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Économie sociale et solidaire et État

 | 
Jean-Claude Barbier

Les relations entre l’État, le secteur privé et l’économie sociale et solidaire sont sources d’innovation

Économie sociale et solidaire, démocratie locale et État-providence

Isabel Vidal

Texte intégral

1Cet article présente deux cas d’organisations à but non lucratif (OBNL) basées à Barcelone. Tout d’abord, un cas de complémentarité entre l’action d’une OBNL et celle des services publics : une coopérative d’usagers propriétaire de l’hôpital de Barcelone. Cette coopérative a été fondée après l’instauration de la protection sociale en Espagne et, pour des raisons qui lui sont propres, elle a choisi de conserver son statut d’instrument complémentaire du secteur public de la santé. Le deuxième cas est celui d’associations locales qui gèrent des infrastructures publiques locales, dont l’action interagit donc avec celle de services publics. Depuis 1984, ces initiatives citoyennes ont établi des relations stables avec les autorités locales dans le cadre de la prestation de services culturels et de loisir. En 2009, ces associations locales ont décidé de créer la Plataforma de Gestió Ciutadana (plateforme de gestion citoyenne).

L’organisation à but non lucratif comme instrument complémentaire du service public

  • 1  Pour la description du cas de l’hôpital de Barcelone, nous avons utilisé les données publiées en 2 (...)

2L’organisation à but non lucratif est un instrument complémentaire du service public lorsque la prestation de services par les organisations de l’économie sociale et solidaire se fait sans partenariat stratégique avec les pouvoirs publics. C’est le cas à l’hôpital de Barcelone, où une coopérative d’usagers fournit un service de santé1.

3Le problème du manque de lits d’hôpitaux peut être considéré comme chronique dans toute société. Tel était le cas à Barcelone du milieu des années 1960 au début des années 1970, lorsque le système de santé publique n’avait pas encore été totalement déployé et que l’offre privée se limitait à quelques spécialités chirurgicales aux mains d’un petit nombre de groupes professionnels prestigieux. Dans ces circonstances, un groupe de particuliers adhérents d’une société d’assurance santé décida de fonder une coopérative d’usagers dont l’objectif était d’accroître l’offre de lits d’hôpitaux privés et de fournir des services hospitaliers grâce aux cotisations de ses membres. C’est dans ce but précis que la Société coopérative d’infrastructures d’assistance médicale (SCIAS, Sociedad Cooperativa de Instalaciones Asistenciales Sanitarias) fut créée en 1974. Cette coopérative d’usagers est propriétaire de l’hôpital de Barcelone inauguré en 1989. Actuellement, l’hôpital est une coopérative dirigée par un conseil pluripartite – les membres de la coopérative sont des usagers et des salariés, médecins et infirmiers, de l’hôpital. De plus, les membres ont formellement exprimé leur volonté de faire de la coopérative une organisation à but non lucratif. En conséquence, l’hôpital de Barcelone est une coopérative sociale au sens de la législation espagnole.

4En 2014, l’hôpital de Barcelone comptait 165 309 membres usagers et 807 membres salariés. Il employait au total 839 salariés, membres et non-membres de la coopérative. Par conséquent, 96 % des salariés étaient membres de la coopérative. Son chiffre d’affaires atteignait 62,1 millions d’euros. L’hôpital de Barcelone reste aujourd’hui un exemple d’« organisation à but non lucratif complémentaire du service public ». Il n’a pas conclu d’accord de partenariat avec le système public de santé. Son activité est financée par les cotisations versées par ses membres auprès de sa société d’assurance.

5Depuis sa création dans les années 1970, la coopérative d’usagers a choisi de coordonner son activité avec celle d’autres organisations partenaires afin de garantir sa propre viabilité économique et financière. Les usagers membres de la coopérative doivent adhérer à la société d’assurance santé. Bien que la législation espagnole ne permette pas aux coopératives d’avoir une activité d’assurance, cette société est détenue par une coopérative de médecins dénommée Autogestió Sanitària.

6La coopérative d’usagers et la coopérative de médecins se sont rapprochées pour former le groupe Assistència, créé par un accord signé entre les conseils d’administration des deux organisations. Dépourvu de statut légal, ce groupe gère conjointement la société d’assurance et l’hôpital de Barcelone. Avec une activité économique atteignant 254 millions d’euros au total en 2013, il a fourni des services de santé à plus de 200 000 patients, il employait plus de 1 100 personnes, tout en permettant à 4 000 praticiens privés d’exercer leur art. L’idée qui sous-tend le fonctionnement de ce groupe est que les deux partenaires principaux de la prestation de services de santé, les professionnels médicaux et les patients, doivent avoir une relation sociale ouverte, sans but lucratif, sans intermédiaires ou autres facteurs extérieurs susceptibles d’influencer leurs échanges.

7Le groupe Assistència est une exception dans le panorama des relations entre l’économie sociale et solidaire et les services chargés de la protection sociale en Espagne.

L’organisation à but non lucratif dans une relation d’interdépendance avec des services publics

8La coopération est l’élément clé de la relation entre l’économie sociale et solidaire et le service public dans les sociétés disposant d’un système de protection sociale. Permettons-nous de rappeler que les OBNL interagissent avec les pouvoirs publics lorsqu’elles ont conclu avec eux un partenariat dans le cadre de la prestation de services d’intérêt général.

  • 2Institut national espagnol de la statistique (INE), « Directorio Central de Empresas (DIRCE) », Ma (...)
  • 3Vidal (I.), « The role of third sector in local welfare », in Donati (P.) et Martignani (L.) (dir. (...)
  • 4Osborne (S. P.), « The Third Sector in Europe », Prospects and Challenges, Londres, Routledge, 200 (...)

9En Espagne, grâce à cette coopération, l’économie sociale et solidaire a connu une croissance très importante dans les années 1980, lorsque le pays a commencé à mettre en place son système de protection sociale. En 2014, l’économie sociale et solidaire comptait 172 323 organisations, dont 83 % d’associations, 12 % de coopératives et 5 % de fondations2. Dans la conjoncture actuelle d’accroissement de la demande de services liés à la protection sociale et de diminution des budgets, l’interdépendance des OBNL et des pouvoirs publics s’est intensifiée et les organisations contribuent à alléger l’impact négatif du taux de chômage élevé et des réductions budgétaires3. En Espagne, depuis 2010, de nouveaux mouvements sociaux et urbains sont nés au sein de la population en réaction à la crise. Toutefois, le partenariat stratégique existant entre l’économie sociale et solidaire et les services chargés de la protection sociale s’est renforcé. Les tensions entre les pouvoirs publics et l’économie sociale et solidaire augmentent, bien que la complémentarité de cette dernière avec l’action des pouvoirs publics se soit accrue. Afin de soulager la pression croissante de la demande de prestations sociales dans un contexte d’austérité budgétaire, l’économie sociale et solidaire a renforcé sa capacité de mobilisation de ressources en encourageant le travail volontaire, le financement participatif, le microcrédit et en multipliant les expériences de production, de gestion et de gouvernance4 conjointes entre des organisations à but non lucratif et les pouvoirs publics. Les expériences de gestion conjointe entre les organisations locales de la société civile (OSC) et la municipalité de Barcelone en sont un exemple. Certaines de ces OSC sont membres de la Plataforma de Gestió Ciutadana.

La Plataforma de Gestió Ciutadana (plateforme de gestion citoyenne)

10Ces dernières années, les organisations qui œuvrent dans des domaines similaires ou sur les mêmes territoires ont constitué des regroupements importants et conclu des alliances stratégiques. Ces alliances peuvent mener à la création de nouvelles entités, sous forme de structures de deuxième niveau ou de réseaux. Cette mise en commun des ressources renforce la capacité des associations membres d’un réseau à communiquer avec les représentants des autorités locales et, par-dessus tout, leur capacité à gérer conjointement les infrastructures publiques locales. Celles-ci font donc l’objet d’une gestion conjointe, les associations travaillant en coopération avec l’administration locale.

Secretariat d’Entitats de Sants, Hostafrancs i la Bordeta

  • 5Secretariat d’Entitats de Sants, Hostafrancs i la Bordeta (2015), « Memoria Anual », 2014, (www.se (...)

11La fédération Secretariat d’Entitats de Sants, Hostafrancs i la Bordeta est membre de la Plataforma de Gestió Ciutadana. En 1984, 57 associations ont décidé de former une fédération baptisée Secretariat d’Entitats de Sants, Hostafrancs i la Bordeta. Cette fédération a proposé aux autorités municipales de participer à la gestion de certaines infrastructures publiques, comme les foyers municipaux. En 2014, la fédération regroupait 311 associations dont les sièges étaient répartis sur trois districts5.

12La Secretariat d’Entitats de Sants, Hostafrancs i la Bordeta gère deux centres sportifs municipaux et un foyer municipal. Les deux centres sportifs sont financés par les cotisations versées par les usagers des infrastructures sportives. Les excédents dégagés par la gestion de ces deux centres sportifs permettent à La Secretariat d’Entitats de Sants, Hostafrancs i la Bordeta de financer des services d’assistance destinés à ses associations membres.

13Le foyer municipal propose différentes activités culturelles, éducatives et de loisir dont le coût est couvert par des subventions municipales. Sa gestion ne donne lieu à aucun excédent utilisable par la fédération, mais il est un lieu de rencontre important pour les associations et les habitants des trois districts.

14C’est en grande partie à cette relation stable entre la Secretariat d’Entitats de Sants, Hostafrancs i la Bordeta et la municipalité de Barcelone que l’on doit la multiplication des créations d’associations sur la période 1984-2014, la forte implication des citoyens dans la vie locale et le large éventail d’activités culturelles, éducatives et de loisir proposées dans les secteurs public et associatif.

15En 2009, des OSC ayant l’expérience de la gestion d’infrastructures publiques locales ont décidé de se regrouper en réseau et de créer la Plataforma de Gestió Ciutadana, structure de troisième niveau dotée d’un statut légal d’association. En 2012, elle regroupait 18 membres, dont 50 % étaient des fédérations d’OSC.

Qu’est-ce que la gestion citoyenne ?

16Selon l’interprétation de la Plataforma de Gestió Ciutadana6, le modèle de la gestion citoyenne n’est applicable qu’aux infrastructures municipales ou aux projets d’intervention. C’est un accord conclu entre la municipalité de Barcelone et des associations locales, aux termes duquel l’association prend en charge la gestion d’une infrastructure ou la conduite d’un projet d’intérêt général.

17Le modèle de gestion citoyenne type présente les caractéristiques suivantes :

  • il est représentati ;

  • il porte un projet communautaire ;

  • il repose sur un accord de partenariat conclu entre les associations et la municipalité, faisant l’objet d’un contrat dûment établi ;

  • il prévoit d’encourager la participation ouverte et transparente des résidents et des autorités locales.

18Quels avantages ce modèle de gestion citoyenne offre-t-il par rapport à d’autres types de gestion des services d’intérêt général ?

  • 7Ibid.

19Selon le document de présentation de la Plataforma de Gestió Ciutadana7, il existe trois avantages : la légitimité, la participation et l’efficience.

20Légitimité : Les organisations prestataires de services étant des associations de proximité, elles sont en mesure d’adapter plus précisément leurs prestations aux besoins de la population locale. Par ailleurs, le dialogue et le travail en réseau avec les autres associations locales en est facilité.

21Participation : Les résidents ne sont pas cantonnés au rôle d’utilisateurs. Ils participent au fonctionnement des organes chargés de la gestion et du financement (assemblées, conseils). La participation des citoyens à la gestion des infrastructures publiques renforce le sentiment d’appartenance, donne un rôle actif aux résidents et renforce la cohésion des quartiers.

22Efficience : La gestion participative ouverte des infrastructures publiques renforce l’engagement et le sens des responsabilités des résidents, ce qui améliore l’efficience de l’utilisation des ressources publiques.

23Cette expérience menée avec des associations locales a permis de distinguer deux types de gestion conjointe :

  • la gestion conjointe impliquant différentes OSC locales ayant des objectifs complémentaires ;

  • la gestion conjointe impliquant toutes ces OSC et la municipalité.

  • 8Jensen (M.) et Meckling (W.), « Theory of the firm: managerial behaviour. Agency cost and ownershi (...)

24Que la gestion conjointe implique uniquement des OSC ou des OSC et des autorités locales, elle conduit, en permettant une meilleure utilisation de ressources limitées, à une diminution des pertes d’efficience propres aux relations entre agents et commettants8.

Conclusion

25Le terme « économie sociale et solidaire » désigne un ensemble d’organisations constituées par des citoyens et dont l’objectif est de s’entraider ou d’apporter leur aide à des tiers. Elles ont trois fonctions principales : la redistribution, l’action politique et, pour certaines, la prestation de services d’intérêt général. Une seule et même organisation peut remplir simultanément ces trois fonctions. Nous avons axé notre étude sur les relations qui s’établissent entre l’économie sociale et solidaire et les services chargés de la protection sociale dans le cadre de la prestation de services d’intérêt général.

26L’hôpital de Barcelone est un exemple d’OBNL qui fournit, dans un cadre privé, un service d’intérêt général. Les deux principales parties prenantes, dont les représentants siègent dans les organes de direction de la coopérative d’usagers, sont les usagers et les salariés membres de cette coopérative. Ceux-ci ont volontairement opté pour une gestion à but non lucratif, la totalité des bénéfices étant réinvestis dans l’organisation.

  • 9Vidal (I.), « Governance of social enterprises as producers of public services », in Valkama (P.), (...)

27Toutefois, dans les sociétés disposant d’un système de protection sociale, les organisations de l’économie sociale et solidaire doivent souvent assurer leurs fonctions de prestation de services d’intérêt général dans le cadre d’un partenariat stratégique avec les collectivités territoriales officiellement chargées de ces services. Une relation stable entre ces organisations et les pouvoirs publics permet aux OBNL d’agir en interdépendance avec ces derniers. C’est grâce à la constitution de réseaux et à l’établissement de relations stables entre les organisations de l’économie sociale et solidaire et les différents services chargés de la protection sociale locale ou régionale que les organisations de l’économie sociale et solidaire ont pu se développer et se regrouper en Europe9. Une juste combinaison de dialogue, de gestion conjointe et/ou de gouvernance conjointe entre les deux parties prenantes permet aux collectivités territoriales d’adapter plus précisément leurs prestations aux besoins des populations locales et aux organisations de renforcer leur capacité d’action sociale.

  • 10Ibid.

28I. Vidal10 met en évidence trois conditions qui doivent être remplies pour qu’une coopération puisse s’instaurer entre l’économie sociale et solidaire et les collectivités territoriales :

29L’incertitude : une asymétrie ou un manque d’information, accroissant le risque d’une prise de décision inefficace.

30L’interdépendance stratégique : les résultats (avantages) obtenus par l’un des partenaires dépendent des décisions prises par l’autre.

31Les possibilités d’amélioration : apportées par le travail en réseau, elles sont significatives pour chacune des parties.

32La coordination n’est pas nécessaire s’il n’y a pas d’incertitude ou d’interdépendance. C’est donc uniquement lorsque ces circonstances se présentent qu’elle devient pertinente et que les pouvoirs publics et les organisations à but non lucratif éprouvent le besoin de coopérer pour des raisons de commodité, d’efficacité accrue et de meilleure réalisation de leurs propres objectifs. Les organisations à but non lucratif locales n’acceptent de collaborer avec les pouvoirs publics locaux que parce qu’elles estiment que c’est là le moyen le plus efficace pour développer leur stratégie sociale et économique.

33La Plataforma de Gestió Ciutadana est l’exemple que nous avons choisi pour illustrer l’existence d’une situation d’incertitude et du besoin d’instaurer une coopération entre la municipalité de Barcelone et les associations locales pour la prestation de services d’intérêt général. Les expériences de gestion conjointe entre les OSC et la municipalité de Barcelone ont permis de mettre en lumière la grande diversité des activités culturelles, éducatives et de loisir proposées dans les quartiers, l’importance du bénévolat dans l’organisation de ces activités et le bon niveau d’intégration sociale et de solidarité des résidents.

  • 11Vidal (I.), « The role of third sector in local welfare », op. cit., p. 65-82.
  • 12Ibid.
  • 13Borzaga (C.), « La cooperazione italiana negli anni della crisi », II Rapporto EURICSE, Instituto (...)

34La crise budgétaire de 2010, conséquence de la crise financière de 2007 et de son glissement vers une crise économique en 2009, a renforcé l’importance des OSC en tant qu’instruments complémentaires de l’action des pouvoirs publics. I. Vidal11 a constaté qu’en raison de la crise budgétaire, certaines OSC ont dû réduire leur personnel, voire supprimer certaines organisations au Royaume-Uni et en Espagne. Toutefois, la grande solidarité des populations locales, encouragée par les OSC, a permis d’atténuer l’impact des ajustements budgétaires à un moment de forte croissance de la demande de prestations sociales. I. Vidal12 cite également Borzaga13 qui décrit l’effet contracyclique de l’action des coopératives sociales en Italie.

  • 14Osborne (S. P.), Radnor (Z.), Kinder (T.) et Vidal (I.), « A sustainable business model for public (...)
  • 15Bode (I.) et Brandsen (T.), « State-Third Sector Partnerships: a short overview of key issues in t (...)

35C’est en période de pénurie que les pouvoirs publics et la société prennent conscience du rôle stratégique que peut jouer une économie sociale et solidaire solide, capable d’atténuer efficacement l’impact social de la crise économique et des réductions budgétaires. Les experts proposent alors de resserrer les relations systémiques entre les organisations de l’économie sociale et solidaire et les services chargés de la protection sociale locale. Osborne, Radnor, Kinder et Vidal14 remarquent que la production conjointe et la gestion conjointe devraient faire partie d’un nouveau système de gouvernance conjointe dénommée « Nouvelle Gouvernance publique », instaurant entre les partenaires de véritables relations d’égal à égal. Les pouvoirs publics accepteront difficilement un tel niveau de gouvernance conjointe. Mais la Nouvelle Gouvernance publique n’est pas morte15. Au-delà de l’analyse économique, les services chargés de la protection sociale locale doivent mesurer l’apport des organisations de l’économie sociale et solidaire en termes de bénéfice social et apprécier la constance de leur action en matière de prestation de services d’intérêt général.

Notes

1  Pour la description du cas de l’hôpital de Barcelone, nous avons utilisé les données publiées en 2009 par Gerard Martí (directeur médical délégué). En mai 2015, M. Martí nous a transmis par courrier électronique des données mises à jour.

2Institut national espagnol de la statistique (INE), « Directorio Central de Empresas (DIRCE) », Madrid, 2014, (www.ine.es, consulté le 20/04/2017).

3Vidal (I.), « The role of third sector in local welfare », in Donati (P.) et Martignani (L.) (dir.), Towards a New Local Welfare: Best Practices and Networks of Social Inclusion, Bologne, Bologna University Press, 2015, p. 65-82.

4Osborne (S. P.), « The Third Sector in Europe », Prospects and Challenges, Londres, Routledge, 2008.

5Secretariat d’Entitats de Sants, Hostafrancs i la Bordeta (2015), « Memoria Anual », 2014, (www.secretariat.cat, consulté le 20/04/2017).

6  Auteurs multiples, Plataforma de Gestió Ciutadana, 2012, en ligne sur http://educaciotransformadora.files.wordpress.com/2012/01/presentacic3b3-pgc-1.pdf, consulté le 20/04/2017.

7Ibid.

8Jensen (M.) et Meckling (W.), « Theory of the firm: managerial behaviour. Agency cost and ownership structure », Journal of Finance, vol. 48, 1976, p. 831-880.

9Vidal (I.), « Governance of social enterprises as producers of public services », in Valkama (P.), Bailey (S. J.) et Anttiroiko (A.-V.) (dir.), Organizational Innovation in Public Services. Forms and Governance, New York/Londres, Palgrave Macmillan, 2013, p. 170-186.

10Ibid.

11Vidal (I.), « The role of third sector in local welfare », op. cit., p. 65-82.

12Ibid.

13Borzaga (C.), « La cooperazione italiana negli anni della crisi », II Rapporto EURICSE, Instituto Europeo di Ricerca sull’Impresa Cooperativa e Sociale, (www.euricse.eu, consulté le 20/04/2017).

14Osborne (S. P.), Radnor (Z.), Kinder (T.) et Vidal (I.), « A sustainable business model for public organizations? », Public Management Review, nº 16, partie 2, 2014, p. 165-172.

15Bode (I.) et Brandsen (T.), « State-Third Sector Partnerships: a short overview of key issues in the debate », Public Management Review, nº 16, partie 8, 2014, p. 1055-1066.

Auteur

Isabel Vidal Martínez est professeure de théorie économique au sein de la faculté des sciences économiques et d’administration des affaires de l’université de Barcelone, fondatrice et directrice du Centre de recherche sur la citoyenneté et la société civile. De 1994 à 2014, elle a assuré la direction pédagogique du master en économie sociale et gestion des organisations à but non lucratif de cette même université. Son activité de recherche est centrée sur les organisations du tiers secteur et l’économie sociale et, tout particulièrement, sur l’influence de la coopération sociale et des entreprises sociales sur l’orientation de la politique et de l’action sociales. Parmi ses dernières publications en anglais figurent : « The role of social enterprises in Europe: a core element or a distraction in the provision of public services? » dans The Third Sector in Europe. Prospects and Challenges, S. Osborne (dir.), Abingdon, Routledge, 2008 ; « Social Economy » dans Third Sector Research, Johannesburg, R. Taylor (dir.), Springer, 2010; « Governance of social enterprises as producers of public services » dans Organizational innovation in public services. Forms and Governance, P. Valkama, S. J. Bailey et A.-V. Anttiroiko (dir.), Palgrave, 2013 ; « The role of third sector in local welfare » dans Towards a New Local Welfare. Best Practices and Networks of Social Inclusion, P. Donati et L. Martignani (dir.), Bologna, Bononia University Press, 2015.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2017

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