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Des francs-tireurs aux experts

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Aude Terray

Annexes

Annexes 12

Texte intégral

N.B. : Les documents d’archives sont reproduits selon les normes utilisées sur le document original (majuscules, texte souligné…) ; les coquilles et fautes d’orthographe ont été conservées.

 

Note de Jean Saint-Geours au ministre des Finances sur les suites à donner au plan de stabilisation en décembre 1963.

 

1SAEF B 52 207

 

2Cette note prouve la liberté de ton de Jean Saint-Geours vis-à-vis de son ministre : celui-ci n’hésite pas à mettre en garde Valéry Giscard d’Estaing, qui s’en est pourtant fait le héraut, contre les conséquences économiques du plan de stabilisation. Claire, précise, et assortie de propositions recevables au niveau du cabinet, cette note illustre bien le style de Jean Saint-Geours.

 

331 décembre 1963

4Note pour le ministre

5Le programme de stabilisation a bientôt quatre mois d’existence. Il porte ses premiers fruits. Le moment paraît venu de préparer la suite de l’opération afin de choisir les mesures qui, compte tenu de l’évolution économique en 1964, doivent prolonger l’action entreprise.

 

6I. L’évolution économique en 1964

7L’image de l’évolution décrite par le budget économique de 1964 n’est pas la même selon la base de référence choisie. Une référence annuelle – la moyenne de 1963 – permet de retracer les variations du volume des principales grandeurs caractéristiques de l’économie. Le résultat de cette comparaison est favorable. En revanche, une référence ponctuelle, telle que le niveau de production au 1er janvier 1964, décrit davantage les tendances conjoncturelles de l’année. Sur cette base, la comparaison est beaucoup moins satisfaisante.

81°) Les données annuelles du budget économique

9Le dernier budget économique pour 1964 a été établi en septembre et tient compte du programme de stabilisation. Sa mise à jour sera effectuée en janvier-février : c’est une opération lourde qui exige la consultation de nombreux services techniques.

10Cependant, les informations recueillies depuis trois mois ne remettent pas en cause les prévisions. Celles-ci demeurent caractérisées par une expansion annuelle de la production de l’ordre de 4 à 4,5 %.

11Ce léger ralentissement de la croissance s’explique par l’évolution spontanée de la demande et les effets du programme de stabilisation :

  • les économies budgétaires, la réduction de l’impasse, le blocage de certaines dépenses freineront la demande des administrations.

  • l’investissement privé, qui, depuis plusieurs mois, manquait de dynamisme, paraît devoir être plus faible après les mesures de stabilisation.

  • les divers experts - nationaux ou internationaux - continuent de croire à une augmentation de nos importations un peu plus rapide que celle de nos exportations - d’où, en net, un effet de ralentissement sur la production intérieure.

  • enfin, en raison de phénomène démographique, les progrès de la consommation, tout en demeurant forts, devraient être un peu moins élevés qu’en 1962 et 1963.

122°) Signification conjoncturelle du budget économique

13Considéré sur la totalité de l’année - c’est-à-dire traduit en termes de production intérieure brute par une moyenne comparée à une autre moyenne - ce budget décrit une expansion à peine ralentie (4 à 4,5 % contre près de 5 % en 1963) mais, du point de vue de la conjoncture, il signifie que le niveau de production atteint en cette fin d’année 1963, ne sera pas dans l’ensemble dépassé au cours de 1964.

14La prévision d’augmentation de la production industrielle cohérente avec le taux de PIB retenu est d’environ 4 %. Déjà, l’indice du mois d’octobre 1963 est de 4,5 % supérieur à ce que sera probablement la moyenne 1963. Diverses raisons font que ces deux pourcentages ne sont pas tout à fait comparables. Il n’en reste pas moins vrai que, si le budget économique se réalise, il faut s’attendre à ce que les indices de production désaisonnalisée ne progressent que faiblement et même, à certains moments reculent. Le secteur du bâtiment est l’un de ceux où la baisse des cadences de production est probable.

15Encore que le marché du travail ait réservé des surprises depuis un an, il serait illogique de penser qu’une pause dans la croissance de la production industrielle puis se s’accompagner du maintien des tensions existantes en matière de main d’œuvre. Le risque d’un chômage massif est cependant faible : l’excédent de force de travail peut se résorber par la généralisation de la quatrième semaine de congés payés ou par une réduction de la durée hebdomadaire. Mais on assistera probablement à des licenciements dans certains secteurs ainsi qu’à l’apparition de poches de chômage localisées. Là encore, un secteur particulièrement menacé est le bâtiment, où l’on a beaucoup embauché en 1963 pour rattraper les retards.

163°) Ce budget économique décrit-il l’évolution la plus probable ?

17Les conclusions des plus récentes enquêtes de conjoncture sont caractérisées par une distorsion notable entre les perspectives à court terme de consommation et d’investissement. Les premières aboutiraient, si elles étaient prolongées sur douze mois, à une évolution plus favorable que celle du budget économique. C’est l’inverse pour les secondes.

18Ainsi au vu de ces enquêtes, deux risques d’erreur opposés affectent le budget économique : l’excès de consommation ou l’insuffisance de l’investissement.

19a) Peut-être le budget économique a-t-il mal apprécié le comportement des ménages : la propension à consommer n’est-elle pas actuellement très forte ? les effets des rapatriements d’Algérie, accompagnés du transfert d’une épargne liquide considérable, ne se prolongeront-ils pas en 1964 ?

20Même s’il en était ainsi, le ralentissement prévu risquerait de se produire : les revenus distribués par les industries travaillant, directement ou indirectement, pour la consommation financent en effet moins de la moitié de la consommation des ménages.

21Compte tenu de ce qui a été dit dans la partie consacrée aux données annuelles du budget économique sur l’évolution des investissements et des échanges extérieurs, la consommation privée ne connaîtrait une expansion sensiblement plus rapide :

  • que si les secteurs d’équipement contribuaient à la distribution des revenus en forte hausse, à la suite d’une augmentation des prix des biens d’investissements très supérieurs à celle des prix des biens de consommation.

  • ou que si des revenus provenant non des entreprises, mais des transferts publics ou des transferts extérieurs, entraînaient la consommation privée.

  • ou, enfin, que si la propension marginale à épargner des ménages était anormalement basse.

22Les deux premières hypothèses semblent peu vraisemblables en raison, en particulier, des décisions gouvernementales. La troisième est improbable.

23Il y a donc raisonnablement un risque faible pour que le budget économique sous-estime gravement la croissance de la consommation.

24b) Un risque opposé - et sans doute plus réel - est celui de l’insuffisance de l’investissement. Dans ce domaine, les prévisions du budget économique paraissent aujourd’hui optimistes. Les renseignements récents qui sont parvenus sur certains secteurs lourds (sidérurgie, chimie, grosse mécanique, construction électrique) sont déjà inquiétants. Or le climat actuel de l’économie est satisfaisant. On peut craindre qu’aux premiers symptômes de stagnation, de nombreux entrepreneurs, prenant un ralentissement conjoncturel pour une récession, ne soient découragés d’investir et ne provoquent effectivement la récession, tout à fait évitable pourtant.

 

25II. Les problèmes de prix dans les semaines à venir

26Le retour à une expansion plus lente de la demande, une certaine détente sur le marché du travail, facilitent la solution des problèmes de prix et de salaires. Cependant, quelle que soit la conjoncture, l’échéance d’avril peut entraîner une brusque montée des prix et des salaires : leur niveau n’est lié qu’en partie à l’état du marché. La stagnation de l’économie peut coexister avec la dépréciation de la monnaie.

271°. La fixation des prix agricoles à la fin du premier trimestre va, une fois encore, être décisive pour l’équilibre général de l’année. Il n’est pas dans l’objet de cette note d’en étudier les modalités. Cependant, deux observations importantes seront présentées :

  1. il ne sera possible d’obtenir de la modération de la part des agriculteurs que s’il leur est clairement démontré que les autres catégories sociales font également des sacrifices. Cela signifie que la suite de l’opération de stabilisation doit prendre la forme d’un nouveau programme assez vaste, daté de fin mars ou de début avril.

  2. Entre 1954 et 1962, la population active agricole a diminué de plus de 20 %. C’est une mutation de structure majeure. De ce fait, il est probable que la valeur ajoutée par tête a crû plus vite dans l’agriculture que dans l’ensemble de la nation. Le revenu moyen par tête dans l’agriculture s’est rapproché ainsi du revenu moyen des salariés, alors qu’il lui était très inférieur il y a quelques années. Si l’on raisonne à l’horizon de 1970, à partir de prévisions prudentes sur les progrès de productivité et sur l’exode rural, il faudrait, pour aboutir à la parité d’évolution des revenus, non pas, comme on pouvait s’y attendre, que les prix agricoles augmentent, mais qu’ils baissent par rapport aux autres. De telles évaluations doivent évidemment, dans l’état actuel de notre information, être prises plus comme des indications de tendance que comme des vérités statistiques. Mais cette tendance est certaine, et ce serait donc une erreur grave de faire dans trois mois des concessions trop généreuses aux revendications paysannes.

282°. Le problème des prix industriels est lui aussi très préoccupant. La période approche où leur blocage va progressivement devoir être levé.

29La difficulté de la manœuvre réside dans le fait que l’on se trouve ici face à deux grands inconvénients opposés. Il faut éviter les hausses immédiates qui pourraient résulter de l’opération, débloquer en fonction de la conjoncture, étaler ces augmentations si elles sont inévitables. Mais il faut d’autre part ne pas perdre de vue qu’un certain nombre de secteurs industriels stratégiques sont dans une situation financière difficile. L’exemple de la sidérurgie est le plus connu. Il en est d’autres - certaines branches de la chimie et de la construction électrique - qui, sans avoir cette gravité, paraissent préoccupants.

30Si, en effet, les profits bruts non distribués des sociétés ont évolué dans l’ensemble d’une manière satisfaisante au cours des deux dernières années, le taux de profit semble diminuer dans certains secteurs, notamment dans les secteurs lourds. La prévision faite pour l’évolution du profit brut non distribué des sociétés en 1964 est très modérée, et tranche avec les progressions des années précédentes.

31De nombreux secteurs de l’industrie française, se trouvent ou vont se trouver confrontés à une concurrence chaque jour plus vive qui pose ou posera des problèmes de structure, obligera à des modernisations, à des concentrations, qui exigeront à leur tour la réunion de moyens financiers importants.

32Il faut donc se donner pour règle impérative de ne pas alourdir les charges des entreprises.

333°. Or, il peut être tentant de reporter sur le secteur privé les déficits de la sécurité sociale et du secteur public. En 1964, en effet, la politique de stabilité aura à surmonter ces deux obstacles.

34Institutionnellement, le déficit de la sécurité sociale peut d’autant moins être accepté qu’en l’absence de réformes, il doit croître de manière considérable au cours des prochaines années. Les réformes ne peuvent avoir d’effet immédiat. Des moyens de financement auront donc à être trouvés en 1964 sans obérer le Budget de l’État ni les entreprises (cf. infra).

35Quant aux tarifs des entreprises nationales, il est mauvais pour le présent, et grave pour l’avenir, qu’ils soient maintenus à des niveaux artificiellement bas. Non seulement le Budget en souffre, mais encore la distorsion des prix qui en résulte (et qui n’est plus ressentie favorablement par personne) fausse les calculs économiques.

36Cependant, la mise à la charge des entreprises industrielles privées de tout ou partie de ces déficits compromettrait le succès du programme de stabilisation. Psychologiquement, la hausse pure et simple des tarifs ou des cotisations sociales aurait sans doute des conséquences très fâcheuses. Mécaniquement, il convient, on l’a vu, d’éviter tout alourdissement des comptes d’exploitation.

 

37III. Conclusions de politique économique

38Les considérations qui précèdent conduisent à présenter deux conclusions d’ordre général propres à éclairer les mesures qui seront ensuite proposées.

39A. Conclusions générales

40a) – Le programme de stabilisation du 12 septembre avait deux objectifs : éliminer instantanément les ressorts psychologiques de l’inflation, mettre à profit la tendance prévisible de la conjoncture pour ramener durablement la stabilité.

41Le premier objectif est atteint.

42Mais il n’est pas souhaitable de hâter, de forcer davantage le mouvement qui permettra d’atteindre le second. Les perspectives de production et, surtout, les prévisions d’investissement sont telles, on l’a vu, que de nouvelles mesures restrictives, si justifiées qu’elles soient du point de vue de la stabilité monétaire et pour bénignes qu’elles paraissent dans la situation actuelle de l’économie, pourraient, au moment où elles exerceront réellement leurs effets, transformer une tendance à la pause en une franche récession.

43Pourtant le Gouvernement aura, dès le printemps, à trouver des solutions concrètes aux trois problèmes énoncés ci-dessus : rendez-vous avec les agriculteurs, déblocage des prix industriels, couverture des déficits de la Sécurité sociale et du secteur public industriel. Il s’agira là d’autant de tests communs à la politique de stabilité et à la politique de développement économique. On peut agir de telle sorte que les solutions adoptées ne compromettent ni l’une ni l’autre.

44b) – Le succès du programme de stabilisation va donc se jouer à nouveau dans trois mois. La fermeté gouvernementale sera aussi nécessaire qu’en septembre. La tactique demeure la même : frapper équitablement toutes les catégories sociales, c’est-à-dire céder le moins possible aux revendications agricoles et salariales et tenir les prix. L’opération est plus difficile à mener qu’en septembre, parce que les contrôles sur les entreprises industrielles et commerciales vont inévitablement s’assouplir et que cela ne peut manquer de se savoir.

45Dans cette perspective, on ne peut se contenter d’une position d’attente. Il faut à nouveau, reprendre l’initiative par une action d’ensemble et d’assez grande ampleur.

46Il s’agit de résoudre un certain nombre de contradictions :

  • comme on vient de le dire, montrer aux paysans et aux salariés que les entreprises industrielles et commerciales demeurent étroitement et réellement surveillées malgré la suppression progressive du blocage des prix ;

  • prouver à tous que l’État joue le jeu de la baisse, alors même qu’il résorbe les déficits de la Sécurité Sociale et du secteur public.

47B. Les mesures proposées.

48Il est, semble-t-il, possible de surmonter les obstacles du printemps et de maintenir la stabilité sans courir le risque de récession en adoptant un ensemble de mesures dont les directions principales sont les suivantes :

49a) supprimer progressivement le blocage des prix industriels. L’opération devrait être menée secteur par secteur et conduite sans publicité. Il serait dangereux, en ce domaine comme dans les autres, de marquer par une date précise la fin du programme de stabilisation. Il s’agira, d’autre part, de fixer des priorités. La logique conduirait à ne libérer tout d’abord que les secteurs où le marché est détendu. Il conviendra sans doute de tenir compte simultanément d’autres critères : la nécessité de conserver aux secteurs lourds un autofinancement suffisant, en échange de la poursuite de l’effort d’équipement et d’une augmentation disciplinée des salaires distribués ;

50b) Tenir fermement le niveau des dépenses administratives, c’est-à-dire gager par des économies toute augmentation des crédits. En ce qui concerne la Sécurité Sociale, l’étude faite par le SEEF, à l’horizon de 1970, montre que l’équilibre ne s’obtiendra pas facilement par un relèvement des recettes ; il faut, par conséquent, rechercher des économies de dépenses dès 1964, c’est-à-dire des modalités équitables de réduction de certaines prestations. Du côté des recettes, l’augmentation sans doute inévitable du taux des cotisations doit être compensée par des diminutions de charges pour les entreprises ;

51c) Réaliser cette compensation à l’aide des plus-values budgétaires de 1964 qui peuvent être estimées à plus de 2 milliards.

52Le mode d’emploi de ces plus-values serait dès lors le suivant :

  • pour une part, comme il a été décidé, l’affectation à la réforme des circuits d’alimentation du Trésor,

  • pour une autre part, réduction des taxes indirectes (TVA ou prélèvement sur les salaires, ou taxes sur les produits agricoles) qui compenseraient exactement les charges imposées à l’économie par la suppression ou la réduction des déficits de la Sécurité Sociale et des entreprises nationales.

53Il y a là une opération à mettre soigneusement au point, dont le principe consiste à rétablir la situation financière d’un certain nombre de secteurs proches de l’État, sans peser sur les comptes d’exploitation des entreprises industrielles, afin de préserver le niveau des prix ou des investissements. L’esprit général n’en est pas différent de celui qui préside actuellement à la réforme des circuits de trésorerie. Par ailleurs, l’opinion serait, semble-t-il, favorablement impressionnés par un geste de l’État rompant avec les pratiques antérieures ;

54d) Dans le même ordre d’idées, compenser la hausse, souhaitable à moyen terme, du prix de la viande à la production par une diminution de la taxe de circulation, elle-même compensée par une hausse de la parafiscalité sur les céréales ;

55e) Moduler les engagements de dépenses publiques dans les secteurs réputés surchauffés, avec le souci de ne pas « casser » l’activité de ces secteurs. A cet égard les propositions de la direction du Budget tendant à n’autoriser chaque trimestre qu’un engagement inférieur au quart des crédits ne laissent pas d’être inquiétantes. Elles risquent de diminuer finalement d’une manière sensible les crédits mis à la disposition des ministères et de créer une grande perturbation dans l’exécution des marchés. Une meilleure formule pourrait consister à établir le pourcentage de dépenses engagées en moyenne pour les quatre dernières années pendant le premier quadrimestre et à n’autoriser que l’engagement de 80 %, par exemple, de ce pourcentage, jusqu’à la fin du mois d’avril ;

56f) Simultanément à la réduction des taxes indirectes (et notamment de la TVA), instituer un prélèvement progressif sur les entreprises qui augmentent exagérément leurs prix (projet déjà soumis au Ministre il y a quelques mois). Jamais l’occasion n’a été meilleure : les entreprises industrielles et commerciales accepteraient ce prélèvement en échange d’un retour progressif à la liberté des prix et à la suppression des contrôles ; les autres catégories sociales y verraient le signe que le Gouvernement ne relâche pas son action de stabilisation. Ce prélèvement pourrait être présenté comme une mesure d’essai – non nécessairement permanente – destinée à passer d’un régime de taxation à une gestion plus souple. A défaut d’une telle procédure, il faudrait, pour des raisons économiques et psychologiques, maintenir encore assez longtemps les contrôles individuels.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2017

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