Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

 | 
Jean Clinquart

Conclusion. Les neuf mois de la « drôle de guerre » (septembre 1939-mai 1940)

Texte intégral

1Arrêter cette étude au mois de septembre 1939 n’aurait pas été plus arbitraire que de l’avoir fait débuter en août 1914. Toutes les coupures chronologiques sont contestables à des degrés divers, mais cette observation ne doit pas nous dispenser d’expliquer le choix différent vers lequel nous nous sommes orienté.

2Lorsque la Grande Guerre a éclaté, la vie de l’Administration a immédiatement connu de profonds bouleversements ; nous avons essayé d’en rendre compte au début du présent ouvrage. En septembre 1939, il en va différemment. Les bouleversements ne se produisent que neuf mois après l’entrée en guerre de la France. La période qui s’écoule du 3 septembre 1939 au 10 mai 1940 apparaît comme le prolongement de la « drôle de paix » de 1938 plutôt que le début d’un autre temps. Celui-ci commencera avec la déroute militaire sans précédent dans notre histoire de mai-juin 1940 et l’effondrement concomitant de la IIIe République. Ainsi n’est-il pas sans justification d’intégrer la « drôle de guerre » dans le quart de siècle d’histoire des Douanes qui mène d’une guerre à l’autre.

I. Le corps militaire des Douanes à nouveau appelé à l’activité

3Comme en 1914, la première conséquence de la mobilisation générale a été, en septembre 1939, la mise en activité du corps militaire des Douanes (cf. Annexe I). La mission des bataillons douaniers consistant, depuis la réforme de 1923, à assurer la garde de la frontière, on peut considérer que, jusqu’à l’offensive allemande de mai 1940, les agents mobilisés dans ces formations ont continué à assurer leur service du temps de paix sous une double tutelle, militaire et administrative.

4Il faut néanmoins en excepter les bataillons de Forbach, Strasbourg et Mulhouse. La frontière franco-allemande, en effet, fut tout entière garnie de troupes et la surveillance douanière n’eut plus lieu de s’y exercer, les relations entre les deux pays se trouvant, par la force des choses, totalement interrompues le long de ce front potentiel. Que pouvaient donc attendre les états-majors de la présence de bataillons dont la mission essentielle avait disparu ? Il était possible d’utiliser leur connaissance du terrain pour guider les patrouilles. On le fit, et c’est en accomplissant une mission de cette nature que, le 6 janvier 1940, le préposé Alphonse Marchai, de la direction de Strasbourg, fut tué au cours d’un engagement. Il n’était pas nécessaire, cependant, de disposer à cette fin d’un effectif de l’importance de trois bataillons, si bien que les douaniers de l’Est se virent principalement confier la garde des localités dont la population avait été évacuée préventivement, conformément aux plans. La ville de Strasbourg se trouvait dans ce cas et le 8e bataillon de douaniers eut en charge, jusqu’au printemps de 1940, la surveillance de la capitale de l’Alsace vidée de ses habitants. Le bataillon s’acquitta de cette responsabilité avec une efficacité dont le félicita le haut commandement lorsqu’il fut relevé par les militaires afin d’être employé, sur la frontière du Nord, à des tâches en rapport avec sa vocation naturelle. Une mesure analogue intervint pour ce qui concernait le bataillon de Mulhouse qui renforça la surveillance de la frontière franco-suisse.

5L’ambiguïté du statut du corps militaire des Douanes apparut, non seulement dans le contexte particulier des frontières de l’Est, mais surtout sur les frontières avec les pays non engagés dans le conflit. Dans les directions de Lille, Valenciennes et Charleville, par exemple, si la frontière fit l’objet d’une surveillance très renforcée, les échanges commerciaux ne furent pas interrompus, si bien que les hommes des 3e, 4e et 5e bataillons poursuivirent, militarisés, les occupations auxquelles ils se livraient avant la mobilisation. Qui plus est, ils intervinrent sur le même terrain, en exécution des mêmes ordres de service et au sein des mêmes escouades que des collègues non mobilisés. À l’occasion de ces actes de service, ils se trouvèrent placés sous l’autorité de la hiérarchie du bataillon, mais également sous le contrôle de sous-officiers et d’officiers sous statut civil. Comme la surveillance de la frontière entrait aussi dans les responsabilités de l’Armée, le commandement était fondé à intervenir dans l’emploi des douaniers embataillonnés et à souhaiter les faire coopérer avec des militaires au sein d’équipes mixtes. On voit à quel point le bon fonctionnement du système dépendait de la qualité des rapports établis, aux divers niveaux hiérarchiques, entre l’Armée et l’Administration.

  • 1 An. Do. 1940, page 109.

6La direction générale prit conscience de ces difficultés et elle s’efforça, dans une instruction du 15 novembre 1939 (non publiée dans les Annales des douanes, mais commentée par celles-ci sous forme de chronique)1 de résoudre un problème, à dire vrai, insoluble. Mettre en relief, comme elle le fit, le « caractère mixte » des bataillons douaniers, « à la fois organisme militaire et organisme civil », écrire que « le caractère militaire domine en droit », mais que « c’est l’utilisation… qui, dans la pratique, révèle la prédominance de l’un ou de l’autre caractère » ne pouvait guère aider à résoudre les problèmes de la vie quotidienne, à partir du moment où la frontière continuait à être concernée par des échanges commerciaux, licites ou non.

  • 2 Ainsi, au sein d’une équipe ayant accompli un acte de service justifiant l’octroi de récompenses mo (...)

7Autre difficulté qu’on ne peut ignorer : la différence de statut entre agents mobilisés dans les bataillons et agents non mobilisés. Si les seconds restaient des fonctionnaires civils dont le régime de travail obéissait à des règles particulières, les premiers étaient des soldats corvéables à merci et soumis à la discipline militaire. Or, répétons-le, les uns et les autres pouvaient travailler côte à côte2.

8Quoiqu’il en ait été, cette situation, en grande partie liée aux singularités de la « drôle de guerre », ne semble pas avoir généré de difficultés graves. On doit surtout en retenir que le corps militaire des Douanes fut en 1939-1940, comme il l’était depuis l’origine, une institution ambiguë.

  • 3 Décret et arrêté du 6 avril 1940.

9Une ambiguïté d’une autre nature fut tardivement levée. Un décret d’avril 1940 fit obligation aux personnes franchissant la frontière d’emprunter, sous peine de sanction, des points de passage déterminés. Jusqu’alors, l’emprunt d’itinéraires non gardés ne constituait pas une irrégularité en soi ; c’est la tentative d’introduction de marchandises non présentées à la douane ou le défaut de titre de séjour qui étaient répréhensibles3.

II. Le plan d’éloignement et de dispersion des administrations publiques

  • 4 Les familles évacuées souvent dans des régions éloignées des centres douaniers purent initialement (...)

10L’évacuation des populations de l’Est les plus exposées avait concerné, bien entendu, des familles d’agents et ces agents eux-mêmes lorsque leur présence à leur poste du temps de paix ne se justifiait plus. Un plan d’éloignement et de dispersion des administrations publiques avait été préparé pour faire face à des nécessités de cette nature. Il joua de manière limitée - dès septembre 1939. Les sièges des directions de Strasbourg et de Mulhouse furent transférés, le premier à Périgueux et le second à Bayonne. La direction de Strasbourg allait ensuite gagner Bordeaux. En ce qui concerne la direction de Metz, on se borna à installer dans une petite localité de la circonscription, Lemoncourt, les bureaux particuliers du directeur et du receveur principal dont la proximité immédiate de la gare rendait l’occupation dangereuse4.

  • 5 Une note du 2 septembre 1939 fixa l’organisation du service central pour la durée de la guerre.
    Les (...)

11Les administrations centrales étaient concernées, elles aussi, par le plan d’éloignement. Les leçons des deux dernières guerres avaient été retenues, et l’on craignait de surcroît les effets désorganisateurs d’éventuels bombardements aériens ; aussi, n’attendit-on pas que le péril fût imminent pour transférer en province une partie des services centraux. Dès la première quinzaine de septembre, 200 agents de la direction générale (au total, 400 personnes en comptant les membres des familles) furent dirigés vers Chinon où se constitua, sous l’autorité de l’administrateur Boulet, ce que l’on appela « l’échelon de Chinon »5. Tout ce qui relevait de la gestion courante des services, de l’application des réglementations, de la répression de la fraude et des statistiques du commerce extérieur quitta la rue de Rivoli. En revanche, les domaines « politiques » : organisation militaire, affectations spéciales, contrebande de guerre, commerce des armes, contrôle des changes et, pour la partie technique, régimes dérogatoires, demeurèrent dans la capitale, auprès du directeur général et de son cabinet. Cette opération contraignit à quelques modifications dans les attributions de certains bureaux, mais sans que l’organisation générale du service central s’en trouvât bouleversée.

III. Politique douanière du temps de guerre

12La politique douanière n’a pas marqué, en septembre 1939, un changement de cap radical par rapport à la situation des années trente. Comme nous l’avons vu, on s’était engagé, contraint et forcé, depuis que la crise économique, les problèmes monétaires et les tendances autarciques de certains États avaient perturbé les relations commerciales internationales, dans une politique de contrôle du commerce extérieur fondé sur le contingentement et dans un système de surveillance des règlements financiers à travers les accords de clearing. D’ores et déjà, on était largement sorti des chemins de la liberté. Inévitablement, la guerre allait conduire au renforcement des contrôles étatiques. D’ailleurs, ceux-ci avaient été en quelque sorte programmés puisque la loi du 11 juillet 1938 relative à l’organisation de la Nation en temps de guerre avait habilité le gouvernement, en cas de mobilisation, à « réglementer ou suspendre l’importation, l’exportation, la circulation, l’utilisation, la détention, la mise en vente de certaines ressources, (à) les taxer et restreindre leur consommation ». De surcroît, sans attendre que la mobilisation fît jouer la loi de juillet 1938, une autre loi, datée du 19 mars 1939, avait donné au gouvernement un pouvoir quasi dictatorial puisqu’elle lui permettait de prendre par décrets jusqu’au 30 novembre suivant, « les mesures nécessaires à la défense du pays ».

  • 6 Décret du 10 février 1939.

13Les dispositions douanières de la loi du 11 juillet 1938 avaient été intégrées dans le code des douanes dont elles enrichirent ainsi la liste déjà longue des pouvoirs douaniers du Gouvernement6.

14On est frappé – spécialement quand on a en mémoire le précédent de la Grande Guerre – par la promptitude avec laquelle se mit en place, en 1939, une politique de guerre en matière de relations commerciales internationales. Dans les quinze premiers jours de la mobilisation générale, le dispositif était en place. Même si l’abondance des textes parus entre septembre 1939 et mai 1940 peut donner parfois l’impression que la prévision avait comporté des lacunes, le résultat reste impressionnant.

  • 7 Décret-loi, décret et arrêté du 1er septembre 1939.
  • 8 En ce qui concerne l’exportation, décret et arrêté du 12 septembre 1939.

15Le jour même de la mobilisation générale, parurent des textes prohibant l’importation des marchandises de toute nature et interdisant le commerce avec l’ennemi7. Dans les jours qui suivirent d’autres textes instituèrent le contrôle des changes et réglementèrent les exportations8. À la mi-septembre, le contrôle du commerce extérieur et des changes était en place, et il l’était pour longtemps.

  • 9 Le JO du 3 octobre 1939 publia un avis aux importateurs (complété et modifié par la suite) indiquan (...)
  • 10 Prévu par la loi sur l’organisation de la Nation en temps de guerre, le Comité interprofessionnel g (...)
  • 11 Loi de finances du 31 décembre 1939, article 47.
    Le rôle de la section douanière était très importan (...)
  • 12 La première de ces codifications fut réalisée par une circulaire du 23 octobre 1939 qui fut périmée (...)

16Le système de contrôle des importations comportait un certain nombre de dérogations générales qui visaient soit certaines marchandises (par exemple, les journaux, les films d’actualité, le courant électrique ou encore les emballages servant de contenants aux marchandises importées sous licence), soit certains régimes douaniers (comme le transbordement ou le transit). Il exceptait aussi du droit commun des opérations sans caractère commercial : colis postaux adressés à des particuliers, échantillons, provisions des frontaliers, véhicules importés temporairement. Son objectif consistait à « organiser » l’importation, de manière à satisfaire en priorité les besoins de la défense nationale et l’approvisionnement du pays en marchandises indispensables, tout en ménageant nos réserves en devises. La procédure mise en œuvre comprenait deux phases : tout d’abord, une phase d’élaboration par les départements ministériels « responsables des produits » de prévisions d’achat qu’il leur appartenait de mettre au point en liaison avec chaque « comité de la ressource » avant de les soumettre au Comité consultatif des importations siégeant auprès du ministre du Commerce ; ensuite une phase d’exécution des prévisions d’achat au cours de laquelle étaient délivrées des licences d’importation. Celles-ci pouvaient être des licences globales réservées au Service du ravitaillement ou à des organismes tels que la Société d’importation du pétrole et des dérivés, ou encore le Groupement d’importation des métaux. Il s’agissait cependant surtout de licences individuelles. Les demandes correspondantes, établies selon des normes strictes, devaient transiter par le ministère responsable de la ressource9, éventuellement passer par l’entremise de groupements d’importation ou du Comité interprofessionnel général d’importation10. Après visa éventuel par le ministre compétent, les demandes parvenaient à la direction du Commerce extérieur du ministère du Commerce. Cette direction comprenait une « section douanière » composée de fonctionnaires des douanes et placée sous l’autorité d’un chef de bureau de la direction générale des Douanes dont l’emploi allait être converti en celui d’administrateur11. Cette section avait pour rôle de s’assurer que les importations envisagées entraient bien dans le cadre des « crédits » ouverts, que les modalités de paiement envisagées étaient acceptables, que les demandes portaient bien le visa du ministère compétent et qu’elles étaient correctement remplies. Elle apposait, le cas échéant, son visa sur ces demandes, ainsi transformées en licences d’importation, et en adressait des exemplaires à l’importateur et au bureau des douanes d’entrée. Celui-ci imputait les licences au fur et à mesure que les importations étaient réalisées et en envoyait in fine des exemplaires annotés tant à la section douanière qu’à l’Office des changes dont nous allons avoir à évoquer le rôle. Cette réglementation fit l’objet, entre septembre 1939 et mai 1940 de multiples « avis aux importateurs » publiés au Journal Officiel et la direction générale des Douanes s’efforça, non sans quelque difficulté, d’en établir une codification à l’intention de ses agents12.

  • 13 Liste annexée au décret du 12 septembre 1939 et modifiée par la suite.
  • 14 Décret du 9 avril 1940 relatif aux exportations à destination des pays neutres. Des garanties finan (...)

17Mutatis mutandis, ce schéma valait pour l’exportation, du moins en ce qui concernait le passage obligé par les départements ministériels compétents pour la ressource, et pour le rôle de la section douanière. À la différence de l’importation, la prohibition n’était cependant pas générale : il existait une liste des marchandises prohibées dont la sortie nécessitait l’obtention d’une licence13. Les acheteurs étrangers ne devaient pas figurer sur la « liste noire » des entreprises considérées comme susceptibles de servir les intérêts ennemis ; on redoutait, en effet, que des exportations à destination de pays neutres n’allassent, en définitive, approvisionner l’Allemagne. Si l’acheteur n’était pas suspect, l’exportation pouvait se faire sous couvert d’un contrôle de la destination finale qui faisait intervenir nos consuls à l’étranger, à moins que des accords aient été passés avec le pays de destination et que des garanties gouvernementales répondent de la bonne fin des opérations14.

  • 15 Les opérations de transit à destination de la Grande-Bretagne, pays allié, étaient, bien entendu tr (...)

18Les opérations de transit de marchandises étrangères à destination de pays européens limitrophes de l’Allemagne (Suisse, UEBL) firent aussi l’objet de mesures de surveillance particulières qui reposaient notamment sur la détection de destinataires figurant sur les « listes noires »15.

  • 16 Décret du 9 septembre 1939 sur le règlement des importations et exportations en temps de guerre. Dé (...)

19La réglementation des changes est sans aucun doute le domaine dans lequel on a le plus légiféré. Rien qu’à la date du 9 septembre 1939 un décret-loi, deux décrets ordinaires et un arrêté interministériel lui furent consacrés. Ces différents textes traitèrent du mode de règlement des importations et des exportations en temps de guerre, de l’exportation des capitaux, des opérations de change et du commerce de l’or, enfin du contrôle douanier16.

  • 17 Les « commissions de contrôle postal », créées à diverses fins, devaient détecter et remettre à la (...)
  • 18 Les étrangers ne pouvaient sortir de France que ce dont ils avaient fait constater l’entrée à leur (...)

20Il fut posé en principe, d’une part, que le paiement des importations autorisées se ferait exclusivement au moyen de devises délivrées par un organisme d’État créé auprès de la Banque de France, l’Office des changes, et, d’autre part, que les exportateurs s’engageraient à n’accepter en paiement que des avoirs étrangers en francs dont l’utilisation pour l’achat de marchandises françaises aurait été préalablement autorisée. La sortie matérielle de francs français, devises étrangères et valeurs mobilières, de même que les opérations bancaires portant sur les changes étaient interdites, sauf autorisation. Quant au commerce de l’or, y compris, bien entendu l’exportation des monnaies et lingots, il était soumis à autorisation de la Banque de France. La mise en œuvre de cette réglementation complexe impliquait que les établissements bancaires, devenus « intermédiaires agréés de l’Office des changes », se plient à un contrôle strict de leurs activités internationales. Elle supposait aussi que le contrôle douanier s’étendît aux envois postaux à destination de l’étranger17 et, bien entendu, aux voyageurs entrant et sortant dont on exigea la déclaration écrite des capitaux qu’ils emportaient dans leurs déplacements18.

  • 19 Décret du 4 octobre 1939.

21Le recensement des avoirs français à l’étranger, quel qu’en fût la nature, entra également dans le dispositif de mobilisation des ressources dont le pays pourrait éventuellement disposer19.

  • 20 Initialement de 1 à 6 mois, l’emprisonnement fut porté de 1 mois à 2 ans par décret du 20 janvier 1 (...)

22Les infractions à ces diverses dispositions furent qualifiées délits et rendus passibles de l’emprisonnement20, de la confiscation des capitaux en jeu et d’une amende pénale pouvant se monter à 100 000 francs. Déclenchées sur plainte du ministre des Finances ou de son représentant (par exemple un directeur des douanes), les poursuites venaient éventuellement s’ajouter à celles que motivaient les infractions douanières concomitantes.

  • 21 Décret du 29 novembre 1939.

23La politique des accords de compensation inaugurée au début des années trente ne fut pas interrompue par la guerre, au contraire. Elle entrait logiquement, en effet, dans une politique plus générale de contrôle des changes. Toutefois, un Office de compensation placé sous le contrôle direct de l’État fut substitué à celui qui fonctionnait à la chambre de commerce de Paris21.

  • 22 Décret-loi du 21 avril 1939 et décret du 13 mai suivant.
  • 23 Décret du 4 octobre 1939. Loi de finances du 31 décembre suivant, article 17. La surtaxe était de 2 (...)
  • 24 Décret du 29 novembre 1939.

24Dans le domaine tarifaire, la guerre entraîna fort peu d’innovations. En avril 1939, avait été créée une taxe d’armement de 1 % qui se percevait, en régime intérieur, sur le chiffre d’affaires et, à l’importation, sur la valeur des marchandises22. En octobre, une « surtaxe exceptionnelle sur les produits du pétrole » fut instituée. Effectivement appliquée à partir du 1er janvier 1940, mais limitée aux essences, elle était liquidée au moment de la mise à la consommation, mais ne devait être « en aucun cas imputée aux consommateurs »23. La seule mesure spécifiquement douanière qui intervint au cours des premiers mois des hostilités concerna l’extension du tarif minimum à des importations, jugées « indispensables aux besoins de la vie du pays », qui auraient normalement dû, compte tenu de leur origine, supporter les droits du tarif général. Il appartenait aux ministères responsables de la ressource de demander le bénéfice de cette mesure circonstancielle24.

25La situation très particulière qui résultait de l’absence d’affrontement militaire important à nos frontières eut une conséquence curieuse dans le domaine de la politique douanière. On s’avisa que la loi de 1938 sur l’organisation de la Nation en temps de guerre avait été orientée, en matière économique, vers les problèmes d’approvisionnement, donc d’importation, et fort peu vers l’exportation. Or, il apparut que celle-ci ne devait pas être envisagée exclusivement sous l’angle négatif de la protection de nos approvisionnements et de l’interdiction du commerce avec l’ennemi, mais aussi sous l’angle positif de la contribution à un effort de guerre largement tributaire de nos réserves en devises. Les réglementations afférentes notamment au contrôle des changes ne rendaient cependant pas aisée la pratique de l’exportation ; leur effet pouvait même s’avérer dissuasif. Comment pallier la difficulté ?

  • 25 Décrets des 29 novembre 1939 et 18 janvier 1940.

26En novembre 1939, le Gouvernement avait prévu la possibilité de créer des « zones douanières spéciales », sortes de zones franches où pourraient être stockées et faire l’objet des manipulations autorisées en entrepôt de douane, des marchandises désignées par décrets qui, durant leur séjour, seraient exonérées des droits et taxes et bénéficieraient d’une suspension des mesures de prohibition25. Les possibilités ouvertes par ces zones douanières spéciales n’étaient pas aussi libérales que ne l’avait prévu le décret-loi de 1938 relatif aux « zones franches maritimes et fluviales ». En particulier, le régime applicable aux produits mis à la consommation à la sortie des zones spéciales manquait de souplesse puisqu’il prévoyait la taxation au tarif général et l’application des surtaxes au taux les plus élevés de la réglementation. Ce régime, qui pouvait contribuer à l’effort d’approvisionnement du pays en marchandises exonérées de droits de douane ou faiblement taxées, paraissait surtout propre à encourager le commerce de réexportation. De ce point de vue, il entrait donc dans le cadre de la politique d’encouragement à l’exportation que l’on se préoccupa de mener au début de l’année 1940.

  • 26 Décret-loi du 28 février 1940.

27Un décret-loi de février « tendant à faciliter les exportations » institua un système de « restitution des droits et taxes perçus en France sur les matières d’origine nationale ou étrangère entrant dans la composition des objets ou produits exportés ». Il ne s’agissait pas d’un régime assimilable à l’admission temporaire, mais plutôt de primes à l’exportation servies sur des bases forfaitaires, selon la nature des produits, dans le cadre de crédits budgétaires fixés annuellement26. Le système est intéressant, d’un point de vue historique, en ce qu’il annonce le « remboursement des charges sociales et fiscales » qui, dans les années cinquante, joua un rôle comparable.

  • 27 Décret du 29 février 1940.

28Une autre mesure, intervenue en février 1940, anticipe, elle aussi, sur un type d’opérations qui se pratiqua couramment après la guerre : les « échanges compensés ». Le système permettait d’importer sans licence, après accord d’une commission ad hoc siégeant auprès du ministère du Commerce, des marchandises obligatoirement destinées à la réexportation. À l’entrée comme à la sortie, ces opérations étaient dispensées des formalités classiques de contrôle du commerce du commerce extérieur et des changes27.

  • 28 Décret du 24 avril 1940.

29Quelques semaines à peine avant l’offensive allemande, une troisième mesure intervint qui consistait à exonérer les bénéfices provenant des affaires d exportation des règles fixées en matière de limitation des profits au cours de la période de guerre28. Il est peu probable que ces dernières dispositions aient eu l’occasion de jouer avant que le sort des armes ne place le pays devant une problématique nouvelle et tout à fait imprévue.

IV. La vie administrative

30Bien des situations que l’Administration avait connues en 1914-1918 sont réapparues au début du nouveau conflit, mais, comme en matière de politique douanière, l’expérience de la Grande Guerre évita l’improvisation.

31Le rappel des réservistes privait les bureaux et les brigades d’une partie importante de leurs effectifs. Si la mobilisation du corps militaire atténuait, dans le service des brigades, la gravité de la situation, il en allait différemment dans celui des bureaux, en dépit d’affectations spéciales conçues pour permettre, en principe, un fonctionnement normal des administrations.

  • 29 Décrets des 1er septembre, 20 septembre et 18 novembre 1939.

32Pour pallier ce type de difficulté, et aussi afin de préserver les droits des mobilisés, des textes régirent, pour le temps de guerre, la situation des personnels encore en activité. La plupart des mesures alors appliquées l’avaient déjà été au cours du précédent conflit. Les départs en retraite furent suspendus et l’on rappela les retraités récents. La possibilité de solliciter des changements d’affectation fut supprimée et l’administration autorisée à procéder à des déplacements temporaires de son personnel. On ne recruta des agents qu’à titre « précaire et essentiellement révocable ». L’École des préposés de Montbéliard dut en conséquence être fermée. Les promotions de grade et de classe furent interrompues, la procédure disciplinaire suspendue. Enfin, la durée hebdomadaire du travail put être portée à 60 heures, en cas de nécessité, par arrêté ministériel29.

  • 30 Décret-loi du 29 juillet 1939.

33Les agents rappelés sous les drapeaux conservaient leur rémunération d’activité, les administrations leur servant une indemnité différentielle tenant compte des soldes militaires. C’est également sur la base d’indemnités différentielles qu’étaient rétribués les retraités rappelés à l’activité30.

  • 31 Décret du 29 janvier 1940.

34La direction générale des Douanes qui avait dû annuler un concours pour le recrutement de contrôleurs stagiaires programmé pour la fin de l’année 1939, s’orienta vers l’embauche de « contrôleurs temporaires » sélectionnés à partir d’un examen écrit qui eut lieu le 15 avril 194031.

  • 32 Décret-loi du 12 novembre 1938 et décrets des 1er septembre et 10 novembre 1939.

35Nous avons relaté plus haut qu’une « contribution nationale extraordinaire » affectant les traitements et salaires avait été instituée en novembre 1938. Des décrets des 1er septembre et 10 novembre 1939 en prolongèrent la perception. En outre, le taux de base passa de 2 à 5 % et il fut fixé à 15 % pour les hommes non mobilisés âgés de 18 à 49 ans (y compris les affectés spéciaux) au-delà de 7 000 francs, cette somme étant majorée de 1 000 francs par enfant à charge32.

36Cette surimposition des revenus de ceux qui ne couraient pas les risques du combat (mais dont on verrait par la suite qu’ils n’en étaient pas moins menacés) faisait appel à la solidarité des Français. Le petit monde des fonctionnaires des douanes, qui avait, depuis la Grande Guerre, manifesté son aptitude à la solidarité en créant l’Œuvre des orphelins, puis des mutuelles, en donna un autre exemple dès octobre 1939. À l’initiative du directeur général et sous sa présidence effective, se créa le « Comité d’entraide de la famille douanière » au fonctionnement duquel participèrent activement des représentants des syndicats et des œuvres d’assistance. Destiné à aider les familles des mobilisés, les évacués et, plus généralement, ceux qui, au sein du personnel, connaissaient des problèmes financiers liés à l’état de guerre, ce Comité se montra tout de suite efficace. Grâce à des dons des associations corporatives et à des ventes de cartes de membres participants, il put, au cours des premiers mois du conflit, porter secours à près de 1 400 familles.

V. Bilan d’un quart de siècle d’histoire des Douanes

37Cette solidarité représente un aspect important de la vie administrative qu’il convient de faire figurer dans le bilan du quart de siècle d’histoire des Douanes auquel ce livre est consacré. On ne peut, en effet, le dissocier du développement d’une activité associative, certes née au début du siècle, mais parvenue à maturité avec l’apparition et la montée en puissance du mouvement syndical. Ce phénomène, qui dépasse largement le cadre de l’administration des Douanes, s’y est manifesté avec force. Sans doute le taux de syndicalisation des fonctionnaires des douanes n’a-t-il jamais été aussi élevé que durant l’entre-deux-guerres.

38Le syndicalisme douanier présente une double caractéristique à cette époque : il est catégoriel, mais il se montre en même temps soucieux de se rattacher à l’ensemble du mouvement syndical par l’affiliation aux fédération et confédération. Bien sûr, il n’a pas échappé aux conflits internes qui ont marqué le syndicalisme, en France, entre les deux guerres et, dans cette conjoncture, les options des deux syndicats majoritaires dans les Douanes n’ont pas toujours coïncidé.

  • 33 Guy Thuillier et Jean Tulard, Histoire de l’administration française, PUF, Paris, 1984, page 85.

39Il est essentiel de noter que les tensions, plus ou moins longues, plus ou moins aiguës qui ont pu perturber les relations entre ces organisations – en particulier celle des brigades – et la direction générale, n’ont nullement fait obstacle à ce qu’une coopération s’établisse entre les deux parties, tantôt de manière spontanée ou informelle, tantôt dans des cadres institutionnels. Cette évolution des rapports administratifs internes constitue un deuxième élément important du bilan de la période et elle illustre, dans un cadre limité, l’émergence d’un contre-pouvoir syndical, phénomène que G. Thuillier et J. Tulard ont mis en relief33.

40L’arrivée aux affaires du Front populaire a incontestablement accéléré cette évolution. Les relations privilégiées qui s’instaurèrent alors entre les syndicats et un directeur général dont ils avaient favorisé la nomination ont permis d’introduire, dans l’organisation des services et leurs statuts, des changements conformes aux vœux du personnel.

41Pourtant, ceux-ci avaient déjà été pris en compte, au moins partiellement, avant 1936 et il serait tout à fait injuste – cette étude le montre – de minimiser l’ampleur des réformes antérieures.

42Ainsi, le service des brigades avait déjà obtenu la réduction à huit heures de la durée journalière du travail. Il bénéficiait des mêmes protections que les agents des bureaux en matière disciplinaire. Ses représentants étaient consultés en matière d’avancement et de changements de résidence, et associés à la gestion de la Masse. Les préférences exprimées par les responsables syndicaux en matière d’habillement avaient même été prises en compte par la direction générale, au prix d’une erreur qu’il avait fallu réparer. Bien d’autres mesures de détail avaient influé sur la vie quotidienne et les conditions de travail de ce personnel. Cependant, la revendication ancienne et primordiale d’un reclassement des préposés dans la hiérarchie des emplois publics n’a été satisfaite que grâce à l’arrivée au pouvoir des partis du Front populaire. Quoi qu’il en soit, il est indéniable que la période 1920-1938 a vu progresser la situation des agents des brigades des douanes plus que n’importe quelle époque antérieure.

43Le service des bureaux bénéficiait, au départ, de meilleurs atouts ; il ne pouvait dès lors espérer des améliorations d’importance comparable. À la tête de son syndicat se sont trouvés placés des militants très impliqués dans les instances dirigeantes de la Fédération générale des fonctionnaires ; aussi leur action s’est-elle principalement orientée vers les questions d’intérêt général, en particulier les rémunérations (domaine que le syndicat du service actif n’a pas négligé, bien entendu). Le Syndicat des bureaux n’a poursuivi qu’un nombre restreint d’objectifs spécifiques. Son souci premier a été d’obtenir l’alignement sur les positions les plus avantageuses au sein des régies financières. De là procède ses fortes réticences à l’égard de l’accès des commis au cadre principal par promotion interne : la majorité de ses membres y voyait un danger potentiel de décrochage des autres régies. Une autre revendication concernait l’élévation des responsabilités et, par voie de conséquence, du niveau des rémunérations des contrôleurs en chef. Ce but ne pouvait être atteint sans empiéter sur les prérogatives des agents du cadre supérieur ; il en résulta une scission dont nous avons fait état. Sur ces deux chapitres, le syndicat a pu, en pratique, faire prévaloir son point de vue.

44Il y a été aidé, parce qu’il est parvenu plus aisément que le Syndicat du service actif (sauf au cours du directorat de Mouy) à entretenir des relations fructueuses avec la direction générale. Sans aucun doute, ce résultat s’est-il trouvé facilité par le fait que la hiérarchie du service central (y compris des directeurs généraux tels que Bolley et Hyon) était issue du cadre sédentaire des douanes.

45Si l’action syndicale s’est révélée un puissant facteur d’évolution, il ne faut pas sous-estimer ce qui procède du dynamisme propre de l’Administration. Dans cet ordre d’idée, la création des deux écoles d’application doit plus à la volonté des directeurs généraux qu’aux pressions syndicales. Or, il s’agit d’un fait majeur de l’histoire douanière de l’entre-deux-guerres et d’un domaine où la Douane semble s’être montrée pionnière.

46Ainsi apparaît-il que le quart de siècle aurait, d’une manière générale, été bénéfique pour le personnel des douanes si celui-ci n’avait pas été victime de la détérioration des rémunérations de la fonction publique. Nous avons vu que les traitements s’étaient trouvés en perpétuel retard sur le coût de la vie jusqu’à la fin des années vingt, et qu’après une embellie de faible durée, ils avaient été à nouveau dépassés par la hausse des prix. Et l’on sait que la politique déflationniste, qui a comporté une réduction brutale des rémunérations des fonctionnaires, n’a pas eu l’effet que le Gouvernement en escomptait. En définitive, et malgré un semblant de remise en ordre en fin de période, la situation générale s’est dégradée.

47Si le phénomène a affecté toute la pyramide des rémunérations, son impact est allé en s’élevant en même temps que la hiérarchie, encore que la réduction du rapport entre les rémunérations extrêmes qui avait commencé bien avant la Grande Guerre, mais s’était accélérée dans les années vingt de manière tout à fait spectaculaire, a été légèrement corrigée ensuite.

48Ainsi marquée sur le plan statutaire par d’importants changements, la période 1914-1940 constitue pour d’autres raisons encore une phase majeure de l’histoire de la Douane.

49Point n’est besoin d’insister sur les événements qui ont le plus marqué la vie des services : les deux guerres, tout d’abord, mais aussi l’union douanière franco-sarroise, les occupations de la Rhénanie et de la Ruhr, l’entrée (fut-elle camouflée) de la Douane dans les zones franches, etc.

50De plus grande portée, parce que d’effet durable, auront été le désengagement du service des brigades le long des côtes au profit d’un renforcement de la surveillance des frontières terrestres et des principaux centres de dédouanement, mais aussi le renforcement et la modernisation des moyens de lutte contre la fraude.

51Finalement, la Douane a perdu assez peu de ses effectifs. En 1939, ses moyens en hommes étaient proches de ceux dont elle disposait en 1914. En revanche, leur répartition entre les deux branches d’activité s’est trouvée considérablement modifiée. Le service des bureaux a vu croître ses effectifs, alors que celui des brigades supportait à la fois le poids d’une réduction globale et d’un transfert interne. Or, cette évolution s’est accompagnée d’un alourdissement des tâches incombant aux brigades désormais en charge du tourisme international et de la gestion des bureaux-annexes. Les conséquences en ont été très importantes à long terme, car elles ont rendu obsolète le clivage statutaire traditionnel entre les deux branches d’activité.

52La diminution des effectifs des brigades coïncidant avec un développement considérable de la contrebande, force a été de rechercher d’autres moyens de lutte contre la fraude. C’est incontestablement sur le plan juridique que l’évolution a été la plus spectaculaire. Jamais dans le passé, l’administration des Douanes n’avait disposé de pouvoirs comparables à ceux dont elle s’est trouvée dotée alors, qu’il s’agisse de la police du rayon, des recherches à l’intérieur ou des investigations dans les écritures du commerce. Si les progrès furent moins spectaculaires en matière d’équipements matériels, ils n’en ont pas moins été marquants. En entraînant la destruction de toute la flottille de vedettes de haute-mer lancée peu avant la guerre, la défaite de 1940 a empêché de mesurer à sa juste valeur l’effort entrepris pour moderniser la surveillance douanière en mer, mais on ne fera après guerre que reprendre en ce domaine les orientations des années trente. Quant à la surveillance terrestre, encore largement basée sur des méthodes dont l’origine remontait à la Ferme générale, elle a néanmoins su tirer parti du seul système de communication rapide alors usuel, le téléphone, et d’un parc automobile, insuffisant sans doute, mais néanmoins efficace.

53Les bureaux, renforcés comme on l’a vu et libérés de la gestion des points de passage secondaires, ont connu entre les deux guerres une situation qui n’avait pas eu d’équivalent dans le passé : jamais la réglementation n’avait atteint pareil degré de complexité. La situation du commerce international, perturbé par la crise économique et monétaire et par les tensions politiques, explique sans doute qu’il en ait été ainsi, mais l’origine s’en trouve aussi dans le caractère fluctuant des politiques menées par des gouvernements tentant dans l’improvisation de parer au plus pressé sans être assurés de la durée. Or, la complication croissante de la réglementation est un phénomène qui s’inscrit dans la longue durée, l’entre-deux-guerres n’en constituant que la phase initiale. La difficulté de faire face simultanément à la complexité des opérations de dédouanement et au développement des échanges a déterminé une conception nouvelle du contrôle douanier. Cessant de miser exclusivement sur les vérifications opérées dans les bureaux de douane, l’Administration a commencé à compter sur l’efficacité d’interventions a posteriori. On ne peut certes affirmer que cette nouvelle voie ait été empruntée de manière courante avant la Seconde Guerre mondiale, mais la création du SRFD est néanmoins la marque d’une prise de conscience dont l’importance ne peut être minimisée.

54Ainsi, quelle que soit la direction vers laquelle le regard se tourne, apparaît-il que ces vingt-cinq années ont été beaucoup plus qu’une période de transition allant d’une guerre à l’autre.

Notes

1 An. Do. 1940, page 109.

2 Ainsi, au sein d’une équipe ayant accompli un acte de service justifiant l’octroi de récompenses morales, seuls pouvaient y prétendre les agents sous statut civil.

3 Décret et arrêté du 6 avril 1940.

4 Les familles évacuées souvent dans des régions éloignées des centres douaniers purent initialement se trouver privées de renseignements sur les autorités administratives auxquelles elles avaient à s’adresser pour obtenir, par exemple, le remboursement de leurs frais médicaux.

5 Une note du 2 septembre 1939 fixa l’organisation du service central pour la durée de la guerre.
Les conditions d’installation de l’échelon de Chinon laissaient à désirer. Néanmoins, une cantine et un foyer y fonctionnèrent au bénéfice du personnel dès la mi-octobre.

6 Décret du 10 février 1939.

7 Décret-loi, décret et arrêté du 1er septembre 1939.

8 En ce qui concerne l’exportation, décret et arrêté du 12 septembre 1939.

9 Le JO du 3 octobre 1939 publia un avis aux importateurs (complété et modifié par la suite) indiquant, par produit, le département ministériel compétent.

10 Prévu par la loi sur l’organisation de la Nation en temps de guerre, le Comité interprofessionnel général intervenait quand il n’existait pas de groupement d’importation spécialisé. Association régie par la loi de 1901, il couvrait ses frais de fonctionnement avec le produit d’une redevance qu’il était habilité à percevoir à l’occasion de ses interventions.

11 Loi de finances du 31 décembre 1939, article 47.
Le rôle de la section douanière était très important et sa charge de travail s’avéra très vite écrasante ; aussi utilisa-t-il un personnel de plus en plus nombreux

12 La première de ces codifications fut réalisée par une circulaire du 23 octobre 1939 qui fut périmée avant d’avoir pu être imprimée à grand tirage par l’Imprimerie Nationale. Une note administrative du 1er avril 1940 fit, pour la dernière fois avant l’attaque allemande, le point de la réglementation.

13 Liste annexée au décret du 12 septembre 1939 et modifiée par la suite.

14 Décret du 9 avril 1940 relatif aux exportations à destination des pays neutres. Des garanties financières de bonne fin pouvaient être exigées.

15 Les opérations de transit à destination de la Grande-Bretagne, pays allié, étaient, bien entendu traitées dans un autre esprit. D’une manière générale d’ailleurs les relations commerciales avec l’Angleterre et les pays de la zone sterling avaient fait l’objet de dispositions particulières en matière de changes.

16 Décret du 9 septembre 1939 sur le règlement des importations et exportations en temps de guerre. Décret-loi de la même date réglementant l’exportation des capitaux, les opérations de change et le commerce de l’or. Arrêté de la même date relatif au contrôle douanier. De très nombreux autres textes sont intervenus dans ce domaine.

17 Les « commissions de contrôle postal », créées à diverses fins, devaient détecter et remettre à la douane les plis à destination de l’étranger contenant des capitaux.

18 Les étrangers ne pouvaient sortir de France que ce dont ils avaient fait constater l’entrée à leur arrivée. Quant aux Français se rendant à l’étranger, ils devaient laisser en dépôt à la frontière les sommes excédant une tolérance de 500 francs (ramenée à 100 francs pour les frontaliers).

19 Décret du 4 octobre 1939.

20 Initialement de 1 à 6 mois, l’emprisonnement fut porté de 1 mois à 2 ans par décret du 20 janvier 1940.

21 Décret du 29 novembre 1939.

22 Décret-loi du 21 avril 1939 et décret du 13 mai suivant.

23 Décret du 4 octobre 1939. Loi de finances du 31 décembre suivant, article 17. La surtaxe était de 20 centimes par litre.

24 Décret du 29 novembre 1939.

25 Décrets des 29 novembre 1939 et 18 janvier 1940.

26 Décret-loi du 28 février 1940.

27 Décret du 29 février 1940.

28 Décret du 24 avril 1940.

29 Décrets des 1er septembre, 20 septembre et 18 novembre 1939.

30 Décret-loi du 29 juillet 1939.

31 Décret du 29 janvier 1940.

32 Décret-loi du 12 novembre 1938 et décrets des 1er septembre et 10 novembre 1939.

33 Guy Thuillier et Jean Tulard, Histoire de l’administration française, PUF, Paris, 1984, page 85.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540