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L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

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Jean Clinquart

Annexes

Annexe 6. Douanes des colonies et territoires sous mandat

Texte intégral

I. Politique douanière

  • 1 Dans notre ouvrage L’administration des Douanes en France... de 1871 à 1914, op. cit. figure un app (...)

1Sous le Second Empire – exception faite de l’Algérie en voie d’assimilation à la métropole – la tendance avait été de laisser leur autonomie aux colonies en matière tarifaire. Au début de la IIIe République, cependant, cette politique avait été remise en question et, lors de la réforme tarifaire de 1892 (tarif Méline), on s’était orienté vers la généralisation de l’assimilation douanière des territoires d’outre-mer à la métropole. Déjà appliquée à l’Indochine depuis 1887, cette politique avait été étendue aux autres colonies dans la mesure où des contraintes d’ordre conventionnel n’y faisaient pas obstacle. À côté de colonies « assimilées » subsistèrent donc des territoires à régime douanier particulier, tels que le Gabon, la Tunisie et, en dernier lieu, le Maroc1.

2Durant l’entre-deux-guerres, cette situation ne connut pas de modification fondamentale. Si une réforme intervint en 1928 (Loi du 13 avril), la répartition des territoires d’outre-mer en « colonies assimilées » (Indochine, Madagascar et dépendances, Martinique, Guadeloupe, Réunion et Guyane) et en « colonies non assimilées » (les autres) n’en fut pas affectée. Les premières de ces colonies continuèrent à appliquer aux produits étrangers des droits à peu près identiques à ceux du tarif métropolitain, et à exonérer de droits leurs échanges réciproques. Les secondes, pour leur part, conservèrent leurs tarifs locaux, mais – et ceci constituait la seule innovation du texte de 1928 – elles virent leurs exportations de matières premières et de produits alimentaires admises en franchise à l’entrée dans la métropole à condition qu’elles réservent aux produits importés de la métropole un traitement privilégié, c’est-à-dire qu’elles leur appliquent des droits inférieurs à ceux du tarif minimum.

3Des dispositions particulières (telle l’ouverture de contingents tarifaires pour des produits déterminés) réglèrent certains échanges entre la métropole et les colonies non assimilées.

4Les territoires qui entrèrent dans le giron français à l’issue de la Grande Guerre échappaient à cette législation. Leur sort était, en effet, réglé par les traités.

5Ceux d’Afrique (Cameroun, Togo) formèrent des « territoires spéciaux » dans lesquels l’égalité de traitement devait être assurée à tous les partenaires commerciaux.

6Le cas des territoires sous mandat du Levant (Syrie, Liban) fut différent. Considérés comme des États indépendants (quoique temporairement sous tutelle), ils pouvaient passer des accords douaniers de caractère technique avec leurs voisins. Des arrangements de cette nature furent ainsi établis avec la Palestine, la Turquie, la Transjordanie et l’Irak. Sur le plan tarifaire, l’égalité de traitement entre partenaires commerciaux était de rigueur, comme dans le cas des ex-colonies allemandes, mais une discrimination était cependant opérée entre pays membres de la SDN et autres nations, les premiers bénéficiant, à l’entrée, d’une taxation ad valorem de 15 %, alors que le taux du droit atteignait 30 % pour les autres. De surcroît, les pays adhérant à la SDN pouvaient introduire en franchise diverses marchandises ayant le caractère d’équipements industriels, agricoles, scolaires, hospitaliers, etc. À la sortie, il était perçu uniformément un droit de 1 % ayant le caractère d’une taxe de statistique.

II. Organisation douanière

Algérie

7Depuis 1848, le personnel de la Douane d’Algérie était rattaché au ministère des Finances et faisait partie de la Douane métropolitaine dont le statut lui était applicable. Un supplément de traitement (supprimé en 1891, mais rétabli en 1895) lui était toutefois attribué.

8En 1901, était intervenue une importante réforme. Le décret du 23 août 1898 relatif aux compétences du Gouverneur général en matière de gestion des administrations, n’avait pas concerné la Douane qui était restée placée sous l’autorité du directeur général. Or, il fut mis un terme à cette situation et les services douaniers passèrent, comme les autres services publics, sous la coupe du Gouverneur général. Ils continuèrent néanmoins à faire statutairement partie des cadres métropolitains et se trouvèrent ainsi concernés par les diverses réformes des textes organiques dont il a été fait état dans le présent ouvrage.

9Cependant, les agents inférieurs des brigades connaissaient un sort particulier : ils appartenaient à un « cadre algérien » et ne pouvaient servir hors de la colonie.

10Cette particularité, ainsi que la gestion par le Gouverneur général, avaient contribué à accentuer une tendance, déjà perceptible antérieurement, à la « régionalisation » de la Douane algérienne. Les apports d’agents métropolitains du service sédentaire s’étaient raréfiés.

11Placés sous l’autorité d’un directeur et appartenant à des structures semblables à celles de la Douane métropolitaine, les agents de la circonscription douanière d’Alger étaient au nombre de 650 environ au début de la IIIe République. Cet effectif avait été renforcé par la suite dans le but principal de surveiller plus attentivement les frontières orientale et occidentale. En 1914, il atteignait 875 agents et il avait été porté à 1 100 à la fin des années trente. La répartition de ces moyens humains entre les services des bureaux et celui des brigades avait alors connu la même évolution qu’en France métropolitaine, évolution dont il a été rendu compte plus haut.

Tunisie et Maroc

12Les deux protectorats d’Afrique du Nord disposaient de douanes nationales organisées selon le modèle français. Des fonctionnaires servant « au titre français » y avaient été détachés, mais leur nombre diminua au fur et à mesure qu’un recrutement local put être effectué, en majeure partie au sein de la communauté européenne.

Indochine

13En 1897, avait été créée l’administration des Douanes et Régies d’Indochine par fusion des services préexistant dans les colonies et protectorats de la péninsule. Cette administration différait du modèle français, les Douanes métropolitaines n’ayant que fort peu participé à son organisation. Ce sont les représentants locaux du département de la Marine et des colonies qui s’en étaient chargés, faisant appel, pour en constituer les cadres, à d’anciens officiers mariniers et militaires de l’armée de terre, ainsi qu’à des ex-employés civils du département de la Marine.

  • 2 En ce qui concerne l’Indochine, l’ouvrage de Dominique Niollet, L’épopée des douaniers en Indochine (...)

14Outre la douane, le service en question gérait les monopoles du sel, de l’alcool et de l’opium2.

Les îles et la Guyane

15Depuis la Monarchie de Juillet, les agents servant dans ces territoires appartenaient aux cadres métropolitains, à l’exception de quelques auxiliaires « indigènes », tels que les piroguiers.

  • 3 Décrets des 17 juillet 1926, 19 mai 1935, 25 décembre 1936, 4 avril 1939.

16L’organisation du service exerçant dans ces colonies a fait l’objet de plusieurs décrets durant la période allant de 1914 à 19393, mais aucun de ceux-ci ne l’a notablement modifiée.

17Les effectifs en poste sont restés modestes : de 7 à 12 agents des bureaux et de 20 à 40 agents des brigades, placés sous l’autorité d’un chef de service du grade d’inspecteur principal ou d’inspecteur susceptible, dans le cas des colonies antillaises, « d’être promu au grade de directeur au titre colonial ».

  • 4 Décret modifié du 2 mars 1912.

18Cette particularité, qui concerne également les colonies d’Afrique, appelle un commentaire. Depuis 1912, des nominations d’inspecteur et inspecteur principal et de directeur « au titre colonial » pouvaient bénéficier à des agents du cadre principal des bureaux en service dans les colonies, mais ces promotions ne valaient que pour le territoire au titre duquel elles avaient été prononcées4.

Afrique Occidentale Française

19L’organisation des douanes africaines avait fait l’objet, entre juillet 1913 et février 1914, d’une série de décrets qui marquèrent la fin d’une période de mise en place progressive de ces administrations. En 1912 (décret du 2 mars), il avait été posé en principe que les services concernés verraient coexister des fonctionnaires des cadres métropolitains et des agents de cadres locaux qui les « seconderaient ». Ce texte avait aussi institué le système de promotions « à titre colonial » dont il a été fait état ci-dessus.

20Les colonies d’AOF disposaient, en 1914, d’environ 300 agents issus des cadres métropolitains.

21Le décret du 29 septembre 1920 modifia cette situation. Il fut alors décidé que le personnel du service des bureaux, ainsi que les officiers étaient mis à la disposition du Gouverneur général et « form(aient) un cadre unique pour toutes les colonies du groupe », à l’exception des chefs de service (inspecteur principal ou inspecteur au Sénégal, inspecteur ou agent du cadre principal des bureaux, au choix du gouverneur général, dans les autres colonies) qui étaient « commissionnés spécialement pour une des colonies ». Le personnel des brigades, pour sa part, continuait à former des cadres distincts par territoire. Le « service de contrôle permanent des diverses colonies » de l’AOF comprit ainsi, d’une part, un peu plus de 50 agents du cadre supérieur, des cadres principal et secondaire des bureaux et du corps des officiers utilisés, dans l’ensemble du groupe, selon les directives du Gouverneur général, et, d’autre part, 250 agents des brigades dont le décret fixa la répartition entre les cinq colonies du groupe.

22À la tête de ce « service de contrôle permanent » fut placé un directeur ou inspecteur principal (susceptible d’être nommé directeur au titre colonial) dont on attendait qu’il joue le rôle de « conseiller technique du Gouverneur général », et lui donne son « avis sur toutes les questions... concernant le régime douanier », ainsi qu’en matière d’organisation du service ou de gestion du personnel. Chargé de l’inspection des bureaux et des postes, il devait effectuer des tournées de contrôle.

  • 5 Alain Vitaux a consacré une thèse de doctorat (Amiens) à l’histoire de la politique douanière et de (...)

23Ce schéma subsista jusqu’à la Seconde Guerre mondiale5.

Afrique Équatoriale Française

  • 6 Comme en AOF, les fonctionnaires métropolitains (autres que ceux des brigades) affectés dans les di (...)

24Ce n’est qu’en 1929 (décret du 28 mai) que les Douanes de l’AEF furent elles aussi réorganisés, et qu’un inspecteur principal fut placé à la tête des services implantés dans les diverses colonies du groupe. On aboutit alors à un type d’organisation analogue à celui de l’AOF, mais avec des effectifs moindres : 20 agents du cadre principal des bureaux et 15 du cadre secondaire, une soixantaine d’agents des brigades, la direction du service étant confiée, dans chaque colonie, à un contrôleur en chef ou vérificateur6.

Madagascar

  • 7 L’effectif des agents métropolitains affectés à Madagascar et dépendances a été fixé, en dernier li (...)

25L’organisation générale du service douanier de Madagascar, comme son effectif global, n’ont pas varié entre 1914 et 1939. Placé sous l’autorité d’un directeur, ce service, qui comptait environ 140 agents, a toutefois connu le phénomène, déjà évoqué, de renforcement du cadre des bureaux et d’affaiblissement corrélatif de celui des brigades7.

Nouvelle Calédonie et Établissements français d’Océanie

26Dans la première de ces colonies, l’effectif de 22 agents placés sous l’autorité d’un chef de service du grade d’inspecteur principal ou d’inspecteur, fut ramené à 8 agents en 1938 (décret du 4 mai), parallèlement à la création d’un corps local de fonctionnaires subalternes des brigades.

27En Océanie, au contraire, à l’unique fonctionnaire du service des bureaux jusqu’alors affecté dans les îles furent adjoints, à partir de 1930 (décret du 30 janvier), deux agents du service des brigades.

Côte française des Somalis

28De 10 en 1914, l’effectif des agents des cadres métropolitains en service à Djibouti n’a connu ensuite de variation que dans sa répartition par grade. D’abord dirigé par un vérificateur, le service fut ensuite placé sous l’autorité d’un contrôleur en chef ou d’un inspecteur nommé au titre colonial (décret du 30 août 1938). Les fonctions des brigades furent simultanément confiées à des fonctionnaires locaux, y compris au niveau de l’encadrement immédiat.

Saint-Pierre et Miquelon

29La possession française d’Amérique du Nord ne disposait que d’un unique fonctionnaire du service des bureaux du grade de contrôleur. Cette situation a perduré tout au long de l’entre-deux-guerres.

Pays sous mandat

Cameroun et Togo

  • 8 Décret du 23 mars 1937 pour le Cameroun et du 11 juin 1938 pour le Togo.

30L’organisation des Douanes dans les deux ex-colonies allemandes a fait l’objet de textes spécifiques. Comme dans le cas des territoires coloniaux français, des agents des cadres métropolitains y ont été affectés en petit nombre pour assurer la direction des services et encadrer des fonctionnaires de recrutement local8.

Syrie-Liban

31Lors de la prise en charge par la France de ces territoires jusqu’alors partie de l’Empire ottoman, le haut commissariat de la République dut se préoccuper de l’organisation d’un service douanier dans chacun des États de Syrie et du Liban. Un directeur des douanes métropolitain fut désigné pour assurer, auprès du haut commissaire, avec le titre d’inspecteur général, le contrôle de ces services.

32Deux directions des douanes furent créées, l’une à Damas, l’autre à Beyrouth. Des ressortissants syrien et libanais furent placés à la tête de ces circonscriptions dont le personnel fut composé d’anciens fonctionnaires des douanes ottomanes et de recrues nouvelles. La Douane française joua un rôle très actif dans l’organisation et le fonctionnement de ces administrations locales. Un agent du cadre supérieur métropolitain fut délégué auprès de chacun des deux directeurs pour en être le conseiller technique et assurer le commandement de fonctionnaires français affectés à des « bureaux de contrôle » dont la mission consistait à orienter l’action des services nationaux et à leur apporter une assistance technique. Durant toute l’entre-deux-guerres, un nombre de fonctionnaires métropolitains des bureaux et des brigades que nous n’avons pu chiffrer, mais qui dut voisiner la centaine, servit ainsi au Levant durant des périodes de durée variable.

III. Statut des fonctionnaires métropolitains en service dans les colonies

  • 9 Décrets des 29 septembre 1920, 2 avril 1928, 10 mai 1932, 13 janvier et 21 septembre 1938 28 juille (...)

33Indépendamment des avantages financiers qui leur étaient consentis, les fonctionnaires détachés dans les territoires d’outre-mer ont bénéficié, aux termes de divers décrets modifiant un texte de base de 19129, de dispositions particulières.

34Certaines tenaient compte de leur éloignement de la métropole. Ainsi en fut-il des mesures relatives à leur participation aux examens et concours (possibilité de subir sur place les épreuves écrites de certaines compétitions, autorisation de prendre part avec une année d’avance sur les fonctionnaires en poste dans la métropole les épreuves écrites du concours de vérificateur afin qu’ils puissent intégrer l’École de visite sans subir un retard).

35D’autres leur garantissaient le même régime disciplinaire qu’à leurs collègues de France ou leur assuraient des avantages en matière de rythme d’avancement de classe, sans oublier la possibilité d’accès « au titre colonial » à des grades supérieurs, comme il en a été fait état plus haut.

Notes

1 Dans notre ouvrage L’administration des Douanes en France... de 1871 à 1914, op. cit. figure un appendice intitulé « L’expansion coloniale et la Douane ». Il y est fait, de manière sommaire, l’historique de la politique douanière menée dans l’empire, ainsi que de l’implantation des diverses douanes coloniales et de l’évolution du statut du personnel métropolitain servant dans les colonies.

2 En ce qui concerne l’Indochine, l’ouvrage de Dominique Niollet, L’épopée des douaniers en Indochine, Paris, Kailash, 1999, constitue un remarquable travail d’histoire administrative.

3 Décrets des 17 juillet 1926, 19 mai 1935, 25 décembre 1936, 4 avril 1939.

4 Décret modifié du 2 mars 1912.

5 Alain Vitaux a consacré une thèse de doctorat (Amiens) à l’histoire de la politique douanière et de l’administration des Douanes en Côte-d’Ivoire. Il est également l’auteur, avec André Doulounou, d’une Histoire des douanes ivoiriennes, 1889-1989, IPNETP, Abidjan, 1990.

6 Comme en AOF, les fonctionnaires métropolitains (autres que ceux des brigades) affectés dans les diverses colonies du groupe constituaient un cadre unique, mais les chefs de service locaux étaient commissionnés spécialement pour l’une de ces colonies.

7 L’effectif des agents métropolitains affectés à Madagascar et dépendances a été fixé, en dernier lieu, par un décret du 6 février 1935.

8 Décret du 23 mars 1937 pour le Cameroun et du 11 juin 1938 pour le Togo.

9 Décrets des 29 septembre 1920, 2 avril 1928, 10 mai 1932, 13 janvier et 21 septembre 1938 28 juillet 1939.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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