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Économie sociale et solidaire et État

 | 
Jean-Claude Barbier

Concurrence, volontariat, co-production et biens communs : diversité des rapports entre État et économie sociale et solidaire

L’État partenaire ou la co-construction des politiques publiques au Canada : le cas d’AccèsLogis Québec

Yves Vaillancourt, Marie-Noëlle Ducharme, François Aubry et Stéphane Grenier

Note de l’auteur

(Note 1) Avec l’accord de l’IGPDE, une version longue de ce texte a été publiée sous forme de cahier de recherche du CRISES (Centre de recherche sur les innovations). La référence est la suivante : Vaillancourt (Y.), Ducharme (M.-N.), Aubry (F.) et Grenier (S.), AccèsLogis Québec (1997-2015) : les hauts et les bas de la co-construction d’une politique publique, Montréal, CRISES-UQAM, nº ET1601, 2016, 66 p., en ligne sur le site internet www.crises.uqam.ca, consulté le 20/04/2017. Puisque le présent texte est un résumé du cahier de recherche et que ce dernier est bien documenté et facile d’accès en format PDF, nous avons supprimé la grande majorité des références bibliographiques.

Texte intégral

Introduction

1Au cours des années 1970 à 1985, nous considérions qu’une politique sociale n’était garante d’une meilleure distribution des revenus et de la poursuite de l’intérêt général que si elle relevait presque exclusivement de l’intervention de l’État. Puis, à partir de 1985, notre cadre conceptuel s’est modifié de telle sorte que nous avons considéré qu’une politique sociale de qualité devait toujours relever de l’intervention de l’État, mais d’un État partenaire qui s’ouvre à la participation des acteurs de la société civile, dont ceux du tiers-secteur ou de l’économie sociale et solidaire (ESS) définie de manière large.

  • 2  Dans nos écrits théoriques et empiriques sur la co-construction des politiques publiques, nous som (...)

2C’est ce qui nous a amenés à établir une distinction entre deux formes de participation de l’ESS aux politiques sociales et plus largement aux politiques publiques. La première, que nous appelons co-production, est caractérisée par la participation des acteurs de l’ESS à la mise en œuvre des politiques, c’est-à-dire à leur dimension organisationnelle. La deuxième, que nous nommons co-construction, concerne l’élaboration des politiques et se rapporte plutôt à leur dimension institutionnelle. Ces deux formes de participation étant complémentaires, nous postulons que les réformes les plus novatrices et les plus démocratiques des politiques publiques sont celles qui font place à des arrangements institutionnels dans lesquels les acteurs de différents secteurs, secteur de l’ESS, secteur privé à but lucratif et secteur public, instaurent entre eux des relations non seulement pour mettre en application les politiques publiques, mais aussi pour définir leur contenu. Nous postulons que les politiques publiques qui sont à la fois co-construites et co-produites, avec une forte participation de l’ESS, peuvent, à certaines conditions, s’avérer davantage inclusives, redistributives et démocratiques. Or, les conditions auxquelles nous faisons référence ici renvoient pour une bonne part à la nature partenariale – ou « collaborative » – des relations qui se tissent entre les pouvoirs publics, le secteur privé et l’ESS2.

3La création en 1997 du programme AccèsLogis Québec, la principale composante de la politique de logement social du Gouvernement du Québec, constitue un exemple probant d’une politique qui a été à la fois co-construite et co-produite avec un apport décisif de l’ESS. Le bilan que nous présenterons fera ressortir que l’originalité et la réussite de ce programme proviennent du fait qu’il n’a pas été élaboré en vase clos par l’État québécois, mais bel et bien co-construit.

4Notre texte se déclinera en trois temps. Premièrement, nous clarifierons notre distinction entre la co-production et la co-construction des politiques publiques. Deuxièmement, nous décrirons les principaux éléments du programme AccèsLogis Québec. Enfin, sur un registre plus analytique, nous ferons ressortir comment le programme AccèsLogis constitue une innovation sociale dans laquelle les acteurs de l’ESS, du moins jusqu’en 2014, ont participé non seulement à la co-production du programme, mais aussi à sa co-construction.

Les concepts de co-production et de co-construction

5Depuis la fin des années 2000, nous avons publié plusieurs textes dans lesquels nous faisons la distinction entre co-production et co-construction des politiques publiques en tenant compte de diverses recensions d’écrits et de plusieurs études de cas. La formulation de notre point de vue théorique peut être résumée en quatre points.

6Premièrement, nous parlons bel et bien de co-production des politiques publiques et non pas des services qui en découlent, lesquels peuvent relever d’entreprises ou d’organismes appartenant au secteur public, au secteur privé lucratif ou au secteur de l’ESS. Depuis les années 1970 s’est constituée une riche littérature qui parle de co-production dans un sens micro pour mettre en évidence non seulement la participation des travailleurs et des gestionnaires mais aussi celle des usagers dans la planification, la production et la livraison des services. L’idée de co-production rompt ici avec l’image suggérant que les usagers sont cantonnés dans un rôle de consommateurs passifs. Pour qu’il y ait co-production, les parties prenantes doivent être au moins deux, soit les usagers et les travailleurs. Ce courant de pensée est particulièrement important dans les milieux d’intervention et de recherche s’intéressant au renouvellement des pratiques dans le domaine des services de proximité. Ce type de co-production nous intéresse, mais ce n’est pas celui auquel nous nous référons lorsque nous invoquons la co-production des politiques publiques.

7Deuxièmement, lorsque nous parlons de co-production des politiques publiques, nous nous situons sur un plan davantage macro et mettons l’accent sur la mise en application des politiques. La co-production a trait à la dimension plus organisationnelle – par opposition à la dimension institutionnelle – des politiques publiques. Elle surgit en aval des politiques, une fois qu’elles ont été adoptées. Pour qu’il y ait politique publique, il doit y avoir intervention de l’État ou de la puissance publique. Mais lorsqu’il y a co-production des politiques publiques, cela signifie que l’État n’est pas le seul à jouer un rôle dans leur mise en œuvre mais que des acteurs non étatiques, par exemple des acteurs du secteur privé lucratif ou de l’ESS, interviennent aussi dans l’organisation de la politique. C’est le cas par exemple d’organisations collectives qui offrent des services de soutien à domicile à des personnes âgées ou handicapées ou des services de garde à des enfants d’âge préscolaire, tout en étant astreintes à une régulation étatique.

8Troisièmement, nous faisons une distinction importante entre le concept de co-production et celui de co-construction, ce dernier concept désignant la participation d’acteurs non étatiques à la définition des arrangements institutionnels, c’est-à-dire à la construction même des politiques publiques. Il y a co-construction des politiques lorsque les acteurs du secteur privé lucratif ou ceux de l’ESS participent à leur conception et à leur élaboration, en plus de ceux du secteur étatique. La co-construction fait référence à un processus de co-décision auquel participent à la fois l’État et les acteurs de la société civile et du marché du travail.

9Quatrièmement, la question fondamentale qui nous intéresse est celle de déterminer si la co-construction est démocratique ou pas. Si nous mettons l’accent sur le caractère démocratique du processus de co-construction des politiques publiques, c’est pour bien la distinguer de ses formes non démocratiques. Par exemple, le processus de co-construction peut être néolibéral lorsque seuls les groupes dominants de la société civile ont droit au chapitre dans les négociations avec la puissance publique. Ou encore, la co-construction peut être corporatiste lorsque certaines composantes de la société civile, jouissant habituellement de plus de capital économique et politique, participent au processus en imposant leur seul intérêt particulier. Au contraire, lorsque le processus de co-construction est démocratique, il y a participation d’une grande diversité d’acteurs dont l’objectif premier est de défendre l’intérêt général.

Caractéristiques du programme AccèsLogis

Trois sortes d’acteurs

10Créé en 1997, le programme AccèsLogis Québec repose sur la contribution d’un nombre important d’acteurs provenant du secteur public, de l’ESS et du secteur privé lucratif.

11Les acteurs du secteur public relèvent des trois ordres de gouvernement : soit le Gouvernement du Québec par l’entremise de la Société d’habitation du Québec (SHQ) ; les municipalités, les offices municipaux d’habitation (OMH) et les HLM ; le Gouvernement fédéral.

12Les acteurs de l’ESS comprennent des organismes à but non lucratif (OBNL) et des coopératives d’habitation ; des fédérations nationales et régionales d’OBNL et de coopératives d’habitation ; une trentaine d’OBNL – ou d’associations – spécialisés dans l’accompagnement des groupes lors du développement et de la réalisation de projets de logement social ; des organismes communautaires de défense des droits et de livraison de services alternatifs ; des regroupements d’ESS, etc.

13Les acteurs du secteur privé à but lucratif jouent aussi un rôle important, principalement lors du financement des hypothèques, de l’acquisition des terrains et des immeubles et au moment de la construction ou de la rénovation des immeubles.

14Ainsi, l’histoire du programme AccèsLogis en est une d’économie plurielle et d’hybridation de ressources, dans lesquelles la logique concurrentielle du secteur privé ne disparaît pas, mais se trouve à coexister avec les valeurs d’équité et de redistribution propres à l’économie publique et avec les valeurs de solidarité et de réciprocité propres à l’ESS.

Le contexte d’émergence du programme AccèsLogis

15Le programme AccèsLogis a vu le jour dans un contexte économique et politique difficile qui a caractérisé les années 1990 au Québec, un contexte marqué par le référendum de 1995 perdu sur la souveraineté, par la crise des finances publiques et par un désengagement du Gouvernement fédéral dans le co-financement de diverses politiques sociales administrées par les provinces.

16Le désengagement financier du Gouvernement fédéral s’est avéré particulièrement déstabilisant pour les gouvernements provinciaux, dont celui du Québec. Depuis le retour au pouvoir du Parti libéral du Canada (PLC) en 1993, le Gouvernement fédéral s’était lancé dans un programme d’assainissement des finances publiques à saveur néolibérale en sabrant à la fois dans le programme d’assurance-chômage, dans les transferts de ressources financières et fiscales aux provinces, de même que dans les initiatives de logement social à frais partagés. Cela signifiait qu’à partir de 1994, les provinces qui voulaient développer de nouveaux programmes de logement social devaient le faire sans pouvoir compter sur l’apport du co-financement fédéral, comme cela avait été le cas dans les années 1950-1993.

  • 3  Parmi ces politiques progressistes apparues alors, il y a celle touchant les centres de la petite (...)

17Sur la scène provinciale québécoise, de 1994 à 2002, le Gouvernement du Parti québécois (PQ) s’était fait connaître, en matière de développement économique et social, par un ensemble de nouvelles politiques publiques. Certaines furent plus conservatrices, dont celle de proposer en 1996 l’atteinte du déficit zéro en quatre années en misant principalement sur un plan largement improvisé de compressions des dépenses, notamment en matière de santé, de services sociaux et d’éducation. Parallèlement, grâce à d’importantes luttes sociales menées tout au cours des années 1990, un large consensus social a favorisé la mise en place au cours des années 1995 à 2002 d’une dizaine de nouvelles politiques publiques progressistes et novatrices3. Parmi ces dernières, nous retrouvons le programme AccèsLogis Québec.

Les trois volets du programme AccèsLogis

18Le programme AccèsLogis a été lancé en 1997 pour une période de cinq ans (1997-2001), pour ensuite être reconduit à diverses reprises jusqu’à aujourd’hui. Selon le Répertoire des programmes du Gouvernement du Québec publié en 2011 :

« AccèsLogis Québec est un programme d’aide financière qui encourage le regroupement des ressources publiques, communautaires et privées afin de favoriser la réalisation de logements sociaux et communautaires pour des ménages à revenu faible ou modeste, ou pour des clientèles en difficulté ayant des besoins particuliers en habitation ».

19Le programme se décline en trois volets : le volet 1 est destiné à des ménages à revenu faible ou modeste (familles, personnes âgées autonomes) et offre des logements permanents. Le volet 2 offre des logements permanents avec services à l’intention de personnes âgées en légère perte d’autonomie. Le volet 3 est destiné à des projets de logement temporaire ou permanent avec services pour des personnes ayant des besoins particuliers de logement, tels des logements avec services pour personnes handicapées, etc.

Le financement des projets d’AccèsLogis

  • 4  Au cours des années 2002-2008, dans le cadre du programme Logement abordable Québec, 5 271 nouvell (...)

20Au cours de sa première phase pendant les années 1997-2001, AccèsLogis constituait le seul programme dont disposait le Gouvernement du Québec pour développer de nouvelles unités de logement social. En outre, le Gouvernement du Québec assumait la totalité de la partie gouvernementale de son financement. Autrement dit, il ne pouvait pas compter sur du co-financement fédéral. Depuis 2002, avec la signature d’une nouvelle entente cadre sur le logement abordable avec le Gouvernement fédéral, un deuxième programme, appelé Logement abordable Québec (LAQ), s’est ajouté au programme AccèsLogis Québec. À la différence d’AccèsLogis, le programme LAQ a bénéficié d’un co-financement fédéral4.

21Le financement destiné à la réalisation des projets d’AccèsLogis prévoit trois composantes :

  1. une subvention publique de la Société d’habitation du Québec (SHQ) représentant 45 % du montant total ;

  2. une contribution du milieu (municipalités, communautés) représentant au moins 15 % du total ;

  3. un prêt hypothécaire garanti par la SHQ qui correspond à 40 % du coût de la réalisation.

22Selon le volet du programme, entre 20 et 100 % des locataires sont admissibles à une subvention du programme de supplément au loyer (PSL) qui fait en sorte que le coût du loyer corresponde à 25 % ou moins des revenus bruts des locataires.

Le nombre de logements réalisés ou en voie de réalisation (1997‑2014)

23Dans le cadre du programme AccèsLogis, de 1997 à 2014, 25 330 unités de logement ont été réalisées. De plus, en 2014, 11 966 nouvelles unités étaient en développement pour un total de 37 296 unités.

24Selon nos données, environ deux projets sur trois sont pilotés par des OBNL d’habitation, le quart est piloté par des coopératives d’habitation et environ 6 % par les offices municipaux d’habitation. Les acteurs de l’ESS sont donc très engagés dans la co-production d’AccèsLogis en étant propriétaires et administrateurs d’environ 94 % des unités de logement développées dans le cadre de ce programme. Mais qu’en est-il de leur participation à la co-construction du programme ?

La participation des acteurs de l’ESS à la co-construction de la politique

25À partir de notre concept de co-construction des politiques, examinons les innovations sociales favorisées par la participation de l’ESS à la définition de l’architecture de la politique AccèsLogis. Parmi celles-ci, nous retenons le rôle du Fonds québécois d’habitation communautaire (FQHC) ; le mécanisme du refinancement autonome du logement communautaire à partir de contributions financières des projets AccèsLogis au FQHC ; la participation des milieux locaux au financement des projets ; les partenariats féconds avec les organismes communautaires offrant des services ; l’influence des pratiques de l’habitation communautaire sur le secteur public.

Le Fonds québécois d’habitation communautaire, lieu de co-construction

  • 5  Le FQHC existait déjà, de manière informelle, au moment de la campagne électorale de 1994.
  • 6Dansereau (F.) (dir.), Politiques et interventions en habitation. Analyse des tendances en Amériqu (...)

26Dans ses grandes lignes, le programme AccèsLogis émane d’un projet mis en avant au milieu des années 1990 par certains acteurs de l’ESS en habitation lorsque le développement du logement social était au ralenti et que la direction de la SHQ se montrait sensible au rôle des groupes communautaires. À partir de 1997, c’est au sein du FQHC5 que les contours du programme ont été dessinés conjointement par des acteurs du secteur public et de l’ESS. Le FQHC est un OBNL qui, comme le programme AccèsLogis, a été institué à l’initiative du Gouvernement du Québec en 1997. Sa mission se décline en deux volets. Le premier en est un de « concertation-conseil » en lien avec la promotion de l’habitation communautaire, tandis que le second a trait au soutien financier permettant la réalisation des projets. Le conseil d’administration du Fonds est composé de représentants des milieux municipal, financier, communautaire et gouvernemental. Sa spécificité réside dans le fait que les représentants de l’ESS sont majoritaires au sein du conseil d’administration6.

27Le FQHC est un lieu de délibération et d’arbitrage entre des dirigeants de l’ESS et du secteur public impliqués dans le développement du logement social. Il s’intéresse à de nombreuses questions liées à la conception (co-construction) ainsi qu’à la livraison (co-production) des programmes d’aide à la réalisation de logements sociaux et communautaires. Il devait agir à titre de comité-conseil auprès des instances gouvernementales sur des dossiers liés à ces questions. Les premières années du Fonds ont été particulièrement déterminantes pour le développement du programme AccèsLogis. Dès sa création et par la suite, le Fonds a participé, en partenariat avec la SHQ, à l’élaboration des orientations et des paramètres du programme. Au fil des ans, le FQHC s’est comporté comme une institution novatrice qui favorise la participation des acteurs de l’ESS à la co-construction des politiques publiques de logement social. Sa forme de gouvernance hybride reflétait la volonté de l’État québécois de travailler avec les forces vives de la société civile.

Un mécanisme original de refinancement de l’habitation communautaire

  • 7  FQHC, Le Fonds québécois d’habitation communautaire : un outil de développement à exploiter, mémoi (...)

28Lors de la mise en œuvre d’AccèsLogis, les acteurs de l’ESS avaient proposé un mécanisme original de refinancement autonome de l’habitation communautaire. En vertu de ce mécanisme, les projets développés dans le cadre d’AccèsLogis devaient, à même les hypothèques, verser au FQHC une contribution financière devant être utilisée pour développer, agrandir ou rénover les immeubles des organismes ayant contribué au Fonds. Selon certaines hypothèses, le FQHC devait recueillir jusqu’à 200 millions de dollars d’ici 2020. Ces sommes devaient être recueillies et gérées temporairement par la SHQ avant d’être transférées au FQHC7.

  • 8  La position du gouvernement de Philippe Couillard dont la conséquence est que les sommes de près d (...)

29Depuis 2012, des différences de point de vue et des tensions sont apparues parmi les membres du FQHC quant à la gestion et à l’utilisation de ces sommes comme capital patient. Les acteurs de l’ESS et du secteur public ont éprouvé de la difficulté à s’entendre sur la vocation du fonds. Le Gouvernement actuel veut que la SHQ conserve l’administration des fonds au lieu de la transférer vers le FQHC8. En somme, la co-construction connaît actuellement des difficultés qui se manifestent à la fois à l’intérieur de l’ESS et dans ses relations avec l’État.

30En dépit de ces tensions récentes, nous affirmons que, sur une longue période, le FQHC a constitué un précieux compagnon de route grâce auquel les acteurs de l’ESS ont pu travailler en partenariat avec ceux du secteur public pour co-construire l’architecture du programme AccèsLogis et favoriser l’amélioration des politiques québécoises d’habitation.

La participation des milieux locaux au développement des projets

31Les normes de financement pour la réalisation des projets AccèsLogis prévoient en complément des fonds gouvernementaux une contribution du milieu local. Cette contribution a été établie à 15 % de l’ensemble du coût de construction des projets. En réalité, elle a souvent représenté plus de 25 % des coûts totaux de réalisation des projets. Elle provient dans la majorité des cas des municipalités, sous forme d’allégements de taxes, etc. Elle peut provenir aussi des collectivités locales à partir de levées de fonds, de dons provenant de fondations et d’établissements de santé, etc. Toutefois, malgré la participation financière des municipalités, l’augmentation des coûts de construction incite les promoteurs de projets à rechercher de nouvelles formes de participation des acteurs locaux et à diversifier les sources locales de financement. Cela permet de développer des projets originaux dans lesquels les promoteurs de l’ESS doivent co-construire des projets en concertation avec d’autres acteurs de la société civile et les élus politiques municipaux.

32L’indispensable soutien des communautés locales peut se heurter toutefois à l’inégalité de leurs capacités financières ou au manque d’intérêt manifesté par les élus locaux pour le logement social. D’où l’importance du fait que la part prépondérante du financement public provienne du Gouvernement provincial, d’une part, et de la garantie hypothécaire fournie par la SHQ, sa société d’État, d’autre part.

Une tradition partenariale féconde avec le milieu associatif

33Comme nous l’avons vu, deux des trois volets d’AccèsLogis, c’est-à-dire le deuxième concernant les personnes âgées en légère perte d’autonomie et le troisième concernant les « besoins particuliers », impliquent une forme de logements sociaux dans lesquels des services de proximités sont offerts aux locataires. Or, ces services peuvent être fournis ou bien par les « opérateurs » de logements sociaux que sont les offices municipaux, les coopératives et les OBNL d’habitation, ou bien par des organismes extérieurs, le plus souvent des organismes communautaires, avec lesquels les opérateurs établissent des ententes et des liens de collaboration. Citons un document de la SHQ qui traite de formes de collaboration propices à l’éclosion de relations partenariales entre les acteurs du secteur public et ceux de l’ESS :

  • 9  SHQ, Guide de réalisation des projets AccèsLogis, Québec, SHQ, 2012.

« Dans le cadre de la conception et de la définition de leur projet, les organismes auront à s’associer des représentants d’organismes locaux, communautaires ou institutionnels, œuvrant auprès des aînés [...]. Cette collaboration pourra s’exercer tant au plan de la conception du projet physique qu’au plan de la définition des services à offrir, de l’évaluation et de la sélection de la clientèle, du suivi de leur autonomie et de la fourniture même des services9 ».

  • 10  Voir à ce sujet Proulx (J.), Ducharme (M.-N.) et Grenier (S.), « Étude des hybridations entre des (...)

34Dans notre terminologie, il est question ici de rapports microsociologiques de co-production impliquant fortement la participation de l’ESS. Ainsi, le programme AccèsLogis a contribué à élargir et à consolider dans l’ensemble des régions du Québec des pratiques novatrices de logement social avec services et soutien communautaires. Le programme a conféré à ces pratiques une légitimité et un soutien institutionnel qui ont favorisé leur expansion. Ces pratiques ont permis le maintien dans leur logement des personnes vulnérables qui, à une époque antérieure, auraient été confinées à l’hébergement. Elles ont favorisé aussi l’apparition de nouvelles formes d’hybridation entre l’hébergement et le logement10.

  • 11Bouchard (M. J.), Frohn (W.) et Morin (R.), « Le financement de l’habitation communautaire : appor (...)

35L’un des avantages de la formule du logement communautaire concerne la gouvernance démocratique et les nombreuses affiliations locales donnant accès à des ressources diversifiées allant du bénévolat à des appuis institutionnels. En effet, l’ouverture à la communauté et au partenariat fait partie de l’ADN des projets développés dans le cadre du programme AccèsLogis. Ainsi, les conseils d’administration font place à diverses ressources des communautés locales concernées : locataires, ressources professionnelles, leaders locaux, etc.11.

36En dépit des efforts pour mieux structurer les formes d’habitation communautaire avec services dans AccèsLogis, la majorité des projets prévoient un ensemble, souvent fragile, d’ententes formelles ou informelles, d’engagements bénévoles, de contribution financière des locataires, etc. En outre, le développement de ces projets a pour conséquence la création d’emplois nombreux, mais plutôt précaires (faibles salaires et peu de protection sociale), notamment dans le secteur des OBNL d’habitation. En somme, même si les projets de logements avec services réalisés dans le cadre d’AccèsLogis constituent un laboratoire très riche en innovations et même si le défi de leur financement a été quelque peu allégé par l’arrivée en 2007 du Cadre de référence sur le soutien communautaire en logement social, leur financement reste modeste et fragile. En conséquence, le « bricolage » et la débrouillardise demeurent de mise et s’avèrent quotidiennement nécessaires pour arracher ces projets à la précarité.

L’effet de contagion des valeurs de l’ESS sur le secteur public

37Au début, le programme AccèsLogis était exclusivement réservé à des projets relevant des OBNL et des coopératives d’habitation. Mais, à partir de 2002, les autorités gouvernementales ont permis aux OMH, gestionnaires des HLM publiques, de développer eux aussi des projets dans le cadre du programme AccèsLogis. La part des OMH dans AccèsLogis est toutefois demeurée modeste, représentant seulement 6 % des unités de logement développées dans le cadre des projets relevant d’AccèsLogis. En contrepartie, la part de logements sociaux développée par les acteurs de l’ESS demeure considérable. En effet, d’après des données de 2010, les nouvelles unités réalisées dans le cadre du programme AccèsLogis relevaient à 68 % des OBNL d’habitation et à 26 % des coopératives d’habitation.

38Les OMH se trouvent ainsi à développer des projets dont les paramètres ont été fortement influencés par les valeurs de participation (des usagers, des personnels, des communautés locales) et de gouvernance démocratique chères à l’ESS. Par exemple, depuis 2002, la législation prévoit la mise en place de comités de locataires au sein des HLM, qui doivent compter deux locataires au sein de leurs conseils d’administration. Il s’agit là de l’emprunt d’une pratique qui avait été rodée dans les OBNL et les coopératives d’habitation. En somme, dès la fin des années 1990, le programme AccèsLogis a permis d’expérimenter, dans des logements sociaux relevant de l’ESS, des mécanismes de participation des locataires qui, dans les années 2000, ont été étendus par le législateur québécois aux HLM relevant du secteur public. Les principes et les valeurs de l’ESS, comme la participation des locataires à la vie démocratique, ont eu un effet de contagion dans le secteur public.

Conclusion

39Le texte qui précède se veut un bilan du programme AccèsLogis Québec, la composante centrale de la politique du Gouvernement du Québec en matière de logement social. Ce bilan a été fait en surveillant particulièrement la participation des acteurs de l’ESS non seulement à la mise en œuvre du programme (co-production), mais aussi à sa conception (co-construction). D’où l’attention portée à l’analyse des interfaces entre l’ESS et le secteur public. Nous avons fait quatre constats.

  1. L’ESS participe fortement à la co-production de la politique AccèsLogis. En effet, la très grande majorité des 37 000 nouvelles unités de logement développées ou en développement dans le cadre d’AccèsLogis de 1997 à 2015 relève de la responsabilité des OBNL et des coopératives d’habitation, ainsi que de l’accompagnement des groupes de ressources techniques (GRT).

  2. La participation des acteurs de l’ESS s’est avérée importante aussi dans la co-construction du programme AccèsLogis et a contribué ainsi à plusieurs innovations sociales. C’est dire que dans le domaine de l’habitation communautaire au Québec, les acteurs de l’ESS – les OBNL et les coopératives d’habitation, leurs fédérations régionales et nationales et leurs alliés – ne sont pas confinés à un rôle de simples fournisseurs de services et de sous-traitants de l’État. À divers moments et de diverses façons, l’ESS, en coopération avec des acteurs du secteur public, a participé à la gestation de l’architecture du programme AccèsLogis au milieu des années 1990 et à son évolution depuis 1997. Cette coopération a été facilitée par l’utilisation d’un lieu institutionnel novateur, le Fonds québécois d’habitation communautaire (FQHC), où les acteurs du secteur public et de l’ESS ont pu délibérer et prendre des décisions ensemble. C’est à partir de ce lieu que l’ESS a participé à la définition des orientations concernant le mode de financement, les trois volets du programme, la participation des locataires à la gouvernance, le rôle des communautés locales, l’ouverture du programme aux HLM, etc.

  3. La participation des acteurs de l’ESS à la co-production et à la co-construction d’une politique comme AccèsLogis ne se manifeste pas seulement au plan de l’ensemble du Québec, mais aussi à un niveau plus local et territorial. Un des éléments ayant contribué au succès et à l’originalité d’AccèsLogis tient à l’obligation de réconcilier le rôle clé de l’État québécois avec le nécessaire ancrage local des projets. Pour que de nouveaux projets d’AccèsLogis se développent dans une communauté locale, il ne suffit pas que des élus ou des technocrates le décrètent à partir de l’État central. Il faut que, sur le territoire municipal, des élus, des fonctionnaires et des acteurs de la société civile travaillent et décident ensemble. Cette interaction entre l’engagement de l’État québécois et celui des communautés locales fait obstacle aux effets pervers de la standardisation bien connue dans les programmes mur à mur, tout en induisant cependant un risque pour la recherche de l’équité territoriale dans certains territoires.

  4. Notre bilan fait ressortir un portrait globalement positif, mais non exempt de zones d’ombre. Il a permis de constater que le programme AccèsLogis, après vingt années d’existence, se révèle comme étant une politique publique novatrice et structurante à la fois pour l’ESS en habitation et pour l’ensemble de la politique d’habitation. Le caractère structurant d’AccèsLogis provient en bonne partie de sa longévité. Au moment de son lancement, le programme devait durer cinq ans. Mais, à force d’être renouvelé par divers gouvernements, il est devenu une politique de l’État québécois. Ce constat ne nous empêche pas de considérer que ces dernières années la volonté politique du Gouvernement a connu un fléchissement. Cela s’est traduit par la décision annoncée par le Gouvernement du Québec dans le Discours sur le budget du 26 mars 2015, dans un contexte d’austérité budgétaire. Cette décision consistait à réduire de 3 000 à 1 500 le nombre de logements sociaux à construire au cours de l’année 2015-2016, une réduction qui a été reconduite au cours de l’année 2016-2017 et risque de l’être au cours des prochaines années. Une telle décision montre que la co-construction dans le domaine du logement social constitue un acquis fragile et moins pérennisé qu’on pourrait le penser.

40Toutefois, en dépit de certains reculs récents, avec quelques autres exemples de politiques publiques novatrices, le programme AccèsLogis témoigne de la capacité de l’État québécois d’entrer en relation partenariale et « collaborative » avec les acteurs de l’ESS. Son maintien et son dynamisme dans les années à venir dépendront non seulement de l’apport de l’ESS, mais aussi de la volonté politique des pouvoirs publics concernés aux plans fédéral, québécois et local.

Notes

2  Dans nos écrits théoriques et empiriques sur la co-construction des politiques publiques, nous sommes souvent revenus sur la nature de ces relations collaboratives entre les acteurs du tiers-secteur ou de l’ESS et les pouvoirs publics. Voir entre autres Vaillancourt (Y.), « La co-construction des politiques publiques », in Laville (J.-L.) et Salmon (A.) (dir.), Associations et Action publique, Paris, Desclée de Brouwer, 2015, p. 421-459.

3  Parmi ces politiques progressistes apparues alors, il y a celle touchant les centres de la petite enfance (CPE). Voir Lévesque (B), « Un nouveau modèle de service public par les associations : la garde de la petite enfance au Québec », in Laville (J.-L.) et Salmon (A.) (dir.), Associations et Action publique, op. cit., p. 461-501.

4  Au cours des années 2002-2008, dans le cadre du programme Logement abordable Québec, 5 271 nouvelles unités de logement (volet social et communautaire) ont été réalisées. Mais ce programme a été abandonné par le gouvernement du Parti conservateur de Stephen Harper qui a dirigé le Gouvernement fédéral canadien de 2006 à 2015.

5  Le FQHC existait déjà, de manière informelle, au moment de la campagne électorale de 1994.

6Dansereau (F.) (dir.), Politiques et interventions en habitation. Analyse des tendances en Amérique du Nord et en Europe, Québec, Presses de l’université Laval et SHQ, 2005, 240 p. ; Bouchard (M.) et Hudon (M.) (dir.), Se loger autrement au Québec. Le mouvement de l’habitat communautaire, un acteur du développement social et économique, Montréal, Éditions Saint-Martin, 2008.

7  FQHC, Le Fonds québécois d’habitation communautaire : un outil de développement à exploiter, mémoire présenté à M. Pierre Moreau, ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire, Québec, FQHC, avril 2015, 11 p.

8  La position du gouvernement de Philippe Couillard dont la conséquence est que les sommes de près de 200 millions de dollars canadiens accumulées depuis 20 ans demeurent administrées par la SHQ, sa société d’État, au lieu d’être transférées vers le FQHC, est apparue clairement en décembre 2015 au moment de la sortie publique du « Projet de loi nº 83. Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipale concernant notamment le financement politique » (Québec, Éditeur officiel du Québec, 35 p.).

9  SHQ, Guide de réalisation des projets AccèsLogis, Québec, SHQ, 2012.

10  Voir à ce sujet Proulx (J.), Ducharme (M.-N.) et Grenier (S.), « Étude des hybridations entre des formules de logement social et d’hébergement. Rapport d’étape portant sur des initiatives destinées à des personnes éprouvant des problèmes de santé mentale », Cahiers du LAREPPS, nº 13-06, juin 2013, en ligne sur le site www.larepps.uqam.ca, consulté le 20/04/2017.

11Bouchard (M. J.), Frohn (W.) et Morin (R.), « Le financement de l’habitation communautaire : apports et limites d’une innovation sociale », Lien social et Politiques, nº 63, 2010, p. 93-103.

Auteurs

Yves Vaillancourt est titulaire d’un doctorat en science politique. Il a été professeur titulaire à l’École de travail social de l’UQAM (université du Québec à Montréal) de 1976 à 2006. Il a pris sa retraite en septembre 2006. Il est professeur émérite à l’École de travail social depuis l’automne 2012. Il fait des recherches et a publié sur les politiques sociales depuis 1972. Il est membre du Laboratoire de recherche sur les pratiques et les politiques sociales (LAREPPS) ; du Centre de recherche sur les innovations sociales (CRISES : www.crises.uqam.ca). Il a été le directeur-fondateur de la revue Nouvelles Pratiques sociales en 1988 et l’a dirigée jusqu’en 2004.Il a fondé le LAREPPS en 1992 et l’a dirigé jusqu’en 2006 (pour accéder à plusieurs de ses publications : www.larepps.uqam.ca). Il a joué un rôle actif dans le Comité sur les politiques publiques du Canadian Social Economy HUB à l’université de Victoria de 2006 à 2010. Il entretient des contacts étroits avec des chercheurs et des acteurs latino-américains, européens et canadiens anglais qui s’intéressent aux rapports entre la société civile et l’État dans la démocratisation des politiques publiques, notamment dans le domaine des politiques sociales et du logement social. Il est membre du conseil d’administration du Groupe d’économie solidaire du Québec (GESQ) et responsable au sein du GESQ des échanges avec les réseaux d’ESS en Amérique latine et Caraïbes). Au cours des quatre dernières décennies, il a publié une vingtaine de livres et ouvrages collectifs et pas moins de 250 articles et chapitres de livres. Il est membre du conseil d’administration et de l’exécutif de Logis des Aulniers, un organisme à but non lucratif (OBNL) d’habitation qui promeut le logement social pour des personnes à mobilité réduite sur la Rive-Sud de Montréal. Au cours des années 2009-2015, il a été membre d’une alliance de recherche sur la thématique « Pauvreté invalidante et citoyenneté capacitante » avec le Council for Canadians with Disabilities (CCD). Il participe actuellement à un projet de recherche comparatif France-Québec sur les services à domicile concernant les personnes âgées soutenu par un programme conjoint de l’Agence nationale de la recherche et du Fonds de recherche Société et culture Québec. Il a publié en décembre 2014 une note sur le site Web du Réseau des collectivités territoriales pour une économie sociale et solidaire (RTES) « Note de recherche sur l’apport de l’ESS dans la co-construction démocratique des politiques publiques : réflexions ancrées dans des expériences canadiennes, québécoises et latino-américaines » (http://rtes.fr/Note-de-recherche-l-apport-de-l). Sa dernière publication (janvier 2017) porte sur les Marges de manœuvre des acteurs locaux de développement social en contexte d’austérité et est disponible sur le site du crises (https://crises.uqam.ca/upload/files/publications/etudes-theoriques/CRISES_ET1701.pdf).

Marie-Noëlle Ducharme a été professionnelle de recherche au Laboratoire de recherche sur les pratiques et les politiques sociales (LAREPPS), où elle s’est intéressée particulièrement aux politiques et aux pratiques en logement social et communautaire pour les personnes vulnérables. Elle est chargée de cours dans le domaine des politiques sociales à l’Université du Québec en Abitibi-Témiscamingue.

François Aubry est économiste et membre du Laboratoire de recherche sur les pratiques et les politiques sociales (LAREPPS) au Québec depuis 1999. Il a œuvré pendant de nombreuses années au sein du Service de recherche de la Confédération des syndicats nationaux (CSN), dont cinq ans à titre de coordonnateur. Au cours de ces années, il a été responsable de plusieurs dossiers de recherches en particulier sur la conjoncture économique et sociale, la réduction et l’aménagement du temps de travail, la fiscalité, la sécurité du revenu, l’économie sociale et solidaire et l’allocation universelle.

Stéphane Grenier est professeur-chercheur à l’Université du Québec en Abitibi-Témiscamingue. Depuis le début de ses études universitaires, les questions relatives au logement social ont retenu son attention. Dernièrement, il s’est intéressé aux crises du logement dans le Nord du Québec, sur la Côte-Nord et en Abitibi-Témiscamingue. Il a participé à plusieurs études et publié sur la question du logement, de l’itinérance et des hybridations entre le logement et l’hébergement. En tant que citoyen, il est un promoteur de logement social reconnu en Abitibi-Témiscamingue et travaille de pair avec le GRT d’Abitibi-Témiscamingue et de l’Ungava (GRATU). En 2014, il a été nommé au conseil d’administration de la SHQ (Société d’habitation du Québec) par le gouvernement du Québec. Il a démissionné en janvier 2015 pour dénoncer les coupures budgétaires du gouvernement dans le domaine du logement social et communautaire.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2017

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