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Économie sociale et solidaire et État

 | 
Jean-Claude Barbier

Partie I – Enjeux, scénarios, risques et potentialités

Évaluer le social comme un investissement ? L’échec des illusions scientistes dans l’économie sociale et solidaire

Jean-Claude Barbier

Texte intégral

1L’application de nouvelles conceptions, de nouveaux outils et de nouvelles méthodes touche de plus en plus le domaine des activités liées à la protection sociale et aux services sociaux. Elle peut s’expliquer comme un cas particulier de l’économisation du monde, qui s’introduit via la diffusion de nouveaux principes de gestion. Cependant, dans ce domaine, les influences et évolutions se font toujours par le droit dominant de l’Union européenne, droit économique profondément marqué par l’école juridique Law and Economics.

  • 1Commission européenne, « Communication from the Commission: Towards Social Investment for Growth a (...)

2Empiriquement, cela prend d’abord la forme de ce qui a été appelé business social, dont les origines historiques sont multiples, mais qui doivent être en particulier trouvées aux États-Unis. D’un autre côté, on observe dans l’économie sociale et solidaire (ESS) l’importation des méthodes du management (NPM, New Public Management). Sur le plan institutionnel, l’Union européenne parle désormais d’investissement social et la notion se répand dans les États membres : elle n’est pas neuve, loin de là, mais l’acception propagée par les services de la Commission européenne tend à y associer une conception particulière de l’« évaluation d’impact ». L’évaluation des politiques publiques n’est pas neuve non plus dans l’ESS. C’est un outil désormais classique. Ce qui se passe, en revanche, dans le secteur qu’on observe, c’est la rencontre du business social, de l’investissement social et d’une forme spécifique d’évaluation, dite « évaluation d’impact ». Les interventions des acteurs de l’économie sociale et solidaire sont alors conçues et « modélisées » comme autant de programmes séparés, à durée limitée, « d’investissement », lesquels sont censés produire des « impacts » voire des « impacts sociaux » sur des publics ciblés. Ce vocabulaire est notamment introduit par la « Communication de la Commission européenne sur l’investissement social » en 20131. Un cas particulier est représenté par les social impact bonds (SII, « titres à impact social ») qui se sont pour l’essentiel développés dans l’aire des pays anglophones (Grande-Bretagne et États‑Unis).

3Dans ce dernier cas, il ne s’agit ni de toute l’évaluation appliquée dans l’économie sociale et solidaire, ni de cette économie dans son ensemble. Ce sont les potentialités de développement de ces tendances qu’il faut analyser, à partir de la question « Peut-on évaluer le social comme un investissement ? » La réponse incline à contester doublement l’hypothèse de la pertinence (voire de l’intégration harmonieuse) de l’investissement en général quand il s’agit de protection sociale et de services sociaux, mais encore plus de la transposition de la notion même d’impact mesurable. L’une des raisons, et non des moindres, de cette réponse tient au fait que l’économie n’est pas unique et que l’économie sociale et solidaire ne se réduit pas à l’importation de l’économie standard dans son domaine.

L’économisation du social, via le droit de l’Union

4Les interventions sociales (protection sociale, services sociaux…) ont longtemps été considérées comme à part de l’économie, alors même que leur rôle économique global devenait crucial dans les sociétés européennes. Le mouvement d’« économisation » de la société, séculaire, ne les épargne désormais plus, ce qui n’empêche pas leur originalité. Dans les années 1980, on a par exemple identifié la place croissante des « activités économiques » des institutions à but non lucratif. Cette économisation se diffuse par le langage et par les méthodes importées du secteur économique autour d’une forme de l’économie – l’économie de marché – qui ne fait pas de place à la diversité, dont, précisément, l’économie sociale et solidaire est une manifestation empirique. Dans le secteur associatif français, les premières manifestations du mouvement passèrent par la réforme des règlements comptables pendant la première moitié des années 1980 et par les réformes des marchés publics déterminées par l’intégration européenne. En France, les acteurs associatifs, parmi les acteurs de l’ESS, seront très lents, à la différence de leurs correspondants allemands par exemple, à s’apercevoir des conséquences de cette transformation, dans laquelle ils seront volens nolens dans les années 2010 pleinement impliqués. Au sein de l’Union européenne, cette évolution est étroitement imbriquée avec le développement de l’influence du droit de l’Union. Il faut bien avoir en tête, pour le comprendre, que la construction européenne s’est faite selon l’empreinte des origines du premier traité : il s’agit d’une construction économique. En second lieu, la répartition initiale formelle des compétences est restée fondamentalement la même : le « social » (y compris l’éducation) relève toujours en 2016 du niveau national, nonobstant l’introduction limitée du vote à la majorité qualifiée. La hiérarchie des normes juridiques, pendant le même temps, a été bouleversée, puisque, sur la base d’une série de décisions particulièrement inventives de la CJUE (Cour de justice de l’Union européenne), l’ordre juridique communautaire est devenu dans tous les États membres, malgré une résistance initiale, supérieur aux ordres juridiques internes. Le droit communautaire et le rôle de la CJUE se manifestent, dans le domaine de la protection sociale comme dans tous les autres, à travers la combinaison de trois principes juridiques d’une efficacité redoutable. Il s’agit du principe de l’effet direct du droit communautaire ; ensuite de celui de la prééminence du droit communautaire sur les droits internes ; et enfin des principes concernant les libertés économiques (liberté d’établissement, de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux) associés au principe selon lequel la concurrence ne doit pas être entravée. Ces principes, progressivement solidifiés, « commandent » en quelque sorte à l’ensemble du droit des États membres, directement ou indirectement, dans tous les domaines. C’est sur leur base que la CJUE, quand elle est saisie, impose ses interprétations. Certes, celles-ci sont susceptibles d’être renversées, mais il y faut une décision du Conseil des ministres, qui n’est pas facile à prendre, comme le montre la longue bataille, qui n’est pas finie, à propos de la libre circulation des services et du traitement des services d’intérêt général. Du point de vue des protections sociales nationales, ce droit porte une logique « négative » (on parle en science politique d’« intégration négative »), en ce sens qu’il permet de supprimer des dispositions nationales qui lui sont contraires. Mais « l’intégration positive », c’est-à-dire la construction d’éléments supranationaux de protection sociale, est infiniment plus difficile et elle est restée marginale depuis les origines. Ce contexte fait que le développement de l’ESS est désormais pleinement conditionné par la réglementation européenne.

  • 2Voir Herzog (Ph.), « Report on the Green Paper on Services of General Interest, European Parliamen (...)
  • 3  Le contraste est immense entre l’Allemagne, qui a réussi à « protéger » de la concurrence ses acti (...)

5En outre, par une logique de contagion (spill-over, selon l’expression anglaise consacrée), une disposition qui à l’origine n’a pas l’objectif d’influer sur tel domaine particulier finit par le concerner, petit à petit, par contagion. C’est ainsi que les services sociaux (baptisés « d’intérêt général », SSIG) en sont venus à être considérés dans le cadre de la concurrence. À l’origine, ce qu’on a appelé « service d’intérêt économique général » était à cent lieues des services sociaux que les associations fournissent, mais la catégorie a fait son chemin2. La directive dite « Bolkestein », présentée en 2004, a ensuite été remaniée, à la suite de l’opposition politique manifestée dans plusieurs pays – particulièrement en France, où le référendum de 2005 sur le projet de traité constitutionnel a été l’occasion d’une politisation importante d’un thème jusque-là resté peu connu. Le caractère national singulier est également manifeste dans la façon dont les pays se saisissent de cette question, qui est sensible dans certains pays comme la France, l’Allemagne3 ou les Pays-Bas, mais marginale dans nombre de nouveaux États membres. Cette sensibilité est évidemment liée aux différentes constructions parallèles, dans l’histoire, de conceptions très différentes de ce que sont des services conçus pour l’intérêt général et le bien public, services qu’on a eu tendance en France à penser prioritairement comme « publics ». La contagion du droit économique ne s’arrête pas là. Elle se manifeste par des conflits et par l’émergence de nouveaux domaines d’ingérence du droit de la concurrence (ainsi de façon croissante dans le domaine des systèmes de santé, au nom du fait – libéral par excellence – que le « citoyen européen », chaque individu, doit pouvoir avoir accès au choix des meilleurs services dans l’Union). Des conflits croissants ont aussi émergé entre l’application de la législation des libertés économiques et du droit de la concurrence d’une part et les dispositions du droit du travail, restées nationales, d’autre part. Certains concernent tout particulièrement l’assurance maladie complémentaire et d’autres les retraites. Cette extension de l’influence du droit de l’Union dans le « social » a presque abouti, de fait, à un « évidement » du contenu du principe de « subsidiarité », pourtant reconnu par les traités. Par l’intermédiaire de la contagion et de la prééminence du droit économique de l’Union sur les droits nationaux, dès lors que le marché et la concurrence sont en question, il n’existe pratiquement plus de domaines qui puissent être strictement préservés.

  • 4  Voir dans le présent ouvrage les articles de Jean-Louis Laville, d’Henry Noguès et de Nicole Alix.
  • 5  Le fait que les systèmes de Sécurité sociale (santé et retraites) ne soient pas soumis, a priori, (...)

6En dépit du fait qu’il est centré sur sa compétence économique (le marché, les libertés économiques, la concurrence), le droit de l’Union influence donc tous les domaines. C’est ainsi qu’il devient la base de l’évolution plus générale des conceptions concernant le social. Ce qu’il est essentiel de comprendre de ce point de vue, c’est que la référence de ce droit de l’Union, toujours plus puissant dans son influence, est strictement ancrée dans une vision particulière de l’économie, l’économie de marché, l’économie dominante – en anglais mainstream. Les autres formes de l’économie, comme l’ESS en particulier4, n’ont pas droit de cité dans les références des juges de l’Union européenne. Une illustration de ce phénomène manifeste, qui n’est pas toujours connu, tient dans le fait que ces mêmes juges ont placé « à part » les activités relevant de la « solidarité ». Une partie des activités sociales est encore aujourd’hui « protégée du marché et de la concurrence » pour des raisons de solidarité. Ces activités sont réputées ne pas être économiques et les entités qui les exercent ne pas être des entreprises, ce qui les place à côté de l’économie dominante fondée sur le marché et la concurrence non faussée. C’est le cas de ce qu’on appelle en général les systèmes de Sécurité sociale publics, lesquels ne sont pas concernés par les dispositions obligeant à la concurrence en raison du fait qu’ils reposent sur des objectifs de solidarité et de partage des coûts indépendamment des contributions. Soulignons que cette « protection contre le marché » est toutefois pour l’instant toujours assurée par une simple disposition jurisprudentielle et qu’elle n’est nullement affirmée comme telle dans les traités5.

Les manifestations contemporaines de l’économisation dans le social et l’ESS

  • 6  La Commission a mis en place un organe de réflexion et de proposition, dit GECES (Expert Group on (...)

7Dans la période contemporaine, l’influence déstabilisante du droit de l’Union se mêle à d’autres évolutions : il s’agit d’abord des politiques de restriction budgétaire, « d’austérité » comme on dit souvent ; mais la dynamique du capitalisme, en réaction à la crise de 2008, pousse aussi à la recherche de nouveaux marchés pour que le « social » puisse devenir l’objet d’un business rentable. Ici tout particulièrement agit la poussée des investisseurs potentiels qui, selon leur tendance classique, cherchent à quantifier les perspectives de gain qu’ils peuvent comparer avec d’autres pour choisir les objets de leur investissement. Ces phénomènes se cumulent avec l’existence, très ancienne dans certains pays et certaines cultures politiques, de la philanthropie (souvent associée, comme aux États-Unis, à un développement moindre de la protection sociale et de la Sécurité sociale). C’est ce triple contexte qui explique le développement de réflexions et de pratiques en Europe, qui reste inégal, mais qui est centralement influencé par la diffusion des idées par l’intermédiaire de l’Union européenne6.

  • 7Voir Barbier (J.-C.), « Social services of general interest (SSGIs) in France: The uncertain impac (...)
  • 8  C’est ce qu’exprime franchement Christophe Itier, responsable d’une grande association, à l’occasi (...)

8Des « entreprises sociales » (social business, social enterprise) se développent, dont les critères d’identification sont restés jusqu’à présent incertains. Dans le même temps, les acteurs sociaux traditionnels sont affaiblis par la crise7. Sous l’aiguillon des besoins de financement ressentis par nombre de structures de l’ESS, l’intérêt pour ces « entreprises sociales » s’est cependant répandu8. Il était logique que cet intérêt soit grand dans les pays anglophones. Il était logique également que l’intérêt soit plus mitigé dans les pays réputés pour avoir de solides systèmes de protection sociale fondés sur l’assurance sociale et sur l’État social (Allemagne, France). La Commission européenne, à l’occasion de la révision des directives applicables au social, notamment dans les marchés publics, et de la réglementation sur les « aides d’État », a influencé ce jeu d’acteurs dans un contexte de concurrence accrue pour les financements et de remise en cause de la légitimité des systèmes de protection sociale ; elle favorise ainsi l’expression de besoins très spécifiques de financeurs privés qui sont à la recherche de « notations », d’« étalonnages » pour leurs choix. On assiste alors à une convergence d’idées. Celle-ci introduit dans le même temps une grande confusion idéologique autour de trois notions essentielles : le business social, l’investissement social et l’évaluation d’impact. Voyons successivement ces trois éléments clés du paysage normatif qui préside aux visions contemporaines du social et de l’ESS.

La définition tautologique de l’entreprise sociale par le droit de l’Union européenne

9Il n’y a pas grand-chose à dire, pour notre sujet, du business social, sinon que les références affirmées depuis longtemps sont issues du secteur de la philanthropie (dominées par la pratique nord-américaine et par la privatisation très étendue au Royaume-Uni, où l’externalisation par appel à la concurrence est organisée pour une grande partie des interventions dans le domaine de l’assistance et de l’emploi). Les services de la Commission ont décidé d’épauler le mouvement d’une extension de l’intérêt pour les « entreprises sociales » se développant pour les raisons qu’on a dites, quoique modestement dans la plupart des pays de l’Union. Cela supposait l’adoption d’une définition de ce que pouvait être une « entreprise sociale » pour la distinguer juridiquement d’une entreprise classique.

Une définition de l’entreprise sociale pour une vision universelle normalisatrice des entreprises

  • 9  Le secrétariat d’État à l’ESS a annoncé un appel à propositions pour créer des « titres à impact s (...)
  • 10  On fait rarement remarquer que toutes ces communications, réglementations, etc. sont élaborées d’a (...)
  • 11Commission européenne, « Communication from the Commission: Towards Social Investment for Growth a (...)
  • 12  Note 15 de la communication COM (2013) 83, op.cit.
  • 13Dite « Social business initiative », COM (2011) 681 final du 25 octobre 2011.

10Le travail de la Commission européenne a abouti à un exercice de tautologie, qui, cependant, a semblé satisfaire les besoins des financiers agissant autour de la notion pour créer et développer leur marché, encore peu développé en France9. Il faut remonter à la définition en anglais10 adoptée par la Commission européenne, après la discussion dans divers groupes de travail confidentiels, au moment de la publication en 2013 du « Social Investment Package11 ». Cette définition est ainsi tournée : « Social entreprises are businesses with primarily social objectives, and where surpluses are usually reinvested into the business or in the community, rather than maximizing profit for owners and shareholders12 ». Dans la marée de documents émis par la Commission européenne (dont seule une petite minorité a une valeur juridique, le reste ayant vocation à la communication politique), on aurait du mal à trouver une définition simple et surtout faisant sens dans l’arsenal des termes politiques utilisés par la Commission depuis ces premiers temps d’élaboration. Dans une communication de 201113, la Commission définissait ainsi la social enterprise :

« A social enterprise is an operator in the social economy whose main objective is to have a social impact rather than make a profit for their owners or shareholders. It operates by providing goods and services for the market in an entrepreneurial and innovative fashion and uses its profits primarily to achieve social objectives. It is managed in an open and responsible manner and, in particular, involve employees, consumers and stakeholders affected by its commercial activities. »

11Est ajoutée ici la dimension de la « gouvernance » ou du « management », mais la tautologie est toujours présente : l’entreprise est sociale quand elle a des « objectifs sociaux », un « impact social », quand elle appartient à l’« économie sociale ». Le projet est donc de faire une place particulière à certaines « entreprises » sans reconnaître que l’économie dominante de marché, celle qui nourrit le droit de l’Union et fonde la référence à ses traités, n’est pas la seule version possible de l’économie. Le choix de la Commission européenne est donc de faire droit à un traitement adapté de certaines entreprises, tout en les laissant pleinement insérées dans l’économie de marché, dans les logiques de la concurrence « libre et non faussée ». Le statut de business social/entreprise sociale n’est donc nullement motivé par des objectifs spécifiques de la politique sociale, mais seulement par l’intégration dans l’économie de marché unique d’activités « sociales » évaluées comme les autres activités économiques : on reconnaît seulement qu’elles doivent par ailleurs être aidées pour accéder au financement qu’elles recherchent ou pour tenir compte de leur petite taille dans les règlements et les directives du droit économique de l’Union européenne. Cette démarche est parfaitement cohérente avec l’esprit du droit de l’UE, pour lequel toute entité exerçant une activité économique est une entreprise, quels que soient son statut ou le caractère désintéressé ou lucratif qu’elle poursuit : les associations sont ainsi toutes des entreprises dès lors qu’elles ont des activités économiques, ce qui est le cas général.

La réémergence de l’investissement social

  • 14Barbier (J.-C.), « Social investment, a problematic concept with an ambiguous past, comment on Ant (...)

12C’est dans ce contexte idéologique, au sein de ces rapports de force entre les acteurs de l’économie et de la finance et les acteurs du social qu’émerge au niveau de l’UE une version renouvelée de l’investissement social au début des années 201014. La notion d’investissement social a cependant une longue histoire, que plusieurs chercheurs ont retracée. La conception de la protection sociale comme un « investissement » n’est en effet pas neuve. Elle était déjà présente, il est vrai dans une vision minoritaire, chez de hauts fonctionnaires spécialistes de la Sécurité sociale en France dans les années 1960. On peut à cet égard citer Francis Netter, ancien membre du groupe X-Crise, conseiller maître à la Cour des comptes et directeur général adjoint de la Sécurité sociale de 1945 à 1964. Il écrivit, dans une communication qu’il présenta à l’Association internationale de Sécurité sociale en 1965 :

  • 15  Voir l’ouvrage de Launay (J.-P.), Francis Netter, une vie pour le développement social, Comité d’h (...)

« Les rentes et pensions peuvent être considérées comme un amortissement de la main-d’œuvre usée, les soins de santé comme des dépenses d’entretien, tandis que les prestations familiales constituent un investissement humain, préparant et améliorant la génération des futurs travailleurs […]. Le concours apporté par la Sécurité Sociale à la réalisation d’une politique de croissance économique peut entraîner une révision de certains mécanismes de financement […]. [U]ne telle perspective aboutit à considérer le développement de la Sécurité Sociale non comme une affectation d’une partie des plus-values constatées grâce au progrès de l’activité économique, mais comme un facteur d’accélération de la croissance économique15 ».

  • 16Voir Ferrera (M.), « Liberal neo-welfarism: new perspectives for the European Social Model », OSE (...)
  • 17Gilbert (N.) et Gilbert (B), The Enabling State, Modern Welfare Capitalism in America, Oxford, Oxf (...)

13Plus récemment, de nombreux travaux d’économistes des années 1990 et 2000 spécifiquement appliqués à l’UE ont poursuivi ce raisonnement, parmi lesquels ceux de Robert Boyer, qui, comme d’autres, traitent notamment du rôle de l’éducation. De nombreux articles de littérature grise de la Commission européenne ont aussi traité de la question, comme l’ont justement rappelé M. Ferrera et Nathalie Morel et ses collègues16. Le discours de l’investissement doit en outre être resitué dans la série de ceux qui accompagnent depuis les années 1990 les critiques contre les systèmes de protection sociale. Ces dernières remontent à la tradition de la « crise de l’État providence », inaugurée en France par le livre éponyme de Pierre Rosanvallon et aux États-Unis par les travaux de Neil et Barbara Gilbert, qui inventèrent la notion d’enabling state17.

  • 18Rothstein (B.), Just Institutions Matter: The Moral Political Logic of the Universal Welfare State(...)
  • 19  Séminaire organisé par France Stratégie, LIEPP Science Po, la CNAF, la DGCS et la Fondation des Ap (...)
  • 20  Voir le discours de la secrétaire d’État sur le site du ministère, en ligne sur http://social-sant (...)

14Morel, Palier et Palme, dans leur contribution pionnière, insistaient sur la différence d’une démarche qu’ils préconisaient normativement par rapport au « néolibéralisme » : l’argument majeur de ces chercheurs ne tient-il pas dans l’existence empirique d’une stratégie d’investissement social telle qu’elle est mise en œuvre depuis de très nombreuses années dans les pays scandinaves, laquelle occupe une position centrale dans leur démonstration ? Contrairement au projet de la Commission, deux dimensions essentielles, empiriquement validées sur une longue durée et résistant aux réformes néolibérales aussi bien au Danemark qu’en Suède, ne sont-elles pas l’universalisme (droit commun de la protection sociale assurantielle et assistancielle) et l’orientation vers l’égalité, comme l’a si bien expliqué le sociologue Bo Rothstein18 ? Au surplus, la notion trouve facilement des partisans dans un but purement tactique : il s’agit, pour les partisans des interventions sociales (en faveur des personnes au chômage, des personnes handicapées, etc.), de se servir du langage de l’économie et de la gestion pour faire accepter leurs projets. Cet usage de l’investissement social ne présente pas une nouveauté réelle : depuis les années 1980, le pli en a été pris à la direction générale Emploi et affaires sociales de la Commission européenne. Il s’est agi, pour les partisans de ces interventions, de les présenter de la façon la plus favorable dans un univers dominé par le langage économique des directions générales les plus influentes, comme la DG EcoFin. Cette forme de légitimation du langage de l’investissement social est toujours présente aujourd’hui dans le contexte de l’économisation contemporaine. C’est ce qu’illustre la Secrétaire d’État française, Mme Neuville, en 2016 à l’ouverture du séminaire « L’investissement social : Quelle stratégie pour la France19 ? » Soulignant que, en tant que médecin hospitalier de culture, la « rentabilité » n’est pas dans son vocabulaire, elle affirme que l’investissement social lui donne l’occasion d’être « réaliste » et de « montrer de façon scientifique » l’utilité des interventions sociales dont elle a la charge au Gouvernement. C’est pourquoi elle annonce la création d’une « Fondation pour l’investissement social » afin, dit-elle, « de démontrer qu’il existe des approches utiles et efficaces pour faire reculer la précarité et l’exclusion sociale20 ». On est ici au cœur de la question, et ces façons de penser l’investissement social rejoignent une longue tradition de formulation de la protection sociale comme un investissement, à l’encontre de leurs adversaires qui la présentent comme un coût insupportable économiquement.

  • 21Barbier (J.-C.), « Social investment, a problematic concept… », op. cit.
  • 22Barbier (J.-C.), « Faut-il faire confiance au projet politique de la Communication “Social Investm (...)
  • 23Hemerijck (A.), Changing Welfare States, Oxford, Oxford University Press, 2013.
  • 24  Voir, sur le site de la Commission européenne, le document « Key facts and figures » qui complète (...)

15Toutefois, une vision comme celle-ci, s’inspirant des pays scandinaves, ne correspond pas à la conception que privilégie, depuis 2013 et sa communication, la Commission européenne21. La confusion idéologique est ici un obstacle. En effet, dans cette dernière communication est apparue une conception qui remet en cause l’ensemble de l’édifice de la protection sociale construit depuis le xixe siècle pour la remplacer par une série de programmes ciblés et temporaires22. Si l’approche de la Commission cite principalement les travaux d’Anton Hemerijck23, elle cherche à donner un contour à la notion d’« investissement social » à partir de trois entrées. La première est une quantification macroéconomique (elle s’essaie à quantifier une part des « investissements sociaux » parmi les dépenses, ce qui est en général un échec). La seconde consiste à établir une liste de domaines de politiques susceptibles d’être des investissements sociaux parmi les dépenses sociales. La troisième, plus microéconomique, se base sur la définition de l’investissement en capital humain. Une importance particulière est ainsi donnée aux politiques dites « d’activation des chômeurs et des pauvres ». Cette catégorie semble relativement centrale dans les « politiques d’investissement social », de même que les politiques d’éducation et la garde des enfants (à la suite des travaux de l’économiste américain James Heckman). L’« éducation » dont il est question se réfère également aux politiques de formation professionnelle. La protection sociale se trouve alors présentée comme une série de programmes qui, centrés sur les individus, pourraient être à la fois ciblés, conditionnels et « simples », mais aussi de durée temporaire. Le vocabulaire qui décrit ces programmes se réfère à la fois à celui des services du marché intérieur de la Commission (voir la communication sur les entreprises sociales déjà citée) et fait un emprunt systématique à celui de l’évaluation, thématisé en termes d’« impact » et d’evidence (preuve). Ces « impacts » ou cette evidence sont mis en regard, en accompagnement de la communication, d’une sélection d’indicateurs dont l’orientation vers les pauvres et les plus défavorisés est évidente24. C’est donc une conception très particulière de l’« investissement social » qui est privilégiée par la Commission, à l’encontre des conceptions universalistes de la protection sociale. Potentiellement, elle débouche directement sur une réforme du management de l’ESS, qui a des conséquences politiques qui ne sont jamais à un seul moment abordées. L’une des réformes de management est l’importation dans le secteur d’une pensée en termes d’évaluation d’impact.

De l’évaluation à l’évaluation dite d’impact et aux titres à impact social

  • 25Barbier (J.-C.), « Évaluations “expérimentales”, quelques leçons de l’histoire », Politiques socia (...)
  • 26  Cette institutionnalisation est expliquée par Barbier (J.-C.) et Matyjasik (N.), « Évaluation des (...)
  • 27  Un rapport de référence a été publié en 2006, préparé par un groupe de travail mis en place sous l (...)

16Les techniques très anciennes de l’évaluation de programmes, dont la longue histoire vient des États-Unis25, ont commencé à pénétrer en France dans le secteur social. Ce qui est nouveau dans les années 2010, c’est la combinaison de ce qu’on appelle « investissement social » avec la notion d’impact social. En matière de politique sociale ou d’emploi, la pratique de l’évaluation des politiques publiques (EPP) s’est installée en France à partir des années 198026. Elle s’est d’abord peu intéressée à la notion d’effet net, d’impact des politiques, privilégiant dans ce secteur une évaluation de process et une évaluation formative. L’ESS devrait donc a priori être peu accueillante à une évaluation d’impact fondée sur la comparaison de résultats mesurés sur des populations identiques tirées au sort, la première étant soumise à la politique, la seconde faisant fonction de groupe témoin, comme on pratique en médecine. C’est en effet la médecine qui est l’inspiratrice de ce raisonnement d’évaluation contemporain. Ce renouveau d’une telle évaluation, qu’on peut qualifier d’expérimentale ou de quasi expérimentale, vient d’une petite révolution dans les conceptions au plan international, qui fut accompagnée notamment par de grandes organisations philanthropiques, comme la fondation Bill et Melinda Gates, et soutenue par la Banque mondiale27. On se trouve donc désormais, dans l’ESS comme dans le secteur social en général, face à l’émergence d’une réflexion en termes d’évaluation d’impact. Les spécificités des interventions sociales sont-elles adaptées à l’application d’une évaluation de ce type ?

17Dans ses traits essentiels, on a pu montrer qu’il s’agit d’une conception scientiste de l’évaluation de programmes issue des apports initiaux de Donald Campbell à la fin des années 1960. Ce psychologue américain faisait partie de la minorité des évaluateurs qui pensaient qu’il n’y avait pas de salut dans d’autres méthodes d’évaluation que la comparaison d’échantillons tirés au hasard (évaluation RCT [Random Control Trials]), ou à la rigueur, de « quasi-expériences ». Le renouveau de ces conceptions datant des années 1960 est apparu dans les années 2000. Elles viennent directement inspirer les « évaluations d’impact » dans le secteur social, dont une modalité particulière a été dénommée social impact bonds (« titres à impact social »). Ce type de raisonnement rencontre en fait un puissant mouvement social dans les pays anglophones et bien au-delà qui s’est entiché à la fin des années 1980 de l’evidence-based policy. Les acquis en quelque sorte « réalistes » de la réflexion sociologique et de la science politique sur les politiques publiques semblent ainsi mis en cause, sous les coups de boutoir combinés des financeurs de l’aide au développement, de grands organismes caritatifs internationaux et des économistes de la tendance majoritaire.

  • 28Ibid. Voir aussi Barbier (J.-C.), « Les sources intellectuelles de l’évaluation des politiques pub (...)

18En effet, en quoi consiste la notion d’impact mesurable d’une intervention sociale ? Elle réside dans l’idée qu’on peut, avec l’usage de l’évaluation « randomisée », montrer « scientifiquement » qu’un programme social peut être considéré comme produisant à lui seul un effet mesurable, par exemple sur la délinquance des jeunes d’un quartier. Les critiques de ces méthodes ont montré28 que les interventions de ce type sont trop complexes pour qu’on isole « scientifiquement » l’effet d’un tel programme. Seul un tout petit nombre de cas peut relever d’une telle mesure, comme l’ont montré les spécialistes de l’évaluation des programmes de développement. L’évaluation expérimentale est dans le plus grand nombre des cas, comme il a été montré dans le passé, un leurre scientiste (qui confond la réalité des effets avec le modèle stylisé qui les produit). On peut donc penser qu’a peu d’avenir la rencontre entre une certaine vision de l’investissement social promue par la Commission européenne et d’autres organisations internationales d’une part et d’autre part la méthodologie de l’évaluation RCT (expérimentale avec échantillons de comparaison). C’est pourtant la logique des SII ou « titres à impact social ».

Les « titres à impact social »

19Les « titres à impact social » sont donc la mise en œuvre d’un projet presque impossible, à savoir la rémunération d’« investissements » qui sont rentables dans le secteur social et strictement mesurés par des méthodes d’évaluation randomisée. Pourtant, sur le site du secrétariat français à l’ESS est placé un document de l’Institut de l’entreprise qui fait l’éloge des social impact bonds – expression que l’Institut n’estime pas nécessaire de traduire ; la définition est introduite, par un consultant associé à Science Po, ainsi :

  • 29  Le site renvoie en fait à celui de l’institut de l’entreprise, directement. Voir page 6 la note in (...)

« Tout d’abord, il est possible d’investir et de lever des fonds privés pour financer la prise en charge des sujets sociaux mêmes les plus compliqués (accueil des sans-abri, réinsertion des détenus, limitation de la récidive, prévention des grossesses adolescentes, lutte contre l’illettrisme, etc.). Ensuite, il est vraiment possible de mesurer l’efficacité de l’action entreprise. En un mot, la rentabilité d’une intervention sociale peut s’évaluer sur un double registre social et financier29 ».

20C’est précisément la définition – évoquée ci-dessus – de l’entreprise sociale. La note présente ensuite les bonds comme un « investissement social » ; la boucle est donc bouclée : d’un « investissement social », mettant en mouvement des « entreprises sociales », on aboutit logiquement à des « titres à impact social ».

  • 30  On trouve quelques cas en Allemagne cependant, mais le gros des applications est américain ou brit (...)
  • 31Noya (A.), « Policy brief for social impact measurement for social entreprises », OCDE/Commission (...)
  • 32  En anglais : work integration special enterprises (WISEs).
  • 33Callanan (L.) et Law (J.), « Pay for success, opportunities and risks for non-profits », Community (...)
  • 34  Un « projet tunnel » selon l’auteur de la communication peut être défini par sept caractéristiques (...)

21Les promoteurs de la démarche semblent ne pas connaître l’état dominant de l’appréciation sur ces titres, qui n’existent en fait que dans des cas très rares, surtout aux États-Unis et en Grande Bretagne30. A. Noya, de l’OCDE, a publié une note détaillée31 qui montre à partir d’exemples concrets que les conditions pour mettre en œuvre de tels titres sont très peu probables. Elle prend l’exemple de ce qu’en français on appelle entreprise d’insertion32. Les titres à impact social supposent la mise en œuvre d’une méthode classique de « coûts-bénéfices » pour en mesurer le « retour sur investissement ». Ceci exige de rassembler une masse de données que détient une diversité d’acteurs, sur une durée significative. Dans la plupart des cas, on sait que ces données sont pratiquement très difficiles, sinon impossibles en général à mobiliser dans l’ESS. A. Noya conclut en outre que dans les expériences qu’elle a analysées « le modèle de l’évaluation ne tient pas compte des externalités produites par l’entreprise d’insertion, comme la production de capital social, la réduction des risques sociaux et l’amélioration de la qualité de la vie des familles des bénéficiaires ». C’est dire que le « modèle de l’impact » est insatisfaisant. Deux consultants américains de McKinsey sont arrivés à peu près à des résultats similaires33. Ces auteurs, pourtant experts de l’opération et qui y consacrent leur travail de consultant, mettent en garde les associations et le secteur social en général contre une vision simpliste qui croirait que les SII seraient applicables partout ; cette méthode, si elle n’est pas accompagnée de ressources élevées et d’une compétence particulière et difficile à rassembler, peut menacer l’existence des organisations de l’ESS qui s’y lancent (voir également le chapitre suivant de Marie-Élodie Bazy et Thomas Dermine). En outre, elle est inapplicable dans tous les cas où le programme social n’est pas testé depuis longtemps, en particulier dans la production de services. Aux États-Unis, l’exemple souvent évoqué est celui des programmes contre la délinquance appliqués à des personnes qui sont suivies psychologiquement et médicalement. Il apparaît donc que les SII n’ont qu’un avenir très limité dans l’ESS. Cette conclusion rejoint celle des experts qui ont appliqué des méthodes similaires dans le domaine de l’aide au développement. Un expert de l’AFD (Agence Française de Développement), Jean-David Naudet, a montré dans une conférence internationale d’experts à Paris en 2012 que seuls des projets qualifiés de « projets tunnels34 » pouvaient être susceptibles d’une évaluation expérimentale pertinente.

Conclusion

  • 35  Le principe clé de la complémentarité entre protection sociale classique et « investissement socia (...)

22Ainsi, à la question initiale que nous posions, on peut répondre sur les deux points. Premièrement, il est rare qu’une démarche en termes d’investissement social puisse apporter une « plus-value » dans les interventions sociales ; en tous les cas, ce n’est pas le modèle de la Commission européenne qui peut s’appliquer. D’autres expériences en cours dans de nombreux pays, partant de prémisses différentes, mais sous la même rubrique, pourront peut-être montrer des succès, mais ce ne peut être qu’à titre de compléments de la protection sociale existante35. Quant aux titres à impact social, ils sont voués à une utilisation très restreinte, pour des interventions particulières dont la logique est une action simple, bien définie et qui ne varie pas dans le temps, pour des actions comparables à l’action d’une molécule médicale ingérée par un patient, comme on rencontre dans l’évaluation randomisée des effets des médicaments. Ces titres, au demeurant, intéressent peu les pouvoirs publics, sauf pour des motifs opportunistes, et ils ne se préoccupent pas des besoins sociaux des bénéficiaires, puisque le but des « entreprises sociales » reste avant tout de fournir à leurs investisseurs ce qu’ils appellent un « retour social sur investissement ». L’ESS et le secteur associatif en particulier doivent donc se garder des espoirs infondés que lui présentent les entreprises sociales. On peut tirer une leçon plus générale pour l’ESS : dans les temps économiquement troublés qui sont ceux de l’Europe, à tout le moins c’est le système de protection sociale, fondé sur l’assurance sociale ou sur le financement public, qui a toutes les chances d’assurer l’essentiel de cette protection. Il est d’autant plus crucial d’améliorer la gestion et l’évaluation de ce système public, ce qui n’exclut pas, dans des cas marginaux, le recours aux financeurs privés et qui demande surtout une participation essentielle des associations.

Notes

1Commission européenne, « Communication from the Commission: Towards Social Investment for Growth and Cohesion – including implementing the European Social Fund 2014-2020 », COM (2013) 83.

2Voir Herzog (Ph.), « Report on the Green Paper on Services of General Interest, European Parliament », COM (2003) 270 – 2003/2152(INI), 2003.

3  Le contraste est immense entre l’Allemagne, qui a réussi à « protéger » de la concurrence ses activités d’intérêt général (article 2.2.j de la directive services de 2006), et la France, qui n’a pas « trouvé » de catégorie juridique équivalente.

4  Voir dans le présent ouvrage les articles de Jean-Louis Laville, d’Henry Noguès et de Nicole Alix.

5  Le fait que les systèmes de Sécurité sociale (santé et retraites) ne soient pas soumis, a priori, aux règles du marché et de la concurrence tient à une exception établie par la double jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne dite « Poucet– Pistre », du nom des parties aux arrêts, en 1993.

6  La Commission a mis en place un organe de réflexion et de proposition, dit GECES (Expert Group on Social Entrepreneurship), sur la base de choix discrétionnaires, en 2012, pour une période de cinq ans.

7Voir Barbier (J.-C.), « Social services of general interest (SSGIs) in France: The uncertain impact of the increasing reach of EU law », in Barbier (J.-C.), Rogowski (R.) et Colomb (F.) (ed), The Sustainability of the European Social Model: EU Governance, Social Protection and Employment Policies in Europe, Cheltenham, Edward Elgar, 2015, p. 331-348.

8  C’est ce qu’exprime franchement Christophe Itier, responsable d’une grande association, à l’occasion de la discussion des « titres à impact social » en France : « compte tenu de l’état des finances publiques et de l’ampleur des défis sociaux, je suis convaincu que l’État-providence doit se réinventer. Nous devons trouver de nouvelles formes de financement, fondées sur une vision entrepreneuriale de l’action sociale » (La Croix, le 17 février 2016).

9  Le secrétariat d’État à l’ESS a annoncé un appel à propositions pour créer des « titres à impact social » en février 2016.

10  On fait rarement remarquer que toutes ces communications, réglementations, etc. sont élaborées d’abord en anglais. Voir Barbier (J.-C.), « L’évolution des droits linguistiques dans la construction européenne », in Potriquet (G.), Huck (D.) et Truchot (C.) (dir.), « Droits linguistiques » et « droit à la langue ». Identification d’un objet d’étude et construction d’une approche. Actes du colloque international de Strasbourg 25-26 septembre 2014, Lambert-Lucas, 2016.

11Commission européenne, « Communication from the Commission: Towards Social Investment for Growth and Cohesion – including implementing the European Social Fund 2014-2020 », COM (2013) 83.

12  Note 15 de la communication COM (2013) 83, op.cit.

13Dite « Social business initiative », COM (2011) 681 final du 25 octobre 2011.

14Barbier (J.-C.), « Social investment, a problematic concept with an ambiguous past, comment on Anton Hemerijck », Sociologica, 1/2012, p. 1-11.

15  Voir l’ouvrage de Launay (J.-P.), Francis Netter, une vie pour le développement social, Comité d’histoire de la Sécurité sociale, Association pour l’étude de l’histoire de la Sécurité sociale, Paris, 1989, p. 42-43.

16Voir Ferrera (M.), « Liberal neo-welfarism: new perspectives for the European Social Model », OSE Opinion Paper, 2013 ; Morel (N.), Palier (B.) et Palme (J.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges, The Policy Press, University of Bristol, 2012.

17Gilbert (N.) et Gilbert (B), The Enabling State, Modern Welfare Capitalism in America, Oxford, Oxford University Press, 1989.

18Rothstein (B.), Just Institutions Matter: The Moral Political Logic of the Universal Welfare State, Cambridge, Cambridge University Press, 1998.

19  Séminaire organisé par France Stratégie, LIEPP Science Po, la CNAF, la DGCS et la Fondation des Apprentis d’Auteuil le 9 juin 2016 dans les locaux du ministère des Affaires sociales.

20  Voir le discours de la secrétaire d’État sur le site du ministère, en ligne sur http://social-sante.gouv.fr/actualites/presse/discours/article/discours-de-segolene-neuville-ouverture-du-seminaire-l-investissement-social, consulté le 11/06/2016.

21Barbier (J.-C.), « Social investment, a problematic concept… », op. cit.

22Barbier (J.-C.), « Faut-il faire confiance au projet politique de la Communication “Social Investment” de la Commission européenne (Com[2013]83 final) ? », CES/CNRS/université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, communication au séminaire TEMPS du 6 juin 2013.

23Hemerijck (A.), Changing Welfare States, Oxford, Oxford University Press, 2013.

24  Voir, sur le site de la Commission européenne, le document « Key facts and figures » qui complète la liste des documents de l’annexe 2 de la Communication 2013 (83).

25Barbier (J.-C.), « Évaluations “expérimentales”, quelques leçons de l’histoire », Politiques sociales et familiales, nº 110, décembre, 2012, p. 19-32.

26  Cette institutionnalisation est expliquée par Barbier (J.-C.) et Matyjasik (N.), « Évaluation des politiques publiques et quantification en France : des relations ambiguës et contradictoires entre les disciplines », Revue française de socio-économie, nº 5, 2010, p. 123-140.

27  Un rapport de référence a été publié en 2006, préparé par un groupe de travail mis en place sous l’égide de la Banque mondiale avec les fondations Gates et Hewlett. Son titre provocateur était « When will we ever learn? Improving lives through impact evaluation » (Center for Global Development, Report of the Evaluation Gap Working Group, Washington, 2006). En furent membres notamment François Bourguignon, à l’époque chief economist de la Banque mondiale, Esther Duflo, professeur au MIT, Judith Gueron, chercheur vétéran de la Manpower Development Research Corporation (MDRC), un organisme pionnier dans les études RCT et dans l’évaluation fondé en 1974 par le Gouvernement fédéral américain et la fondation Ford. Voir sur cette question Barbier (J.-C.), « Évaluations “expérimentales”, quelques leçons de l’histoire », op. cit.

28Ibid. Voir aussi Barbier (J.-C.), « Les sources intellectuelles de l’évaluation des politiques publiques », Politiques et Management Public, nº 31/1, janvier-mars 2014, p. 57-74.

29  Le site renvoie en fait à celui de l’institut de l’entreprise, directement. Voir page 6 la note intitulée « Social impact bonds, un nouvel outil pour le financement de l’innovation sociale », en ligne sur http://www.institut-entreprise.fr/documents/WEB_NOTE_SIB_ET%20ANNEXES.pdf, consultée le 22/06/2016.

30  On trouve quelques cas en Allemagne cependant, mais le gros des applications est américain ou britannique.

31Noya (A.), « Policy brief for social impact measurement for social entreprises », OCDE/Commission européenne, Luxembourg, 2015.

32  En anglais : work integration special enterprises (WISEs).

33Callanan (L.) et Law (J.), « Pay for success, opportunities and risks for non-profits », Community Development Investment Review, vol. 9, nº 1, avril 2013, p. 79-84.

34  Un « projet tunnel » selon l’auteur de la communication peut être défini par sept caractéristiques : 1) une période d’observation compatible avec la chaîne des causalités ; 2) un programme qui comporte des inputs en faible nombre et homogènes ; 3) un process de traitement testé ; 4) une chaîne de causalité courte et indépendante des événements extérieurs ; 5) une appropriation rapide par les bénéficiaires ; 6) une participation de grande ampleur et stable au programme ; 7) des effets mesurables à très court terme qui correspondent aux dimensions essentielles du programme (conférence « Malaise dans l’évaluation : quelles leçons tirer de l’expérience du Développement ? », ministère des Finances, Paris, 26 mars 2012).

35  Le principe clé de la complémentarité entre protection sociale classique et « investissement social » est expliqué dans Barbier (J.-C.), « Social Investment, with or without Social Protection? », in Hemerjick (A.) (dir.), The Uses of Social Investment, Oxford, Oxford University Press, 2017.

Auteur

Jean-Claude Barbier est sociologue, directeur de recherche CNRS émérite à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, membre du Centre d’économie de la Sorbonne. Il se spécialise dans la recherche comparative sur les systèmes de protection sociale, tout particulièrement en Europe. Il est, en outre, spécialiste des politiques sociales de l’Union européenne et de l’intégration européenne en général. La pratique de l’auteur implique une focalisation sur les problèmes méthodologiques et épistémologiques de la comparaison internationale, y compris les conséquences de la domination de l’anglais international dans la recherche en sciences sociales. Il a publié, en 2013, The Road to social Europe, a contemporary approach to political cultures and diversity in Europe, Abingdon, Routledge, qui est la traduction et l’adaptation de La longue marche vers l’Europe sociale, Paris, PUF, 2008. Il publie, en 2017, Protection sociale : le savant et la politique à La Découverte, dans la collection Recherches, en co-direction avec Marielle Poussou-Plesse. Il est également président d’honneur du réseau RT6 (Politiques sociales, protection sociale, solidarités) de l’Association française de sociologie (AFS) (http://rt6.hypotheses.org/733).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2017

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