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Michel Debré, un réformateur aux Finances, 1966-1968

La politique fiscale de Michel Debré, ministre de l’Économie et des Finances, de janvier 1966 à mai 1968

Philippe Rouvillois

Texte intégral

1Le contexte : nous sommes au cœur des « Trente Glorieuses » de développement continu de l’économie, même si la croissance donne quelques soucis (il faut sortir du Plan de stabilisation de 1963).

2Le traité de Rome déploie ses effets. Le désarmement douanier s’achève : les droits de douane entre les Six ont été abaissés de 80 % au 1er janvier 1966 et disparaîtront le 1er juillet 1968 ; la concurrence entre les Six se développe, d’où – chez Michel Debré particulièrement – le souci constant de la compétitivité de la France et des réformes de structure qui permettront à nos entreprises d’affronter, dans les meilleures conditions, la concurrence et notamment la concurrence allemande, très redoutée à l’époque.

3Par ailleurs, l’harmonisation des fiscalités au sein du Marché commun, au nom de l’égalité des conditions de concurrence, est alors un des enjeux principaux des négociations européennes, nous y reviendrons.

4Enfin, la situation des finances publiques est très saine. Le déficit budgétaire n’excède pas quelques milliards de francs, et l’élasticité naturelle du système fiscal assure une croissance naturelle des recettes qui donne au gouvernement une marge de manœuvre et autorise chaque année un certain montant d’allégement sans compromettre l’équilibre budgétaire. Ce point est essentiel : toute réforme fiscale importante engendre des transferts de charges entre contribuables, et seule l’acceptation de quelques pertes de recettes permet d’atténuer ou d’étaler les augmentations de charges.

5Quelle politique fiscale va mener Michel Debré ? Une politique très dynamique, je serais tenté de dire « tous azimuts ». S’il est, par formation, un juriste et non un financier, ses quatre années à la tête du gouvernement lui ont donné une bonne connaissance des rouages budgétaires et financiers. Il a une volonté d’action, et il est une sorte de vice-Premier ministre économique et financier. Il va largement utiliser le levier fiscal qu’avec sa capacité de travail et d’assimilation exceptionnelle, il maîtrise très vite parfaitement.

  • 1 Abréviations : impôt sur les sociétés (IS) ; impôt sur le revenu (IR) ; Taxe sur les prestations de (...)

6La politique fiscale va toucher, mais à des degrés divers, tous les volets du système fiscal, à l’exception de la fiscalité des entreprises (l’IS1) qui vient d’être profondément modernisée par la loi du 12 juillet 1965.

7Au cœur de l’action fiscale de Michel Debré, il va y avoir la généralisation de la TVA au commerce, à l’artisanat et son extension à l’agriculture. Par ailleurs, le volet européen est essentiel : l’adoption des directives européennes qui font de la TVA le seul impôt général sur la dépense des pays du Marché commun.

8Mais en même temps, une réflexion de fond est menée sur la réforme de l’IR, et la modernisation de la fiscalité des départements et communes, engagée avec la suppression de la taxe locale, va se poursuivre avec le vote en 1967 de la loi autorisant la révision générale des bases d’assiette des impôts directs locaux.

9La fiscalité sera également « mise à contribution » pour accompagner certaines des réformes de structure impulsées par Michel Debré. Par exemple, elle est au cœur du dispositif d’intéressement des travailleurs créé par l’ordonnance du 17 août 1967. Elle accompagnera aussi la loi foncière avec l’institution de la taxe locale d’équipement, et la création des GIE avec leur régime très spécifique de transparence fiscale.

10La fiscalité sera également un instrument de politique conjoncturelle, en particulier d’encouragement à l’investissement avec la mise en œuvre d’une déduction fiscale pour investissement en 1966, puis à nouveau en 1968.

11Enfin, un volet essentiel de la politique fiscale sera aussi la modernisation de l’administration fiscale puisque c’est sous Michel Debré que la création de services fiscaux unifiés sur l’ensemble du territoire sera décidée et mise en œuvre, alors que jusque-là seule l’administration centrale de la DGI avait été réorganisée et fusionnée.

I. La généralisation de la TVA

12Ce fut incontestablement la « grande affaire » fiscale des années 1966-1968 et sans doute, avec la modification complète du jour au lendemain du régime fiscal de 2 millions de PME du commerce et de l’artisanat, la mutation fiscale la plus importante qu’ait connue la société française au cours des cinquante dernières années.

13a. Les bases de la réforme, initiée à la DGI par Dominique de La Martinière et Max Laxan, avaient été posées par une loi examinée, présentée et défendue par Valéry Giscard d’Estaing au Parlement en 1965 : la loi du 6 janvier 1966 dont la promulgation intervient au moment même temps de l’entrée de Michel Debré à Rivoli.

14La loi prévoyait :

  • la généralisation de la TVA, jusque-là appliquée essentiellement à l’industrie, à l’ensemble du secteur du commerce, de l’artisanat et à une grande partie des services ;

  • corrélativement, la suppression de la TPS, de quelques taxes uniques et surtout de la taxe sur les ventes au détail qui représentait près de 40 % des ressources des collectivités locales, et l’affectation à celles-ci de 85 % de la taxe sur les salaires.

15b. Mais la loi était une loi-cadre qui renvoyait sur de très nombreux points essentiels à des textes d’application – décrets ou arrêtés –, par exemple sur les conditions de déduction de la TVA sur les stocks détenus par les commerçants au moment de l’entrée en vigueur, et sur les conditions d’option des agriculteurs pour la TVA.

16C’est la raison pour laquelle son entrée en application était différée de deux ans et prévue au 1er janvier 1968.

17Le mérite immense de Michel Debré a été d’assurer la réussite de cette réforme :

  • réussite puisque la réforme est entrée en vigueur à la date prévue, sans à coup conjoncturel et sans hausse significative du niveau général des prix malgré les forts déplacements de charge fiscale qu’elle engendrait ;

  • avec acceptation, sinon enthousiasme du moins paisible, de la très grande majorité des nouveaux redevables ;

  • et sans à-coup sur les recettes fiscales de l’État.

18Ce succès rendra possible, au cours des années suivantes, la deuxième phase de généralisation de la TVA à l’essentiel de l’agriculture et aux services encore en dehors du champ d’application de la taxe (notamment activités artistiques, sportives et professions libérales).

19Quels ont été les ingrédients du succès ?

20Tout d’abord un engagement personnel fort et continu de Michel Debré, travaillant – par l’intermédiaire de son cabinet – en liaison et en confiance avec les services de la DGI qui se sentaient fondamentalement responsables du succès de la réforme.

21Un autre facteur de succès a été une concertation approfondie avec l’ensemble des professions concernées sur les modalités d’application de la loi avec deux volets essentiels.

22– Les propositions sur les modalités générales d’application sont élaborées par une commission constituée exclusivement de représentants des organisations professionnelles du commerce et de l’artisanat, présidée par le délégué général de la confédération des PME (M. Deleau). Ses rapporteurs appartiennent aussi au milieu professionnel. La DGI joue le rôle de conseiller technique actif et permanent de la commission, mais n’en fait pas partie.

23Les propositions de la commission seront pour l’essentiel validées par la DGI et retenues par le ministre. Sur certains points (l’étendue des exclusions du champ des déductions), il arbitrera dans le sens des souhaits de la profession.

24Ainsi se crée entre le ministère des Finances et le monde des organisations professionnelles un climat de franchise et de confiance qui sera essentiel lors de la préparation immédiate de l’entrée en vigueur de la réforme.

25– Le traitement de l’agriculture fera l’objet d’une réflexion spécifique, plus directement impulsée par Michel Debré et son cabinet, toujours en concertation étroite avec les représentants des organisations professionnelles (ici la FNSEA, le CNJA, les chambres d’agriculture).

26Dans l’esprit des pouvoirs publics, au moment de la préparation et du vote de la loi, l’entrée des exploitants agricoles dans la TVA devait être l’exception. Le monde agricole était très largement étranger à l’administration fiscale (le forfait collectif en matière de BA s’apparentait beaucoup à un impôt indiciaire négocié). Le risque de perte de recettes était considérable puisque l’essentiel de la production agricole était vendu à des assujettis et que, par conséquent, l’entrée des agriculteurs dans le régime signifiait l’ouverture de nouveaux droits à déduction dans la chaîne de production, sans augmentation des recettes de TVA sur les ventes finales.

27C’est pourquoi le dispositif de la loi de 1966 était verrouillé par une option corrélative obligatoire pour l’imposition des bénéfices agricoles au régime réel, option qui était très dissuasive pour la grande masse des agriculteurs.

28Michel Debré d’une part, les principales organisations professionnelles d’autre part, ont compris que, même s’il fallait être prudent et progressif, l’entrée dans la TVA était une chance unique de modernisation de l’agriculture française, qui réduisait le coût de ses achats (engrais, pesticides, semences sélectionnées) et de ses investissements.

29La décision politique a donc été prise d’ouvrir largement une option pour un régime simplifié, tant en matière de TVA que d’IR. Corrélativement, pour les non-optants, un remboursement forfaitaire d’une partie des rémanences de taxes ayant grevé leurs achats a été institué.

30Alors que la DGI tablait initialement sur quelques dizaines de milliers d’optants au maximum, l’option pour la TVA – surtout après l’extension en 1969 à l’élevage, liée à l’obligation d’identifier tous les animaux vivants – sera un très grand succès : en 1974, il y a 300 000 optants représentant plus de 60 % de la valeur ajoutée agricole (et 600 000 bénéficiaires du remboursement forfaitaire).

31Là encore, la vision d’avenir et la force de conviction de Michel Debré, tant vis-à-vis des professionnels que de ses propres services, très réticents au départ à se lancer dans cette aventure, ont été décisives.

32Enfin, le troisième facteur de succès a été une politique de communication massive et très moderne pour :

  • convaincre 2 millions de PME que la TVA était pour elles une chance de modernisation, donc de croissance (« campagne d’information » conduite conjointement par la DGI et la direction générale des Prix dirigée par J. -P. Fourcade) ;

  • leur expliquer comment calculer leurs marges et leurs prix lors de l’entrée en vigueur sans y perdre ni y gagner abusivement ;

  • informer les consommateurs des hausses et baisses de prix engendrées par la réforme, et les inviter à la vigilance.

33L’aune de ce succès incontesté est que pendant plus de dix ans, les experts de la DGI ont été invités dans le monde entier par leurs homologues étrangers, y compris en Chine et au Japon, pour expliquer comment réussir l’introduction de la TVA notamment dans le domaine de la distribution commerciale.

II. L’harmonisation fiscale européenne

34En ces années d’achèvement de la suppression totale des barrières douanières, l’harmonisation des fiscalités, perçue comme un moyen de garantir l’égalité des conditions de concurrence, était un des enjeux essentiels des négociations entre les six pays de la Communauté européenne.

35Michel Debré était un adversaire déterminé de la supranationalité, mais un Européen convaincu, à un moment où on percevait déjà que le Marché commun était une chance exceptionnelle de développement économique pour la France et ses partenaires.

36Comme son prédécesseur et successeur, Valéry Giscard d’Estaing, il va être un partisan déterminé de l’harmonisation fiscale européenne, mais il va s’opposer de front aux ambitions de la Commission – à ses yeux inacceptables – de préparer un transfert partiel de souveraineté fiscale à la Communauté.

37Là encore, c’est la TVA qui va être au centre des débats, même si la fiscalité des mouvements de capitaux retient aussi son attention.

381. L’idée de faire de la TVA l’impôt sur la dépense unique de l’Europe des Six est née de la lassitude générale devant les contestations continuelles entre Européens sur le niveau des compensations aux frontières, c’est-à-dire des taxations à l’importation et détaxations à l’importation des marchandises échangées entre les Six. Pour tous les pays qui pratiquaient des taxes en cascade (c’est-à-dire les Six moins la France), il était par définition impossible de déterminer le juste niveau de compensation puisque cela dépendait des circuits commerciaux empruntés. Les compensations étaient donc devenues un instrument commode de dévaluation fiscale déguisée. D’où l’idée de généraliser une TVA pure pour laquelle le niveau de compensation ne prêtait à aucune manœuvre ni contestation puisqu’il résultait de la simple application de l’impôt à la valeur de la marchandise lors de son passage en douane. Par ailleurs, la TVA apparaissait comme un moyen d’encourager l’investissement en le détaxant totalement, donc de favoriser la modernisation des entreprises européennes, ce qui explique que tous les États membres se soient ralliés à cette réforme.

39Ainsi sont nés les deux projets de directives que Michel Debré trouvera en pleine phase de gestation lors de son arrivée à Rivoli, et qui deviendront les deux premières directives fondatrices de la TVA européenne en date du 11 avril 1967.

40Dans les négociations, la France va mener un double combat.

41– Le premier, au demeurant courtois, avec ses partenaires et les experts de la Commission, mettait la France dans une situation assez inconfortable. La France se présentait comme le promoteur de la TVA, et d’une TVA chimiquement pure, c’est-à-dire respectant dans toute sa rigueur la philosophie d’un impôt totalement neutre au regard des circuits de production et de distribution.

42Mais elle réclamait de la souplesse dans l’application de ces principes, au moins pendant quelques années. En effet, la TVA française, ancêtre de sa sœur européenne, était née des transformations successives de l’ancienne taxe à la production ; son dispositif restait grevé d’une série d’anomalies, de scories nées de préoccupations budgétaires dont la suppression rapide aurait exigé des sacrifices jugés insupportables à court terme par le budget : exclusion de certains achats de tout droit à déduction de la TVA, non-remboursement des excédents de taxe sauf à l’exportation, décalage d’un mois dans la déduction de la taxe ayant grevé les achats.

43Il fallait donc affirmer les vertus économiques et intellectuelles d’une TVA pure, et en même temps faire admettre le droit de maintenir provisoirement, pour des raisons financières, certaines dérogations aux principes. Michel Debré sut avec beaucoup de brio négocier ce compromis difficile.

44– Le second débat, beaucoup plus âpre, opposait directement la France et la Commission, discrètement soutenue par l’Allemagne. Emportée par la dynamique de l’harmonisation, et avec l’arrière-pensée de faire, à terme, une OPA européenne sur la nouvelle TVA, la Commission tenta jusqu’à l’extrême fin des négociations de faire introduire le principe selon lequel le Conseil des ministres devait être saisi rapidement par ses soins d’une nouvelle proposition tendant à « supprimer les frontières fiscales ». En clair, cela revenait à supprimer les compensations aux frontières, ce qui impliquait d’une part une unification progressive des taux des États membres et surtout l’abandon du sacro-saint principe selon lequel c’est le pays de destination finale de la marchandise qui perçoit seul l’impôt.

45Michel Debré fit valoir à la fois le risque de transferts de recettes massifs entre États, et l’abandon majeur de la souveraineté fiscale qui résulterait de la perte de liberté dans la fixation des taux d’un impôt qui représentait en France près de la moitié des recettes fiscales. Appuyé directement par le général de Gaulle et par le Premier ministre, Georges Pompidou, il s’opposa frontalement à la position de la Commission et finalement emporta de haute lutte le ralliement des Six à la position française. La suppression des frontières fiscales devint un simple vœu pieux dans la première directive – vœu qui devait alimenter d’ailleurs par la suite de nouvelles offensives de la Commission.

462. D’autres chantiers d’harmonisation fiscale requirent également l’attention de Michel Debré.

47Certains relevaient principalement des négociateurs de la DGI. Il s’agit en particulier de la préparation d’une directive harmonisant certains éléments de la fiscalité des sociétés et le régime fiscal des bénéfices distribués (la France tentant de convaincre ses partenaires d’adopter le mécanisme de l’avoir fiscal dont elle venait elle-même de se doter en 1965). Cette tentative n’aboutit pas, car les particularismes des États étaient vifs en ce domaine, et l’incidence des disparités fiscales sur la libre circulation des marchandises et des capitaux moins évidente que dans le cas de la TVA.

48Il est par contre un domaine dans lequel Michel Debré s’investira personnellement : c’est la tentative d’harmonisation des taux de retenue à la source entre les pays membres. Ces taux étaient très différents, avec en particulier un taux nul sur les intérêts versés au Luxembourg. Cette disparité était aggravée par le degré de connaissance très inégal qu’avaient les administrations fiscales de ce type de revenu, la France étant la plus stricte avec le système dit du relevé de coupons. Il en résultait déjà des phénomènes d’évasion fiscale, notamment vers le Luxembourg.

49Michel Debré tenta, avec ici l’appui de l’Allemagne, de faire adopter une directive instituant un minimum d’imposition (sous forme de retenue à la source) dans l’ensemble de la Communauté. Malgré ses efforts de persuasion, Michel Debré se heurta au refus inébranlable du Luxembourg – notamment de son Premier ministre de l’époque, M. Werner – et ce projet ne déboucha pas. Il faudra attendre plus de 30 ans pour que le principe de l’institution d’un minimum de retenue à la source soit péniblement acquis au sein de l’Union européenne.

III. La réforme inachevée de la fiscalité directe

50J’évoquerai plus brièvement un troisième aspect de la politique fiscale mise en œuvre par Michel Debré : la réforme inachevée de la fiscalité directe.

51En matière d’imposition des sociétés, l’essentiel de la modernisation venait d’être accompli avec la loi de juillet 1965 qui alignait la France sur les meilleurs standards internationaux, et instituait le mécanisme de l’avoir fiscal pour les bénéfices distribués.

52Il restait à créer les conditions d’un développement international des entreprises, en instituant une possibilité d’opter pour une imposition sur le bénéfice mondial ou consolidé. Ce fut chose faite en 1967.

53Par ailleurs, la mise en place par l’ordonnance du 17 août 1967 de la participation des travailleurs reposait très largement sur un dispositif d’incitation fiscale destiné à surmonter les vives réserves des entreprises à l’égard de ce dispositif voulu par le général de Gaulle. Pour faire passer la réforme, on alla trop loin, puisqu’à travers la double déduction de la réserve spéciale de participation et d’une provision pour investissement d’égal montant, l’intégralité du coût de l’intéressement pour l’entreprise était compensée par les déductions fiscales. Les vives objections des fiscalistes avaient été de peu de poids face à une volonté politique inflexible du chef de l’État. Il faudra attendre 7 ans pour qu’une part du coût de la participation commence à être payée par les sociétés !

54S’agissant de l’impôt sur le revenu, la législation française apparaissait – par comparaison avec l’étranger – complexe et souvent inéquitable. Michel Debré décida, dès l’automne 1966, de lancer une réflexion approfondie sur la réforme d’ensemble de cet impôt. La DGI fut invitée à rédiger un rapport d’orientation destiné au Parlement, articulé autour de quelques axes de réflexion majeurs :

  • améliorer l’assiette et renforcer la lutte contre la fraude ;

  • rapprocher les conditions d’imposition des salariés et des non-salariés ;

  • étendre les régimes de déclaration contrôlée des revenus professionnels ;

  • instituer une retenue à la source sur les traitements et salaires ;

  • rechercher un substitut au quotient familial, critiqué pour avantager excessivement les hauts revenus, par un système d’abattements indexé.

55Les travaux d’élaboration de ce rapport, qui vit le jour au début de 1969, étaient encore en cours quand Michel Debré quitta Rivoli à la mi-1968. Beaucoup des idées de base furent reprises dans la période suivante, notamment à partir du retour de Valéry Giscard d’Estaing aux Finances à la mi-1969, et débouchèrent sur une sérieuse modernisation de l’impôt sur le revenu – à l’exception notable et toujours actuelle de l’institution d’une retenue à la source sur les salaires…

56Enfin, en matière de fiscalité locale directe, Michel Debré engagea une modernisation décisive de l’assiette en faisant voter la loi du 2 février 1968 autorisant le lancement d’une révision générale des évaluations des propriétés bâties servant de base aux taxes foncières, à la taxe d’habitation (qui s’appelait encore contribution mobilière), et en partie à la patente. Ce travail considérable d’évaluation de tous les immeubles, qui occupa les services fiscaux pendant plusieurs années, était le préalable à une suppression de l’antique système des principaux fictifs et à la modernisation de la fiscalité locale qui purent entrer en vigueur – en même temps que l’incorporation des nouvelles bases dans les rôles – en 1974.

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57De cette brève revue, quelques leçons se dégagent. La première est qu’il n’y a pas de réforme fiscale importante sans une volonté politique très forte et sans une situation budgétaire qui autorise un minimum de pertes de recettes. Michel Debré avait cette volonté, et heureusement aussi cette marge de manœuvre.

58La seconde est que, la fiscalité étant un domaine complexe et très politique, sa réforme implique à la fois un investissement intellectuel considérable du ministre à titre personnel, et un lien constant entre son équipe de collaborateurs directs et les services. De ce point de vue, Michel Debré sut s’attacher personnellement tous les responsables de la DGI – comme d’ailleurs ceux de tout le ministère – et travailler avec eux dans un climat de confiance exceptionnel.

59La troisième leçon est une leçon de modestie et de continuité de l’État. Michel Debré sut compléter et mettre en œuvre magistralement une réforme de la TVA conçue du temps de son prédécesseur. Il posa les prémisses d’une part d’une modernisation de l’agriculture appuyée sur le levier fiscal, d’autre part d’une réforme progressive de l’impôt sur le revenu, mais ce furent ses successeurs qui les mirent en œuvre. Aussi exceptionnels soient-ils, les ministres passent. Demeure par contre la volonté de mettre les outils de l’État au service de l’intérêt général, volonté dont Michel Debré fut, tout au long de sa carrière, la vivante incarnation.

Notes

1 Abréviations : impôt sur les sociétés (IS) ; impôt sur le revenu (IR) ; Taxe sur les prestations de services (TPS) ; bénéfices agricoles (BA).

Auteur

Licencié en droit, diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris et ancien élève de l’ENA (promotion Vauban). Inspecteur des Finances en 1959, il a rejoint la direction générale des Impôts en 1964. De 1966 à 1968, il a été conseiller technique au cabinet de Michel Debré. Revenu à la direction générale des Impôts, il est alors nommé chef du service de la Législation (1970), directeur général adjoint (1973), puis directeur général des Impôts de 1976 à 1982. En 1983, il a pris les fonctions de directeur général adjoint de la SNCF, chargé des finances, du budget et du suivi des filiales. Il en devint directeur général en 1987, puis président en 1988. Nommé administrateur général du Commissariat à l’énergie atomique en juillet 1989, il exerça cette fonction jusqu’en juin 1995. Il fut également président de CEA-Industrie de 1989 à 1999 et membre du Conseil économique et social de 1994 à 1999. Depuis juillet 2003, il est membre de la Commission des participations et des transferts.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2005

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