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La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, 1918-1935

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Éric Bussière

Conclusion générale

Texte intégral

1La période qui sépare l’armistice de 1918 de l’échec du bloc-or en mars 1935 vit s’accumuler un capital particulièrement riche d’expériences qui, au-delà des drames qui suivirent, déboucha sur l’actuelle construction européenne. Durant ces années, une partie des élites politiques et économiques recherchèrent une nouvelle forme d’organisation des relations entre puissances.

2Dans un premier temps, réflexions et projets des responsables sont marqués par l’expérience de la guerre. Ils reposent sur l’hypothèse de la continuation du combat économique contre l’Allemagne et, malgré des tentatives de dialogue, aboutirent à l’occupation de la Ruhr. Sur le plan industriel il s’agissait de combiner reconstruction et ambitions économiques ; d’une part, on voulait refouler les produits allemands des marchés intérieurs par substitution d’une industrie nationale puissante ; au-delà, on visait à une expansion par conquête des marchés extérieurs. Sur le plan financier la restauration dont on imaginait mal les difficultés devait rétablir les équilibres antérieurs au conflit et préserver l’indépendance des pays concernés.

3Les projets français et belges nous apparaissent voisins dans leurs objectifs et nullement incompatibles. Une association sur la base d’un accord régional de reconstruction aurait pu réussir. L’échec de la tentative franco-belge de 1919 provient d’une différence d’approche de la nature des relations économiques à instaurer entre puissances européennes. Les responsables de l’État et de la finance belges visaient à un rééquilibrage qu’ils pensaient pouvoir faire accepter tant aux milieux industriels qu’au grand négoce anversois. La pensée dominante du côté français apparaît plutôt comme celle de l’affrontement des blocs économiques.

4Dans cette perspective, l’engagement des deux partenaires dans la Ruhr en 1923 est marqué par une profonde ambiguïté. Du côté français il apparaît comme l’ultime aboutissement et même la radicalisation des projets issus de la guerre puisqu’il semble un moment déboucher sur un remodelage territorial aux conséquences économiques potentielles considérables. Du côté belge il n’obtient de véritable soutien que de la part des industriels ou de certains milieux nationalistes à l’audience limitée. La solidarité franco-belge en 1923-1924 repose donc sur des bases négatives : opposition à une puissance économique allemande renaissante, incompréhension voire hostilité des puissances anglo-saxonnes sur le plan financier qui pousse la Belgique à agir avec la France.

5L’échec de 1924 montre qu’une Europe occidentale organisée dans la perspective d’un affrontement économique n’était pas viable. Plus largement il révèle l’insuffisance d’une approche fondamentalement bilatérale des relations économiques internationales en Europe. Les plans français reposaient sur une succession de dialogues : France-Belgique, France et Belgique avec l’Allemagne, bloc continental ouest-européen avec l’Angleterre ou, plus globalement, les Anglo-Saxons. Les difficultés des relations franco-belges prouvent à maintes reprises l’insuffisance de cette approche. L’échec de 1919 comme celui de l’accord commercial de 1923 résultent du coût excessif qu’aurait eu pour la Belgique un accès privilégié sur le marché français dans ses relations avec des puissances tierces, en particulier l’Allemagne. De même nous avons constaté à quel point les rivalités industrielles avec ce pays tendaient à durcir, indirectement, les relations entre sidérurgies française et belge. Enfin la rivalité franco-anglaise, sur le plan financier et monétaire parvient, au début de 1924, à briser une solidarité franco-belge pourtant, dans ce domaine, largement justifiée par les faits. La nécessité d’une approche élargie à l’Allemagne sinon à l’Angleterre s’impose donc peu à peu au cours de 1924. Ainsi, par opposition aux projets de l’immédiat après-guerre, ceux de la seconde moitié des années vingt sont largement marqués par le multilatéralisme.

6La dimension multilatérale s’impose sur le plan des échanges par le retour de l’Allemagne sur la scène des négociations commerciales à partir de l’automne 1924. Une approche bilatérale des nouvelles relations avec cette puissance pouvait aboutir à des déséquilibres inacceptables pour la Belgique comme pour la France. De même la solution de la question sidérurgique ne peut-elle être trouvée que dans le cadre multilatéral de l’EIA. La prise de conscience de cette nécessité date, du côté français, de l’automne 1925. Dès lors, à l’initiative de L. Loucheur, aboutit-on à la première tentative d’organisation des relations commerciales sur une base multilatérale en Europe que symbolise la conférence de 1927.

7Les difficultés de mise en œuvre de ce projet relèvent de deux ambiguïtés initiales. D’une part, l’espace à intégrer est, au départ, mal défini. Deux modèles tendent à se dégager. D’un côté celui d’une Europe élargie, comprenant une base continentale ouest-européenne et l’Angleterre. Celle-ci s’impose un temps par son rôle dans la reconstruction financière et monétaire du continent. Pourtant la relative faiblesse de ses moyens d’action marquée par les difficultés de la livre à partir de 1929 tendent à l’écarter au cours de la deuxième moitié de la période. De même, l’importance du marché britannique pour la France comme pour la Belgique plaide-t-elle pour cette formule élargie. Pourtant, les conceptions trop divergentes en matière de politique commerciale entre des pays acceptant une consolidation de fait de leurs tarifs dans le cadre de conventions commerciales et l’Angleterre désireuse de conserver son tarif autonome et opposée à toutes restrictions à la clause de la nation la plus favorisée tendent à dissocier celle-ci du continent. Dès lors, le modèle continental ouest-européen fondé sur le couple franco-allemand entouré des puissances moyennes voisines se révèle momentanément le seul viable. C’est celui de l’EIA qu’auraient pu renforcer les projets réalisés pour d’autres domaines industriels et qu’une évolution de la conception de la notion de clause de la nation la plus favorisée pouvait réellement faire naître.

8C’est en effet le débat sur la nature de l’organisation à promouvoir et son degré d’intégration qui domine. Les négociations multilatérales que le comité économique de la Société des Nations, guidée par Loucheur et ses amis, voulait promouvoir visaient en fait à l’émergence d’une Europe des producteurs. Des accords industriels sur le modèle de l’EIA pour les principales industries de base pouvaient permettre, par voie d’abaissements tarifaires, d’aboutir à une intégration progressive du marché européen. La Belgique et l’Allemagne semblent y être favorables à la fin de la période. La France, de son côté, hésite. Les conditions de la stabilisation et le retard - ou la spécificité - de ses structures industrielles fournissent probablement les explications majeures de ce refus. Dès lors, les ententes, qui devaient être le cadre privilégié de cette évolution, se cantonnent dans la gestion des marchés extérieurs et l’organisation d’une trêve économique sur le plan européen. Cette évolution est annonciatrice du fractionnement ultérieur durant la crise des années trente.

9L’échec de ce second schéma d’organisation ne signifie pourtant pas le retour pur et simple aux affrontements antérieurs ni, dans l’immédiat, au bilatéralisme comme mode de relations entre puissances économiques.

10À l’égal de ce que fut la période de reconstruction, la spécificité des relations franco-belges se trouve à nouveau placée au premier plan à l’occasion de la crise économique des années trente. Si une nouvelle fois l’industrie belge cherche dans le marché français un moyen d’expansion, du moins de survie, avec le soutien, à partir de 1933, du gouvernement belge, ce n’est plus dans un cadre bilatéral mais régional. Celui-ci, promu par la Belgique à partir de 1930 (fermeture probable de l’Angleterre), est surtout formulé d’un point de vue théorique par la convention d’Ouchy. Il revêt une double fonction de repli en période de crise, d’étape en vue d’un retour progressif au libre-échange sur une base plus large dans une phase ultérieure. L’échec du bloc-or est celui d’une formule régionale trop étroite dans un contexte international de fermeture des marchés. Il ne la condamne pas dans un cadre plus large et un contexte d’ouverture. La leçon en est tirée par Van Zeeland dans les années qui suivirent. En recherchant la réintégration de l’Allemagne dans les circuits économiques, à la suite de la stabilisation des rapports entre grandes monnaies intervenue en 1936, c’est l’un des deux modèles imaginés par les promoteurs de la conférence de 1927 qu’il vise à rendre possible. L’on sait que les deux options se succédèrent après la seconde guerre mondiale. Le statut de cet ensemble vis-à-vis du reste du monde et sa légitimité furent apportés par les Belges grâce au modèle que constitue la convention d’Ouchy. L’espace régional européen ne serait pas fermé mais ouvert à toute adhésion ; il ne serait pas conçu comme un moyen de lutte dans un affrontement universel mais comme un participant majeur d’une économie mondiale fondée sur le libre-échange. L’Europe à construire apparaissait à la fois comme fin et moyen ce qui n’était pas la moindre des ambiguïtés pesant sur son devenir.

11Les analyses en termes de rupture qui nous ont principalement guidés ne doivent pourtant pas masquer l’existence de continuités fondamentales qui, issues du xixe siècle, traversent notre période. La spécificité d’une Europe occidentale en termes de relations économiques internationales est antérieure aux années d’après-guerre. L’on sait que des années 1870 à la première décennie du xxe siècle le commerce français était fortement concentré sur ses voisins continentaux (40 % des exportations environ) et sur l’Angleterre (environ 20 %). Au-delà de la grande instabilité de la période, le phénomène tend à se pérenniser durant les années vingt et trente : la plus grande part du commerce extérieur de la France, plus encore de la Belgique, reste européen.

12Ces continuités semblent renforcées par les évolutions technologiques majeures qui marquent l’industrie électrique, la chimie, et surtout la métallurgie à partir des années 1890. Dans ce dernier domaine les solidarités en matière d’approvisionnement se développent au début du siècle tant entre la France et la Belgique qu’entre la France et l’Allemagne.

13Ainsi l’idée de traduire ces spécificités ou ces solidarités au moyen d’accords économiques ou plus simplement commerciaux est-elle largement antérieure aux années vingt. La revendication des industriels belges visant à obtenir un accord favorable avec la France se développe comme un leitmotiv depuis 1892, l’idée d’un rapprochement franco-allemand sur le terrain économique resurgit périodiquement et selon plusieurs modalités entre les années 1880 et les années 1930.

14La spécificité de la seconde moitié des années vingt et qui nous semble marquer l’ensemble de la période relève du caractère multilatéral des solutions proposées. Le phénomène peut être expliqué en terme d’histoire économique par deux facteurs majeurs. Les relations économiques en Europe avaient connu un développement remarquable que le retour à un certain protectionnisme n’avait pas véritablement entravé au début du xxe siècle. L’exaspération du nationalisme économique issu du premier conflit mondial a fait prendre conscience de la fragilité de ce système et des risques qu’un véritable fractionnement du marché européen comportait. À cette menace interne sont venus s’ajouter deux facteurs externes. D’une part, l’éclatement de la monarchie austro-hongroise qui a disloqué l’espace économique que constituait l’Europe centrale et a, d’une certaine manière, accentué sa marginalisation. Surtout, l’avènement des États-Unis comme partenaires et surtout comme concurrents de l’Europe de l’Ouest a poussé à l’affirmation d’une identité économique ouest-européenne. Le second facteur est lié à l’évolution des structures des entreprises. Le modèle du trust à l’américaine tend à s’imposer dans les milieux industriels européens, que ce soit en Belgique (tentative de trust sidérurgique en 1919) ou en Allemagne (I. G. Farben). Une nouvelle forme de rationalisme économique semble succéder au dirigisme nationaliste issu de la guerre. L’Europe des producteurs ne se satisfait ni des affrontements stériles ni de la taille restreinte des marchés nationaux. Elle semble, pour une partie des élites économiques, le seul moyen de relever le défi que l’Amérique semble lui lancer. La Société des Nations, du fait de l’absence des États-Unis, constituait le cadre idéal de son élaboration. Il permettait de même son intégration au sein de projets politiques de plus vaste ampleur que le personnage de Briand a pu un moment représenter.

15Les projets économiques successifs débattus durant toutes ces années ne peuvent en effet être totalement isolés du contexte politique qui les a fait naître. Les premiers, issus du conflit mondial, sont conçus en termes de rapports de forces économiques entre nations qu’ils portent à leur paroxysme. Ce modèle suppose une soumission de l’économie à des fins politiques. Nous retrouvons ainsi des thèmes déjà développés avant la première guerre mondiale tel celui de l’arme économique. La principale erreur de ces schémas, outre d’avoir prolongé un affrontement difficilement supportable pour une Europe en ruines, consiste à avoir cru en des interactions quasi immédiates entre action politique et action économique que les faits démentent très souvent. Les exemples en sont nombreux : échec avec la Belgique en 1919, pertes d’opportunités précieuses en 1924 par Poincaré, en 1931 par Laval. Ces erreurs finirent par être perçues, comme en témoigne la conférence de 1927.

16La deuxième moitié des années vingt vit naître ces deux projets, l’un politique, l’autre économique, symbolisés, en France, par Briand et par Loucheur ; l’un et l’autre ne sont pas sans rapports. Il existe des points de rencontre entre les groupes qui les ont fait naître ; le climat politique nouveau qui règne à partir de 1925 en Europe a facilité l’épanouissement du projet économique qui, de son côté, a pu contribuer à la création de ce climat. Pourtant ces projets restent marqués par leur autonomie fondamentale. En particulier le rapprochement économique engagé à partir de 1925 répond à ses propres nécessités et ce n’est qu’à long terme, à notre sens, que les finalités de l’un et de l’autre pouvaient se rejoindre.

17L’échec de ce projet résulte de ce que cette nécessité fut diversement perçue en Europe. Surtout le temps lui a cruellement manqué pour faire ses preuves. Enfin la bourrasque venue des États-Unis a révélé l’état de dépendance de l’Europe vis-à-vis de son grand partenaire. À très long terme l’indépendance de l’Europe apparaissait comme un objectif à reconquérir.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1992

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