscalité des stocks). Enfin le fait qu’elles exercent une activité très concurrentielle dans de nombreux pays étrangers les rend éligibles à un statut fiscal adapté, celui du bénéfice mondial. Dans tous ces domaines, malgré l’Europe, l’État n’a pratiquement rien perdu de son pouvoir régalien.

  • 36 Judicieusement car l’opérateur n’immobilise ainsi qu’une partie de la valeur finale du pro (...)

44Si le Marché unique a rendu nécessaire en 1992 l’abrogation des deux lois de 1928, on peut soutenir qu’en matière douanière pétrolière il ne s’est passé que des changements techniques de procédure à l’occasion de la mise en place des trois directives sur les produits soumis à accise et de la réforme de la TVA. Fonctionnellement avant le 1er janvier 1993 les produits pétroliers, en suspension de taxes36, étaient déjà détenus dans des entrepôts fiscaux et circulaient sans entrave, le pétrole brut libre de tout droit était traité dans des usines « exercées » et le tarif extérieur commun n’a pas subi de bouleversement.

  • 37 Au cours de notre carrière nous avons vu exposer de nombreuses réformes de toute nature, é (...)

45Schématiquement, 1992 a signifié l’abolition des contrôles aux frontières mais les frontières fiscales qui correspondent à la perception de droits et taxes fixées par l’État souverain sur le territoire national subsistent intégralement. Ceci est particulièrement vrai pour les produits soumis à accises, au premier rang desquels par leur importance figurent les produits pétroliers. Les accises pétrolières ont toujours été un enjeu fiscal important37 dont la croissance a accompagné le développement des transports routiers. Le fait que les carburants représentent avec constance plus de 90 % des accises et droits prélevés sur les produits pétroliers n’est pas surprenant car les combustibles sont soumis à la concurrence et de plus pour le fuel lourd l’enjeu industriel amène à la modération dans la taxation.

46Ce rôle fiscal a joué dans nombre de dossiers importants. D’abord dans celui du contrôle des prix : en période d’inflation par définition, l’histoire de tous les mouvements de prix est marquée par l’arbitrage entre hausses fiscales et hausses économiques, et concrètement les secondes passaient après les premières. Le contrôle des prix à partir de 1973 jusqu’à 1985, date de son abolition, a fortement dégradé les marges de raffinage et les capacités d’investissement du raffinage français alors qu’à l’origine il jouait, avec la protection douanière, un rôle assez favorable.

47Le deuxième dossier à incidence industrielle est celui de la taxation du gazole par rapport à celle de l’essence, problème devenu préoccupant à partir des années 1980 avec le fort développement du parc de voitures diesel particulières. Si la situation convenait bien aux transporteurs et au groupe PSA, le Budget voyant fondre les recettes, la Dhyca et les raffineurs voyant se creuser le déséquilibre gazole-essence pour un outil de raffinage orienté sur la production d’essence et aussi le groupe Renault moins actif sur le diesel pensaient qu’il fallait redresser la barre. Des mesures ont été imaginées pour détaxer les transporteurs mais pas les automobilistes, elles sont contestées à Bruxelles...

  • 38 Pour ne pas dire politique (carburants d’origine agricole).

48Autre dossier fiscal greffé sur le thème central de la TIPP, celui des taxes parafiscales ou additionnelles (CNE, FSGT, TGAP IFP, CPDC, etc.) pour financer des agences qui se multiplient, notamment dans le domaine environnemental, ou des actions spécifiques (grands travaux). Enfin il faut noter l’utilisation de la fiscalité pour favoriser certains carburants par rapport à d’autres pour des raisons écologiques et économiques38 : essence sans plomb et biocarburants.

49Cette revue doit être complétée sur le plan européen : la directive taux (92- 82) était un essai timide d’harmonisation ; malgré la relance opérée par les propositions d’écotaxe sur l’énergie pour cause de lutte contre les changements climatiques le rôle de la Commission européenne est actuellement de jouer le chien de garde vis-à-vis des initiatives particulières des États membres.

  • 39 Créée en 1950, la redevance FSH a été intégrée dans la TIPP en 1999 ; le montant dans les (...)
  • 40 Comme le suggère leur appellation ces redevances minières inscrites au Code minier de 1956 (...)

50Un autre domaine est celui de la fiscalité de l’exploration-production qui repose d’une part sur les financements apportés par le FSH39 (Fonds de soutien aux hydrocarbures), très généreux pendant la période algérienne, et d’autre part sur la possibilité de constituer une provision en franchise d’impôt, la PRG (provision pour reconstitution de gisement) qui doit être réutilisée dans un délai fixé initialement à cinq ans. Ces mesures favorables et efficaces n’ont joué qu’à l’échelle des ressources pétrolières nationales, donc de façon limitée. D’autre part elles ont des contreparties négatives pour les compagnies : la RDCM (redevances départementale et communale des mines40) est bien tentante pour les collectivités locales et de son côté l’État n’est pas resté inactif. Le deuxième choc pétrolier avait inspiré le président Carter en 1980 pour créer la windfall profit tax et le gouvernement français l’a imité dès 1980 avec le « prélèvement exceptionnel et provisoire » qui a fait preuve d’une exceptionnelle longévité et fut reconduit régulièrement avec des modalités différentes, bien que certains gouvernements reconnaissent son caractère néfaste ; il est difficile de se priver d’une ressource budgétaire dont le maintien entraîne un bonus politique, si bien qu’il n’a disparu que très récemment.

B. Autres aspects de la politique pétrolière : l’amont et la tutelle économique du ministère de l’Économie et des Finances

  • 41 En partant du principe que le développement significatif de la mise en œuvre de l’Afrique (...)
  • 42 Daniel Murat, L’intervention de l’État dans le secteur pétrolier en France, Paris, Technip (...)

51Bien entendu nous reconnaissons avoir négligé dans cette contribution centrée sur la loi de 1928 et donc sur le raffinage-distribution tout ce qui concerne le secteur amont (hormis la fiscalité), c’est-à-dire le code minier et la recherche et l’exploitation des gisements d’hydrocarbures ainsi que le secteur para-pétrolier lié pour une grande partie à ces activités (création de l’Institut français du pétrole dès 1944 et actions en faveur de la recherche technologique). Si l’on met à part les deux décennies de l’aventure algérienne, les ressources pétrolières provenant du territoire métropolitain et de l’Empire français sont restées relativement modestes vis-à-vis de l’ampleur des besoins de l’économie française41. On signalera que ces dispositifs d’intervention ont été minutieusement décortiqués par Daniel Murat42 dans son ouvrage sur L’intervention de l’État dans le secteur pétrolier en France pour la période antérieure à 1969.

  • 43 En fait il y a eu d’autres dénominations intermédiaires (Commerce intérieur et Prix par ex (...)

52En ce qui concerne la tutelle économique exercée par le ministère de l’Économie et des Finances, outre le contrôle des investissements et des participations de l’État (Trésor) et le contrôle du commerce extérieur (DREE) en liaison avec les Douanes et l’Industrie, l’action principale est passée du contrôle des prix à l’orchestration de la concurrence, ce que reflète l’évolution de la direction générale des Prix devenue progressivement la direction générale de la Concurrence et des Prix et enfin direction générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des fraudes43 (DGCCRF) aujourd’hui. Ce survol d’ensemble n’avait d’autre but que de montrer la diversité des interventions étatiques qui ont façonné les activités pétrolières en France et l’interdépendance de ces actions qui rend délicate l’évaluation de leur efficacité propre.

Conclusion

53Si l’on tente un bilan de l’instrument que représente la loi de 1928, lequel n’est pas entièrement synonyme de la politique pétrolière française, il faut considérer principalement la constitution d’opérateurs nationaux et la sécurité des approvisionnements à des prix compétitifs.

54À la première interrogation, le monopole délégué et la loi douanière ont-ils été indispensables à la construction de l’outil industriel national, la réponse est évidemment positive pour la période précédant la Seconde Guerre mondiale, encore qu’à la Libération les installations étaient assez largement détruites et la CFP avait ses biens sous séquestre. La réponse pour la période postérieure l’est moins ; il est d’ailleurs curieux qu’afficher un doute aurait semblé plus provocant à l’époque de la splendeur du groupe Elf-Aquitaine dans les armées 1990. L’absorption par Total à la fin du siècle montre en effet que cette certitude est moins forte qu’on aurait pu le penser. En tout état de cause l’efficacité de la construction étatique et de la tutelle exige un examen global et nous ne nous pouvons nous prononcer qu’après avoir traité de la tutelle économique et fiscale et des mesures sur l’amont et la technologie pétrolière. Enfin, et là, la loi de 1928 a été un bon catalyseur, les majors ont investi largement dans le raffinage-distribution par leurs filiales françaises sous contrôle national et assurant une valeur ajoutée française et une sécurité d’approvisionnement que les commentateurs de l’épopée « elfienne » ont trop tendance à sous-estimer.

55En nous limitant à la seule évolution du régime pétrolier, nous souhaitons dégager les traits majeurs suivants. D’abord la gestion du monopole semble avoir été plus étatisée qu’avant la guerre, d’où la création en force du deuxième pôle français entièrement public. La politique nationaliste « du coup d’arrêt aux trusts » définie dès l’origine a été maintenue avec succès mais le contact avec les majors a été poursuivi et reconnu (malgré les difficultés des années 1960) : c’est l’apport spécifique de la loi du 30 mars 1928 par rapport à la loi douanière du 16 mars.

56Les causes de la libéralisation du système ont été politiques (l’Europe et l’esprit libéral sous-tendu par le traité de Rome) mais aussi et dans une très large mesure économiques : c’est le reflux de la consommation pétrolière à partir de 1979 qui a privé les contingents de leur vertu coercitive, de la même façon que la forte croissance de la période précédente a permis leur efficacité. La fin du monopole peut être vue de deux façons différentes : symboliquement et politiquement l’avènement du Marché unique européen a bien signifié la disparition du monopole délégué ; techniquement au plan de la tutelle, au contraire, la loi de 1992 a consolidé au maximum les outils étatiques d’action directe sur le secteur pétrolier subsistant objectivement à cette date : devoir d’information, stocks, pavillon et droit de regard sur les installations (les obligations sur les stocks et le pavillon ayant d’autant plus facilement résisté qu’elles étaient en large mesure indépendantes des autorisations spéciales).

57La puissance d’une compagnie pétrolière à sa création dépend d’abord de ses accès à des sources d’approvisionnement d’hydrocarbures économiquement favorables et de la capacité technique qui va avec : l’Irak pour Total (qui a su gérer la suite), l’Aquitaine et l’Algérie pour Elf (qui a su aussi gérer l’épuisement de Lacq et la perte de l’Algérie) ; c’est ce qui a assuré le rôle irremplaçable des majors. Ceci permet déjà de relativiser l’efficacité du volet aval (raffinage-distribution) du monopole délégué, tout en soulignant l’intérêt d’un appui diplomatique fort de l’État en faveur de « ses » sociétés.

58L’autre interrogation porte sur la sécurité des approvisionnements à des prix compétitifs et d’emblée nous place dans le contexte global de la politique énergétique. Dans ce domaine, il faut reconnaître que la loi de 1928 n’a jamais par elle-même créé une goutte de pétrole et que la France a été heureuse de toujours bénéficier des approvisionnements des compagnies internationales, y compris la CFP.

59L’émancipation des groupes pétroliers français dans un monde de plus en plus concurrentiel depuis les chocs pétroliers s’est accompagnée d’un changement des priorités énergétiques, et a conduit à une gestion indirecte de la dépendance pétrolière : du pétrole à l’électricité (nucléaire) et à la gestion de la demande, la responsabilité énergétique étant partagée avec les autres ministères, particulièrement, et de plus en plus, celui de l’Environnement, le tout dans un contexte européen omniprésent.

Notes

1 Office national des combustibles liquides (1925-1939).

2 Voir par exemple Takashi Hotta, L’industrie du pétrole en France, des origines ā 1934, thèse sous la direction du Pr. Maurice Lévy-Leboyer, Université Paris X-Nanterre, 1990, p. 164.

3 En se replongeant dans les mentalités de cette époque on comprend mieux l’attitude du général de Gaulle dans les décennies suivantes : « Ce n’est qu’un des nombreux cas où la puissance des sociétés dites multinationales, qui sont en réalité d’énormes machines anglo-saxonnes, nous a écrasés, nous autres Français en particulier, et les Européens en général », disait celui-ci en 1963 à Alain Peyrefitte. Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, Paris, Quarto/Gallimard, 2000. Voir aussi André Nouschi, La France et le pétrole de 1924 ā nos jours, Paris, Picard, 2001, p. 56 et suivantes.

4 Au-delà de 300 tomes par mois. Nous laissons de côté les péripéties administratives de coexistence des lois de 1925 et 1928 qui ont été réglées progressivement par le décret de 1935 et d’autres textes, le dernier remontant à 1938, et qui portent essentiellement sur le commerce de gros.

5 L’article 2 de la loi de 1925 parle plus exactement du quart des quantités déclarées pour la consommation mais dans le monde pétrolier on emploie la formule plus concrète de 90 jours.

6 Nous attirons l’attention sur l’importance de cette obligation d’information, mesure d’apparence simplement technique mais qui s’est révélée lourde pour les titulaires et efficace pour la tutelle.

7 Voir par exemple le rapport de L. Pineau pour le Conseil supérieur de la défense nationale de mai 1923, AEF Trésor B32313.

8 La dénomination a légèrement varié au fil des années depuis les A20 (autorisation spéciale d’importation traitement de pétrole brut, dérivés et résidus) aux A10 purement raffinage de 1970 et suivantes : autorisation spéciale d’importation, de réception et de traitement de pétrole brut, dérivés et résidus.

9 La SAEM de Pechelbronn avait aussi une raffinerie à Merkwiller qui n’a jamais atteint par la suite la taille des autres et a été fermée en 1964. Un douzième titulaire, Starnaphta, apparut en 1937, sans raffinerie et dont l’autorisation fut transférée en 1948 au groupe des pétroles de l’Atlantique (futur Antar).

10 Décrets du 18 octobre 1950.

11 Durée estimée suffisante par les pouvoirs publics (Jean-Marie Louvel), une fois les investissements initiaux faits (la plupart des raffineries ont été construites entre 1932 et 1935).

12 Une obligation à 50 % a été introduite en 1937 (décret du 23 avril 1937).

13 En 1979 : 398 dont 70 pour les essences ; 1968 : 213, en 1987 dernière vague d’autorisations : 189.

14 Pour des raisons administratives les A5 ont dû être prorogées en septembre 1992 jusqu’à la fin de l’année. Les dernières autorisations (Repsol et deux autres sociétés) sont sorties en décembre (décret 92-1227 du 18 décembre) quelques jours avant la nouvelle loi du 31 décembre 1992 qui les abrogeait !

15 C’est ce décret qui sera attaqué sans succès par les majors.

16 Circulaires DIMAH (ex-Dhyca) explicitant la loi de 1992, en date du 8 juin 1998 et du 7 septembre 1998.

17 Le SPLSE : pipeline sud européen de brut, Lavera-Karlsruhe, mis en service en 1962 a pour actionnaires les grands raffineurs européens (dont Total (Elf compris) 27,8 % actuellement) ; pour les produits finis, le SPMR, pipeline Méditerranée-Rhône a été mis en service en 1968 (actionnariat français dont Total 29 % en 2002).

18 Créée par la loi 49-1060 du 2 août 1949 la Société des transports pétroliers par pipeline a construit (1953-1992) et exploite le réseau de pipelines de produits finis entre la Basse-Seine et la région parisienne. Elle exploite aussi les réseaux ODC et PMR.

19 Le réseau OTAN = ODC (1960) géré par un service de la Dica, le SNOI – oléoducs interalliés – et le pipeline DMM (Donges Melun Metz, 1956) depuis passé sous la coupe de Elf puis de Bolloré après la fusion Elf-Total.

20 Lettre personnelle de M. Leblond à S. Scheer, PDG d’Esso, le 14 novembre 1962, Arch. nat. CAC 19900415.

21 Comme la précédente qui était limitée à 1962.

22 On voit poindre là le débat essentiel de la notion douanière de l’origine des produits, avec Rotterdam jouant le rôle du cheval de Troie pour les importations des pays tiers.

23 À ce jour nous n’avons pas trouvé de trace de décision de la CJCE.

24 Voir notamment Alain Beltran, Sophie Chauveau et alii, Elf-Aquitaine : des origines ā 1989, Paris, Fayard, 1998, p. 81-82.

25 Demande de décision préjudicielle du Tribunale civile e penale di Roma. Affaire 20-64.

26 Note B.F. (Fragonard) du 4 septembre 1969. Arch. nat. CAC 19900415.

27 Étalée jusqu’au 15 janvier 1971.

28 Ass. nat. 1280.

29 L’épilogue judiciaire au pénal eut lieu en 1983 (jugement de la 6e chambre correctionnelle du TGI de Marseille du 1er juillet 1983).

30 La commission comprenait R. Aron, P. Desprairies (IFP), R. Fauroux (futur ministre de l’Industrie et alors DGA de Saint-Gobain, SGPM). et des industriels de premier plan des secteurs privé ou public, plus P. Cortesse (directeur de la Prévision) et J. Martin (SGDN).

31 Voir la lettre de mission signée du ministre de l’Industrie et de la Recherche du 30 avril 1975. Arch. nat. AEF Z11918.

32 Voir l’article de Pierre Péan dans Le Nouvel Économiste en décembre 1975 : Pourquoi le rapport Lauré est au secret.

33 L’effet « européen » va plus loin que l’affichage politique ou le respect primaire des traités : au sein de l’administration à tous les échelons s’est instituée une autocensure de peur des recours devant la Cour de justice : cette auto censure en fonction de la validité juridique des textes a toujours existé (la crainte des tribunaux administratifs ou du Conseil d’État) mais à un niveau purement tactique dans la mesure où l’administration se faisait fort d’obtenir les instruments réglementaires voire législatifs nécessaires à la mise en œuvre des mesures d’intérêt général qu’elle préconisait. Dans le cas européen l’administration n’est plus maîtresse du jeu et les actions correctives risquent d’être longues et incertaines.

34 Les décrets d’application 93-279 et 93-610 définissent le premier les modalités de calcul de l’obligation et le second le taux fixé à 5,5 %.

35 Terres australes et antarctiques françaises (Kerguelen).

36 Judicieusement car l’opérateur n’immobilise ainsi qu’une partie de la valeur finale du produit, par exemple 20 % pour les essences.

37 Au cours de notre carrière nous avons vu exposer de nombreuses réformes de toute nature, énergétique ou environnementale notamment ; elles avaient toutes une conclusion commune : pour leur financement il fallait augmenter la TIPP.

38 Pour ne pas dire politique (carburants d’origine agricole).

39 Créée en 1950, la redevance FSH a été intégrée dans la TIPP en 1999 ; le montant dans les années 1990 était d’environ 250 MF par an.

40 Comme le suggère leur appellation ces redevances minières inscrites au Code minier de 1956 sont très anciennes.

41 En partant du principe que le développement significatif de la mise en œuvre de l’Afrique est postérieur à la décolonisation.

42 Daniel Murat, L’intervention de l’État dans le secteur pétrolier en France, Paris, Technip, 1969.

43 En fait il y a eu d’autres dénominations intermédiaires (Commerce intérieur et Prix par exemple).

Auteur

Communication présentée le 13 janvier 2004
André Philippon, décédé en septembre 2005, était un polytechnicien de la promotion 1958. Ingénieur en chef de l’Armement, il a fait l’essentiel de sa carrière dans l’industrie pétrolière. C’est pourquoi, une fois retraité, il a entamé une thèse de doctorat sous la direction de Patrick Fridenson à l’École des hautes études en sciences sociales. Intitulée « La tutelle de l’État sur l’industrie pétrolière française de 1924 à 2002 : le monopole délégué face à la mondialisation et aux exigences du développement durable », cette recherche l’a conduit à participer à de nombreux séminaires et colloques.

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