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Les réorganisations administratives

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Julien Meimon

Les contours ministériels vus de la LOLF

Alexandre Siné

Texte intégral

1Qu’est-ce qu’un ministère ? Il y a plusieurs définitions concurrentes de ce qu’est un ministère : elles sont juridiquement données à la fois par les décrets d’attributions des ministres, par les décrets portant organisation des services et par les lois de finances et les décrets portant répartition des crédits aux différents ministres. Aucun des périmètres ministériels dessinés par ces différents textes ne se superpose exactement avec les autres : il y a en permanence un hiatus entre l’organisation gouvernementale, l’organisation administrative et l’organisation budgétaire. Dans la maison France, l’architecture peine à concilier les cloisons ministérielles, la plomberie budgétaire et la vie des administrations qui l’habitent.

2Ainsi, au-delà du cas le plus fréquent des ministres ayant une autorité exclusive sur des services et pilotant une politique publique et des programmes (au sens de la LOLF) avec des crédits, des emplois et des projets annuels de performances, il y a toujours des ministres qui ont une autorité partagée sur certaines administrations et dont ils ne maîtrisent pas les crédits et les emplois ou encore des ministres qui ne disposent pas directement de crédits. Dit autrement, certains petits appartements ministériels n’ont pas l’eau courante et certains services transversaux sont contraints de se partager entre plusieurs pièces de vastes lofts ministériels.

3Il n’est ni étonnant, ni anormal que ces périmètres ministériels ne se recouvrent pas totalement. Ils ne répondent en effet pas aux mêmes objectifs et n’ont ni les mêmes contraintes, ni la même temporalité. Si les portefeuilles des ministres sont malléables comme en témoignent la variété des rapprochements et l’inventivité des libellés à chaque nouveau gouvernement, il est vrai que la constitution d’un gouvernement doit concilier à la fois des considérations liées à l’affirmation de valeurs ou exprimer des orientations politiques voire des réformes et des contraintes liées aux difficiles équilibres dans la composition des membres du gouvernement. Cela amène selon les configurations tantôt à des portefeuilles élargis, tantôt à des portefeuilles restreints ou sur mesure, tantôt à des équipes nombreuses, tantôt à des équipes ramassées, tantôt à une distribution homogène, tantôt à une distribution plurielle ou composite. Étant donnée la durée de vie moyenne des gouvernements, ces équilibres et cette architecture dessinés par les décrets d’attributions des ministres sont généralement remis en cause tous les deux ans.

4En revanche, les périmètres ministériels tracés par l’organisation administrative ou l’organisation financière sont moins soumis aux contraintes liées aux messages politiques et à la distribution des rôles, mais sont plus rigides à court terme : le temps des institutions qui assurent la continuité des politiques publiques et des acteurs administratifs qui les animent n’est pas celui de l’arène politique. Pour que le rapprochement de thématiques et de services se traduise par des pratiques nouvelles et des réformes sur le contenu des politiques publiques, il doit s’inscrire dans la durée.

5L’organisation des gouvernements peut avoir un rôle d’impulsion majeur qui conduit à des réorganisations administratives d’ampleur liées à la création, à la suppression, à la partition ou à l’élargissement d’un ministère. Néanmoins, nombre des innovations, comme les ministères tribunitiens censés marquer l’importance que le gouvernement du moment apporte à un problème public et à la façon dont il entend le traiter, ne durent que le temps du gouvernement (par exemple, les ministères du Temps libre, de la Parité, de la Ruralité, de la Famille, du Handicap, etc.) et l’existence de certains ministères dépend des conjonctures politiques et des signaux qui veulent être envoyés à certains groupes (par exemple, les ministères de l’Outre-mer, des Sports, de la Coopération, des Anciens Combattants, des PME, de la Pêche, etc.). En matière de ministère, toutes les innovations politiques ne s’institutionnalisent pas et n’ont pas vocation à l’être si elles n’ont pas pour objectif de modifier les politiques publiques.

  • 1 Christopher Hood, The Tools of Government, Londres, Macmillan, 1993.

6Derrière ces notions de ministère à géométrie variable se cachent des mobilisations différentes des ressources basiques de la conduite des politiques publiques identifiées par Christopher Hood1 : son cadre d’analyse classique distingue ainsi la nodality (qui exprime la communication de messages politiques), le treasure (les crédits), l’authorithy (qui désigne l’autorité légale ou l’officialisation) et l’organization (qui désigne les actions et interventions directes de l’administration). Tandis que l’architecture gouvernementale répond davantage à des questions liées à la communication de messages politiques et à l’officialisation de certaines politiques, les contours ministériels vus sous l’angle organisationnel et budgétaire se fondent sur d’autres objectifs, d’autres contraintes et une autre temporalité qui relèvent autant de la sociologie des organisations et du droit administratif que de la science politique.

7Autour de cette question des périmètres ministériels, cette communication vise à porter un regard original sur ce qu’est un ministère vu du cadre budgétaire ou, en d’autres termes, sur ce que devraient être les plans de la maison du point de vue du plombier.

*

8La loi organique relative aux lois de finances d’août 2001 suggère tout à la fois de s’affranchir de la notion de ministère tout en réaffirmant l’importance des contours ministériels précisés dans les projets de lois de finances. En effet, la LOLF a mis en place une présentation des autorisations de dépense qui s’éloigne de la notion de ministère : la notion de budget ministériel (qui se manifestait dans les « sections budgétaires » sous le régime de l’ordonnance organique de 1959) a été remisée au profit d’une présentation par politique publique, les « missions » du budget de l’État, qui peuvent être infraministérielles (comme la mission dédiée aux transports), ministérielles (comme la mission justice) ou interministérielles (comme la mission recherche et enseignement supérieur) et qui se déclinent par programmes qui eux sont ministériels.

9Ainsi, le budget de l’État ne présente plus les crédits relevant d’un même ministère ou mis à disposition d’un ministre. Pour retrouver les crédits dont dispose un ministre dans les lois de finances, il faut désormais additionner les crédits des programmes qui ont le même ordonnateur principal. À titre d’exemple, les crédits dont dispose le ministre de l’Intérieur sont constitués de plusieurs programmes dont celui de la police nationale, ceux de la sécurité civile, celui de l’administration territoriale, ceux dédiés aux relations avec les collectivités territoriales et d’autres encore qui sont répartis dans plusieurs missions dont certaines sont ministérielles et d’autres interministérielles. La présentation des crédits par missions et programmes favorise ainsi une lecture plus politique de la répartition des crédits et moins organisationnelle. Au Parlement, la discussion des crédits se fait par mission et non plus par ministère ou par ministre.

  • 2 La loi organique aborde la question des ministères à plusieurs reprises et essentiellement dans l’a (...)

10Dans le même moment, la LOLF réaffirme l’importance des périmètres ministériels car chacun des quelques 130 programmes du budget général, la nouvelle « unité de spécialité budgétaire », doit être ministériel car les plafonds des effectifs autorisés sont ministériels2. Ainsi, le projet de loi de finances et le décret de répartition des crédits précisent le ministre disposant des crédits de chaque programme conformément à l’article 7 de la LOLF. La mise à disposition des crédits ne peut se faire qu’auprès d’un seul ministre pour assurer la bonne mise en œuvre de la responsabilité ministérielle sur les crédits.

11Par conséquent, vu de la LOLF, un « ministère » est le regroupement de plusieurs programmes : si la nomenclature par ministère et par section budgétaire ministérielle a disparu dans la présentation, la discussion et le vote des crédits, ces ensembles ministériels de programmes sont des objets budgétaires qui servent au moment du vote des plafonds d’emploi et de la mise à disposition des crédits.

12Jusqu’à présent, quelles ont été les règles qui ont permis de constituer les périmètres ministériels au sens budgétaire depuis 2006 ? Pour le rattachement des programmes aux ministères, deux règles simples avaient été retenues pour construire cette partie du nouveau cadre budgétaire.

13Tout d’abord, il a été prévu de constituer les périmètres ministériels par référence aux seuls ministres de plein exercice. Cette première règle traduisait un souci de cohérence avec l’organisation gouvernementale. Même lorsqu’il existe des programmes qui relèvent des compétences de ministres délégués ou de secrétaires d’État (par exemple « action en faveur des familles vulnérables », « égalité entre les hommes et les femmes » pour les anciens ministres éponymes), ils ne leur ont pas été directement mis à disposition. A contrario, dans l’hypothèse de la constitution de ces programmes en petits ministères, ils auraient été dépendants des fonctions de soutien partagées avec un autre grand ministère (les directions en charge de l’immobilier, de l’informatique, des affaires juridiques, du personnel, des affaires financières, de la communication, les corps d’inspection, etc.) et n’auraient pas eu la taille critique pour un pilotage efficient de leur masse salariale.

14La seconde règle a été qu’il y ait au moins une mission (i.e. deux programmes) au sein d’un périmètre ministériel. Cette seconde règle traduit l’idée qu’un ministère ne saurait être d’une maille inférieure à l’unité de vote au Parlement (pas de ministère infra-mission ou mono-programme).

15Ce qui reviendrait à priver les parlementaires de leur capacité à redéployer les crédits entre les politiques d’un même ministère.

16Ainsi, dans le budget 2007, on peut décompter 15 périmètres ministériels qui, sur la base de la précédente organisation gouvernementale, se constituaient assez naturellement comme les Affaires étrangères, l’Agriculture, la Culture, la Défense, l’Éducation nationale, l’Intérieur et Collectivités territoriales, la Justice, l’Économie, les finances et l’Industrie, etc. Quelques rattachements avaient pu poser question comme les périmètres au sein de la sphère sociale santé-travail-Affaires sociales, comme sur l’Équipement, l’Outre-mer, etc. Par exemple, le rattachement du programme Aménagement du territoire a pu poser question.

17Une fois tous les programmes affectés à un ministre, on peut avoir, comme par le passé à l’époque des « sections budgétaires » des ministres sans crédits, mais désormais, ils sont sans programme et partant sans « ministère ». Il y a ainsi des écarts entre les lois de finances et le décret relatif à la composition de chaque gouvernement. On peut citer par exemple, sous la précédente législature, le cas de ministres de plein exercice qui ne pilotaient pas directement un programme comme le ministre de la Famille et de l’Enfance, comme le ministre de la Parité et de l’Égalité professionnelle ou encore comme le ministre des Petites et Moyennes Entreprises, du Commerce, de l’Artisanat, des Professions libérales et de la Consommation. Naturellement, ces « ministres sans ministère » avaient une autorité fonctionnelle qu’ils tiraient de leur décret d’attribution et disposaient de ces services. Ainsi, par exemple, le ministre en charge des PME disposait des services de la DCASPL (Direction du Commerce, de l’Artisanat, des Services et des Professions Libérales) et de la DGCCRF (Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes). Conjointement avec le ministre délégué à l’Industrie, il disposait de l’Inspection générale de l’Industrie et du Commerce et de la DARPMI (Direction de l’Action Régionale et de la Petite et Moyenne Industrie). Certains services sont ainsi placés sous une double tutelle ministérielle, situation qui n’est pas rare comme le montrent également les DRASS et les DDASS qui étaient durant la précédente législature sous la double tutelle du ministre de l’Emploi et du ministre des Solidarités.

18Pour autant, au-delà de cette autorité fonctionnelle, ces « ministres sans programme propre » ne gèrent ni crédits, ni emplois sauf délégation de gestion du ministre responsable du programme à son collègue d’une partie des crédits du programme concerné. En effet, si l’autorité sur des services peut être partagée, les crédits ne peuvent être mis plusieurs fois à disposition. Partant, à chaque fois que deux ministres de plein exercice ont une compétence partagée sur des services, les programmes relatifs à ces services doivent être attribués à un primus inter pares.

19À chaque recomposition de l’architecture gouvernementale se repose donc la question de sa cohérence avec l’architecture prévue par les lois de finances. D’un côté, il est nécessaire de pouvoir traduire dans l’organisation des ministères des choix politiques fondamentaux, de l’autre, le cadre budgétaire et administratif qui sert à la gestion des crédits, des personnels et de la performance des politiques publiques a besoin d’une relative pérennité pour permettre l’amélioration de la gestion publique et un suivi pluriannuel de la performance et de l’exécution de la dépense. Aussi, l’organisation administrative et financière ne peut épouser fidèlement chacune des modifications de l’organisation gouvernementale même si elle doit être au service des ministres et de la politique des gouvernements. La tâche est donc délicate de partager entre ce qui relève de choix d’organisation sans doute durables (par exemple, le rattachement de la Cour des comptes auprès des services du Premier ministre plutôt qu’auprès du ministère des Finances) ou conjoncturels (par exemple, le rattachement du Logement aux Affaires sociales ou de l’Aménagement du territoire au ministère de l’Intérieur ou de l’Écologie).

20Si l’argument de la complexité des opérations de réorganisation administrative et des risques de dysfonctionnement qu’elles induisent sont de peu de portée par rapport aux souhaits d’organisation gouvernementale issus du choix démocratique, cela doit toutefois être une incitation à en limiter la fréquence en cours de législature – sauf si ces réorganisations résultent de réformes structurelles ou de réorientations de politiques publiques.

21En ce début de quinquennat, la nouvelle architecture gouvernementale conduit à recomposer les périmètres budgétaires et à modifier le rattachement de certains programmes : par exemple, la mission Outre-mer a vocation à intégrer le périmètre du ministère de l’Intérieur, l’Éducation nationale se scinde en deux entre l’Enseignement scolaire et l’Enseignement supérieur et la Recherche (deux plafonds d’emplois et partition du programme de soutien), certains programmes ont changé de rattachement comme le programme dédié à la Fonction publique, etc. En dépit de l’ampleur des recompositions notamment dans la sphère de l’Économie, des Finances et de l’Emploi, le resserrement de l’équipe gouvernementale réduit le risque d’avoir des ministres de plein exercice sans programme.

22Pour rapprocher l’organisation budgétaire de l’organisation gouvernementale, la situation est relativement simple quand il s’agit de modifier le rattachement d’un programme d’un périmètre ministériel à un autre. En revanche, le sujet est plus compliqué quand il s’agit de découper des programmes pour en extraire des services, des agents et des crédits qui relèvent d’un autre ministre. Ce risque est accru quand des ministères sont divisés ou des compétences sont re-réparties.

23Ainsi, le hiatus permanent entre l’organisation gouvernementale et l’organisation administrative et budgétaire se satisfait bien des mouvements d’intégration (i.e. lorsque les attributions d’un ministère sont étoffées), mais est perturbé par les mouvements de différenciation qui peuvent conduire à segmenter des programmes, des administrations ou des fonctions de soutien et par conséquent engendrer des économies d’échelle et amoindrir les possibilités de redéploiement au sein de vastes enveloppes fongibles. À titre d’exemple, s’il avait fallu extraire les crédits et les agents en charge des PME cela aurait conduit à scinder le programme Développement des entreprises qui présente l’ensemble des moyens visant à encourager le développement du tissu économique et de l’emploi depuis la formation jusqu’à l’accompagnement des mutations industrielles en passant par la promotion du commerce.

24La LOLF et le cadre budgétaire qu’elle organise n’interrogent pas uniquement la question de la cohérence entre l’organisation gouvernementale et l’organisation budgétaire, elle amène également à repenser certaines organisations administratives par finalités et dès lors le rattachement de certains services à certains ministères. Le texte organique n’est certes pas un texte d’organisation des services, mais ce texte sur le cadre financier pousse à revoir des structures administratives en présentant non des organigrammes, mais des politiques publiques.

25Ainsi les programmes du budget de l’État ont été constitués avec pour objectif d’agréger l’ensemble des moyens dédiés à une politique publique. À titre d’exemple, la constitution des programmes de la mission Outre-mer a entraîné le rattachement des crédits des préfectures des départements d’outre-mer sur le programme consacré à l’Administration territoriale relevant du ministère de l’Intérieur.

26L’organisation budgétaire a ainsi pu conduire à des ajustements dans l’organisation administrative. Néanmoins, pour tenir compte de la réalité des organisations ministérielles, il a fallu constituer des programmes de services polyvalents ou de fonctions de soutien communs à plusieurs politiques, le plus souvent d’un même ministère.

27La nomenclature budgétaire par programme ne se cale donc plus a priori sur l’organisation administrative ce qui est à la fois une force et une faiblesse. C’est une force dans la mesure où la présentation par politique publique incite à la rationalisation des structures y compris au niveau interministériel (par exemple, la mission Sécurité qui rapproche la police et la gendarmerie) en produisant des objectifs et des indicateurs de performance et une discussion conjointe au Parlement. Cela peut être une faiblesse : la nomenclature budgétaire ne doit pas être déconnectée de la réalité de la gestion publique et du fonctionnement administratif si elle ne veut pas être un exercice formel de présentation comme le fut la RCB (Rationalisation des Choix Budgétaires) développée dans les années 1970.

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28Au total, la notion de ministère ou de périmètre ministériel vue de la LOLF est un objet hybride à la fois administratif et politique. Il s’agit tout d’abord d’un concept budgétaire et administratif qui sert à la confection des lois de finances et à la définition des plafonds d’emplois et qui se doit d’être cohérent avec la réalité du pilotage des administrations et de la gestion des politiques publiques. Il traduit également l’attribution des crédits aux ministres qui sont responsables devant le Parlement de leur utilisation et des résultats obtenus. À ce titre, il s’agit d’une notion fondamentalement politique qui retrace la répartition des responsabilités et des capacités d’action entre les membres du gouvernement : elle ne peut être que cohérente avec l’architecture gouvernementale.

29Par conséquent, la définition des contours ministériels dans les lois de finances est toujours sous la double tension de la permanence des institutions et du changement impulsé par le politique. Précisons que la permanence n’est pas l’immobilisme au sein des ministères et que le changement impulsé par le politique peut consister à revenir à des schémas anciens. Elle est alors soumise à une double tentation. Une première tentation consisterait à suivre le pouls de la vie politique et à s’affranchir des exigences de la gestion publique : elle présenterait ainsi un budget de l’État dont l’architecture retracerait des politiques comme on voudrait qu’elles soient. Une seconde tentation consisterait à trop calquer l’architecture du budget sur les organisations existantes et en présentant les politiques sous l’angle de leur administration telles qu’elles sont et non telles qu’elles devraient être.

Annexes

Rappel des dispositions prévues par la loi organique relative aux lois de finances en matière de « ministère »

Autorisations budgétaires et autorisations d’emplois

Art. 7 :

I. Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs services d’un ou plusieurs ministères.

[…]

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation.

[…]

III. À l’exception des crédits de la dotation prévue au 2° du I, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère.

[…]

IV. Les crédits ouverts sont mis à la disposition des ministres.

Mouvements de crédits ou d’emplois

Art. 7 :

La répartition des emplois autorisés entre les ministères ne peut être modifiée que par une loi de finances ou, à titre exceptionnel, en application du II de l’article 12.

Art. 12 :

I. Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère.

[…]

II. Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d’origine. Ces transferts peuvent être assortis de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés.

Art.34 :

II. Dans la seconde partie, la loi de finances de l’année : […]

2° Fixe, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d’emplois […]

Notes

1 Christopher Hood, The Tools of Government, Londres, Macmillan, 1993.

2 La loi organique aborde la question des ministères à plusieurs reprises et essentiellement dans l’article 7 qui définit la portée des autorisations budgétaires et des autorisations d’emplois et l’article 12 qui détermine les conditions des transferts et virements de crédits entre programmes d’un même ministère ou de deux ministères : les plafonds d’emplois autorisés sont ministériels (art. 34, art. 7) ; concernant la nomenclature par destination, les programmes doivent être ministériels et les missions peuvent être interministérielles (art. 7) ; la mise à disposition des crédits : les crédits ouverts sont mis à la disposition du ministre, ordonnateur principal des dépenses (art. 7) ; les mouvements de crédits s’apprécient relativement aux périmètres des ministères : les transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts ainsi que le plafond des emplois autorisés (art. 12).

Auteur

Alexandre Siné est inspecteur des Finances, ancien élève de l’École normale supérieure (Cachan), agrégé de sciences économiques et sociales et docteur en science politique. Il était à la direction du Budget entre septembre 2002 et avril 2008. Il est notamment l’auteur de L’ordre budgétaire, l’économie politique des dépenses de l’État (Économica, 2006, 406 p.) et de « La mesure de la performance de l’action publique », (in Économie politique de la LOLF, sous la direction de E. Arkwright, C. de Boissieu, J. H. Lorenzi et J. Samson, Conseil d’analyse économique, La Documentation française, 2007, p. 253-289). Ses recherches portent sur les relations entre le politique et les politiques économiques, sur les finances et la nouvelle gestion publique au niveau français et dans une perspective internationale.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2008

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