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Économie sociale et solidaire et État

 | 
Jean-Claude Barbier

Les relations entre l’État, le secteur privé et l’économie sociale et solidaire sont sources d’innovation

La co-production des services publics comme innovation sociale

Victor Pestoff

Texte intégral

Introduction

  • 1Osborne (S. P.), Radnor (Z.) et Stasi (G.), « A new theory for public service management? Towards (...)
  • 2Ibid.

1Cette communication étudie la co-production de services publics comme innovation tant d’un point de vue social qu’en matière de gouvernance. La co-production de services sociaux offre de nouvelles perspectives de solutions collectives face aux problèmes croissants que pose, en Europe, la fourniture de services sociaux par des entités publiques, mais la co-production n’est pas sans présenter des défis. Elle offre aux citoyens une plus grande liberté de choix, davantage de possibilités d’expression et de représentation ainsi qu’un rôle plus actif dans la prestation des services publics. S. P. Osborne1 affirme que la co-production joue un rôle essentiel dans le cadre plus large de l’élaboration d’une nouvelle théorie de la gestion des services publics, selon une approche centrée sur les services et non sur la production comme celle qui caractérise le paradigme de la « nouvelle gestion publique ». Cette dernière repose sur une « faille irrémédiable » de la théorie de la gestion publique qui envisage les services publics sous l’angle de la production, et non comme des processus. En fait, la prestation de services publics ne peut être appréhendée que dans un cadre plus large dénommé « nouvelle gouvernance publique ». Trois éléments majeurs permettent de distinguer la prestation de services de la production de biens : a) les services sont incorporels, b) la logique qui régit la production de biens diffère de celle qui sous-tend la prestation de services et, point le plus important aux fins de notre analyse, c) le rôle des usagers ou bénéficiaires dans la production de biens ou la prestation de services est qualitativement différent, puisque ces derniers sont co-produits par les prestataires et les consommateurs. La co-production alimente utilement le débat sur la gestion publique, car elle se trouve au cœur de l’efficacité de la prestation des services publics et de la contribution de ces services à la réalisation de finalités sociétales telles que l’inclusion sociale et la participation citoyenne. Ainsi, Osborne et al. suggèrent qu’« en adoptant une approche centrée sur les services, la co-production devient une composante inaliénable de la fourniture de services publics qui place l’expérience et les connaissances de l’usager au cœur de la conception et la prestation de services publics efficaces2 ».

Innovation traditionnelle, sociale et/ou en matière de gouvernance ?

  • 3Rogers (E. M.), Diffusion of Innovation, Free Press, New York, 1995.
  • 4Walker (R. M.), « Internal and External Antecedents of Process Innovation. A review and extension  (...)

2Si les chercheurs définissent l’innovation de diverses manières, ils soulignent néanmoins pour la plupart la dimension de nouveauté, essentiellement pour l’organisation qui adopte cette innovation. Il devient de plus en plus évident que les nombreuses et divergentes définitions de l’innovation ne permettent pas de dégager un réel consensus sur sa nature et ses éléments constitutifs ainsi que sur les meilleurs moyens d’innover. S’agit-il de l’introduction d’un nouveau produit ou d’un nouveau service, de la mise en œuvre d’une nouvelle méthode ou s’agit-il d’un concept qui va au-delà de ces réalités ? On distingue par exemple habituellement les innovations de produits des innovations de procédés3. Les premières portent sur le résultat de la production ou, plus justement dans le cadre du secteur public, sur le type de service fourni. Les secondes concernent la manière de fournir un service. Les innovations de procédés peuvent influer tant sur la direction que sur l’organisation, dans la mesure où elles modifient les relations entre les membres de l’organisation et ont des incidences en particulier sur les règles, les rôles, les procédures et les structures4.

  • 5Wood (V. R.), Bhuian (S.) et Kiecker (P.), « Market Orientation and Organizational Performance in (...)
  • 6  BEPA (Bureau des conseillers de politique européenne), Empowering People, Driving Change: Social I (...)
  • 7Brandsen (T.), The Wilco Project: A Summary of the findings, 2010-2014, Bruxelles, EMES, 2014.

3Selon certains auteurs, l’innovation dans les services publics est synonyme d’entrepreneuriat, d’initiative et de prise de risques dans la fourniture de soins de santé5. D’autres soutiennent qu’il existe une différence fondamentale entre les innovations purement « commerciales » et les innovations purement « sociales », car ces dernières ne sont pas motivées par la recherche d’un profit et ne résultent pas des mécanismes de marché. Le BEPA6 définit les innovations sociales comme des « innovations sociales à la fois dans leurs finalités et dans leurs moyens [...] qui en même temps répondent à des besoins sociaux (de façon plus efficace que des alternatives) et créent de nouvelles relations ou collaborations sociales ». T. Brandsen7 suggère que les innovations sociales dans le secteur public encouragent également la collaboration entre les prestataires professionnels et les bénéficiaires.

  • 8  OCDE, Ensemble pour améliorer les services publics. Partenariat avec les citoyens et la société ci (...)

4La co-production met l’accent sur la collaboration entre les prestataires professionnels et les bénéficiaires. L’OCDE considère la co-production des services publics comme une importante innovation sociale, car elle favorise un partenariat que les pouvoirs publics forment avec les citoyens et les organisations de la société civile pour innover et améliorer les services publics. En outre, elle peut apporter des réponses créatives qui permettent aux pouvoirs publics de fournir des services publics de meilleure qualité en période de restrictions budgétaires. Selon l’OCDE, les pouvoirs publics estiment que la participation des citoyens est une source d’innovation et de changement. Toutefois, par rapport aux solutions existantes impliquant le secteur privé, ce qui est nouveau aujourd’hui, c’est qu’on cherche à associer étroitement les citoyens de façon à transformer la relation entre les usagers et les prestataires, garantissant ainsi davantage le contrôle et l’appropriation des services par l’usager. L’OCDE observe également que la co-production ne se réduit pas à une simple consultation des bénéficiaires. Par ailleurs, elle indique que l’implication des citoyens est plus prononcée au stade de la prestation des services dans le cas de services sociaux que dans le cas de services généraux, pour lesquels les citoyens jouent un rôle plus actif dans la phase de conception. Ce constat a des implications claires, dans la mesure où les services sociaux sont souvent plus gros consommateurs de main-d’œuvre que les services généraux. Néanmoins, l’OCDE observe que dans la plupart des cas les considérations liées au renforcement de la participation des usagers et des citoyens en soi et à l’amélioration de la qualité et de l’efficience des services pèsent plus lourd dans la motivation des pouvoirs publics à recourir à la co-production que l’augmentation de la productivité ou la réduction des coûts8.

  • 9Voorberg (W.), Bekkers (V.) et Tummers (L.), « Co-creation and Co-production in Social Innovation: (...)
  • 10Brandsen (T.), The Wilco Project…, op. cit.

5W. Voorberg9 considère lui aussi la co-production des services publics comme une importante innovation sociale et distingue quatre composantes. En premier lieu, la co-production vise à atteindre des résultats à long terme qui présentent un intérêt pour la société. En second lieu, elle va au-delà des évolutions technologiques et change la donne en favorisant des mutations fondamentales dans les relations sociales. En troisième lieu, la plupart des principales parties prenantes, notamment les usagers finaux, doivent être associées à la conception, à l’élaboration et à la fourniture des nouveaux biens et services. Enfin, si l’innovation sociale vise à atteindre de nouveaux résultats, elle touche aussi aux processus mêmes de l’innovation. Les résultats sont donc en général exploitables, mais également ancrés dans un contexte local et institutionnel spécifique, ce qui pourrait rendre plus difficiles leur reproduction ou leur extrapolation10.

  • 11Hartley (J.), « Innovation in Governance and Public Services: Past and Present », Public Money and (...)
  • 12Moore (M.) et Hartley (J.), « Innovations in Governance », in Osborne (S. P.) (ed), The New Public (...)

6En particulier, l’innovation en matière de gouvernance implique des changements dans la relation entre les prestataires de services et les bénéficiaires, qui donnent naissance à des formes de participation citoyenne innovantes et de nouvelles institutions démocratiques11. En général, l’innovation dans le secteur public ne se réduit pas à l’introduction de changements dans une seule organisation, mais intervient à un niveau supérieur et transforme les structures et processus sociaux destinés à traiter un problème12. M. Moore et J. Hartley proposent cinq critères étroitement liés pour distinguer les innovations dans le secteur public des innovations de produits et de procédés dans le secteur privé. L’innovation en matière de gouvernance devrait : a) abolir les frontières d’organisations isolées en créant des systèmes de production en réseau ; b) élargir l’éventail des ressources ou en mobiliser de nouvelles pour étendre ou améliorer l’exécution des services ; c) créer de nouveaux instruments permettant aux pouvoirs publics d’animer et de piloter le système de production en vue de la réalisation d’objectifs sociaux ; d) modifier les processus décisionnels ; et e) susciter des interrogations sur les responsabilités et les privilèges au sein de la société et sur la manière de les évaluer.

7Ainsi, l’innovation dans le secteur public a souvent des implications sociales et politiques évidentes. On observe des recoupements entre l’analyse que font Moore et Hartley de la gouvernance comme innovation dans le secteur public et les conceptions de la co-production des services publics comme innovation sociale que partagent l’OCDE et Voorberg et al. La présente communication s’intéresse à la co-production des services publics comme innovation sociale, notamment sous l’angle de l’établissement de nouvelles relations sociales entre les prestataires et les usagers des services sociaux.

Co-production : éléments théoriques

8La multiplicité des rôles joués par les citoyens dans leur vie quotidienne et l’évolution du contexte dans lequel ces rôles s’exercent ne facilitent pas l’élaboration des concepts et des méthodes à mobiliser pour étudier et appréhender des transformations aussi profondes. Il est par conséquent nécessaire d’examiner les aspects tant individuels que collectifs de ces rôles en pleine évolution. Tout d’abord, en tant qu’usagers, consommateurs et co-producteurs de services financés par les deniers publics, comment les citoyens interagissent-ils avec le secteur public, le secteur privé et le tiers-secteur pour faire entendre et satisfaire leurs besoins et promouvoir leurs intérêts ? Ensuite, en tant que membres d’organisations du tiers-secteur, notamment d’organisations de services, comment peuvent-ils faire valoir au mieux leurs besoins et leurs intérêts pour obtenir les services qui leur sont nécessaires, à eux-mêmes et à leurs pairs, et dont ils peuvent même dépendre entièrement dans leur vie quotidienne ?

  • 13Parks (R. B.), Baker (P. C.), Kiser (L.), Oakerson (R.), Ostrom (E.), Ostrom (V.), Perry (S. L.), (...)
  • 14Ostrom (E.), « Crossing the Great Divide: Co-production, Synergy, and Development », World Develop (...)

9La lauréate du prix Nobel d’économie Elinor Ostrom et ses collègues ont analysé le rôle joué par les citoyens dans la fourniture de services publics en termes de co-production13. Les définitions de la co-production vont de la « contribution d’agents de service public et de citoyens à la fourniture de services publics » au « partenariat entre citoyens et prestataires de services publics ». Les différences entre ces définitions peuvent tenir à des raisons culturelles et/ou refléter des divergences de point focal. Elles peuvent également refléter des niveaux différents d’analyse. La notion de co-production a été à l’origine élaborée par Elinor Ostrom et le Workshop in Political Theory and Policy Analysis à l’université de l’Indiana au cours des années 1970 pour décrire et délimiter la participation des citoyens ordinaires à la production des services publics. Ils ont passé au crible les théories dominantes de gouvernance urbaine, dont les politiques sous-jacentes recommandaient la centralisation massive des services publics, mais n’y ont rien trouvé qui vienne confirmer les avantages d’une forte bureaucratie. Ils ont également compris que la production de services, contrairement à celle de biens, était difficile à réaliser sans la participation active des bénéficiaires14.

  • 15Parks (R. B.) et al., « Consumers as Co-Producers of Public Services… », op. cit.

10Ils ont donc inventé le terme de co-production pour décrire les relations susceptibles d’exister entre le « producteur régulier » (policier de rue, enseignant ou soignant) et ses bénéficiaires souhaitant, grâce au service rendu, être plus en sécurité, devenir plus instruits ou être en meilleure santé. À l’origine, la co-production plaçait clairement l’accent sur les rôles joués par les individus ou les groupes de citoyens dans la production des services publics. La co-production se caractérise donc par la combinaison d’activités par laquelle des agents de service public et des citoyens contribuent à la fourniture des services publics. Les premiers interviennent en tant que professionnels ou « producteurs réguliers », tandis que la « production des citoyens » se fonde sur un engagement volontaire d’individus ou de groupes dans le but d’améliorer la qualité et/ou la quantité des services dont ils sont bénéficiaires15.

  • 16Bovaird (T.), « Beyond Engagement and Participation: User and Community Co-Production of Public Se (...)
  • 17Alford (J.), Engaging Public Sector Bénéficiaires. From Service Delivery to Co-production, Hamps/N (...)

11T. Bovaird a proposé une autre définition de la co-production : « La co-production par les usagers et les citoyens est la prestation de services fondée sur des relations régulières à long terme entre les prestataires de service professionnels (tous secteurs confondus) et les usagers ou d’autres personnes, dans le cadre de laquelle toutes les parties apportent une contribution significative en termes de ressources16 ». Cette définition met l’accent sur le rôle de co-producteurs des usagers, mais également des bénévoles et des associations, et reconnaît que chacun de ces groupes peut entretenir une relation sensiblement différente avec les organisations du secteur public. J. Alford distingue le bénévolat de la co-production. Lorsqu’ils mènent des activités bénévoles, les citoyens apportent des ressources, mais ne consomment pas en général les services fournis, à la différence des co-producteurs, qui, eux, apportent des ressources et consomment les services en question17. Toutefois, les groupes d’entraide et les associations peuvent facilement jouer ces deux rôles à la fois. Le terme de co-production a été récemment employé par les chercheurs européens pour désigner la participation croissante, directe et organisée des citoyens à la production de services sociaux à financement public. Les parents peuvent, par exemple, participer à la co-production de services de garde d’enfants, de manière individuelle ou collective, au travers d’associations de parents ou de coopératives de services à la petite enfance, comme c’est le cas en France, en Allemagne et en Suède.

  • 18Alcock (P.), « Building Big Society: A new policy environment for the third sector in England », V (...)

12La plupart des pays de l’OCDE ont élaboré différentes stratégies visant à associer les citoyens et les usagers à la production des services publics, allant du simple échange à une consultation plus active lors de la prise de décisions. La co-production ne se réduit pas, cependant, à de simples consultations dans la mesure où elle met à contribution les citoyens/usagers dans le cadre d’interactions plus systématiques en vue de créer et de fournir les services publics. La co-production transforme les relations entre les usagers des services et les prestataires, garantissant ainsi une plus grande influence des usagers et une meilleure appropriation des services par ces derniers. Il ne s’agit donc pas simplement de donner aux citoyens ou usagers voix au chapitre ou davantage de responsabilités dans la conception, la prestation ou l’évaluation des services publics. Le vieil adage « pas de droits sans responsabilités » peut être inversé de la manière suivante : « pas de nouvelles responsabilités sans droits supplémentaires ». Accorder aux citoyens et aux usagers plus d’influence sur les services publics, notamment sur la qualité de services sociaux durables, peut s’avérer essentiel pour obtenir leur participation en tant que co-producteurs. À défaut, la prestation de services sociaux risque clairement de devenir un système à bricoler soi-même de type IKEA18 qui accorde aux usagers et aux citoyens trop peu d’influence pour susciter leur participation durable à la co-production de ces services. Cela ressemblerait alors plutôt à une nouvelle forme de dumping social ou à une course au nivellement par le bas, dans laquelle « chacun agirait dans son coin ».

Rendre la co-production plus durable

  • 19Pestoff (V.), « Collective Action and the Sustainability of Co-Production », Public Management Rev (...)
  • 20Rich (C.), « Interaction of voluntary and governmental sectors: towards an understanding of co-pro (...)
  • 21Olson (M.), The Logic of Collective Action, Cambridge/Londres, Harvard University Press, 1965 et 1 (...)
  • 22Ostrom (E.), « Social Cooperation in Collective-Action Situations », in Rösner (H. J.) et Schulz-N (...)

13Dans un autre article, j’ai étudié les facteurs qui contribuent à rendre plus durable la participation des citoyens à la prestation de services publics, notamment de services sociaux pérennes19. Les premiers chercheurs sur la co-production ont insisté sur le rôle crucial des organisations, capables d’élever les niveaux de co-production et de faciliter et de rendre plus durable la coordination entre les citoyens et les pouvoirs publics20. La co-production résultant souvent d’un mélange d’actes individuels et d’actions collectives, il importe de tenir compte du rôle déterminant de la taille du groupe pour l’action collective21, selon la théorie d’Olson. Néanmoins, la taille n’est que l’une des sept variables structurelles qu’Ostrom identifie comme décisives pour résoudre les problèmes de l’action collective ; cette dernière met d’ailleurs en garde contre le fait d’accorder une trop grande importance à la taille du groupe22. La probabilité de la coopération dépend d’autres variables et de leur interaction avec la taille du groupe. E. Ostrom analyse plusieurs variables structurelles pour trouver une solution aux dilemmes des ressources communes, qui sont également applicables à la co-production. Certaines de ces variables semblent se concentrer autour d’« interactions en petits groupes » qui facilitent une participation citoyenne accrue à la prestation des services publics. En outre, les travaux de recherche suggèrent que certaines autres variables structurelles peuvent rendre la co-production plus durable, notamment la nature du service, la diversité organisationnelle, la dynamique de petits groupes dans les groupes d’entraide et l’impulsion d’un dialogue entre les agents et les bénéficiaires.

14Logiquement, les services qui n’impliquent que des interactions à court terme ou sporadiques entre les prestataires professionnels et les bénéficiaires ne peuvent donner lieu au même modèle d’interactions entre eux ni au même degré de participation des bénéficiaires que ceux observés dans le cadre de services sociaux de plus long terme ou pérennes, avec des bénéficiaires en situation de demande plus durable et plus stable. Si ces derniers sont mécontents du service, souhaitent un service différent ou veulent l’améliorer d’une manière ou d’une autre, ils ne peuvent changer facilement de prestataire, car les coûts de transaction d’un tel changement sont prohibitifs. Le fait qu’ils aient la possibilité de s’exprimer favorise la communication entre eux, et leur interaction collective peut contribuer à amplifier leur parole. Ainsi, une certaine forme d’organisation des bénéficiaires peut faciliter leur participation régulière et permettre d’imposer des contrôles collectifs sur les « passagers clandestins ».

15Néanmoins, il est évident que les prestataires du tiers-secteur ne sont pas tous en mesure d’encourager une participation accrue des bénéficiaires ou des agents. Cette capacité dépend en partie de leur structure de gouvernance et du degré de démocratie dans leur processus de décision interne. Ce sont principalement les organisations du tiers-secteur qui sont des organisations associatives et dont le processus de décision est démocratique qui seront les plus à même de faciliter et d’encourager une participation citoyenne accrue et une co-production des services plus stables. À l’inverse, les autres pourraient rencontrer de sérieuses difficultés pour accroître la participation et promouvoir la co-production.

  • 23Vidal (I.), « Governance of social enterprises as producers of public services », in Valkama (P.), (...)
  • 24Vamstad (J.), Governing Welfare: The Third Sector and the Challenges to the Swedish Welfare State, (...)
  • 25Pestoff (V.) et Vamstad (J.), « Enriching Work Environment in the Welfare Service Sector: the Case (...)

16Les techniques impliquant différentes parties prenantes peuvent favoriser une coopération plus étroite entre les principaux acteurs fournissant des services publics, en particulier entre les prestataires professionnels et les usagers de ces services. Le fait de nouer un dialogue et de parvenir à un compromis sur les questions importantes peut aider ces acteurs à survivre et à satisfaire leurs attentes. Ce point est particulièrement déterminant pour la prestation de services sociaux à long terme ou durables, car les usagers ou bénéficiaires sont « prisonniers » de ces services et ne peuvent facilement changer de fournisseur. La gouvernance impliquant diverses parties prenantes implique un système de représentation formel qui offre des possibilités d’expression et un droit de vote à tous les principaux acteurs, tandis que le dialogue associant différentes parties prenantes garantit à ces dernières une représentation informelle et des possibilités d’expression, mais sans nécessairement accorder un droit de vote à tous les principaux acteurs23. Une étude comparative récente de la participation parentale aux services à la petite enfance en Suède révèle que la prestation de ces services au travers de coopératives parentales favorise un dialogue entre parents et enseignants qui conduit à des services de meilleure qualité que ceux qui existent dans le secteur public. En outre, tant les agents que les parents revendiquent davantage d’influence dans les coopératives sociales que leurs homologues dans les secteurs public ou privé24. Par ailleurs, cela s’accompagne d’une amélioration notable de l’environnement de travail dans les services sociaux par rapport aux services publics25.

  • 26  OCDE, Ensemble pour améliorer les services publics..., op. cit.
  • 27Pestoff (V.), « Hybridity, Co-production and Third Sector Social Services in Europe », American Be (...)

17La co-production des services publics est considérée comme une importante innovation qui favorise un partenariat plus étroit entre les pouvoirs publics, les citoyens et les organisations de la société civile pour fournir des services publics de meilleure qualité26. Cela n’est pas sans conséquences pour les organisations du tiers-secteur et les entreprises sociales qui fournissent des services sociaux à financement public. La promotion de la co-production et de nouvelles méthodes de gouvernance peut remettre en cause la gestion des organisations du tiers-secteur, car elles s’exposent ainsi à des forces isomorphiques supplémentaires et aux risques de ne pas parvenir à concilier leurs objectifs multiples et/ou les intérêts des diverses parties prenantes27. En particulier, il est essentiel de trouver comment concilier les intérêts des agents professionnels et des bénéficiaires dans le cadre de systèmes de co-production à long terme. Il est possible, toutefois, de parvenir à un équilibre plus stable, à long terme, grâce à une répartition des tâches complémentaire, dans laquelle les agents sont chargés des fonctions principales et les bénéficiaires assument les fonctions secondaires ou tertiaires, et à l’aide d’un dialogue ou d’une gouvernance impliquant différentes parties prenantes.

  • 28Pestoff (V.), « Towards a Paradigm of Democratic Participation: Citizen Participation and Co-Produ (...)

18En outre, plusieurs de ces études suggèrent que la conception de la manière optimale de stimuler la participation des citoyens peut varier selon le système d’administration publique. Ainsi, le mélange de participation citoyenne et de co-production collective dans le cadre de la prestation de services publics peut sembler plus acceptable ou « normal » dans la nouvelle gouvernance publique que dans la nouvelle gestion publique, qui encourage les propositions individuelles d’amélioration ou de changement dans l’administration publique traditionnelle tout en laissant très peu de place à la participation des bénéficiaires. Par ailleurs, ce constat semble indiquer que la fourniture de services sociaux, qu’elle fonctionne selon le modèle hiérarchisé du public ou suive les principes de marché de la société de consommation, a du mal à s’adapter aux exigences de l’innovation en matière de gouvernance qui se traduit par un niveau plus élevé de participation des bénéficiaires et de co-production des citoyens. Cela n’a rien d’étonnant puisque ces approches sont liées à des systèmes d’administration publique différents qui ne pratiquent pas la co-production. Elles reposent toutes deux sur un modèle de fourniture de services sociaux à un seul prestataire qui exclut toute participation et toute influence significatives d’autres acteurs28. Elles semblent donc complètement étrangères à l’innovation, au plan social comme en matière de gouvernance.

Conclusion et recommandations

  • 29Parks (R. B.) et al., « Consumers as Co-Producers of Public Services… », op. cit.
  • 30Pestoff (V.), « Co-Production and Third Sector Social Services in Europe », in Pestoff (V.), Brand (...)

19La co-production met l’accent sur la collaboration entre les prestataires professionnels et les bénéficiaires. La notion de co-production a été à l’origine élaborée par Elinor Ostrom et ses collègues à la fin des années 1970 pour décrire les relations susceptibles d’exister entre le « producteur régulier » (policier de rue, enseignant ou soignant) et ses bénéficiaires souhaitant, grâce au service rendu, être plus en sécurité, devenir plus instruits ou être en meilleure santé29. À l’origine, la co-production plaçait clairement l’accent sur les rôles joués par les individus ou les groupes de citoyens dans la production des services publics. Le concept a néanmoins été étendu récemment à certaines organisations du tiers-secteur30. Il importe donc que les responsables politiques et les gestionnaires publics prennent conscience du fait que la co-production peut être individuelle, collective ou mixte.

20La co-production encourage la contribution d’agents du secteur public et de citoyens ou d’usagers à la prestation d’un service public. Elle joue un rôle essentiel dans le cadre plus large de l’élaboration d’une nouvelle théorie de la gestion des services publics, selon une approche centrée sur les services et non sur la production comme celle qui caractérise le paradigme de la « nouvelle gestion publique ». Cette dernière ignore totalement le rôle des citoyens comme co-producteurs de services publics. De même, la plupart des publications relatives à l’innovation sont imprégnées de concepts issus de l’économie et de l’administration des entreprises et centrés sur le développement de produits ou les processus de production dans l’industrie. Nous devons donc nous interroger sur la pertinence des définitions traditionnelles de l’innovation pour le secteur public en général et pour les services sociaux à la personne en particulier. Les innovations introduites dans les services publics, loin de porter uniquement sur des idées, des techniques ou des méthodes, concernent également les pratiques et impliquent non seulement des objets matériels mais aussi une évolution des relations entre les prestataires de services et les bénéficiaires.

  • 31  OCDE, Ensemble pour améliorer les services publics…, op. cit.
  • 32Voorberg (W.), Bekkers (V.) et Tummers (L.), « Co-creation and Co-production in Social Innovation… (...)
  • 33Moore (M.) et Hartley (J.), « Innovations in Governance », op. cit.

21L’OCDE considère la co-production des services publics comme une importante innovation sociale, car elle favorise un partenariat que les pouvoirs publics forment avec les citoyens et les organisations de la société civile pour innover et améliorer les services publics31. W. Voorberg et al. considèrent aussi la co-production des services publics comme une importante innovation sociale et précisent les quatre éléments qui la composent32. Moore et Hartley proposent cinq critères étroitement liés pour distinguer l’innovation dans le secteur public des innovations de produits et de procédés dans le secteur privé et soulignent l’importance de l’innovation en matière de gouvernance et de co-production33. Les innovations au plan social et en matière de gouvernance nous permettent d’appréhender la co-production, car elles impliquent des formes de participation citoyenne innovantes et de nouvelles institutions démocratiques.

22Il importe cependant aussi de prendre conscience que la co-production n’est pas une panacée face aux problèmes que pose la prestation de services publics et qu’il n’existe pas de « solution unique » adaptée à la grande diversité des services fournis par les pouvoirs publics en Europe. Il apparaît donc urgent que les pouvoirs publics élaborent les politiques et les stratégies nécessaires qui tiennent compte des différences liées à la taille du groupe, à l’appropriation et à d’autres variables structurelles importantes telles que la nature du service. Néanmoins, les tentatives mécanistes visant à reproduire ou à extrapoler des expériences réussies à petite échelle semblent reposer sur une compréhension erronée de la prestation des services publics.

23Dans leurs efforts continus pour moderniser, améliorer et rénover les services publics, les pouvoirs publics devront peser les avantages et les inconvénients de la co-production individuelle et collective pour chaque type de service et pour les étapes de la conception et de la prestation des services. Ils devront aussi prendre conscience que la co-production résulte souvent d’un mélange d’actes individuels et d’actions collectives. Les uns comme les autres peuvent permettre une participation citoyenne accrue à la prestation des services publics, mais ils sont souvent inextricablement liés. Les pouvoirs publics ne devraient donc pas uniquement souligner les avantages d’une forme de co-production en ignorant ceux que présente l’autre forme, ou une combinaison des deux. Les politiques publiques peuvent aussi bien susciter qu’exclure la participation des citoyens, tout comme elles peuvent également promouvoir la co-production individuelle et/ou collective. Ne pas reconnaître les avantages de ces deux formes de co-production de services sociaux durables et de leur combinaison peut entraver sérieusement le développement de ces pratiques et la participation des citoyens à la prestation des services publics.

24Par ailleurs, compte tenu des implications de la « logique des interactions en petits groupes » examinée précédemment, les pouvoirs publics doivent peser soigneusement les avantages et les inconvénients d’une politique qui encourage et facilite la prestation de services sociaux durables par de petits groupes pour leur propre compte à l’aide de fonds publics. Ainsi, s’ils souhaitent accroître la co-production de ces services par les citoyens, ils doivent trouver des moyens d’encourager les groupes d’entraide, les coopératives de services sociaux et d’autres formes de prestation par le tiers-secteur de services sociaux durables qui se déploient en général sur une petite échelle et facilitent les interactions formelles et collectives entre des groupes bien définis d’usagers de services.

25En outre, compte tenu du large éventail et de la diversité des organisations du tiers-secteur, certaines peuvent s’avérer plus adaptées à la promotion de la co-production et permettront une co-production plus durable que d’autres. Les entreprises sociales qui répondent aux critères du réseau EMES semblent être les plus susceptibles de favoriser une co-production durable. Les travaux de recherche suggèrent aussi l’existence d’un « plafond de verre » pour la participation aux services des secteurs public et privé, mais démontrent que le tiers-secteur contribue à briser cette barrière. Par ailleurs, la co-production de services durables ne se limite pas à confier plus de responsabilités aux citoyens ou aux usagers dans la prestation de services sociaux, mais consiste aussi à leur accorder plus de droits dans la conception, la mise en route, la fourniture et l’évaluation de ces services. En particulier, la dynamique des petits groupes peut faciliter largement la participation des personnes atteintes de troubles physiques ou mentaux ou connaissant des difficultés sociales graves et garantir sa pérennité, en faisant de ces personnes les co-producteurs durables de leurs propres soins. De plus, le fait de faciliter les interactions au sein de petits groupes dans les grandes organisations, telles que les coopératives de soins de santé au Japon, pourrait servir de modèle à la promotion de la co-production dans d’autres services sociaux à grande échelle comme les services offerts dans les résidences destinées aux personnes âgées. Là encore, il est crucial de trouver le juste dosage entre co-production individuelle et co-production collective.

  • 34Verschuere (B.), Brandsen (T.) et Pestoff (V.), « Co-production: The State of the Art in Research (...)

26Enfin, la co-production est un nouveau domaine de recherche et les études comparatives systématiques sont encore rares34. En particulier, très peu de travaux ont été menés sur le bon dosage entre co-production individuelle et co-production collective et les interactions entre ces deux formes. Il est nécessaire de poursuivre plus avant la recherche pour comprendre et exploiter les avantages potentiels des actions collectives de manière à inscrire la co-production des services davantage dans la durée. À l’évidence, de nouvelles études comparatives sont nécessaires pour appréhender la participation des citoyens ou des usagers en fonction du type de prestataire de service, de la nature du service social et du pays. Il serait notamment intéressant de comparer les petites coopératives de services avec les PME et d’autres entreprises sociales de taille réduite fournissant des services similaires. En outre, il pourrait être essentiel de favoriser le dialogue entre les différentes parties prenantes au sein des prestataires de services sociaux pour rendre plus durable la co-production de services sociaux à financement public. Pour atteindre cet objectif, il faudrait œuvrer en faveur de la recherche sur cette question et encourager les politiques allant dans ce sens.

Notes

1Osborne (S. P.), Radnor (Z.) et Stasi (G.), « A new theory for public service management? Towards a (public) service dominant approach », American Review of Public Administration, nº 43/2, 2013, p. 135-158.

2Ibid.

3Rogers (E. M.), Diffusion of Innovation, Free Press, New York, 1995.

4Walker (R. M.), « Internal and External Antecedents of Process Innovation. A review and extension », Public Management Review, nº 16/1, 2014, p. 21-44.

5Wood (V. R.), Bhuian (S.) et Kiecker (P.), « Market Orientation and Organizational Performance in Not-for-Profit Hospitals », Journal of Business Research, nº 48/3, 2000, p. 213-226 ; Salge (T.) et Vera (A.), « Hospital Innovativeness and Organizational Performance: Evidence from English Public Acute Care », Health Care Management Review, nº 34/1, 2009, p. 54-67 ; Hinz (V.) et Ingerfurth (S.), « Does Ownership Matter under Challenging Conditions? On the relationship between organizational entrepreneurship and performance in the health care sector », Public Management Review, nº 15/7, 2013, p. 969-991.

6  BEPA (Bureau des conseillers de politique européenne), Empowering People, Driving Change: Social Innovation in the European Union, Bruxelles, Commission européenne, 2010.

7Brandsen (T.), The Wilco Project: A Summary of the findings, 2010-2014, Bruxelles, EMES, 2014.

8  OCDE, Ensemble pour améliorer les services publics. Partenariat avec les citoyens et la société civile, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, 2011.

9Voorberg (W.), Bekkers (V.) et Tummers (L.), « Co-creation and Co-production in Social Innovation: A Systematic Review and Future Research Agenda », conférence du GEAP, Édimbourg, 11-13 septembre 2013.

10Brandsen (T.), The Wilco Project…, op. cit.

11Hartley (J.), « Innovation in Governance and Public Services: Past and Present », Public Money and Management, 2005, p. 27-34.

12Moore (M.) et Hartley (J.), « Innovations in Governance », in Osborne (S. P.) (ed), The New Public Governance?: Emerging perspectives on the theory and practice of public governance, Londres/New York, Routledge, 2010.

13Parks (R. B.), Baker (P. C.), Kiser (L.), Oakerson (R.), Ostrom (E.), Ostrom (V.), Perry (S. L.), Vandivort (M. B.) et Whitaker (G. P.) (ed), « Consumers as Co-Producers of Public Services: Some Economic and Institutional Considerations », Policy Studies Journal, vol. 9, 1981, p. 1001-1011 ; cet article a été réimprimé en 1999 pour former le chapitre 17 de la publication Mc Ginnis (M. D.) (ed), Local Public Economies. Readings from the Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Ann Arbor, MI, University of Michigan Press.

14Ostrom (E.), « Crossing the Great Divide: Co-production, Synergy, and Development », World Development, nº 24/6, 1996, p. 1073-1087 ; cet article a été réimprimé en 1999 pour former le chapitre 15 de la publication Mc Ginnis (M. D.) (ed), Polycentric Governance and Development. Readings from the Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Ann Arbor, MI, University of Michigan Press.

15Parks (R. B.) et al., « Consumers as Co-Producers of Public Services… », op. cit.

16Bovaird (T.), « Beyond Engagement and Participation: User and Community Co-Production of Public Services », Public Administration Review, 2007, p. 846-860.

17Alford (J.), Engaging Public Sector Bénéficiaires. From Service Delivery to Co-production, Hamps/New York, Houndmills/Palgrave Macmillian, 2009.

18Alcock (P.), « Building Big Society: A new policy environment for the third sector in England », Voluntary Sector Review, nº 1/3, 2010, p. 79-389 ; Taylor (M.), « Community organizing and the Big Society: is Saul Alinisky turning in his grave? », Voluntary Sector Review, nº 3/3, 2011, p. 299-328.

19Pestoff (V.), « Collective Action and the Sustainability of Co-Production », Public Management Review, 2013.

20Rich (C.), « Interaction of voluntary and governmental sectors: towards an understanding of co-production of municipal service », Administration and Society, nº 13, 1981, p. 59-76.

21Olson (M.), The Logic of Collective Action, Cambridge/Londres, Harvard University Press, 1965 et 1971.

22Ostrom (E.), « Social Cooperation in Collective-Action Situations », in Rösner (H. J.) et Schulz-Nieswandt (F.), Neue Kölner Genossen-schaftswissenschaft, Cologne, 2009.

23Vidal (I.), « Governance of social enterprises as producers of public services », in Valkama (P.), Bailey (S. J.) et Anttiroiko (A.-V.) (dir.), Organizational Innovation in Public Services. Forms and Governance, New York/Londres, Palgrave Macmillan, 2013.

24Vamstad (J.), Governing Welfare: The Third Sector and the Challenges to the Swedish Welfare State, thèse, Östersund, Mid Sweden University, 2007, 259 p. ; Idem, « Co-Production and Service Quality: A New Perspective on the Swedish Welfare State », in Pestoff (V.), Brandsen (T.) et Verschuere (V.) (ed), New Public Governance, the Third Sector and Co-Production, Londres/New York, Routledge, 2012 (réimpression dans la revue Voluntas, décembre 2012).

25Pestoff (V.) et Vamstad (J.), « Enriching Work Environment in the Welfare Service Sector: the Case of Social Enterprises in Swedish Childcare », Annals of Public & Co-operative Economics, 2014.

26  OCDE, Ensemble pour améliorer les services publics..., op. cit.

27Pestoff (V.), « Hybridity, Co-production and Third Sector Social Services in Europe », American Behavioral Scientists, DOI: 10.1177/00027642145334670, 2014.

28Pestoff (V.), « Towards a Paradigm of Democratic Participation: Citizen Participation and Co-Production of Personal Social Services », Annals of Public & Co-operative Economics, nº 80/2, 2009, p. 197-224.

29Parks (R. B.) et al., « Consumers as Co-Producers of Public Services… », op. cit.

30Pestoff (V.), « Co-Production and Third Sector Social Services in Europe », in Pestoff (V.), Brandsen (T.) et Verschuere (V.) (ed), New Public Governance, the Third Sector and Co-Production, op. cit. ; Pestoff (V.), « Collective Action and the Sustainability of Co-Production », op. cit.

31  OCDE, Ensemble pour améliorer les services publics…, op. cit.

32Voorberg (W.), Bekkers (V.) et Tummers (L.), « Co-creation and Co-production in Social Innovation… », op. cit.

33Moore (M.) et Hartley (J.), « Innovations in Governance », op. cit.

34Verschuere (B.), Brandsen (T.) et Pestoff (V.), « Co-production: The State of the Art in Research and the Future Agenda », Voluntas, nº 23/4, 2012, p. 1083-1101.

Auteur

Titulaire d’une licence en sciences politiques de l’université d’État de Californie à Long Beach et d’un doctorat dans la même discipline obtenu en 1977 à l’université de Stockholm, Victor A. Pestoff a enseigné pendant trente ans les sciences politiques dans cette dernière institution, ainsi qu’à l’université de Helsinki et à l’université du centre de la Suède (Mittuniversitetet, Sundsvall). Après sa retraite, il est devenu en 2008 professeur émérite à l’Institut d’études sur la société civile, université Ersta Sköndal de Stockholm. Plus récemment, il a été nommé professeur invité à l’université d’Osaka et professeur associé à l’université de Roskilde, au Danemark. Victor A. Pestoff réalise actuellement, avec ses collègues japonais, une étude comparative de la co-production des services de santé et des soins aux personnes âgées au Japon, le modèle coopératif japonais. Il est également membre fondateur de l’EMES, le réseau de recherche européen sur l’entrepreneuriat social. Ses ouvrages les plus récents, parus chez Routledge (Abingdon), sont : A Democratic Architecture for the Welfare State (2009), New Public Governance, the Third Sector and Co-Production (2012) et Social Enterprise and the Third Sector (2014).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2017

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