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Économie sociale et solidaire et État

 | 
Jean-Claude Barbier

Concurrence, volontariat, co-production et biens communs : diversité des rapports entre État et économie sociale et solidaire

Russie : de l’économie sociale et solidaire étatique à la concurrence ou coopération avec l’État, un nouveau contrat social

Sergueï Efremov

Texte intégral

1Qu’est-ce que le tiers-secteur ? Il est souvent décrit comme un secteur non lucratif ou volontaire. Mais si on parle du terme « tiers » lui-même ? Le tiers-secteur est souvent décrit comme un secteur qui occupe l’espace entre la famille et le Gouvernement, auquel on ajoute parfois le marché. Mais est-il véritablement toujours tiers et par rapport à quoi et à qui ?

2Le tiers-secteur en Russie est un phénomène récent. Le tiers-secteur ne dépend pas toujours du pouvoir, mais son développement sur le plan économique, historique, culturel et politique est surtout lié à l’État. Ceci provient notamment de l’histoire de la Russie.

Les grandes lignes de l’histoire

  • 1Lindenmeyr (A.), « Building a Civil Society One Brick at a Time: People’s Houses and Worker Enligh (...)

3Il existait déjà au xixe siècle par exemple des maisons d’assistance créées notamment grâce aux fonds de donateurs aisés, de grands commerçants ou de familles nobles. Ces maisons existaient principalement pour éduquer les gens issus des couches sociales démunies, soit d’anciens paysans émancipés mais dépourvus de terrain et donc de moyens pour se payer des études, soit des citadins. Ironie de l’histoire, Adele Lindenmeyr1 souligne que dans ces maisons on a éduqué des gens qui voulaient se former mais aussi des gens qui sont devenus ensuite membres du mouvement révolutionnaire. Les maisons d’assistance étaient situées à proximité de maisons d’assiduité qui proposaient du travail, souvent de la nourriture et un logement pour les plus démunis. Les formes et les modes de travail de ces dernières étaient différents, mais les plus connues sont celles de Roukavichnikov, de Gorbov et de Kronstadt. Il y avait aussi de grands mécènes, tels Ryabouchinksiy, Mamontov, Morozov, Bakhrouchine, qui ont aussi investi dans la médecine, l’art, le théâtre, la culture, la formation et supportaient de grands artistes, architectes et sculpteurs. La galerie Trétyakov fait partie de cet héritage connu dans le monde entier.

4Avec l’avènement d’une nouvelle ère socialiste, le développement de la société civile et des activités à but non lucratif a cessé dans le sens qu’on lui attribue dans les pays capitalistes, où l’accumulation de richesses par les individus et leur répartition postérieure sont jugées normales. L’idée de l’économie associative et collaborative a pris une nouvelle forme : celle de l’économie sociale, voire socialiste, ou collective. L’idée même du socialisme n’était pas opposée au secteur collaboratif mais elle a intégré ce qui pourrait être tiers par apport à l’État, donc la société civile, dans le tissu des relations publiques, des institutions publiques, de l’État même. Ceci a contribué à l’émergence du phénomène bien connu en France et dans les États-providence de la naissance de grandes attentes du peuple vis-à-vis de l’État et de ses obligations en matière de formation, de santé, de sécurité sociale et autres, dont l’accessibilité à tous était garantie. La Russie a ensuite hérité de ces principes, son système de formation et de santé étant purement gratuits selon la Constitution de la Fédération de Russie. Aussi les attentes du peuple vis-à-vis l’État ont-elles persisté. Le principe du fameux dicton « Ne demandez pas ce que votre pays peut faire pour vous, demandez-vous ce que vous pouvez faire pour votre pays » n’est pas très populaire en Russie. On voit que l’idée de l’économie collective a contribué à dépersonnaliser les rapports économiques et à déplacer dans une certaine mesure la responsabilité individuelle vers la responsabilité « collective ». Évidemment, la responsabilité collective, afin de porter ses fruits, doit s’enrichir des « responsabilités » individuelles, sinon la responsabilité collective ne reste qu’un but, qu’une notion et conduit à une irresponsabilité collective dans la vie réelle.

  • 2  Efremov (S.), « Le secteur à but non lucratif russe : un destin particulier ? », Revue de l’instit (...)

5Néanmoins, du temps de l’URSS, le phénomène du secteur associatif a continué d’exister, mais a pris des formes bien différentes, dictées par les exigences d’une nouvelle réalité dite socialiste. On peut citer parmi les plus grandes associations de ce temps les associations pour handicapés, les associations d’écrivains, de compositeurs et autres, qui tout à la fois étaient « civiles » et suivaient la demande publique et la ligne politique ; leurs membres qui n’étaient pas dans le courant politique ou s’y opposaient risquaient de se voir exclure de ces sociétés2. Aussi le développement de la société civile dans la seconde partie de l’histoire de l’URSS a-t-il pris la forme de la dissidence, donc de l’opposition tacite au système dit soviétique tel qu’incarné par le Parti communiste. Avec la chute de l’URSS, l’idée même de dissidence a perdu son sens, et la future société civile a perdu ainsi quelques-unes de ses racines.

6En même temps, un autre phénomène jouant un rôle ambivalent, nocif et bénéfique à la fois, pour la future société civile a été engendré par l’URSS, celui des soubbotnikis, qui étaient des rassemblements dits « volontaires » d’écoliers, d’étudiants ou d’employés pour effectuer des travaux publics d’intérêt général, souvent pendant les jours fériés. D’un côté, le rôle de ce phénomène, comme de beaucoup d’autres phénomènes de l’époque soviétique, était positif puisqu’il servait à réunir la population autour de tâches communes, à renforcer les liens personnels entre les gens, dont certains par ironie se sont développés pour devenir de petites enclaves capitalistes de la Russie moderne. D’un autre côté, cette association entre des activités plutôt forcées au mot « volontaire » qui date de l’époque soviétique a eu un impact psychologique sur l’évolution du tiers-secteur en Russie moderne et sur la perception par la communauté de toute activité volontaire ou non lucrative. La Russie subit encore aujourd’hui les conséquences négatives de ce « volontariat forcé ».

7C’est ainsi, dans ce contexte très particulier des relations État-société civile, que la Russie est entrée dans la nouvelle réalité de l’économie de marché et du capitalisme.

  • 3  United States Agency for International Development, l’Agence des États-Unis pour le développement (...)
  • 4  Ordre du gouvernement de la Fédération de Russie nº 1592-р du 18 août 2015, en ligne sur https://r (...)

8Les idées liées à l’économie solidaire, associative, non lucrative sont revenues sous une nouvelle forme dans les années 1990, avec l’avènement des grandes fondations, notamment américaines et européennes, et leurs valeurs de propagation de la suprématie de la loi, d’égalité homme-femme, de démocratie, de services sociaux aux usagers prêtés par le privé et autres, qu’a continuées le développement de la société civile en Russie. Cette nouvelle période est terminée maintenant, mais l’un des événements marquants indicateurs de la fin de cette période a eu lieu en 2012 quand l’USAID3 a cessé ses activités en Russie suite aux décisions prises par l’administration russe. La loi sur les « agents étrangers » et les discussions législatives sur les ONG « non voulues »4 ont suivi, elles aussi marquant le déclin de cette étape, car les activités de beaucoup d’ONG internationales et étrangères ont soit cessé, soit ont pris de nouvelles formes.

La société civile russe à partir des années 2000

9Pour décrire l’évolution de la société civile en Russie depuis le nouveau millénaire jusqu’à aujourd’hui, il est aisé de faire référence au contrat social tel que défini par Jean-Jacques Rousseau dans l’ouvrage Du contrat social ou Principes du droit politique publié en 1762 et surtout au principe du consentement populaire. Dans ce cas, sous le terme « contrat social », on sous-entend surtout l’échange entre l’État et le grand public des attentes, des promesses et de la loyauté.

10Dans les années 2000-2011, le contrat était basé sur un échange entre loyauté vis-à-vis de l’État et croissance économique, augmentation du niveau de vie et stabilité sociale. Ceci était d’autant plus important que le souvenir des perturbations des années 1990 était encore frais.

11En 2011-2012, après les élections législatives et à l’approche des élections présidentielles, ce contrat a été mis à mal. Des manifestations assez nombreuses d’opposition sont apparues et ont essaimé dans quelques grandes villes. Cependant, selon différents sondages, le rôle des ONG dans ces manifestations a été plutôt mineur. Il convient de dire qu’en général les ONG russes sont peu politisées dans le sens où elles tentent de changer la politique. En revanche, ceci ne veut pas dire qu’elles ne collaborent pas avec le Gouvernement pour d’autres projets de nature constructive. La naissance de ces manifestations a été plutôt chaotique dans le sens où elles réunissaient de simples citadins, souvent représentants de la génération Y, éduqués et bien élevés, ayant voyagé à l’étranger, et des intellectuels, des badauds également, mais la plupart du temps des représentants de la classe moyenne.

12En 2012-2014, le contrat social entre l’État et le peuple était basé sur l’échange entre la stabilité économique et sociale et l’allégeance au Gouvernement. Ceci est d’autant plus vrai si on compare la Russie à l’Europe, notamment sur les questions d’immigration, de chômage des jeunes, de la dette publique et de crise économique. La Russie s’est bien relevée de la crise de l’année 2008-2009, alors qu’en Europe les répercussions ont été fortes et persistent toujours dans certains pays.

13L’année 2014 marque un autre tournant entre deux types de contrats sociaux. En fait, le contrat est devenu plus complexe. En 2014, la Banque centrale de la Fédération de Russie a décidé de mettre fin au contrôle du taux de change. Le rouble étant alors surévalué, suite aux paiements des dettes extérieures et aux spéculations assez fortes sur les marchés financiers, son cours a chuté de deux fois sa valeur, causant une panique sur les marchés mais aussi le retour d’un sentiment de précarité. Les gens qui ont vécu la dévaluation et le défaut de paiement de 1998 étant toujours nombreux, cette situation aurait pu constituer un facteur important d’instabilité. En janvier 2015, le Gouvernement a signé le plan nº 98-р d’actions primordiales pour un développement stable de l’économie et une stabilité sociale, preuve que le contrat social est toujours bien présent.

14L’autre type de contrat social est la réponse à la situation internationale et aux risques croissants d’instabilité extérieure. En mars 2014, suite aux événements en Ukraine et à la loi constitutionnelle d’intégration de la Crimée et de Sébastopol dans la Fédération de Russie, le contrat social a été modifié. Il s’agit du troisième stade des relations entre l’État et le public, celui où la population a le sentiment d’appartenir à un grand empire, comme à l’époque de l’URSS.

15Ce dernier type de contrat est très important et marquant sur le plan historique. Après la chute de l’URSS, le sentiment d’appartenance à un pays fort, souvent craint mais aussi respecté, aussi flou ou discuté qu’il soit, a aussi disparu. Le désordre des années 1990, souvent connues dans le folklore russe comme les « années 1990 folles », avec la propagation des marchés et des groupes illégaux, la remise en cause de la suprématie de la loi, la chute drastique du niveau et de la qualité de vie, était souvent perçu comme la fin notable du rayonnement passé. Avec la « défaite » de la guerre froide et surtout la dissolution d’un pays construit par leurs ancêtres pendant plus de 70 ans, beaucoup de gens se sont sentis humiliés, ont perdu le cap, cet espace d’idées et la présence d’une idéologie forte, qu’on pourrait appeler the Soviet dream, qui justifiaient l’existence d’un État soviétique, n’étant plus là. Ce type de réaction ou de sentiment n’était pas partagé par tous à cette époque, mais ils étaient bien présents.

16Les événements en Crimée ont rouvert la plaie. Sur le plan historique, ils ont pu aider à rétablir le sentiment de fierté dans le pays et à effacer l’humiliation subie avec la chute de l’empire soviétique. Le contrat a alors changé. Passons sous silence les aspects politiques et internationaux de ces actes, notamment la légitimité abordée par différents experts, et concentrons-nous sur l’impact possible de ces événements sur la société russe. Il va de soi que la réaction et les sentiments n’ont pas été uniformes, mais cela reste toujours important pour comprendre l’évolution des valeurs dans la société russe.

17En 2016 déjà, on observe les prémices d’un nouveau contrat social. Avec la progression de la pauvreté économique, rapportée en 2013-2015 par l’agence russe de statistique (dénombrant les personnes vivant avec des revenus inférieurs au niveau de subsistance)5, dont la croissance était surtout marquante en 2015, le besoin de réformes s’accroît. C’est ainsi qu’en mai 2016 un groupe de travail au sein du Conseil économique réunissant des chercheurs, des intellectuels et des hauts fonctionnaires a été institué auprès du président de la Fédération de Russie pour définir les priorités en matière de réformes structurelles et assurer une croissance économique stable. Parmi celles-ci, on trouve la réforme de l’administration, du service public, des rapports avec la société civile et bien d’autres.

18Enfin, une autre évolution historique de la société civile en Russie est liée au folklore. Les chercheurs du Woodrow Wilson Center ont effectué une analyse des sagesses populaires russes de jadis. L’étude a démontré que, depuis la période de l’Empire, les Russes avaient un fort sentiment de respect pour le grand, le leader, le tsar, l’empereur. Le leader était souvent respecté, parfois craint, vénéré, considéré comme l’oint du Seigneur, mais il se souciait beaucoup du peuple et était le père du peuple, soucieux de ses problèmes, de ses souffrances et de ses aspirations. Le tsar pouvait être terrible, mais il était aussi juste et plutôt bienveillant. En revanche, entre le tsar bienveillant et le peuple, il y a toujours eu cette « couche malicieuse » de boyards, de fonctionnaires, de nomenklatura, de bureaucratie qui était malveillante, paresseuse, pingre, peu consciencieuse, et pire encore, qui communiquait directement avec le peuple mais cachait au tsar ses souffrances, ses problèmes et ses attentes. Ainsi, le tsar ne pouvait pas tout résoudre parce qu’il n’était au final pas au courant de tous les problèmes vécus par son peuple, mais il restait néanmoins entouré de cette aura de bienveillance.

19C’est dans ce contexte souvent très complexe, surtout en ce qui concerne les relations avec l’État, qu’il faut évaluer la société civile en Russie. De ce fait, le tiers-secteur en Russie est très souvent lié avec les idées et valeurs étatiques. Ceci se justifie entre autres par leur histoire commune et complexe de rapprochement et d’opposition qui se substituaient souvent instantanément. On laissera au lecteur choisir si ce secteur se révèle dans le contexte russe véritablement tiers, et par rapport à quoi et à qui.

Le rôle social du tiers-secteur

20Jusqu’ici, on a parlé de la société civile en Russie dans le cadre de ses relations politiques, sociétales et surtout historiques avec l’État. Cette approche permet de mettre en perspective l’évolution de la société civile au sens large du terme. En revanche, il y a un nombre croissant d’ONG qui délivre des services sociaux aux usagers, aux handicapés, aux personnes du troisième âge, aux orphelins, aux anciens détenus de prison, qui travaille aussi pour faciliter le dialogue interculturel et combattre la corruption, qui participe aux conseils auprès des entités publiques dans le domaine de la formation, de la santé et de la culture, qui travaille pour aider les gens en cas de catastrophe ou d’incendie et fait d’autres activités d’une grande importance sociale. Ces ONG souvent travaillent ou veulent travailler avec l’État, être constructifs. On appelle ces ONG en Russie « SONKO », organisations à but non lucratif et social.

21Depuis 2007, d’après une décision du président de la Fédération de Russie, des subventions sont octroyées pour soutenir les organisations non gouvernementales et non lucratives qui œuvrent pour développer les institutions de la société civile et qui effectuent des projets sociaux d’envergure ainsi que des projets visant à protéger les droits et les libertés de l’homme et du citoyen.

22La loi fédérale nº 7-FZ et notamment l’article 31.1 définissent la notion des SONKO – organisations à but non lucratif et social qui œuvrent pour résoudre les problèmes sociaux et développer les institutions de la société civile. Ces organisations à but non lucratif et social sont parfois considérées comme une forme d’institutionnalisation de la société civile en Russie. Il est important que selon la loi ces ONG ne soient pas considérées comme menant une activité politique : de ce fait, elles ne sont pas soumises aux exigences des articles portant sur les agents étrangers. Selon Rosstat (l’agence russe de statistique), en 2015, on comptait environ 140 000 SONKO. Le chiffre global des organisations à but non lucratif en Russie est environ de 220 000, les SONKO constituant une partie importante de la totalité de ces entités. Ce sont aussi souvent les ONG les plus actives qui travaillent avec l’État pour résoudre les problèmes sociaux.

23Il faut prendre ces chiffres avec précaution puisque, selon une étude menée par le Centre international de recherche en économie des institutions de la société civile auprès de l’université d’État de Moscou, ce ne sont que 28 % (au moins) des organisations à but non lucratif qui existent réellement et sont actives.

24Le terme même de SONKO est apparu en 2010 et l’État a mis en place tout un système de soutien aux SONKO, qui comprend le soutien par subventions, le soutien immobilier, les exonérations fiscales, la baisse des charges sociales, le soutien informatique et consultatif. Selon la loi fédérale nº 44-FZ de 2013 sur le système fédéral des achats publics, 15 % des commandes publiques doivent être passées auprès des PME et des SONKO. En outre, les subventions aux SONKO sont octroyées par le ministère du Développement économique de la Fédération de Russie (en 2011-2015), le ministère de la Santé, le ministère du Travail et d’autres organismes fédéraux et régionaux dont le statut est public.

  • 6Salamon (L. M.) et Anheier (H. K.), « In search of the non-profit sector. I: The question of defin (...)

25Le terme SONKO est aussi important dans le contexte légal. Tout d’abord, les SONKO normalement ne peuvent pas être classées comme agents étrangers, ceci étant important pour leur capacité à travailler avec le Gouvernement et les administrations locales dans la mise en place de services sociaux aux usagers. Deuxième point, la loi fédérale nº 7-FZ prévoit que les organismes non lucratifs en Russie comprennent entre autres des entreprises publiques, des partis politiques ou des administrations publiques elles-mêmes. D’un côté, ceci est logique tant que le bénéfice n’est pas la raison principale de l’existence de ces institutions. D’un autre côté, ceci provoque de la confusion quand on utilise le terme NKO (abréviation pour « organisation à but non lucratif » en Russie, souvent confondue avec ONG, organisation non gouvernementale) dans le sens classique et académique du terme. Selon Lester Salamon et Helmut Anheier, une organisation non lucrative doit posséder cinq caractéristiques : 1) être enregistrée et formelle, 2) être volontaire, 3) être privée, voire indépendante de l’État, 4) ne pas redistribuer ses profits, 5) être autogouvernée6. Les SONKO doivent posséder ces cinq caractéristiques et dans ce sens elles correspondent au maximum au terme de non-profit, ce qui les distingue des autres organisations qui sont considérées comme des organismes à but non lucratif selon la législation russe.

  • 7Efremov (S.), « Évaluation de l’aptitude des pouvoirs régionaux à la décentralisation de services (...)

26Selon une étude menée par l’Agence des initiatives stratégiques, dont le conseil de pilotage est présidé par Vladimir Poutine, 75 % des chefs de gouvernement dans les régions de Russie soutiennent la politique de décentralisation des services sociaux qui consisterait en la délivrance de ces services sur fonds budgétaires à travers un système d’organismes privés, y compris les NKO7.

Figure 1. Répartition des réponses aux questions sur la prestation du soutien aux SONKO (parties européenne et asiatique de la Russie séparées)

Figure 1. Répartition des réponses aux questions sur la prestation du soutien aux SONKO (parties européenne et asiatique de la Russie séparées)

Source : carte réalisée par SARL « Centre de projets économiques »

  • 8  Site officiel du Centre à l’EHESE, en ligne sur www.grans.hse.ru, consulté le 20/04/2017.

27En raison des attentes toujours très élevées vis-à-vis de l’État, les NKO elles aussi attendent le soutien de ce dernier. Par exemple, selon les données de l’École des hautes études en sciences économiques, plus de la moitié des SONKO estime nécessaire le soutien de l’État sous la forme de subventions pour réaliser des projets sociaux d’importance8.

28Si on regarde comment le système de soutien aux SONKO a été mis en place dans les Régions de la Fédération de Russie, on verra d’importants écarts dans la qualité de la mise en place des réformes initiées par le Gouvernement fédéral. Le principe était que l’État fédéral co-finance les États régionaux s’ils ont des programmes régionaux de soutien aux SONKO et s’ils financent ces programmes. Le principe était alors « payer pour réformer ».

29L’enquête réalisée par le ministère du Développement économique de la Fédération de Russie en 2013 a démontré que la mise en place des politiques promises par les Régions au Gouvernement fédéral n’était souvent pas uniforme. L’entreprise qui a réalisé l’enquête a collecté trois types de données :

  • existence d’un mécanisme de soutien aux SONKO prévu par la législation régionale (oui ou non) ;

  • utilisation du mécanisme (oui ou non) sur déclaration des fonctionnaires ;

  • utilisation du mécanisme (oui ou non) sur confirmation des SONKO.

  • 9Efremov (S.), « Soutien public aux organismes à but non lucratif orientés vers la société dans les (...)

30Ainsi, huit combinaisons différentes de réponses sont possibles. Dans le cas où le système de soutien aux SONKO est vraiment mis en place, les réponses devraient être oui-oui-oui, dans le cas contraire : non-non-non. En fait, une étude menée ensuite9 a démontré que la répartition des réponses n’a jamais été uniforme. Ainsi, dans les régions les plus aisées, la possibilité que les SONKO ne perçoivent pas le soutien tandis que ce soutien était prévu par la législation régionale et que les fonctionnaires régionaux le confirmaient était plus grande que dans les régions plus démunies. Sur la carte ci-dessus, on peut voir les résultats de cette étude, les différentes couleurs servant à montrer les inégalités entre les régions.

  • 10Putnam (R. D.), Bowling Alone: Collapse and Revival of American Community, New York, Simon & Schus (...)

31Déjà la multitude de couleurs nous prouve que la situation des régions est différente. Il y a celles où l’État régional et les SONKO sont d’accord sur la mise en place de mécanismes de soutien au secteur, il y a aussi celles où, malgré les affirmations que les mécanismes sont utilisés, les SONKO ne les confirment pas. Quand on lit ces résultats à la lumière des facteurs culturels décrits ci-dessus, ceci devient évident. Les Régions ont ainsi intérêt à déclarer de bons résultats pour conserver leur financement, de sorte que leurs rapports au Centre peuvent être plus positifs que la réalité. Sinon, cette situation peut démontrer le manque de visibilité de l’information sur les mécanismes de soutien. Si l’État assure un soutien mais que les SONKO ne sont pas au courant, ceci est une situation classique d’asymétrie de l’information. L’État régional doit donc rendre les informations plus accessibles à tous. Sinon, il se peut que le soutien ne parvienne qu’à un cercle limité de SONKO qui travaille étroitement avec l’administration régionale. Ceci peut s’avérer inefficace car ce sont souvent les SONKO rurales éloignées du centre administratif qui ont le plus besoin de soutien, mais ces dernières n’ont que rarement les contacts nécessaires avec les administrations régionales. Dans ce cas, les SONKO percevant le financement public régional peuvent assumer le rôle de centres de développement pour les autres SONKO sur le modèle fédéral, grâce auquel elles vont user de leurs contacts avec l’administration régionale pour faciliter la croissance des SONKO qui ne les ont pas. Du point de vue académique, c’est une façon de transformer leur capital social clos en un capital social ouvert tel que défini par Robert D. Putnam10. Afin de parvenir à cela, le budget régional doit être utilisé selon le principe « payer pour réformer », où les motivations nécessaires vont être intégrées dans le mécanisme même d’octroi de subventions.

Qui finance le secteur ?

32Selon une étude menée par l’École des hautes études en sciences économiques de Moscou en 2012, l’État et les municipalités jouent un rôle important dans le financement du secteur non lucratif. L’État finance le secteur notamment sous la forme de contrats publics et de subventions. Les subventions peuvent être octroyées après mise en concurrence ou peuvent être ciblées. Dans ce dernier cas, l’administration a plus de souplesse dans le choix de ses destinataires, mais en même temps l’octroi des subventions est moins transparent, ce qui peut limiter la légitimité de telles subventions aux yeux du grand public. Ceci n’est pas le cas des subventions susmentionnées octroyées sur décision du président de la Fédération de Russie, parce qu’elles bénéficient de fait de la légitimité du signataire.

Sources de financement des organismes à but non lucratifs en Russie

Pourcentage des organismes à but non lucratifs bénéficiant de ces financements

Cotisations

42%

Dons volontaires des particuliers

35%

Revenus des services (biens) vendus

21%

Fonds personnels hormis cotisations

19%

Dons financiers en provenance d’entreprises lucratives russes

19%

Cotisations versées par le patron ou le propriétaire

17%

Bßudgets municipaux

16%

Subventions/transferts en provenance d’autres ONG russes

11%

Budgets publics régionaux

10%

Budget public fédéral

10%

Subventions, aides techniques d’organismes étrangers et internationaux

4%

Fondations locales de communautés

3%

Autres budgets gouvernementaux

2%

Apport financier en provenance d’entreprises lucratives étrangères

1%

Autres sources de financement

4%

Source : EHESE 2012

33Mais l’État n’est pas seul à financer le secteur. Ce dernier continue à bénéficier des financements étrangers (4 % des NKO touchent toujours des financements étrangers). Les sources les plus importantes de financement sont les cotisations des membres (42 % des NKO), les dons volontaires des particuliers (35 %) et les revenus des services et des biens vendus (21 %). Compte tenu de l’histoire du secteur, c’est plutôt positif, parce que la population commence à comprendre son rôle dans la sphère sociale, et les NKO mêmes commencent à explorer les possibilités de lever des fonds en rendant des services payants.

34En revanche, les études mesurant l’efficacité du financement du secteur non lucratif en Russie sont partielles et plutôt incomplètes. Ceci est dû en grande partie à la qualité des bases de données disponibles. Ce ne sont pas des données collectées par une agence publique, donc l’échantillon est plus limité et l’interprétation des données aussi. Ces données datent de 2012 et sont jugées représentatives, mais elles ne couvraient que 1 005 NKO dans 33 régions (sur 83 régions de l’époque). Aussi, quand on utilise les données de Rosstat, il faut être conscient de la méthodologie utilisée pour compter les SONKO, leurs revenus et leurs dépenses. La méthodologie s’appuie sur un échantillon d’organismes déjà assez grands (en termes de nombre d’employés et de revenus), mais des doublons sont possibles.

  • 11Efremov (S.), « Les financements publics et privés pour soutenir les ONG », Revue d’administration (...)

35Pour l’instant, en Russie, il n’y a pas de format universel de rapport d’activité soumis au Gouvernement qui serait utilisé par toute organisation non lucrative, association ou fondation, comme c’est le cas aux États-Unis, par exemple. Pour un peu éclaircir et mieux comprendre l’efficacité des financements publics aux organismes non lucratifs, une étude a donc été menée11, qui a utilisé les données soumises par les SONKO touchant des subventions du ministère du Développement économique de la Fédération de Russie dans les années 2011-2012.

36L’idée de ce concours organisé par le ministère du Développement économique, qui s’effectue sur des bases purement concurrentielles avec un jury comprenant les experts du secteur public, du secteur non gouvernemental et du monde de la recherche, est de financer l’apparition d’un réseau de SONKO phare au niveau fédéral, parfois régional, qui seraient les chefs de file d’expertise et de soutien aux autres SONKO. Ces SONKO phares doivent aider les autres SONKO à mener leurs activités, diffuser les meilleures pratiques de fonctionnement des SONKO, fournir un service dans la recherche de volontaires. Il est interdit d’utiliser cet argent public pour soutenir d’autres SONKO financièrement ou utiliser l’argent pour prêter des services en direct aux usagers. Les SONKO percevant ce financement travaillent soit dans un domaine particulier (réhabilitation des handicapés, services aux familles nombreuses, prévention de l’isolement social, propagande d’un mode de vie sain, etc.), soit dans une sphère géographique donnée, soit selon leur expertise (fundraising, utilisation de mécanismes de fondations locales de communautés et autres). L’idée est ainsi d’avoir tout un réseau d’experts proposé aux SONKO à travers une centaine de centres clés répartis dans tout le pays. Jusqu’en 2015, le ministère finançait chaque année un concours à hauteur d’environ 260 millions de roubles (soit environ 4 millions d’euros pour un taux de change de 65/1), ce qui permet de financer environ quarante-cinq centres chaque année sur une période de deux ans.

  • 12Voir par exemple Steinberg (R.), « Empirical relations between government spending and charitable (...)

37Les travaux d’Andreoni, de Simmons, de Steinberg12 parlent d’un phénomène qui s’appelle le crowding-out, l’éviction de ressources privées par des ressources publiques. Le financement public peut être nocif aux organismes non lucratifs à partir du moment où ils en sont dépendants. L’idée de la théorie du crowding-out repose sur le fait que les organismes non lucratifs ne maximisent pas le profit. Ayant trouvé une source de financement suffisante, elles cessent de chercher un financement ailleurs. Si la source initiale de financement public est épuisée, ceci a un impact sur leur stabilité et elles peuvent même cesser leurs activités. Ceci signifie que si le financement finit l’année suivante, un programme ou une organisation peut fermer, parce qu’elle n’a pas su atteindre un niveau de maturité et d’indépendance financière nécessaire pour mener à bien son travail. La question du crowding-out est d’autant plus importante qu’avec un changement des priorités politiques ou avec une crise économique et les coupures budgétaires, le financement public peut réellement cesser.

38L’étude susmentionnée a utilisé les rapports présentés au ministère du Développement économique par les organisations bénéficiaires de subventions dans les années 2011-2012 pour mieux comprendre l’efficacité de l’utilisation de fonds en vue d’atteindre les objectifs définis par l’État. Faute de données d’échantillon, en utilisant une simple analyse de corrélation, il a été démontré qu’il n’y a plutôt pas d’effet de crowding-out pour l’instant. Par ailleurs, l’étude a démontré que les organisations qui ont utilisé des financements privés en provenance des particuliers, des organismes étrangers et internationaux ou d’autres organismes à but non lucratif, comme les fondations, ont été plus efficaces. Plus les SONKO percevaient ce type de ressources, meilleurs étaient leurs résultats. En revanche, ce n’est pas pareil pour le co-financement perçu des administrations régionales ou locales, du secteur privé ou d’autres sources. Ceci est logique, surtout pour les particuliers. S’il ne s’agit pas de déductions fiscales, les particuliers et les fondations sont souvent plus critiques quant à l’allocation de leur argent. A priori, ils ne donneraient l’argent qu’aux SONKO qu’ils jugent déjà efficaces. Tandis que des fondations internationales et étrangères imposent des règles strictes afin d’obtenir des financements, il y a donc une sélection forte des meilleurs NKO déjà au début du concours.

39Cette trouvaille mineure en apparence mène au raisonnement suivant. Les organismes non lucratifs en Russie n’ont pas la confiance de la population. Le fait que justement 2 % de la population russe se soit adressé à un organisme à but non lucratif pour s’engager dans des activités volontaires en est la preuve. En même temps, plus de 70 % des Russes ont fait des dons à titre privé et n’ont jamais recours aux organismes non lucratifs. Ceci peut être dû au lourd héritage historique et au fait que l’image du secteur volontaire a été compromise auparavant, ou encore au fait que beaucoup d’organismes à but non lucratif préfèrent toujours cacher leurs rapports d’activité. Par exemple, 61 % des NKO ne publient pas de rapports, l’une des raisons étant qu’elles n’ont pas besoin de publicité excessive, une autre étant qu’elles craignent l’attention excessive des autorités quant à leurs activités et les abus possibles avec des contrôles excessifs. Quoi qu’il en soit, le secteur souffre d’un manque de visibilité et de confiance, passe souvent inaperçu, est incompris et mal connu. Les quelques organismes qui parviennent à lever des fonds auprès des particuliers ont déjà su franchir cette barrière d’incompréhension et d’isolement. Ils peuvent servir de modèle pour d’autres NKO pour augmenter leur visibilité et leur efficacité.

  • 13Van Slyke (D. M.) et Roch (Ch. H.), « What Do They Know, and Whom Do They Hold Accountable? Citize (...)
  • 14Koupreïtchénko (A.) et al. (dir.), Confiance et méfiance dans les conditions du développement de l (...)

40La question de la levée de fonds privés est d’autant plus importante que le Gouvernement fédéral a signé en mai 2016 un plan d’actions destiné à assurer un accès progressif des SONKO travaillant dans la sphère sociale aux moyens budgétaires assignés à la prestation de services sociaux aux usagers pour les années 2016-2020 et en juin 2016 une nouvelle feuille de route sur « Le soutien à l’accès des organisations non gouvernementales aux prestations de services dans la sphère sociale ». Le but majeur est de privatiser 10 % de la sphère sociale liée aux services à travers les SONKO. Les plans prévoient une intégration croissante des ONG dans la sphère publique, notamment pour fournir des services dans le domaine de la santé, de la formation, de la culture et de la protection publique, une idée assez révolutionnaire au début, peut-être fortement compromise si elle se heurte à l’incompréhension du public quant au rôle des ONG et des SONKO notamment, ou pire encore à sa méfiance à l’égard des ONG. Ceci peut discréditer l’État mais aussi les ONG elles-mêmes. Les études de Van Slyke13 et autres ont expliqué ce problème de faux jugements dans le cas d’utilisation de vouchers dans la sphère sociale, où l’usager doit choisir entre un prestataire public et un prestataire privé pour avoir un service. Cet usager a ses propres impressions et attentes par rapport à chacun des acteurs fournissant des services. En Russie, ce n’est que 37 % de la population qui fait confiance aux organismes non lucratifs14. Tant le taux de mécontentement quant à la qualité des services sociaux rendus par l’État que les attentes vis-à-vis des obligations de l’État à rendre ces services sont toujours très élevés. Cette combinaison complexe peut aggraver les résultats d’une réforme où on attend que le privé délivre des services initialement rendus par l’État. Que ce soit un prestataire public ou privé, le cas échéant la population va incriminer les deux si elle n’est pas satisfaite, mais surtout l’État qui aura été à l’initiative de la réforme.

Discussion sur le futur du tiers-secteur en Russie

41Selon Alexis de Tocqueville, le secteur associatif est un accumulateur fort du capital social ouvert. Ceci est flagrant en ce qui concerne les États-Unis, dont le secteur associatif est considéré comme le plus développé au monde, héritage de l’époque précédant l’ère du bowling alone. Selon Francis Fukuyama, le développement de ce capital est un prérequis important, avec la suprématie de la loi et des institutions politiques efficaces, afin d’améliorer la croissance et la prospérité économique d’un pays en général. Ainsi, le mouvement vers un tiers-secteur stable, mature, autosuffisant et actif peut être un prérequis important au développement d’un pays.

  • 15World Economic Forum, The Human Capital Report 2015, 2015, p. 43, en ligne sur http://www3.weforum (...)
  • 16  BRICS est un acronyme anglais pour désigner un groupe de cinq pays qui se réunissent depuis 2011 e (...)

42Selon les enquêtes menées par le World Economic Forum15, la Russie a un taux de compétitivité assez bas par rapport à son indice de développement du capital humain si on le compare à d’autres pays, notamment aux BRICS16. La raison principale possible est que les institutions publiques et privées n’ont pas encore réalisé leur potentiel propre et de coopération ni atteint un niveau de maturité suffisant pour assumer la responsabilité de ce qui se passe dans le pays. On est toujours au stade « demandez ce que votre pays peut faire pour vous ». Le mouvement vers l’étape suivante, « demandez-vous ce que vous pouvez faire pour votre pays », est long, complexe, s’inscrit dans un cadre historique, culturel et politique unique.

43Il convient d’encourager les changements législatifs récents en Russie, qui ont démontré que l’État est conscient qu’il ne peut pas résoudre tous les problèmes sociaux seul. En effet, la loi fédérale 212 de 2014 « Sur les bases du contrôle public dans la Fédération de Russie » a introduit les termes de « contrôle public » et de « conseils publics » créés auprès des administrations publiques et d’autres organismes à caractère public, surtout dans la santé, la culture et la formation. Ce mécanisme peut faciliter une meilleure prise en compte dans les décisions administratives et politiques des exigences et des attentes de la société civile en Russie, parce que ces conseils publics doivent inclure des membres des ONG, les représentants du monde des affaires et de la société civile. Les soi-disant chambres civiles de la Fédération de Russie et de ses régions sont conçues et fonctionnent également à cet effet. La voie est ouverte pour améliorer la qualité du dialogue entre l’État et la société civile. C’est aussi une manière de sensibiliser la société civile au fait qu’elle est responsable de son avenir et de l’avenir du pays.

44Deuxièmement, la société civile et les ONG pourraient jouer un rôle important dans la quête d’un nouveau modèle de développement social et dans l’évolution du système institutionnel en Russie. En politique, ce secteur est toujours considéré comme tiers, surtout par rapport à l’État et au monde capitaliste des affaires, malgré de nombreuses discussions sur le caractère politique de son fonctionnement.

45En septembre 2015, à l’initiative du Centre international de recherche dans l’économie des institutions de la société civile auprès de l’université d’État de Moscou – soutenue par l’Agence pour les initiatives stratégiques et le ministère du Développement économique –, une série de sessions de planification stratégique intitulées « En quête d’un nouveau modèle du développement social basé sur la coopération entre les ONG, l’État et le business » a été organisée afin de faciliter la participation de la société civile et des ONG à la vie publique et aux politiques publiques. L’idée consistait à réunir séparément et conjointement ensuite trois groupes d’experts – des ONG, de l’État (les vice-gouverneurs régionaux chargés de l’économie sociale et solidaire) et du secteur privé – en effectuant des projets sociaux pour étudier les modèles de prise de décision commune et de coparticipation dans les projets à valeur sociale. Chaque partie a partagé ses visions sur les mécanismes de coopération, ses intérêts, ses risques, l’apport qu’elle pourrait avoir, l’apport que les deux autres acteurs pourraient avoir dans la relation. Ces sessions ont permis de dégager deux axes stratégiques : un axe relatif au dialogue intersectoriel et ouvert dans la sphère sociale, qui reste insuffisant malgré le nombre de plateformes et formes de communication existantes, et un axe relatif à l’évaluation plus rigoureuse de l’impact produit par l’ensemble des actions de tous les acteurs dans le domaine social et solidaire. L’idée était de créer une institution du développement social qui regrouperait les trois publics et dont la vocation consisterait à partager et à répandre les meilleures pratiques de fonctionnement des projets sociaux et de résolution des problèmes du développement de la société civile en Russie. Les trois groupes se sont ensuite réunis pour établir une feuille de route afin de faciliter la mise en place d’une nouvelle institution du développement dans la sphère sociale. Les modèles internationaux proches de ce mouvement comprennent la Big Society en Grande-Bretagne et l’économie dite sociale et solidaire en France. Certaines des propositions faites dans le cadre de ces sessions ont été incorporées dans l’une des feuilles de route signées par le Gouvernement.

46Entre autres, le potentiel de développement du tiers-secteur en Russie réside dans un changement graduel des valeurs. Les gens sont de plus en plus conscients que les problèmes peuvent être résolus de manière collaborative. Ceci est un mouvement lent et en évolution. De plus en plus de gens retrouvent leur sentiment de responsabilité pour ce qui se passe dans le pays, leur voisinage, retrouvent la valeur de la société où ils vivent, sont prêts à agir d’une façon constructive et active la main dans la main avec d’autres acteurs, comme l’État et le marché.

47En outre, sur le plan international, il serait bénéfique que la Russie et le reste du monde partagent leurs expériences dans la sphère sociale et solidaire et s’enrichissent mutuellement. La mise en place de principes relatifs à une économie sociale, associative, collaborative et solidaire soucieuse de la prospérité sociale et économique des générations à venir reste l’un des plus grands défis et un potentiel important dans le monde entier.

Notes

1Lindenmeyr (A.), « Building a Civil Society One Brick at a Time: People’s Houses and Worker Enlightenment in Late Imperial Russia », Journal of Modern History, vol. 84, nº 1, mars 2012, p. 1-39.

2  Efremov (S.), « Le secteur à but non lucratif russe : un destin particulier ? », Revue de l’institut Kennan en Russie, en langue russe, 2013, p. 50-61.

3  United States Agency for International Development, l’Agence des États-Unis pour le développement international.

4  Ordre du gouvernement de la Fédération de Russie nº 1592-р du 18 août 2015, en ligne sur https://rg.ru/2015/08/28/rg-dok.html, consulté le 20/04/2017.

5  Site officiel de l’agence russe de statistique (ROSSTAT), en ligne sur http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/poverty/, consulté le 20/04/2017.

6Salamon (L. M.) et Anheier (H. K.), « In search of the non-profit sector. I: The question of definitions », Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, vol. 3, Issue 2, novembre 1992, p. 125-151.

7Efremov (S.), « Évaluation de l’aptitude des pouvoirs régionaux à la décentralisation de services sociaux en Russie », Revue d’administration publique, en langue russe, nº 1, 2013, p. 91-109.

8  Site officiel du Centre à l’EHESE, en ligne sur www.grans.hse.ru, consulté le 20/04/2017.

9Efremov (S.), « Soutien public aux organismes à but non lucratif orientés vers la société dans les régions russes », Revue de l’Académie russe des sciences, en langue russe, nº 2, 2014, p. 86-89.

10Putnam (R. D.), Bowling Alone: Collapse and Revival of American Community, New York, Simon & Schuster, 2000.

11Efremov (S.), « Les financements publics et privés pour soutenir les ONG », Revue d’administration publique, en langue russe, nº 2, 2014, p. 195-222.

12Voir par exemple Steinberg (R.), « Empirical relations between government spending and charitable donations », Journal of Voluntary Action Research, nº 14, 1985, p. 54-64.

13Van Slyke (D. M.) et Roch (Ch. H.), « What Do They Know, and Whom Do They Hold Accountable? Citizens in the Government – Nonprofit Contracting Relationship », Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 14, nº 2, 2004, p. 191-209.

14Koupreïtchénko (A.) et al. (dir.), Confiance et méfiance dans les conditions du développement de la société civile, Moscou, EHESE, 2013, 564 p.

15World Economic Forum, The Human Capital Report 2015, 2015, p. 43, en ligne sur http://www3.weforum.org/docs/WEF_Human_Capital_Report_2015.pdf, consulté le 20/04/2017.

16  BRICS est un acronyme anglais pour désigner un groupe de cinq pays qui se réunissent depuis 2011 en sommets annuels : Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud (en anglais : Brazil, Russia, India, China, South Africa).

Table des illustrations

Titre Figure 1. Répartition des réponses aux questions sur la prestation du soutien aux SONKO (parties européenne et asiatique de la Russie séparées)
Crédits Source : carte réalisée par SARL « Centre de projets économiques »
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/4844/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 3,2M

Auteur

Diplômé en management « Gestion de la science et des innovations » de l’École des hautes études en sciences économiques (EHESE) de Russie, Sergueï Efremov est docteur en sciences économiques depuis 2014. Sa thèse s’intitule suivant : Soutien économique public aux ONG orientées vers la société en Russie. En 2015, il est admis au cycle international de l’ENA. Depuis 2007, il travaille comme chef de projet responsable du développement et des relations internationales en tant que collaborateur scientifique à l’EHESE (Université nationale de recherche « École des hautes études en sciences économiques » de Moscou). En 2012, il est chercheur invité en administration publique chez Woodrow Wilson International Center for Scholars à Washington DC, devenant l’un des plus jeunes chercheurs dans l’histoire de l’institution. En 2013, il devient conseiller technique en économie et relations internationales au ministère du Développement économique de la Fédération de Russie. Sergueï Efremov est également consultant indépendant (Positive Economy Forum et Open Government) et lecteur invité à l’université d’Indiana, à la Deutscher Akademischer Austausch Dienst et à la Deutsche Auslandshandelskammer. Il parle six langues. En 2014, il publie « Le secteur social non marchand dans les régions » dans Regards de l’Observatoire franco-russe aux éditions du Cherche-midi et en 2017 l’article « les organismes non lucratifs en région : vers un nouveau système de repères » dans la même revue. Il est actuellement directeur du laboratoire international du Centre d’études économiques de la société civile de l’université d’État Lomonossov de Moscou. En 2017, il est décoré du titre de conseiller d’État de 3e classe de la Fédération de Russie, sur ordre du Premier ministre.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2017

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