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L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

 | 
Jean Clinquart

Deuxième partie. L’entre-deux-guerres (1920-1939)

Chapitre VII. La vie des services extérieurs dans les années trente

Texte intégral

I. Quatre événements marquants de l’histoire douanière

1Désigner les événements ayant plus particulièrement marqué l’histoire douanière au cours des années trente est un exercice qui risque de déboucher sur une réponse subjective, car la période abonde en données intéressantes. Nous allons nous y essayer néanmoins en citant, dans un ordre simplement chronologique, la fin de la présence de la Douane française en Sarre, la découverte, au Havre, d’une scandaleuse affaire de corruption qui fut à l’origine de l’organisation de la profession de commissionnaire en douane, la montée en puissance du syndicalisme et enfin l’implication de la Douane dans une aide clandestine du gouvernement français aux Républicains espagnols.

A. La fin de l’Union douanière franco-sarroise

  • 1 Décision administrative du 19 octobre 1925.
  • 2 Décision administrative du 17 janvier 1925.
    Circulaire des douanes nº 362 du 29 septembre 1925.

2En 1925 s’était achevée la période quinquennale de transition au cours de laquelle le territoire de la Sarre avait bénéficié de la liberté des échanges avec l’Allemagne et avec la France. À dater du 11 janvier de cette année, le tarif français était devenu applicable à la frontière sarro-allemande et l’on avait donc pu supprimer la ligne de douane établie à la frontière franco-sarroise, de Waldwise à Volmunster1, après avoir renforcé les installations de la frontière nord du territoire2.

3Cette situation dura dix ans, jusqu’à ce que le plébiscite prévu par le traité de Versailles décide du retour de la Sarre dans le territoire douanier du Reich.

  • 3 Pour la période allant d’avril 1932 à mai 1933, on trouve trace dans les Annales des douanes de cin (...)

4Il s’en faut que la décennie ait été paisible pour les agents qui, au nombre de plus d’un millier, servirent dans la direction de Sarrebruck. Si l’économie de la Sarre tira profit de son rattachement à la France, en revanche l’opinion publique, travaillée par une propagande nationaliste de plus en plus agressive, manifesta à l’égard des fonctionnaires français une hostilité dont témoignent de nombreux incidents. Ceux-ci ont en particulier opposé les douaniers à des bandes armées qui pratiquaient la contrebande3. À l’approche du plébiscite du 13 janvier 1935, la population, excitée par les nazis, rendit la vie quotidienne particulièrement difficile pour le personnel et la situation s’avéra quasiment intenable durant les semaines séparant la consultation du retrait des Français. Ceux-ci furent donc tout à fait d’accord avec les Allemands pour abréger au maximum cette période intérimaire.

  • 4 Décret du 15 janvier 1935.
  • 5 Décision administrative du 17 janvier 1935.
  • 6 An. Do. 1935, page 149.
    Le directeur des douanes, rapportent les Annales fut « lui-même harcelé, en (...)

5Encore convenait-il de prendre quelques précautions pour éviter que des stocks anormaux de produits sarrois ne fussent constitués en hâte en territoire français. Pour tenter de limiter le risque, le gouvernement français décida de rétablir une ligne de douane à la frontière franco-sarroise avant même que prit fin l’union douanière4. Les services de la direction de Sarrebruck furent chargés de cette opération qui fut menée dans un délai très bref. Au personnel qui allait former l’embryon de la future direction des douanes de Forbach furent d’abord confiées des « attributions de contrôle », la mission de « suivre le mouvement des marchandises entre la France et la Sarre et de s’opposer à ce que des marchandises non sarroises introduites dans le Bassin sous un régime de faveur (par exemple dans le cadre de contingents spéciaux) ne soient introduites en France »5. En fait, on voulait tenter de limiter les importations venant de Sarre au volume qu’elles atteignaient en période normale, et l’on avait à cette fin imaginé de subordonner à la production de certificats d’origine délivrés par les chambres de commerce, et visés par des « agents techniques » français appartenant à l’administration des Douanes, l’entrée en France des produits sarrois. La tâche de ces agents techniques ne fut pas de tout repos, rapporteront un peu plus tard les Annales des douanes, face « aux intérêts matériels déchaînés », aux « pressions », aux « sollicitations qui devinrent de plus en plus vives et irritées au fur et à mesure que se rapprochait le terme fatal du 18 février »6.

6C’est à cette date, en effet, que selon l’accord intervenu le 11 février entre les deux pays à l’issue de négociations auxquelles avait participé le futur directeur général Hyon, alors chef du bureau du service général de l’administration centrale des douanes, la Sarre devait être incorporée au territoire douanier allemand.

  • 7 Un avis aux importateurs et exportateurs paru au JO du 14 février 1935 donna la liste des bureaux d (...)

7Les opérations d’évacuation de la ligne sarro-allemande et de renforcement de la ligne franco-sarroise installée en janvier s’effectuèrent sans que le moindre incident fût à déplorer. Dans sa composition définitive, la direction des douanes de Forbach qui se substituait à celle de Sarrebruck comptait un effectif de plus de 700 agents (soit environ 300 de moins que celle-ci) et une trentaine de bureaux7. Le lendemain même du transfert, le directeur général des douanes Chaudun inspecta la nouvelle ligne.

  • 8 An. Do. 1935, pages 149 et suivantes.

8Les conditions dans lesquelles cette délicate affaire avait été menée valurent à l’administration des éloges dont les Annales ne manquèrent pas de se faire l’écho8.

B. Les « affaires » du Havre et le statut des commissionnaires en douane

9Aux éloges ne tardèrent pas à succéder les critiques.

  • 9 An. Do. 1935, page 641.

10La suite de l’année 1935 fut marquée, en effet, par un scandale auquel la grande presse donna une dimension nationale. On découvrit que le port du Havre était le centre d’un important trafic frauduleux portant sur l’importation de marchandises diverses (appareils photographiques, postes de TSF et leurs pièces détachées, notamment les lampes, produits chimiques, cigarettes, voitures automobiles) que des transitaires marrons introduisaient irrégulièrement sur le marché français avec la complicité de fonctionnaires des douanes. Plusieurs vérificateurs et autres agents furent mis en cause, certains incarcérés. L’affaire fit grand bruit. Le commentaire qu’en donnèrent les officieuses Annales des douanes après quelques mois donne la mesure du choc qu’occasionna, dans le milieu douanier cette lamentable histoire9. Il vaut la peine d’en citer des extraits :

« L’administration des Douanes traverse une épreuve douloureuse […] Voilà que des rumeurs accusatrices montent ça et là. Des agents ont trahi leur devoir. Des collusions déconcertantes sont démasquées. Des défaillances criminelles sont mises à jour […]. Constatations infiniment douloureuses pour ceux qui, fiers d’appartenir à la grande famille douanière, souffrent au plus profond d’eux-mêmes de voir ainsi atteint un patrimoine moral que chaque fonctionnaire des douanes doit avoir constamment à cœur d’enrichir. Mais, comme si elles n’étaient pas suffisamment pénibles en elles-mêmes, ces constatations ont, en outre, servi de proie à une information avide. La grande presse s’en est, en effet, copieusement emparée […]. Les fraudes du Havre alimentèrent alors une véritable campagne qui eut tôt fait de bousculer les bornes de l’information objective. Divers organes composèrent une sorte de roman policier propre à séduire des goûts malsains. D’autres, poussés par la passion politique, y cherchèrent des compromissions de nature à nuire à leurs adversaires ; d’autres encore, victimes d’on ne sait quelle aberration, insinuèrent et calomnièrent avec hypocrisie […]. Sans discernement, avec la seule préoccupation d’alimenter une rumeur scandaleuse, au mépris même des faits, trop de journaux ont jeté l’opprobre sur le personnel des douanes tout entier qu’ils ont confondu sciemment avec quelques fonctionnaires indignes ».

11Après cette protestation véhémente contre les débordements journalistiques, le chroniqueur des Annales tente une analyse des causes de ces « collusions » qui ont « atteint une si grande ampleur » :

  • 10 Allusion aux mesures d’assainissement budgétaire des années 1933 à 1935.

« Sans doute ces tristes faits participent-ils de l’affaissement général du sens moral […]. Mais, cette observation générale formulée, disons tout de suite que rien n’excuse les défaillances des agents coupables […]. La probité (du fonctionnaire des douanes) est, effectivement, la plus sûre sauvegarde des intérêts de l’État. Toutefois, il est d’une sage administration d’étayer cette probité, c’est-à-dire de la mettre à l’abri des tentations mauvaises. Car celles-ci rôdent. Il ne faut pas celer que, notamment les vérificateurs des douanes, dont la condition matérielle est modeste, d’autant plus modeste qu’elle vient de subir à deux reprises de lourdes atteintes10, ont souvent autour d’eux le spectacle de gains élevés obtenus au prix d’un effort moins méritoire que le leur. Parmi les déclarants honnêtes, les faits ont démontré que se glissaient trop aisément des individus sans scrupule, et c’est de ceux-ci que sont venues les tentations ».

12La revue poursuit en observant que, « pour conduire des agents à l’oubli de leur devoir », « aux promesses d’argent s’ajoutait la conviction de l’impunité. On doit voir là une lacune grave dans l’organisation du service ». « Le droit de douane, en raison des circonstances de fait qui entourent la liquidation, est, de tous nos impôts, le plus malaisé à percevoir. D’où la nécessité de multiplier les garanties », notamment de recourir à « un personnel suffisant en nombre et professionnellement expérimenté », de faire en sorte que le contrôle des chefs « souvent déficient et parfois impossible » en raison de sollicitations extérieures multiples s’exerce « d’une manière efficace […] par l’action combinée de l’inspecteur et du contrôleur en chef ».

13Et les Annales concluent sur l’opportunité de donner à la conscience professionnelle « le soutien d’un enseignement » par « l’institution d’écoles préparatoires aux diverses activités administratives », en l’occurrence d’une « École des douanes » qui « créerait, par les traditions qui s’y établiraient, un esprit de corps propre à rendre tangibles et plus effectifs les liens de la grande famille douanière ».

14Cette chronique nous semble avoir le grand mérite de synthétiser des réflexions qui, sur un ton généralement polémique, s’exprimèrent après que le scandale eut éclaté.

  • 11 Bulletin nº 30 de mars 1936 du Syndicat des agents du cadre supérieur des douanes. Nous n’avons pu (...)
  • 12 Dufour s’était signalé, depuis les années vingt, par ses opinions socialistes (il avait été élu à d (...)

15Il était par exemple facile et, d’un certain point de vue, justifié de mettre en cause la désorganisation ou la démotivation dont les luttes syndicales pouvaient sembler porter une part de responsabilité. C’est ce que fit le Bulletin du Syndicat des agents du cadre supérieur11, suscitant des réactions extrêmement vives des autres organisations. Comment nier cependant que la douane du Havre fût exemplaire de ce point de vue. Des éléments extrémistes s’y étaient employés à contester la hiérarchie de manière systématique, usant couramment de l’insulte et mettant les échelons intermédiaires dans la quasi impossibilité d’exercer convenablement leur rôle. Comme nous l’avons montré plus haut, les conditions favorables à une fermentation des esprits se trouvaient réunies : une forte concentration d’agents, la vie communautaire dans une caserne désuète et jusqu’à la nomination en 1933 d’un directeur, Dufour, que ses opinions politiques et son action syndicale désignaient comme cible privilégiée des éléments pro communistes particulièrement actifs au sein de la section havraise du Syndicat des brigades12. À coup sûr, il existait au port du Havre, une situation propice à un relâchement de l’efficacité des contrôles hiérarchiques et de la vigilance du service. L’Administration n’allait pas manquer d’en tirer les conséquences et de procéder à une réorganisation du service dans les grands ports.

  • 13 AN F/7/14696. Police générale. Contrebande, 1918-1939. Lettres des 2 et 7 août du préfet de Seine-I (...)

16Il est difficile d’apprécier aujourd’hui quelle put être la responsabilité de la hiérarchie locale dans ces désordres qui, selon un rapport adressé en août 1935 au ministre de l’Intérieur par le préfet de Seine-Inférieure, auraient, en l’espace de quelques années, fait perdre environ 100 millions au Trésor. Dans cette correspondance, on lit que « depuis plusieurs mois, le directeur régional des douanes du Havre qui soupçonnait les fraudes dont il s’agit, procédait avec une prudence dont on ne saurait trop le louer, à des investigations personnelles et méthodiques qui l’ont amené, dans le courant de juillet, à la conviction que de vastes entreprises de fraude ayant leurs sièges à Paris et rayonnant sur les ports français, se poursuivaient au Havre depuis plusieurs années ». Comment le directeur avait-il été alerté ? Était-ce par le corps d’inspection local ? Ne serait-ce pas plutôt par une source extérieure ? Cette seconde hypothèse paraît assez vraisemblable, d’autant que la lettre du préfet fait état de fraudes analogues qui « d’après les informations recueillies ont dû se pratiquer dans d’autres ports français, notamment à Bordeaux et, plus encore, à Marseille ». Bien que des irrégularités de l’importance de celles du Havre n’aient pas été relevées, semble-t-il, en d’autres centres de dédouanement, on ne peut exclure que des abus y aient été commis à la faveur d’une conjoncture générale favorable13.

  • 14 Le bruit courait qu’un vérificateur des douanes avait, au cours d’une visite de train en cours de r (...)

17L’Action douanière, s’exprimant sur les « affaires », protesta, comme les Annales, contre le « caractère tendancieux de la presse », mais en incriminant « la presse de droite ». Elle aussi condamna les coupables : « Une véritable entreprise de fraude vient d’être découverte dans le port du Havre et deux camarades vérificateurs sont compromis. Il n’est point dans nos intentions de prendre la défense de ceux, peu nombreux d’ailleurs, qui se sont laissés corrompre par les représentants corrompus de firmes capitalistes ». Sur un autre ton que les Annales, cette publication mit en cause la hiérarchie, désignant le directeur Dufour comme « responsable du scandale du Havre, car la découverte n’(était) pas due à son initiative personnelle »14. L’occasion était évidemment bonne de charger le représentant local de l’Administration de la responsabilité d’une organisation dont la défaillance venait d’être démontrée, en lui imputant, de surcroît, l’insuffisance des effectifs, et – pourquoi pas ? – la médiocrité des rémunérations.

18La revue du Syndicat du service sédentaire, L’Essor, n’adopta pas un point de vue très différent. Outre qu’il avait des comptes à régler avec Dufour auquel il reprochait sa « trahison », le Syndicat du service sédentaire pouvait trouver dans les événements une justification de sa revendication d’un rôle accru pour les contrôleurs en chef dont il envisageait la substitution aux inspecteurs sédentaires.

19Le rapport qu’adressa le directeur général au ministre, en octobre 1935 (rapport auquel il a déjà été fait référence à propos de la reconstitution éventuelle de l’Inspection générale des douanes) est des plus intéressants.

« Certes, écrit Pierre Chaudun, la défaillance des agents et leur manque de probité ne sauraient trouver aucune excuse ; les agents coupables ont déjà été lourdement frappés administrativement, en attendant qu’ils répondent de leurs fautes devant la juridiction pénale. Mais je ne saurais dissimuler au ministre mon sentiment à l’égard de ces agents. Ces fonctionnaires sont presque tous jeunes et recrutés après la guerre. Pendant toute la durée de la guerre, leur éducation a été forcément négligée, particulièrement leur éducation morale, à la suite de l’absence, soit de leurs parents, soit de l’insuffisance de leurs professeurs. Lorsque ces jeunes gens, devenus adultes, sont entrés au service de l’État, c’était à l’époque où le fonctionnarisme était abandonné (1920 à 1930) ; c’était également à l’époque où une prospérité factice permettait la satisfaction de tous les appétits.
Les jeunes vérificateurs du Havre coupables ont donc reçu une formation morale médiocre ; plongés dans un milieu comme celui du Havre – milieu essentiellement spéculatif –, vivant en contact avec une population commerçante habituée à des profits ou à des pertes rapides, on conçoit qu’ils aient été l’objet de sollicitations de la part de commerçants peu scrupuleux. Ceci, je le répète, ne saurait en aucune façon excuser leur faute, mais, dans une certaine mesure, peut l’expliquer.
Il convient donc, à mon avis, d’une part, de soutenir moralement ce personnel, d’autre part, par une meilleure organisation administrative, de l’encadrer solidement et de le mettre à l’abri des tentations en évitant un contact fréquent et constant avec les mêmes usagers ».

20À côté « des défaillances du service sédentaire », le directeur général évoquait aussi, dans son rapport au ministre, les fautes imputables au service actif : « Des mesures d’épuration sont actuellement en cours ; mais le personnel actif (préposés, sous-brigadiers et brigadiers) a sérieusement besoin d’être étayé et surveillé moralement. Ce personnel, ainsi que le ministre le sait, est entre les mains d’un syndicat à tendance extrémiste ; évidemment, il ne faut pas généraliser et, seuls, quelques rares éléments sont véritablement acquis aux idées extrémistes ; les autres, les plus nombreux, suivent sans grande conviction ». Et de préconiser la création d’une « école douanière » où les candidats préposés recevraient « les notions douanières essentielles et surtout la formation morale nécessaire (discipline, tenue, etc.) ». Ainsi l’opinion du directeur général rejoignait-elle (on ne saurait s’en étonner) celle qu’exprimait le chroniqueur des Annales.

21À aucun moment, ce rapport n’incrimine la hiérarchie locale. C’est l’insuffisance numérique des agents du cadre de contrôle qui est mise en cause, mais aussi la « mauvaise foi » de certains transitaires.

22Tout le monde était d’accord sur la nécessité de procéder à une épuration au sein de la profession de transitaire, de doter celle-ci d’un statut et de la placer sous le contrôle étroit de l’administration des Douanes. L’idée d’un tel statut était nourrie depuis longtemps à la direction générale des Douanes, mais sans que l’on soit parvenu à en définir exactement la nature. L’affaire des fraudes du Havre renversa d’un coup la situation. Dès leur découverte, Pierre Chaudun prit contact avec la Fédération des transitaires de France et le Syndicat des transitaires parisiens, et il leur soumit un projet de statut auquel les mandataires qualifiés de ces organisations donnèrent leur adhésion. Le directeur général incita alors le Gouvernement à user des pleins pouvoirs dont il disposait pour promouvoir une mesure qui, dit-il, « constituer(ait) une des plus importantes réformes qui ait été instituée dans l’administration des Douanes depuis de longues années » et « ser(ait) de nature à couper court aux manœuvres des principaux fraudeurs ». Désireux de montrer sa volonté de réagir face à une situation scandaleuse, le Gouvernement se prononça moins d’un mois plus tard. Le décret-loi du 30 octobre 1935 subordonna à l’agrément de commissionnaire en douane l’exercice de « la profession d’accomplir pour autrui les formalités de douane », confia au ministre des Finances, sur proposition du directeur général des douanes, le soin de prononcer l’agrément et la faculté de le retirer, créa une chambre de discipline appelée, sous le contrôle de la douane, à assurer l’autodiscipline de la profession, imposa à celle-ci la constitution d’un fonds de garantie pour « couvrir… les créances du Trésor à l’encontre des commissionnaires en douane » et décida que les tarifs à percevoir par les transitaires devraient être homologués par le ministre du Commerce. Ce statut qui, dans un premier temps, devait permettre d’assainir la profession, allait par la suite assurer aux commissionnaires en douane une situation monopolistique dont ils tireraient d’incontestables avantages, mais l’objectif essentiel fut atteint et la profession effectivement et durablement assainie.

23Il est intéressant de se référer au rapport au président de la République qui introduisit le décret-loi : « Les événements récents ont démontré qu’à la faveur d’un régime de liberté absolue, des commerçants peu scrupuleux pouvaient abuser de la qualité de commissionnaire en douane au détriment du trésor et du commerce d’importation. Il nous a paru nécessaire, aussi bien pour la protection des importateurs que dans l’intérêt du trésor, et même dans l’intérêt bien compris des transitaires honnêtes, d’organiser la profession de commissionnaire en douane afin d’en écarter les éléments malsains dont les défaillances risquent de nuire au crédit des entreprises honorables ». « Cet empiétement de la puissance publique… dans l’exercice d’une profession commerciale libre jusqu’alors », commentèrent les Annales, « a été rendu nécessaire par la défaillance des mœurs ».

C. La montée en puissance du syndicalisme

  • 15 L’Action douanière, nº 12 de 1930. Compte rendu du congrès syndical.
    Voir aussi AN F/7/13713, Police (...)
  • 16 AN F/7/13713, Police générale, Fédérations et syndicats corporatifs, Douanes, dossier 12. Il s’agit (...)
  • 17 Même source. Des manifestations ont lieu aussi à Rouen, Cherbourg, Bayonne.
  • 18 L’Action douanière, nº 5 de 1931. Lettre du 21 février 1931 de Chaudun à Albertin.
  • 19 On se plaindra de la lenteur des réintégrations au Havre, l’Administration prenant prétexte de l’ab (...)

24Nous avons relaté comment le fait syndical s’était imposé dans les années vingt. À la fin de celles-ci, les diverses organisations catégorielles regroupaient une grande partie du personnel et leur influence était donc importante. Il s’en faut cependant que les agents aient été tentés, dans leur majorité, de prendre part à des actions revendicatives violentes, en particulier de recourir à la grève. Si, en 1926, le syndicat du service sédentaire avait mené une opération inexactement dénommée « grève du zèle », du moins avait-il écarté l’idée d’une cessation du travail. On était davantage enclin, du côté du service actif, à aller au-delà, mais seuls les éléments les plus politisés de cette organisation professaient sur le sujet des opinions fermes ; la masse des syndiqués se montrait réticente, et la prudence avec laquelle l’hypothèse de la participation à une grève d’initiative fédérale fut examinée, en 193015, est révélatrice des hésitations de dirigeants peu assurés d’être suivis. En revanche, des manifestations sur la voie publique, dans les grandes villes et en particulier à Paris, furent organisées et d’assez nombreux agents y participèrent bien qu’elles fussent interdites par le Gouvernement. En octobre 1929, la police mit obstacle au défilé dans Paris d’agents en autocar manifestant contre la politique salariale16. De nouveaux défilés eurent lieu, en octobre 1930, dans la capitale, mais aussi dans de nombreuses villes de province telles que Marseille, Lille, Le Havre, Dunkerque, etc. pour protester contre l’insuffisance des nouveaux traitements17. Des sanctions furent prises contre un certain nombre d’agents considérés comme des meneurs ; les conseils de discipline prononcèrent une quinzaine de révocations, une vingtaine de mutations d’office et plus de cinquante peines de moindre portée. La levée de ces mesures devint alors un thème de revendication supplémentaire et le Syndicat du service actif organisa même, en janvier 1931, un congrès extraordinaire pour protester contre les sanctions et en demander l’annulation. Le Gouvernement était d’ores et déjà disposé à des gestes d’apaisement, si bien que, dans une lettre adressée par le directeur général des douanes, en février, à Fabien Albertin, depuis 1928 député SFIO des Bouches-du-Rhône, il était question de remplacer par des mutations les peines plus sévères18. On alla beaucoup plus loin, en fait, puisque le Parlement vota après l’élection présidentielle une loi d’amnistie dont bénéficièrent les agents punis l’année précédente19.

  • 20 AN F/7/13041. Rapports mensuels des commissaires spéciaux du Havre et de Rouen (février 1931-décemb (...)

25À cette époque – nous l’avons relaté plus haut – la tension était vive entre le directeur général et le Syndicat du service actif, toute relation directe ayant été rompue entre les deux parties. On ne peut considérer que cette organisation ait alors gagné en audience auprès de l’Administration et le climat n’était guère meilleur dans bien des circonscriptions de province. Ainsi en fut-il, en particulier au Havre où, à deux reprises au moins, on vit, en 1933, des délégations de 2 ou 300 agents envahir la cour de la direction pour remettre des motions au directeur qui ne reçut aucun porte-parole20.

26Les événements de février 1934 provoquèrent, comme l’on sait, des grèves massives auxquelles participèrent, selon les rapports de la police, de nombreux fonctionnaires des douanes, mais, dans ce cas particulier, le Gouvernement s’abstint, bien entendu, de réagir.

27Il en alla différemment lors du mouvement de protestation contre les décrets-lois « de spoliation » du gouvernement Laval, mouvement qui fut notamment marqué, le 12 juillet 1934, par une grève d’une heure. Cette fois, on prononça à nouveau des révocations (dont celle, à Marseille, du préposé Cristofol qui allait être élu député communiste en 1936), des mises en disponibilité, des mutations et quelques centaines de peines plus légères. De nouveau aussi, l’annulation de ces mesures et le soutien aux « victimes de la répression administrative » furent au centre des revendications exprimées dans les publications syndicales et lors des congrès.

28L’arrivée au pouvoir du Front populaire bouleversa cette situation conflictuelle. On peut parler alors de syndicalisation de l’État. Non seulement les militants sanctionnés furent aussitôt blanchis, mais les cabinets ministériels accueillirent en nombre des syndicalistes, tel, pour ne citer que celui-là, Gaston Cusin qui, de receveur des Douanes du petit bureau de Saint-Gingolf, devint du jour au lendemain chef adjoint du cabinet du ministre des Finances et conseiller référendaire à la Cour des comptes.

29Mieux encore, on vit les syndicats des douanes proches des partis de gauche pousser une personnalité de leur choix au poste de directeur général.

30L’association des syndicats à la gestion des services faisait partie de la politique gouvernementale. Un comité consultatif des administrations financières fut créé par décret du 14 novembre 1936 et les principaux leaders des syndicats des services sédentaire et actif, Guiader, Neumeyer et Guilbaud, en devinrent membres. À la direction générale des Douanes et dans les directions régionales furent mis en place des structures de concertation qui préfigurent les comités techniques paritaires. Une note du 5 février 1937 de la direction générale des Douanes fait état des « instructions ministérielles » en application desquelles elle avait « mis à l’étude, en collaboration avec les représentants des groupements professionnels, diverses mesures intéressant l’organisation et le fonctionnement du service ». La « section d’études » ainsi constituée fut rattachée au bureau du service général, et les nombreuses décisions qui parurent sous ce timbre et portèrent sur les aspects les plus divers de l’organisation et de la gestion des services extérieurs, montrent que la concertation fut active au niveau central au cours des années 1937 et 1938.

31La même note de février 1937 institua dans toutes les directions régionales des « commissions d’études permanentes » :

  • 21 Des procès-verbaux étaient dressés lors des réunions des commissions permanentes.
    Il est remarquable (...)

32« Il est apparu qu’il serait désirable que la même collaboration (qu’au niveau central) s’établit dans chaque direction tant pour l’examen des questions d’organisation locale que pour celui des modalités d’application, dans le cadre de la circonscription, des réformes envisagées à titre général ». Chaque catégorie de personnel fut représentée dans ces commissions que les directeurs durent réunir « à des dates plus ou moins rapprochées selon le nombre et l’importance des questions à examiner » en sorte qu’ils pussent obtenir, en temps opportun « tous avis et conclusions propres à éclairer (leurs) décisions »21.

33Le changement d’ambiance dans les rapports entre Administration et organisations syndicales qui a découlé de l’arrivée au pouvoir du Front populaire trouve une illustration remarquable dans l’histoire des organismes mutualistes créés par les fonctionnaires des douanes.

  • 22 Circulaire des douanes du 1er juin 1918.

34Nous avons évoqué déjà l’attribution d’un pourcentage du produit des amendes et confiscations à l’Œuvre des orphelins des douanes de France et des colonies. La mesure n’avait pas été considérée comme privative à cette œuvre. Certes, celle-ci avait été, après la parution du décret du 18 mai 1918 relatif à la répartition du produit des saisies, l’unique bénéficiaire des 10 % réservés « aux œuvres d’assistance intéressant le personnel des douanes », mais uniquement parce qu’aucune autre n’avait, ainsi que l’exigeait le décret, été désignée par le ministre des Finances comme partie prenante dans le partage de ces 10 %22. Il était, à l’époque, pratiquement impossible qu’il en fût autrement, non parce qu’il n’existait pas de caisses de secours, mais plutôt parce qu’elles étaient trop nombreuses et surtout de statut incertain. Les amicales des agents des brigades créées au début du siècle dans les circonscriptions disposaient en général de caisses de secours qui n’avaient pas fusionné lors de la constitution de l’« Union générale » et continuaient par conséquent à se gérer de manière autonome, aussi bien au regard des cotisations exigées des adhérents qu’en ce qui concernait la nature des prestations dont ils pouvaient bénéficier. Toutes ces caisses, à la différence de l’Œuvre des orphelins, n’étaient ouvertes qu’aux seuls adhérents d’associations qui, en 1919-1920, allaient se transformer en syndicats professionnels. Cet ensemble de facteurs aurait rendu difficile l’admission des caisses de secours au partage des 10 % si la question s’était alors posée ; or, il n’en fut rien parce que, dans la conjoncture née de la guerre, c’est uniquement des secours à apporter aux orphelins que l’on se préoccupa.

  • 23 L’Action douanière, nº 13 et 24 de 1927.

35L’affaire commença à changer d’aspect à la fin des années vingt quand le Syndicat des agents du service actif résolut de réunir les caisses de secours des anciennes amicales au sein d’une « Union mutualiste ». L’opération, décidée dans son principe au congrès syndical de juin 1927, fut rapidement menée à bonne fin puisque les statuts de la mutuelle furent déposés dès le mois de novembre de cette année23. À cette époque, le Syndicat des agents du service sédentaire disposait déjà d’une caisse de secours unique, de même que le Syndicat des officiers. Dans les trois cas, on n’envisageait pas que mutualité et syndicalisme fussent dissociés. Le Syndicat du service actif avait été conduit à évoquer le sujet lorsqu’il avait étudié la fusion des caisses de secours locale, mais son congrès de 1927 avait très clairement écarté toute idée de clivage entre les qualités de mutualiste et de syndicaliste. Il est certain qu’on avait alors, au sein de la Fédération douanière, commencé à envisager l’extension aux trois mutuelles gérées par les syndicats fédérés de la participation au partage du produit des saisies, sous réserve d’un accroissement du taux de 10 % afin que l’Œuvre des orphelins ne fût pas lésée.

36Peu encline à subventionner indirectement l’action syndicale, l’Administration suscita ou encouragea une opération dont le Syndicat des agents du cadre supérieur et celui des sous-officiers assurèrent le lancement : la création d’une mutuelle qui, à la différence des trois sociétés de secours mutuel préexistantes, serait « générale », c’est-à-dire ouverte à tous les agents des douanes sans distinction. Le directeur général Chaudun avait déploré, dans le rapport consécutif aux fraudes du Havre auquel nous avons fait plusieurs fois référence, que les agents du service actif fussent « liés au syndicat parce que celui-ci (avait) fondé une mutuelle offrant de grands avantages pour le personnel et que la radiation ou l’exclusion du syndicat entraîn(ait) la perte des avantages de la mutuelle » ; « le syndicat posséd(ait) là une arme puissante, dont il n’hésit(ait) pas à se servir à l’égard de ses adhérents dont le zèle ne lui paraiss(ait) pas suffisant et qu’à l’occasion il menaç(ait) d’exclusion et de radiation de la mutuelle ». À l’époque, Chaudun ne pensait pas amender rapidement cette situation puisqu’il suggérait seulement la création ultérieure d’une « mutuelle des anciens élèves de l’école douanière », institution alors à l’état de simple souhait. Sans doute, les événements du Havre eurent-ils, en ce domaine comme en quelques autres, un effet accélérateur. Annoncée en novembre 1935 par le secrétaire adjoint du Syndicat du cadre supérieur, Fouré, la constitution de la « Mutuelle générale des Douanes de France et des colonies » s’accompagna d’une demande d’octroi d’une part des 10 % au titre « d’œuvre d’assistance intéressant le service des douanes ».

37L’affaire suscita un gros émoi dans les organisations syndicales fédérées qui s’indignèrent, avec quelque mauvaise foi, du coup porté à l’Œuvre des orphelins dont, en cas d’agrément de la demande de la nouvelle mutuelle, les ressources diminueraient, mais en redoutant surtout la concurrence que leur ferait immanquablement une mutuelle n’exigeant pas de ses adhérents qu’ils cotisent à un syndicat.

  • 24 L’Action douanière, nº 7 et 9 de 1936.

38Le directeur général chercha à apaiser les esprits en assurant qu’il ferait en sorte que l’Œuvre ne fût pas pénalisée. De fait, Chaudun fit modifier par décret du 17 mars 1936 le texte relatif aux répartitions : désormais, la part réservée aux œuvres d’assistance serait de 12 % au lieu de 10 %, mais ne pourraient y prétendre que les œuvres « ouvertes, sans aucune restriction, à toutes les catégories du personnel des douanes et qui ser(aient) désignées par le ministre des Finances ». Le 26 mars, un arrêté ministériel attribuait 2 % du produit des saisies à la Mutuelle générale. Ce fut un beau tollé dans les publications des syndicats fédérés : on « attaquait » « nos syndicats et mutuelles » ! La direction générale fut aussitôt saisie d’une demande de « répartition des 2 % entre toutes les mutuelles existantes au prorata de leurs effectifs et des secours servis »24.

  • 25 Arrêté ministériel du 20 juillet 1936. L’adhésion aux deux mutuelles était interdite par ce texte q (...)

39L’arrivée au pouvoir des partis du Front populaire assura le triomphe de cette thèse. Les trois mutuelles des syndicats fédérés fusionnèrent sous l’appellation d’« Union mutualiste des fonctionnaires des douanes » et, le 10 juillet 1936, un nouveau décret modifiant le mode de répartition du produit des amendes et confiscations porta de 2 à 10 % la part des œuvres d’assistance dont on n’exigeait plus désormais qu’elles fussent ouvertes à tous les agents, la répartition devant se faire au prorata des effectifs. Bien entendu, un nouvel arrêté ministériel désigna l’Union mutualiste comme bénéficiaire, avec la Mutuelle générale, des 10 % et elle lui attribua la part à laquelle ses effectifs lui permettaient de prétendre, soit 92 %25.

40Notons que l’augmentation de 10 à 20 % de la part allouée aux œuvres d’assistance se trouvait compensée par une réduction de la fraction réservée au « fond commun des saisies » : c’est donc le personnel qui, de manière indirecte, finançait les œuvres.

41Sans que l’on soit fondé à qualifier de retour en arrière la situation créée par l’arrivée de Paul Reynaud aux Finances en novembre 1938 et la publication des décrets-lois comportant des mesures d’économie budgétaire, il apparaît néanmoins que l’atmosphère a changé alors. Une situation conflictuelle s’est à nouveau créée. La grève de 24 heures du 30 novembre déclenchée par la Fédération générale des fonctionnaires fut assez massivement suivie dans les services extérieurs et, comme naguère, des sanctions furent prononcées. Cependant, le gouvernement ne tarda pas à réintégrer les agents suspendus de fonctions. Il est vrai que le contexte international incitait à rechercher la paix sociale.

42Si la chute du Front populaire a stoppé une certaine syndicalisation de l’État et – pour envisager plus spécialement le cas de l’administration des Douanes – si le départ de Hyon (« pleuré », comme nous l’avons relaté précédemment) a rompu le lien étroitement établi entre le directeur général et les organisations syndicales les plus représentatives, on n’en est cependant pas revenu à l’état de choses antérieur à 1936. Le nouveau directeur général a déclaré vouloir poursuivre l’œuvre de son prédécesseur et il n’a pas été mal accueilli par les syndicats. De fait, la section d’études et les commissions permanentes ont continué à fonctionner jusqu’à la déclaration de guerre, signe que la gestion administrative avait durablement (mais le régime de Vichy y mettrait momentanément un terme) intégré la notion de concertation avec les représentants du personnel.

D. L’aide aux Républicains espagnols, en violation de la politique de non-intervention

43Le pronunciamiento du 18 juillet 1936 a posé un redoutable problème au gouvernement du Front populaire que Léon Blum avait formé quelques semaines plus tôt. Fallait-il répondre favorablement à la demande d’aide que le gouvernement légal de l’Espagne adressait à la France, en même temps qu’à la Grande-Bretagne ? Cette dernière se montrait peu encline à intervenir d’une manière quelconque dans un conflit interne dont aucune des parties antagonistes n’avait sa sympathie. La seule préoccupation du cabinet de Londres était de rallier à cette manière de voir les puissances européennes, Allemagne et Italie inclusivement.

  • 26 Il s’agissait d’avions dont le caractère civil ou militaire n’est pas précisé dans les documents ad (...)

44Le gouvernement français était quant à lui partagé. Le président du Conseil et certains ministres étaient fortement tentés de porter assistance au Frente popular. Fernando de Los Rios, ancien ministre socialiste que le gouvernement de Madrid avait dépêché à Paris pour y plaider sa cause et remplacer un ambassadeur démissionnaire, multipliait les contacts avec les divers groupes politiques et syndicaux de gauche. Initialement ces efforts semblèrent couronnés de succès : le gouvernement français autorisa notamment l’exportation à destination de l’Espagne d’une vingtaine d’avions qui partirent de Toulouse dans les premiers jours du mois d’août26. Cependant, Léon Blum percevait les dangers d’un isolement de la France face aux pays fascistes, d’autant que le haut-commandement faisait preuve de pessimisme devant une telle éventualité et incitait les politiques à la prudence. L’attitude hostile des Anglais à l’égard d’une assistance au gouvernement espagnol décida le président du Conseil à engager une action diplomatique en faveur de la « non-intervention ». Le 1er août, le Quai d’Orsay adressa aux chancelleries étrangères une note rédigée dans ce sens. L’adhésion à la proposition française fut rapidement acquise, sauf du côté allemand et italien où l’on tarda à s’y rallier, sans avoir au demeurant la moindre intention de tenir parole.

  • 27 Décret et arrêté du 3 septembre 1935, instruction d’application du 17 septembre.

45Aussitôt, le gouvernement français décida l’embargo sur les livraisons à l’Espagne des fournitures figurant sur les listes annexées au décret du 3 septembre 1935 qui réglementait l’exportation des matériels de guerre27. Le service des Douanes devait, bien entendu, veiller au respect de cet embargo dont les modalités allaient, par la suite, être précisées par un comité, dit de Londres, formé par les pays adhérant à la politique de non-intervention.

46Cette politique suscitait en France de vives controverses. Certes, la droite en approuvait le principe, ses sympathies à l’égard des insurgés étant à la mesure de son hostilité aux Fronts populaires, mais elle mettait en doute la bonne foi du Gouvernement. La gauche était pour sa part divisée. Les socialistes pacifistes et les radicaux avaient en majorité réclamé la non-intervention ; ils ne pouvaient donc qu’approuver une mesure à laquelle Léon Blum s’était résolu pour sa part à contrecœur et qu’il justifierait amèrement, en septembre, au congrès de la SFIO, dans son discours de Luna-Park. La gauche de ce parti éprouvait, en effet, les plus grandes difficultés à suivre le leader de la formation dans la voie de l’abstention. La CGT réunifiée depuis peu exprimait un égal désarroi, d’autant que les Communistes qui ne participaient pas au Gouvernement mais lui avaient promis leur soutien, ne cachaient pas leur totale désapprobation. Ils réclamaient « des canons pour l’Espagne » et ce slogan, mille fois répété, allait devenir l’un des thèmes majeurs de la propagande du parti.

47La contestation de la non-intervention se renforça quand il apparut clairement que l’Allemagne et l’Italie aidaient massivement les insurgés, notamment en mettant à profit leur participation à la surveillance des côtes espagnoles pour le compte du comité de Londres. Qu’ils fussent ou non membres ou sympathisants du PCF, les antifascistes français furent de plus en plus nombreux à réclamer avec lui une autre politique à l’égard de l’Espagne.

  • 28 Décision administrative du 5 avril 1937. Une décision similaire avait été prise, le 19 février préc (...)

48Ainsi exposé à des critiques venant de sa propre majorité et pressé par le gouvernement de Madrid de lui venir en aide dans la situation rapidement difficile où il se trouvait, Léon Blum dut composer. L’une des premières mesures que le gouvernement français décida, en s’écartant de la stricte application des accords de non-intervention, consista à laisser exporter des fournitures qui, sans avoir le caractère de matériel de guerre stricto sensu, n’en étaient pas moins concernées par l’embargo ; ainsi des masques à gaz et du fil de fer barbelé. On argua, pour en permettre la sortie, de ce que ces fournitures n’étaient pas exclusivement destinées à la guerre28. La presse eut rapidement connaissance de ces mesures qui, au demeurant, n’avaient aucun caractère clandestin. Elle en fit état et le bruit ne tarda pas à se répandre que le Gouvernement permettait la livraison clandestine d’armes aux républicains espagnols. On parla de ventes fictives à des pays tiers, puis de transit à travers la France de matériel de guerre livré par des pays tiers. Qu’en a-t-il été dans la réalité ?

  • 29 Léo Palaccio, La maldonne espagnole. Privat, Paris, 1986. qui rapporte le témoignage de Pierre Cot.(...)
  • 30 Archives de la direction des douanes de Perpignan comprenant des notes administratives diverses, ai (...)
  • 31 En particulier, Hugh Thomas, Histoire de la guerre d’Espagne, Paris, Laffont, 1961.
  • 32 Archives nationales, 2 W 47 et 48, Cour suprême de justice, Rapports 1 à 9 du contrôleur général de (...)

49Les sources aujourd’hui disponibles : témoignages de personnalités qui, tels Pierre Cot et Gaston Cusin ont eu, à des titres divers, à connaître de ces affaires29, documents administratifs30 et travaux d’historiens31, permettent de répondre à cette question. Mais on peut aussi se référer aux archives de la Cour suprême de Riom à laquelle nous devons une enquête sur le sujet32. Celle-ci fut menée par le contrôleur général de l’armement Cunin dont la mission était au demeurant beaucoup plus large puisqu’elle portait sur la dotation de nos armées en matériels divers lors du déclenchement du conflit. L’objectif assigné à la Cour par le gouvernement de Vichy consistait à faire porter par les gouvernements d’avant-guerre la responsabilité d’une défaite dont le haut-commandement n’entendait pas répondre. Démontrer l’insuffisance ou la mauvaise exécution des programmes d’armement entrait bien entendu dans cette problématique, ainsi d’ailleurs que les ventes d’armes à l’étranger. Celles-ci pouvaient, en effet, apparaître comme l’une des causes (mineure peut-être, mais néanmoins bonne à envisager) d’une pénurie dont nos armées auraient été victimes. Il était donc inévitable (et de surcroît idéologiquement souhaitable) que la question des livraisons d’armes aux Rouges d’Espagne fut évoquée. L’enquêteur de la Cour suprême ne manqua pas d’entreprendre des investigations dans ce sens. Ses recherches conclurent à l’inexistence d’exportations directes de matériel de guerre sortant des usines ou arsenaux français postérieurement à la déclaration de non-intervention. Elles n’écartèrent pas, en revanche, l’hypothèse de ventes fictives à des pays tiers (pays baltes et latino-américains, notamment), l’Espagne républicaine étant destinataire réel de ces expéditions. Il y eut effectivement des opérations de cette nature, mais le recensement des contrats de vente d’armes passés avec des pays « douteux » révéla que de telles opérations n’avaient pu revêtir une grande ampleur.

  • 33 Cet accord a fonctionné de la mi-mars à la mi-juin 1938. D’après la statistique établie à la demand (...)

50Ces transactions n’étaient de toute manière concevables que si le matériel pouvait être acheminé par voie maritime vers l’Espagne depuis les pays de première destination. Or, à partir du début de 1937, le blocus des ports contrôlés par les républicains (à l’ouest par la marine britannique, en Méditerranée par la flotte italo-allemande) rendit extrêmement aléatoire ce mode de transport. La frontière pyrénéenne devint alors la principale ouverture de l’Espagne républicaine vers le monde extérieur. Il était dès lors inévitable que le gouvernement français fût sollicité de laisser transiter sur son sol du matériel venant de l’extérieur, c’est-à-dire à peu près exclusivement de l’URSS. Sans être en mesure de faire état d’un gentleman’s agreement conclu à ce sujet entre cet État et la France au début de 193833, le contrôleur général Cunin signala dans son rapport l’existence d’un tel trafic qu’il dit avoir d’ailleurs subodoré à l’époque, mais sans être autorisé à le relever officiellement. Cependant, comme de telles livraisons n’avaient pas affecté les ressources en matériel de l’armée française, on n’en fit état qu’accessoirement. Il n’empêche que l’enquête de Cunin avait été menée de manière assez approfondie pour que fussent analysées les conditions dans lesquelles avaient eu lieu les opérations de transit ainsi que leur volume approximatif. La collaboration forcée du service des douanes de la frontière franco-espagnole lui permit, en effet, de dresser une statistique des opérations « douteuses » des années 1937-1938.

  • 34 On y trouve en particulier l’analyse, jour par jour et même heure par heure des échanges téléphoniq (...)

51Nous avons eu la chance de pouvoir consulter un fonds d’archives de la direction des douanes de Perpignan qui présente le double mérite de confirmer les informations fournies à la fois par les témoignages des contemporains et par le rapport Cunin, et de restituer l’ambiance très particulière dans laquelle a été menée une politique clandestine qui contredisait la politique officielle34.

  • 35 Le rôle joué par ces fonctionnaires au cours de la guerre d’Espagne était connu des Allemands. Deux (...)

52Bien entendu, il fallait que le transit à travers le territoire français s’effectuât de manière aussi discrète que possible pour des raisons tenant aussi bien à la situation intérieure (l’opinion publique française était très partagée sur la question espagnole) qu’à des considérations de politique étrangère. On ne pouvait donc pas autoriser de manière ostensible le transit de matériels de guerre, mais il fallait faire en sorte que l’administration des Douanes n’appliquât pas la réglementation qu’elle avait normalement mission de faire respecter. Il n’était pas question, bien entendu, que fussent donnés des ordres écrits. Il fallait aussi que le plus petit nombre de personnes possible fût informé des arrivées dans les ports et de la réexpédition par fer en direction de la frontière franco-espagnole des chargements litigieux, et que l’on évitât en même temps que, par ignorance des particularités de la situation, quelqu’un mît obstacle – le plus légitimement du monde – au déroulement souhaité des opérations. La chaîne de transmission des ordres devait donc être à la fois courte et fiable. Les maillons essentiels étaient, à l’administration centrale des douanes, le cabinet du directeur général et, en province, les préfets et les directeurs des douanes des départements d’entrée et de sortie. L’absence d’ordres écrits représentait un obstacle. Il était à craindre que les fonctionnaires des douanes dont dépendait l’admission des matériels au transit et l’autorisation de les exporter ensuite ne refusent d’engager gravement leur responsabilité sans ordre écrit. Afin d’éliminer cette difficulté et de mettre dans la confidence le plus petit nombre possible d’agents d’exécution, on eut recours à un procédé tout à fait inhabituel qui fut mis au point et proposé au ministre des Finances, Vincent Auriol, par Hyon et Cusin. Il s’agissait de faire suivre les opérations de transit, de bout en bout, par des fonctionnaires choisis au sein du « service de répression des fraudes douanières » tout récemment créé (Voir pages 335 et suivantes). Ces fonctionnaires, que leurs attributions particulières pouvaient amener à intervenir partout en France – ce qui permettait de justifier leur présence dans des services auxquels ils n’étaient pas normalement affectés – allaient recevoir leurs ordres, non de leur hiérarchie propre, ni a fortiori de la hiérarchie locale, mais de Gaston Cusin, alors chef adjoint du cabinet de Vincent Auriol ; il s’agissait d’agents avec lesquels Cusin était lié sur le plan syndical et dont la loyauté était assurée35. C’est à la fin de l’année 1937 que cette méthode fut mise en œuvre.

53Dans les premiers temps, il semble que des hésitations se soient manifestées, les directeurs régionaux concernés n’ayant apparemment pas été informés de manière précise de la mission dévolue aux agents du service d’enquête détachés dans leurs circonscriptions, et les services de la direction générale, dont ils attendaient des éclaircissements, ne leur facilitant pas toujours la tâche, faute peut-être de se trouver eux-mêmes suffisamment instruits des décisions du ministre. Pour leur part, les préfets concernés ne paraissent pas avoir eu d’états d’âme, mais il leur était difficile de donner aux directeurs des douanes des instructions que ceux-ci n’auraient pas exécutées sans couverture de leur administration.

54Un bon exemple de « cafouillage », propre à générer des fuites dont la presse ne manqua pas de tirer parti, peut être proposé avec l’histoire du cargo Mostaganem qui, venant de Pologne, accosta à Bassens en novembre 1937, chargé de soi-disant « machines et pièces détachées » destinées à l’Espagne et devant être acheminées en plusieurs trains vers La-Tourde-Carol. Le directeur de Bordeaux avisa son collègue à Perpignan de la formation des trains par télégramme rédigé en clair dans lequel il mentionnait « une constatation fortuite » donnant de « graves présomptions » qu’on avait affaire à « des marchandises dont l’exportation (était) prohibée ». De fait, la présence de caisses d’explosifs avait été repérée. Interrogée par le directeur de Perpignan sur la conduite à tenir, la direction générale répondit qu’il fallait s’adresser au préfet et « laisser les deux vérificateurs détachés récemment à La-Tour-de-Carol prendre les décisions que comporteraient les circonstances ». Saisi de l’affaire à son tour, le préfet s’irrita de ce que le directeur à Bordeaux n’ait pas chiffré son message et, estimant sans doute que l’affaire s’annonçait périlleuse et qu’il convenait d’attendre des instructions complémentaires de Paris, il tergiversa. Le directeur rendit compte à la direction générale de cette hésitation et il en reçut consigne de bloquer les trains en attendant des instructions écrites du préfet, instructions que celui-ci refusa en arguant de ce que les ordres qu’il recevait lui-même étaient verbaux. Il fallut que des contacts fussent établis entre la direction de la Sûreté générale et la direction générale des Douanes pour que celle-ci donne ordre de laisser passer les wagons à l’étranger. Bien entendu, l’affaire transpira et L’Action française en fit état.

  • 36 Les sentiments de la hiérarchie locale, ainsi mise sur la touche, ont été exprimés dans une corresp (...)

55En janvier suivant se produisit un autre incident encore plus significatif. La direction générale diffusa un avis de fraude qui concernait le cargo Guilvinec chargé de machines agricoles à destination de l’Espagne, mais soupçonné de transporter du matériel militaire. Ce bateau accosta à Bassens pour y transborder son chargement sur wagons à acheminer sur La Nouvelle. La direction générale prescrivit de diriger sur La-Tour-de-Carol, sous escorte, la cargaison en question formant trois trains. Elle donna aussi pour consigne de procéder à destination, sous l’autorité de l’inspecteur principal de Perpignan, à une visite approfondie du chargement avec l’assistance de représentants du ministère de la Guerre, la présence d’explosifs ne pouvant être exclue. Les convois furent placés sous surveillance de la garde mobile. Le directeur de Perpignan se trouva alors devant une situation embarrassante : en contradiction avec les ordres officiels de la direction générale, Cusin avait ordonné à ses représentants à La-Tour-de-Carol de laisser passer les convois ; le préfet avait reçu des instructions identiques du ministère de l’Intérieur. Comme dans le cas du Mostaganem, la direction générale invita alors le directeur à demander des instructions écrites à Cusin ou au préfet qui, l’un et l’autre, s’y refusèrent. Il semblerait que l’un des agents du service d’enquêtes ait alors tenté de sortir de l’impasse en court-circuitant les hiérarchies locales. Celles-ci, déjà peu enclines à accepter l’intrusion d’agents détachés de Paris, supportèrent fort mal la chose36. L’affaire prit dans ces conditions une tournure inquiétante, d’autant que l’inspecteur principal de Perpignan déclara qu’il se refusait à faire quoi que ce soit qui fût contraire aux règlements. La solution fut trouvée à l’issue de contacts qu’eurent, à Paris, les services concernés. La direction générale annula verbalement ses instructions antérieures et il fut convenu que l’on procéderait à un simulacre de vérification qui conduirait à la saisie de quelques wagons, le reste des convois étant « reconnu » comme exportable. Mais encore fallait-il régler le cas de l’inspecteur principal récalcitrant ; cette difficulté trouva sa solution dans une opportune convocation à Paris pour affaire de service. Plus de 200 wagons chargés de matériel de guerre passèrent ainsi la frontière ; quant à l’infraction-alibi constatée sur quelques wagons, elle fut traitée par voie transactionnelle. Cette fois encore, l’affaire ne passa pas inaperçue : le journal régional Aux écoutes en fit mention.

  • 37 Note adressée le 10 janvier 1938 par le préfet au directeur de Perpignan.

56Manifestement, il était nécessaire de clarifier, autant que faire se pourrait, une situation d’où pouvaient résulter à tout instant des incidents dommageables pour le Gouvernement. Le directeur de Perpignan ne pouvait se satisfaire, en effet, d’une directive écrite du préfet selon laquelle les instructions que Gaston Cusin, « envoyé spécial du ministre des Finances », donnait aux agents détachés devaient être exécutées37. Le 23 février 1938, Max Hymans, sous-secrétaire d’État aux Finances convoqua les directeurs des douanes de Bordeaux, Le Havre, Rouen et Perpignan. En présence du sous-chef de son cabinet, Georges Degois (futur directeur général des douanes), de Gaston Cusin et du directeur général des douanes Hyon, Max Hymans donna les instructions du gouvernement aux directeurs et ceux-ci eurent la sagesse ou la prudence, au sortir de la réunion, d’en rédiger de concert un compte-rendu qu’ils cosignèrent. Ce compte-rendu figure à la fois dans le dossier remis à la Cour de Riom par le contrôleur général Cunin et dans le fonds d’archives de Perpignan. On peut le résumer ainsi : l’intention du gouvernement est que le service des douanes se prête au transit du matériel de guerre à destination de l’Espagne, même lorsque le matériel de l’espèce est présenté sous une autre dénomination ; il n’y a pas lieu de tenir compte des avis de fraude qui sont transmis par la direction générale concernant des navires chargés d’armes ; si de tels avis de fraude émanent d’autres services ou de particuliers, il convient d’attendre des instructions de la direction générale sans rien faire entre-temps qui soit de nature à ralentir les acheminements ; si le service, agissant de sa propre initiative, découvre du matériel de guerre, la vérification ne doit pas être poursuivie et il y a lieu de limiter la contestation aux seuls éléments du chargement à partir desquels cette contestation a pris naissance, le reste du chargement devant être vérifié dans les conditions et à tel endroit que fixera la direction générale ; aucune communication relative à ces affaires ne doit se faire de service à service ; aucun des documents d’accompagnement ne doit être annoté ; lorsque des marchandises expédiées en transit vers un port de la Méditerranée sont, en fait, acheminées sur la frontière franco-espagnole, l’opération doit se régulariser par l’émission d’un titre de transit fictif entre le port de destination primitivement annoncé et le bureau des frontières terrestres effectivement emprunté ; ce sont les préfets qui avertiront les directeurs des douanes de l’arrivée des navires chargés de matériel de guerre destiné au transit en direction de la frontière pyrénéenne et les directeurs devront exécuter les ordres des préfets.

  • 38 Selon H. Thomas, op. cit.

57Ces instructions, on l’aura remarqué, tiraient la leçon des incidents que nous avons rapportés. Jusqu’en juillet 1938, elles permirent d’acheminer en Espagne environ 200 canons, 200 chars, 4 000 camions et 3 000 mitrailleuses entrées en France par voie de terre via Pantin, mais surtout par voie maritime via Honfleur, Le Havre et Bordeaux38.

58Ce trafic était trop important pour échapper aux journalistes. L’Éclair de Montpellier, L’Indépendant des Pyrénées Orientales, pour ne citer que ces journaux, ne manquèrent pas de relater qu’un « trafic criminel » était autorisé par le Gouvernement.

  • 39 Note confidentielle de la direction générale des Douanes du 18 mars 1938.

59Pour ôter aux agents toute velléité de contester des pratiques violant la loi, un arrêté ministériel en date du 17 mars 1938 pris en application d’un arrêté interministériel signé la veille et modifiant la réglementation en matière d’exportation de matériel de guerre autorisa les réexportations en suite de transit international du matériel de l’espèce « à destination de tout pays lié à la France par un accord commercial ». Tel était le cas de l’Espagne républicaine. Ces deux arrêtés, qui ne parurent pas au Journal Officiel furent « notifiés confidentiellement… aux seuls agents supérieurs » chargés « d’en faire assurer l’application avec toute la discrétion nécessaire »39.

60Cette situation se prolongea jusqu’en juillet 1938, mais de plus en plus difficilement eu égard à la surveillance exercée par la presse d’opposition. On dut faire escorter les convois ferroviaires par des agents en civil afin de moins attirer l’attention.

61Courant juin, le directeur général rappela que l’exportation et la réexportation de matériel de guerre à destination de l’Espagne étaient prohibées. Cette instruction mettait donc un terme à des opérations que le rétablissement d’un contrôle international sur la frontière franco-espagnole décidé par le comité de non-intervention rendait impossibles désormais. Fin janvier 1939, la France allait autoriser à nouveau le transit d’armes à destination de l’Espagne, mais la situation des Républicains était alors désespérée et c’est d’un exode massif d’un demi-million de personnes qu’il s’agit désormais.

  • 40 An. Do. 1938, page 269.

62L’exode avait commencé, en fait, depuis le début de la guerre civile, mais il prit une ampleur énorme en janvier-février 1939. Les douaniers ont été nécessairement concernés par ces déplacements de population. Fin avril 1938, les Annales des douanes s’étonnèrent que le rôle de ces agents ne fût pas mentionné par la grande presse, alors qu’ils avaient été « les premiers à recevoir les réfugiés, recevoir, visiter et désarmer les miliciens » ; et la revue officieuse de citer quelques chiffres : les 9 000 réfugiés en débandade entrés en France les 31 mars et 1er avril par un col situé à 1 300 mètres d’altitude, les 800 à 1 000 réfugiés se présentant quotidiennement, à partir du 4 mars au col de la Gela, à plus de 2 000 mètres, et empruntant un chemin tracé dans la neige, à leur intention, par les douaniers de la plus proche brigade40. Au début de 1939, quand la frontière eût été fermée et gardée militairement, le rôle de la Douane devint plus administratif. Il lui fallut alors assurer au moins transitoirement la gestion d’un parc de véhicules automobiles n’appartenant pas aux équipements officiels des troupes républicaines et qui relevait donc de la réglementation générale sur l’importation des voitures automobiles. On improvisa beaucoup au cours de cette période ; de nombreuses réquisitions au profit de l’armée, de la gendarmerie ou des services gérant les camps d’internement des réfugiés furent opérées dans des conditions dont la régularité était sans doute contestable. On fit de même pour des stocks de produits divers introduits en France par l’armée en déroute : pansements, médicaments, etc. furent employés dans les camps d’internement. Mais ce sont surtout les réquisitions préfectorales de denrées alimentaires stockées sous douane pour le compte de consignataires divers qui furent alors opérées, la franchise des droits et taxes étant accordée apparemment sans autres justifications que les ordres préfectoraux.

63Ainsi prirent fin, à la veille de la seconde guerre mondiale, des événements qui ont beaucoup compté dans la vie administrative sur la frontière franco-espagnole et ont laissé des souvenirs lents à s’effacer.

II. L’organisation et les méthodes : continuité et changement

A. Les structures

1. La réinstallation des directions de La Rochelle et Montpellier

  • 41 Lois de finances des 31 mars 1931 et 31 mars 1932. Notes administratives des 1er avril 1931 et 11 a (...)

64En dehors de la disparition de la circonscription de Sarrebruck et de l’installation provisoire d’une direction à Forbach, en attendant que la direction de Metz reprenne en charge, le 1er juillet 1936, la frontière franco-sarroise, la carte douanière ne connut, dans les années trente d’autre modification que la réinstallation des deux directions qui avaient été supprimées en 1926 dans le cadre de la politique d’économies menée à cette époque. La direction générale ne s’était résignée que contrainte et forcée au sacrifice de deux structures anciennes (n’avaient-elles pas succédé à des directions des fermes ?) dont la disparition ne lui paraissait répondre à aucun impératif évident. La perte de deux débouchés pour le cadre supérieur avait été, au surplus, fort mal accueillie. En revenir au statu quo ante représentait dès lors un objectif auquel l’Administration entendait bien s’attacher. Dès que les circonstances parurent favorables, elle demanda la création des emplois de directeurs qui lui permettraient de réinstaller les deux circonscriptions malencontreusement supprimées, selon elle. En arguant des inconvénients dont avaient souffert aussi bien les usagers de la Douane que les services du fait de l’éloignement des centres de décision, elle obtint satisfaction sans difficulté. À raison d’une création d’emploi en 1931 et d’une autre en 1932, les directions de La Rochelle, d’abord, de Montpellier ensuite purent réapparaître41.

65Le principal intérêt rétrospectif de cette double opération est de mettre en relief la précarité des orientations en matière d’organisation administrative. Il est fréquent que des considérations d’économie ou de gestion des carrières l’emportent sur la recherche de l’efficacité fonctionnelle : la suppression, en 1926, comme le rétablissement, quelques années plus tard, de deux circonscriptions des frontières maritimes en est l’illustration.

66Il en va différemment de la mise sur pied de structures spécialisées dans certaines formes de lutte contre la fraude qui aboutirent, en 1937, à la création du « service de répression des fraudes douanières (SRFD) », basé à Paris et placé sous l’autorité d’un directeur. De cette création, qui répondait à un incontestable besoin et a fait la preuve de son opportunité puisqu’elle continue, après un demi-siècle, à être tenue pour indispensable, il sera plus précisément question ci-après.

2. La surveillance du littoral

67En dehors de ces mesures, la décennie a été marquée par quelques innovations que l’on ne saurait qualifier de révolutionnaires, car elles se sont inscrites, en grande partie, dans le courant de réformes amorcées antérieurement.

  • 42 Note administrative du 18 juin 1937.

68Il en est ainsi notamment pour ce qui concerne la surveillance des côtes. Nous l’avons indiqué à plusieurs reprises, si l’on fait abstraction du temps de guerre, la direction générale, contrainte d’employer les effectifs disponibles aux tâches prioritaires, s’était orientée, depuis le début du siècle vers un allégement de la surveillance des frontières maritimes. Ce cap fut maintenu dans les années trente. En 1937, on posa en principe qu’il ne serait maintenu de service des brigades que dans les localités des côtes où le trafic nécessiterait au moins un agent à temps complet. Partout ailleurs, la présence douanière serait assurée par des brigades mobiles motorisées qui auraient en charge la garde du littoral et la police du rayon, le contrôle des opérations d’avitaillement en hydrocarbures en dehors des localités sièges de bureaux ou de brigades et la surveillance des ateliers de salaison et des conserveries42.

3. Grands bureaux et ports

  • 43 Dans le jargon administratif, l’écor est le dénombrement des colis.
    Par escorte, on entend le déplac (...)
  • 44 Notes administratives des 4 et 28 juin 1937.

69La réorganisation du service des brigades dans les ports – opération elle aussi amorcée avec la multiplication des brigades ambulantes au cours des années vingt – s’est trouvée stimulée par les « affaires » du Havre dont la découverte mit en évidence l’opportunité de faire disparaître certaines failles du dispositif. En 1937 encore, les agents des brigades affectés dans les principaux ports furent répartis entre cinq types d’unités : le « service de contrôle des opérations commerciales », chargé de l’écor et des escortes43 ; la « surveillance générale », comportant la garde des quais et autres points « où la présence d’un agent en uniforme apparaîtr(ait) nécessaire » ; le « service maritime », armant les embarcations portuaires et auquel incombait, en particulier, les visites à bord des navires ; le « service ambulant spécial », placé sous l’autorité directe d’un officier, dont le personnel, chargé d’opérer en civil un complément de surveillance en arrière des quais, pouvait aussi effectuer « des missions secrètes ou des surveillances présentant des difficultés particulières » et exécuter des enquêtes ou investigations à l’extérieur des ports ; enfin, les « emplois spécialisés » de chauffeurs, téléphonistes, secrétaires, etc. Les services des deux premiers types devaient être confiés, par roulement, à ceux des agents qui n’étaient pas affectés aux trois autres services pour lesquels les affectations étaient permanentes, compte tenu des qualités particulières qu’elles requéraient44.

  • 45 L’organisation des bureaux de quelque importance distinguait de manière habituelle les services des (...)
  • 46 L’inspecteur sédentaire (en général, lauréat récent du concours de l’inspection) était, comme l’app (...)
  • 47 Notes administratives des 8 et 9 juin 1938.
    Le rôle du contrôleur en chef de visite devenait d’autan (...)

70L’organisation des grands bureaux des frontières terrestres et maritimes connut, toujours en 1937, une évolution qui répondait à une revendication du Syndicat du service sédentaire. Celui-ci avait résolument orienté sa politique vers une valorisation des emplois de fin de carrière du cadre principal, tactique qui conduisait inévitablement à sacrifier les intérêts du cadre supérieur et explique, au moins en partie, la création d’un syndicat « des chefs ». Pour justifier une sensible amélioration des traitements correspondant à ces emplois de fin de carrière, le Syndicat avait préconisé et obtenu que les contrôleurs en chef prennent en charge une partie des attributions jusqu’alors dévolues aux inspecteurs principaux ou inspecteurs. Les contrôleurs en chef placés à la tête des sections d’écritures et des services de visite45 avaient ainsi vu leurs responsabilités s’accroître, non sans qu’il en résultât localement des ambiguïtés, source possible de conflits. Ce risque était d’autant plus marqué qu’entre les inspecteurs principaux et les chefs de section ou de visite l’échelon du receveur disparaissait dans les bureaux importants ; la direction générale, avait, en effet, mis en place un type d’organisation qui enlevait au receveur et confiait à un inspecteur principal la direction des cellules de travail autres que comptables. Il en était de même dans les grands ports, lorsqu’un contrôleur en chef était adjoint à l’agent du cadre supérieur chargé de la division de visite, et dans les résidences où était affecté un inspecteur sédentaire46. Des décisions de 1937 et 1938 clarifièrent ces situations, mais en reconnaissant aux contrôleurs en chef de visite une fonction de « direction » – « ce mot étant pris dans sa pleine acception » – des opérations de vérification des marchandises47.

4. Les « bureaux annexes »

  • 48 Circulaire des douanes nº 672 du 27 septembre 1934.

71Une dernière réforme – conséquence directe de réductions d’effectifs que nous allons commenter – doit être d’autant plus signalée qu’elle s’est avérée définitive. Elle a consisté à supprimer « un certain nombre de bureaux qui n’avaient à contrôler qu’un trafic purement frontalier et dont les perceptions étaient souvent inférieures ou à peine supérieures à la dépense qu’ils occasionnaient au Trésor ». L’Administration estima que « cette organisation ne se justifiait plus (alors que) les transports commerciaux s’effectu(aient) principalement au moyen de véhicules automobiles pouvant, sans inconvénient sérieux s’éloigner de l’itinéraire le plus direct ». Elle décida donc de « substituer aux bureaux peu importants, à trafic local, de simples annexes rattachées au bureau le plus voisin et gérées par des agents du service de surveillance »48. La compétence de ces points de passage fut limitée aux besoins de la population frontalière (tenue des comptes-ouverts, pacages, exploitation des propriétés limitrophes de la frontière, petites opérations de dédouanement d’intérêt local). Des « recettes-buralistes », déjà gérées par les agents des brigades avaient, dans le passé, été créées à des fins analogues ; elles disparurent au profit de la nouvelle structure.

  • 49 Décret du 27 juin 1934 et circulaire des douanes nº 668 du 27 août suivant.

72Pour que la réforme atteignît son but, il fallait que les anciennes routes légales desservant les bureaux supprimés cessassent d’être ouvertes en permanence, mais seulement dans des limites en rapport avec les besoins locaux, ce qui impliquait une simplification de la procédure légale. Celle-ci exigeait un décret et la consultation préalable des chambres de commerce. Désormais, un simple arrêté ministériel suffirait49.

73Cette réforme a simplement systématisé un type de gestion des bureaux secondaires dont l’expérimentation datait de plusieurs décennies. Peu innovante en soi, elle mérite surtout d’être citée pour ce qu’elle implique en matière d’organisation des services. Nous avons mis l’accent déjà sur les transferts de compétence du service des bureaux à celui des brigades dont l’extension de la circulation automobile a été l’origine. La création de bureaux annexes gérés par des agents des brigades n’a fait qu’accentuer le phénomène, ce qui s’avère d’autant plus important que – nous allons le voir – l’effectif des brigades a souffert, plus que celui des bureaux, des suppressions d’emplois décidées au cours des années trente.

5. La réforme de la comptabilité publique et le rôle des receveurs principaux des Douanes

74Cette décennie a été marquée aussi par une série de réformes affectant les règles de la comptabilité publique dont les principes essentiels remontaient au début du XIXe siècle et avaient été fixés dans un décret de 1862. L’opportunité de rechercher les améliorations susceptibles de faciliter l’exécution du budget, aussi bien que l’établissement et la vérification des comptes, avait semblé s’imposer pour répondre à la complexité croissante de la gestion des finances publiques. Il n’entre pas dans notre propos de décrire ces innovations. L’une d’entre elles mérite néanmoins d’être évoquée ici en raison de ses répercussions sur les fonctions des receveurs principaux des douanes. Ceux-ci étaient traditionnellement assignataires des dépenses de leur administration et centralisateurs de ses recettes ; ils avaient stricto sensu la qualité de comptables « principaux » directement justiciables de la Cour des comptes. Cette situation changea quand un décret du 14 septembre 1936 portant réforme de la comptabilité administrative rendit les trésoriers-payeurs généraux assignataires des dépenses des régies financières, et que les comptabilités des receveurs leur furent rattachées. Mises en application à compter du 1er avril 1937, ces mesures touchèrent progressivement les diverses directions des douanes, neuf d’entre elles ayant été concernées par l’expérimentation initiale et la généralisation de la réforme intervenant en 1938.

75L’importance du rôle des receveurs principaux s’en est trouvée amoindrie, mais cette évolution n’a pas affecté leurs responsabilités dans le domaine de l’agrément des cautions et de l’habilitation des redevables à ne pas payer les droits et taxes au comptant ou à les acquitter par obligations cautionnées.

B. Les moyens et les méthodes

1. Les effectifs

a. 1934 : la réduction de 10 % du nombre des fonctionnaires

76En 1930, la Douane disposait d’environ 21 200 agents appartenant pour près de 84 % au service des brigades ; en 1939, cet effectif était ramené à 20 700 agents environ, l’importance relative du service actif reculant d’un point.

77Cette évolution négative – la perte d’emplois en l’espace d’une décennie est de l’ordre de 2 % – appelle deux remarques : tout d’abord, elle n’est pas le résultat d’une évolution continue, la période ayant été marquée par une croissance modérée des effectifs (de l’ordre de 2 %) qu’interrompit leur réduction brutale (supérieure à 10 %), elle-même suivie d’une reconstitution partielle, mais tout aussi brutale ; en second lieu, les deux branches d’activité ont connu des évolutions contrastées, l’une (les bureaux) croissant en définitive de 5 %, tandis que l’autre (les brigades) régressait de 4 %.

78La première phase couvre les années 1930 à 1933. En 1932, le cabinet Herriot présenta l’un des quatorze plans d’économies budgétaires que les gouvernements successifs allaient mettre en œuvre ou tenter de mettre en œuvre en l’espace de trois ou quatre ans afin de maintenir l’intégrité de la monnaie. Un décret du 22 octobre institua un « comité supérieur d’économies » et des « commissions tripartites d’économies ». Le premier s’était vu charger « de rechercher et de proposer toutes mesures de réduction des dépenses ainsi que de provoquer les modifications et les suppressions de services et d’emplois qu’il ne reconnaîtr(ait) pas indispensables » ; quant aux commissions tripartites, qui devaient siéger dans chaque administration et se composer, par parties égales, de représentants de l’État, des usagers et du personnel (ces derniers étant élus par leurs collègues), leur mission consistait à proposer des réformes dans les méthodes de travail, à procéder à une « révision générale des cadres » qui déboucherait sur « les réductions possibles de personnel ». La commission tripartite des douanes, comportant 12 membres, fut créée par un décret du 20 novembre intéressant l’ensemble des services du département des Finances, et l’élection des représentants du personnel fut fixée au 4 janvier 1933. Contrairement donc à ce qui s’était passé au cours des années vingt, on avait évité, en ce qui concernait la Douane tout au moins, de fixer dans la loi de finances des objectifs quantifiés, car, indiquait la note préliminaire du chapitre budgétaire correspondant, « il (avait) paru dangereux de supprimer définitivement des emplois qui, à l’usage, pourraient s’avérer nécessaires pour l’exécution du service ou la répression de la contrebande et de la fraude ; en vue de ménager l’avenir, il (avait) paru préférable de s’en remettre, avant toute décision irrévocable, aux résultats d’une expérience de quelque durée ou aux conclusions des commissions tripartites ». Celles-ci devaient terminer leurs travaux pour le 1er juillet 1933. La chute du cabinet Herriot dès le mois de décembre 1932 et l’instabilité ministérielle qui suivit ne purent que compromettre le succès de l’entreprise. Celle-ci n’a laissé aucune trace dans les archives administratives que nous avons eu l’occasion de consulter ; rien de comparable à cet égard avec les commissions tripartites de 1924, d’autant que les organisations syndicales se montraient hostiles, cette fois, aux projets gouvernementaux.

  • 50 An. Do. 1934, page 377.
  • 51 An. Do. 1934, page 409.

79De toute manière, les événements prirent une tournure qui excluait la concertation. Au début de 1934, aussitôt après les émeutes de février et les troubles qui marquèrent cette période, Doumergue, nouveau président du Conseil, obtint les pleins pouvoirs et fit voter un budget d’austérité marqué par une réduction des traitements des fonctionnaires (nous y reviendrons plus tard) et par des suppressions d’emplois. Par décret du 4 avril, les effectifs des personnels civils de l’État furent arbitrairement réduits de 10 %, chaque administration devant se réorganiser en conséquence. La Douane fit l’objet d’un décret du 5 mai qui l’amputait, direction générale incluse, de 1 950 agents, dont 1 650 des brigades. Ses moyens humains étaient ainsi ramenés à 19 500 agents, c’est-à-dire à son niveau le plus bas depuis 1914. Comme ne manquèrent pas de le faire observer les Annales des douanes dès l’annonce de la mesure, « la suppression d’un nombre quelconque de fonctionnaires ne résoudra rien si elle ne s’accompagne d’une réforme administrative » ; si « la simplification de l’énorme organisme qu’est devenue l’administration française n’est pas obtenue à bref délai, c’en est fait des économies réalisées aux dépens des serviteurs de l’État, et il ne restera bientôt plus de l’effort du Gouvernement que le souvenir d’une mauvaise action »50. Cette même revue n’hésita pas, dans les semaines qui suivirent, à ironiser sur le « coup de baguette magique » qui venait de « faire sortir des limbes » cette réforme de l’administration, et de regretter que « des décisions sommaires prises bien davantage pour frapper une opinion non informée que pour faire œuvre constructive » conduisent à des choix de nature à affaiblir la qualité du service51.

  • 52 La mise à la charge d’entreprises des frais d’exploitation de services constitués dans leur intérêt (...)
  • 53 La loi du 22 août 1791, dont la disposition correspondante avait été inscrite dans les lois douaniè (...)

80On se trouva contraint, en tout cas, de procéder dans l’urgence à des allégements du dispositif douanier. En ce qui concernait le service des bureaux, indépendamment de la substitution de « bureaux annexes » aux bureaux subordonnés de faible importance, on ne prit aucune mesure spectaculaire : des bureaux furent déclassés ; plus généralement on procéda à des suppressions de postes. Bien que la portée de la mesure ait été faible, il ne faut pas omettre de signaler que la direction générale mit un terme au développement du dédouanement à l’intérieur de marchandises importées. L’apparition de ce phénomène était récente. « Sous la pression de circonstances diverses », peut-on lire dans une note administrative du 29 juin 1934, « les bureaux intérieurs ouverts, soit pour l’exercice d’un entrepôt réel, soit… pour les besoins du trafic d’exportation ont vu leurs attributions s’étendre de plus en plus aux importations directes de l’étranger et certains d’entre eux ne connaissent plus qu’accessoirement des opérations de sortie ». Que des entreprises aient jugé avantageux d’effectuer leurs opérations douanières au lieu de départ ou de destination des marchandises, la direction générale ne l’ignorait pas puisqu’elle avait accepté, mais sur la base « d’emplois remboursables », d’ouvrir des bureaux privatifs aux grandes marques d’automobiles52. Elle n’en avait cependant tiré aucune conclusion quant à l’orientation future de son organisation ; aussi n’hésita-t-elle pas « à supprimer les bureaux de l’intérieur où le trafic d’exportation ne justifi(ait) pas rigoureusement le maintien d’un service de douane »53.

  • 54 An. Do. 1935, pages 345 et 385.

81Les brigades, quant à elles, firent l’objet de mesures drastiques : des unités furent supprimées, des regroupements opérés et, bien entendu, des emplois supprimés. L’analyse des réductions d’effectifs par circonscriptions révèle que, sur la frontière pyrénéenne, comme dans le Nord et l’Est, le désengagement fut plus important que ne l’aurait exigée une répartition mathématique de l’économie imposée à l’Administration. Il était plus facile, en effet, de réduire la présence douanière en dehors des bureaux que de remanier le dispositif de surveillance dans les ports et les grandes douanes, et ceci explique que des réductions d’emplois de l’ordre de 12 à 15 % aient été pratiquées sur les frontières terrestres et de 20 % et plus sur les frontières de mer. Le résultat parût vite catastrophique : « L’expérience a condamné la réforme des brigades de 1934. Il faut revenir sur des décisions néfastes », écrivit le chroniqueur des Annales en mai 1935, après s’être complaisamment fait l’écho des résultats d’une enquête menée par le Syndicat des officiers : « Rien ne sert de masquer la vérité », écrivirent-elles, « aucune argutie ne résiste aux faits, et ceux-ci sont patents : ils montrent nos brigades débordées et la fraude triomphante »54.

82Lors de la présentation du projet de budget pour 1935, le ministre des Finances se plaignit de ce que les économies d’effectifs décidées par décrets n’aient pas été pratiquées dans tous les départements, alors qu’elles avaient été impitoyablement effectuées dans celui des Finances. Et le rapporteur général de la commission des Finances de la Chambre souligna que ces mesures risquaient de compromettre le recouvrement de l’impôt. Aux Douanes, on était convaincu des risques courus, comme en témoigne la prise de position d’une publication dont nous avons souvent mis en relief le caractère de porte-parole officieux de la direction générale. Si, du côté des syndicats, on était plus sensible aux privations imposées au personnel qu’à la baisse enregistrée dans la qualité du service, l’hostilité à la réforme de 1934 n’était pas moins vive.

  • 55 Même source.
  • 56 An. Do. 1937, page 117.

83Il fallut cependant attendre l’arrivée au pouvoir du Front populaire pour que la direction générale des Douanes obtienne la reconstitution – partielle – de ses effectifs. Le budget de 1937 lui octroya, sinon la totalité de ses demandes (qui portaient sur 838 emplois), du moins une grande partie de celles-ci puisqu’elle obtint six emplois du cadre supérieur, 95 emplois des bureaux et 673 des brigades, soit, au total, 774 emplois55. Le projet de loi budgétaire avait justifié ce retour en arrière en invoquant notamment « la complexité de la réglementation douanière », et surtout « l’extraordinaire développement de la fraude, pratiquée avec de puissants moyens financiers et matériels, et stimulée par les profits certains qu’elle retire de la disparité des changes et des prix », deux facteurs « d’un état de choses nouveau » de nature à justifier un accroissement de moyens56.

b. Au terme de l’entre-deux-guerres, une répartition nouvelle des moyens en hommes

84Le phénomène le plus remarquable que l’on observe, au terme de ces remaniements de l’effectif douanier, consiste en un double transfert des ressources en hommes de l’administration : du service des brigades vers celui des bureaux, et des frontières maritimes vers les frontières terrestres et la région parisienne.

85Alors que, en France métropolitaine, le service des brigades perd environ 1 500 agents, soit environ 9 % par rapport à 1914, celui des bureaux s’accroît de 1 000 employés, ce qui correspond à une augmentation de plus de 40 %. Cette évolution spectaculaire des emplois sédentaires s’explique essentiellement par le développement du contrôle du commerce extérieur, l’apparition d’une fiscalité nouvelle et le régime des produits pétroliers. Elle découle aussi de l’expansion des échanges internationaux. À de rares exceptions près, ce mouvement profite à toutes les circonscriptions douanières, mais, à eux seuls, les grands ports (Le Havre, Rouen, Marseille, Dunkerque et Bordeaux) absorbent 37 % des emplois nouveaux, la frontière de l’Est et la région parisienne en recevant respectivement 27 et 20 %. Les zones franches du Pays de Gex et de la Haute-Savoie, ainsi que la frontière du Nord bénéficient pour leur part de 8 et 3 % des emplois en question.

86Le cas de la région parisienne mérite une mention particulière. Le nombre des agents du service sédentaire gérés par la direction de Paris passe de 220 environ, en 1914, à 430 environ, en 1939. L’accroissement atteint ainsi 93 % et il s’explique par la création, en région parisienne, de nouveaux bureaux affectés à la gestion d’entrepôts pétroliers, au contrôle postal, à des trafics spécialisés comme le dédouanement des pierres précieuses, à l’activité croissante des grandes gares, mais aussi au fait que la direction de Paris gère un personnel qui, tel celui de Paris-spécial (Voir page 188 ci-dessus) se trouve affecté en fait, soit dans les bureaux de la direction générale, soit dans des circonscriptions comportant des postes vacants. La tendance de la direction générale à employer, en sus de l’effectif qui lui est officiellement affecté, des agents puisés dans les services extérieurs constitue un élément nouveau qui prendra une ampleur considérable dans le second XXe siècle.

87L’accroissement des effectifs d’agents des bureaux s’est ainsi trouvé entièrement financé par le sacrifice d’emplois des brigades. Mais, en outre, le service actif a connu un transfert massif des frontières maritimes vers les frontières terrestres.

88De 1914 à 1939, les directions purement maritimes ont perdu près de 40 % de leurs agents des brigades, alors que celles des frontières terrestres et de Paris en gagnaient plus de 18 %. Dans certains secteurs des côtes – en Bretagne et en Vendée, en particulier – le désengagement de la Douane a été spectaculaire.

2. La lutte contre la contrebande

a. Une très forte croissance de la fraude dans les années trente

89La chronique des Annales de 1935 à laquelle nous avons déjà fait référence brosse du développement de la fraude au milieu des années trente un tableau alarmant :

  • 57 An. Do. 1935, pages 345 et 385.

« Les entreprises coupables… se développent sur toutes les frontières… Les instructions judiciaires… viennent apporter la confirmation de l’accroissement démesuré de la contrebande. C’est ainsi que les enquêtes conduites par la justice font apparaître que des entreprises de fraude couvrent, en fait, tout le territoire… Les plaintes du commerce honnête ne permettent pas d’ailleurs de se méprendre. Certaines chambres consulaires ont attiré l’attention du gouvernement sur les méfaits de la fraude qui fausse la concurrence et frappe à mort les entreprises régulières […] Un signe des temps atteste l’importance et l’étendue du mal. Malgré l’abondance et la variété des événements politiques…, depuis quelque temps les journaux d’information signalent avec une persistance symptomatique les faits de fraude qui mettent aux prises douaniers et contrebandiers […] Les causes de l’intensité de la contrebande sont connues de tous. L’élévation des droits de douane et surtout le contingentement des importations ont accru les profits des entrepreneurs de fraude. Le maintien, en France, des prix à un niveau élevé alors qu’à l’étranger le coût de la vie s’est abaissé, ne peut que consolider cette situation. Ajoutons que le chômage offre au recrutement des fraudeurs une source, hélas ! trop abondante. Depuis trois ans, toutes ces causes ont, non seulement persisté, mais grandi en force et conjugué leurs effets »57.

90Nous ne disposons pas de statistiques officielles des constatations du service, la direction générale n’en établissant apparemment pas à cette époque. Les rapports de service des directeurs auraient permis, sans aucun doute, de combler cette lacune, mais leur conservation n’a pas été assurée. Force est donc de s’en rapporter aux « faits de service » importants que relatent les Annales. Quand leur nombre croît de manière significative, on peut sans risque conclure à une augmentation corrélative de la fraude, la probabilité d’une amélioration brutale de l’efficacité du service étant nulle, spécialement quand les charges s’alourdissent et que les moyens d’y faire face diminuent. Or, les chiffres parlent : en 1928, 1929 et 1930, la revue signale, bon an mal an, de 20 à 30 constatations jugées « marquantes ». En 1931, on en dénombre une soixantaine, plus de 80 l’année suivante, et la centaine est nettement dépassée en 1933 et 1934. Sans aller jusqu’à conclure de la comparaison de ces chiffres que la fraude a plus que triplé de volume en l’espace de deux ans, on peut affirmer que la situation a fortement évolué au début des années trente et mis l’administration des Douanes en situation difficile.

  • 58 Notes administratives des 1er mai 1934 et 24 avril 1937.
  • 59 Circulaires des douanes nº 700 et 701 du 1er mai 1935.

91L’analyse des saisies signalées, semaine après semaine, dans les Annales ne nous éclaire malheureusement pas sur l’importance et la nature du contentieux né de la vérification des déclarations déposées par ou pour les négociants et industriels dans les bureaux de douane. La revue ne semble en effet s’intéresser qu’à la contrebande, ce qui ne saurait signifier que les autres types de fraude n’aient pas été pratiqués sur une grande échelle à l’époque. Les « affaires » du Havre témoignent que le pire pouvait se produire en ce domaine. En dehors de ces cas extrêmes, il existait divers facteurs propres à encourager la fraude lors du dédouanement des envois commerciaux. Les mesures de contingentement, comme les tarifs prohibitifs constituaient de puissantes incitations à la fraude. Or, le personnel des bureaux, réduit en nombre à la suite des économies budgétaires, se trouvait plus fortement que par le passé occupé à procéder aux contrôles documentaires inhérents aux réglementations nouvelles. Il était ainsi conduit à réduire le nombre des vérifications physiques des marchandises. L’Administration se vit d’ailleurs contrainte d’entériner l’extension des « admissions pour conformes » de déclarations, domaine où le fait avait précédé le droit. Ses efforts pour encadrer cette pratique montrent à l’évidence qu’il en était besoin58. De même faut-il voir dans le renforcement des contrôles exercés sur la suite des acquits à caution garantissant la réexportation de marchandises entrées en suspension du contingentement et de la taxation la preuve que des abus étaient commis en ce domaine59.

  • 60 À Jeumont, en août 1934, plus de quatre tonnes de tabac furent ainsi découvertes dans les parois d’ (...)
  • 61 Le 19 février 1925 avait été signé à Genève une convention internationale portant sur la fabricatio (...)

92Il est certain néanmoins que les risques courus par les fraudeurs étaient plus importants dans les bureaux qu’en rase campagne, car les moyens de dissimulation les plus sophistiqués pouvaient s’y avérer inefficaces60 ; aussi, la fraude devait-elle nécessairement se tourner de préférence vers le forcement de frontières plus perméables que par le passé. Surtout, les véhicules automobiles permettaient de transporter des chargements importants hors d’atteinte de la Douane en un laps de temps bref. On observe effectivement que, si des bandes de porteurs continuent à assurer souvent le passage de la frontière et à déjouer la surveillance des brigades de la première ligne, ce sont des véhicules automobiles qui opèrent ensuite l’acheminement de la fraude à travers la zone d’intervention des brigades ambulantes. Selon les années, les saisies rapportées par les Annales concernent dans 20 à 50 % des cas des voitures automobiles, les attaques de bandes représentant de 15 à 30 % des constatations. Le tabac alimente une part considérable de la contrebande ; les saisies signalées portent sur des quantités rarement inférieures au quintal et parfois supérieures à la tonne : c’est dire l’ampleur du marché clandestin. La bonneterie de soie (pratiquement prohibée) vient en second rang, suivie par l’alcool. Fait nouveau, les stupéfiants (opium, morphine, chanvre indien) alimentent un trafic qui est loin d’être marginal si l’on en juge par le nombre et l’importance des saisies opérées, à Marseille essentiellement, à l’occasion de la visite des navires en provenance d’Extrême-Orient : d’une seule saisie portant sur plus de 200 kilos d’opium, en 1928, on passe, en l’espace de deux ans, à plus de 10 saisies de cette importance chaque année61.

93En même temps qu’elle prenait de l’ampleur, la contrebande croissait aussi en violence. Bien que, cette fois encore, les statistiques officielles fassent défaut, il semble que l’on en soit revenu, dans les années trente, à une situation rappelant celle des années immédiatement postérieures à la guerre de 1870-1871. La confrontation entre douaniers et fraudeurs est assez souvent violente ; il arrive même que des coups de feu soient tirés sur les agents. Si l’assassinat d’un préposé au cours de son service dans les Pyrénées-Orientales constitue un événement heureusement unique, il est en revanche fréquemment arrivé que des agents soient blessés ou contusionnés. Fait inquiétant, à différentes reprises, des conducteurs de véhicules n’ont pas hésité à foncer sur les employés qui leur adressaient les sommations d’arrêt et deux accidents mortels au moins ont été ainsi occasionnés.

b. Pour tenter de répondre ci la situation, de nouveaux moyens légaux

  • 62 4e décret du 17 juillet 1934. Circulaire des douanes nº 663 du 25 juillet.

94La période qui a suivi les événements de février 1934 s’est révélée favorable à la mise en œuvre de nouveaux moyens de lutte contre la fraude. Dans le cadre de la loi du 6 juillet 1934 qui conférait au Gouvernement le pouvoir de prendre par décrets « toutes mesures utiles… pour prévenir et supprimer la fraude », toute une série de dispositions intervinrent dont la finalité consistait, selon le commentaire qu’en fit la direction générale, à mettre à la disposition du service « des moyens légaux adaptés aux agissements de ses adversaires »62.

  • 63 Circulaire des douanes nº 663, § III.

95Certaines de ces innovations consistèrent en l’aggravation des peines prévues par le code des douanes. Ce ne sont pas les plus importantes des mesures alors intervenues, mais il est intéressant d’en faire mention, car elles concernent des situations contre lesquelles la Douane était jusqu’alors désarmée. Ainsi, le refus, pour le pilote d’une embarcation, d’obtempérer à des sommations d’arrêt n’était passible que d’une amende de 500 francs. Cette sanction n’était évidemment pas dissuasive, et la situation était « d’autant plus fâcheuse que certains trafics, celui des stupéfiants par exemple, marqu(aient) une activité inquiétante »63. Désormais, les auteurs de telles infractions encoururent, en sus de l’amende, la confiscation de l’embarcation. Dans un autre ordre d’idée, des fraudes importantes étaient commises grâce à la production, à l’appui des déclarations d’importation, de documents faux, incomplets ou inapplicables. Il s’agissait principalement de factures minorées permettant de fausses déclarations de valeur, donc des fraudes en matière de taxes sur le chiffre d’affaires et de droits de douane ad valorem. De telles irrégularités étaient qualifiées contraventions et n’entraînaient que des peines d’amende. Leur requalification permit de les correctionnaliser, ce qui en assura une répression plus sévère, mais ouvrit aussi à l’Administration la possibilité de recourir éventuellement à l’information judiciaire.

96Plus importantes sur le plan de l’évolution du droit douanier apparaissent trois mesures qui touchèrent à la police du rayon des douanes, aux interventions du service hors de ce rayon et au droit d’investigation des fonctionnaires des douanes dans les écritures des redevables.

  • 64 Même source.
  • 65 Décret du 28 juillet 1934.
  • 66 Décret du 26 octobre 1936.
  • 67 Décret du 13 avril 1939. Ce texte comporte aussi une extension de la profondeur du rayon des Douane (...)
  • 68 Décret du 20 mars 1934.

97Sur les côtes, le rayon des douanes – zone d’intervention normale du service – était de 10 kilomètres de profondeur, alors qu’il avait été porté à 25 sur les frontières de terre. Par ailleurs, les obligations imposées aux populations frontalières, en matière de circulation et de détention de marchandises n’y étaient pas applicables ; on ne pouvait donc y faire jouer la présomption légale d’importation frauduleuse en l’absence de justification valable de la situation régulière des marchandises. Cette lacune de la législation héritée de la Constituante de 1791 était devenue gênante : « Les versements frauduleux, commente une circulaire de la direction générale des Douanes, s’effectuent aujourd’hui très rapidement, à l’aide de vedettes automobiles rapides et les effectifs de surveillance, déjà clairsemés sur les côtes, vont se trouver encore réduits » ; aussi a-t-il « paru nécessaire… de renforcer les moyens d’action du service et de faire en sorte que celui-ci puisse légalement les exercer au cours de ses contre-marches en arrière, aussi bien que durant ses stationnements sur la côte »64. On étendit effectivement au littoral les règles applicables aux frontières terrestres, ce qui eut pour conséquence, non seulement d’y introduire la « police du rayon », mais aussi de porter la profondeur de celui-ci à 20 kilomètres avec possibilité d’aller jusqu’à 25 ou 60 kilomètres65. On usa de cette faculté, en ce qui concernait le littoral de la Manche, en 193666, et, à nouveau, en 193967. Nous avons signalé précédemment que la profondeur du rayon avait été augmentée sur la frontière du Nord et du Nord-Est en 1926 en raison de l’importance qu’y avait prise la fraude par automobiles. En 1934 – et pour le même motif – une mesure identique fut prise aux frontières avec l’Italie et l’Espagne68. Ainsi, le dispositif le plus classique de la surveillance douanière : l’exercice de la « police du rayon », se trouva-t-il très sensiblement renforcé.

98On alla plus loin cependant, en 1934, pour des raisons qu’expose clairement la circulaire des douanes à laquelle nous venons de faire plusieurs fois référence :

  • 69 La possibilité d’intervenir hors du rayon était reconnue aux agents des douanes dans le cas où ils (...)

99« Pendant longtemps, la police du rayon a pu constituer une barrière suffisante pour permettre à la Douane de s’opposer avec succès aux importations frauduleuses. Mais les progrès réalisés, en particulier dans la technique des transports, ont fait perdre à cette réglementation une partie de son efficacité. Il est devenu facile pour des contrebandiers bien outillés de franchir rapidement et sans encombre la zone de surveillance, alors surtout que les effectifs ont été partout notablement réduits. Or, une fois le rayon franchi, le service ne pouvait, hors le cas de poursuite à vue69, exercer directement son action sur les marchandises ayant fait l’objet d’un trafic illicite même certain. D’autre part, les lenteurs de la procédure judiciaire étaient très souvent mises à profit par les coupables pour disparaître, susciter des témoignages de complaisance ou organiser leur insolvabilité ». Afin de remédier à « cette situation susceptible d’aller en s’aggravant », on édicta une « présomption légale d’importation en contrebande », avec toutes les conséquences qui en découlaient, « à l’encontre de toutes marchandises destinées au commerce et désignées par décret, pour lesquelles les détenteurs ne pourr(aient) produire soit une quittance attestant que ces marchandises (avaient) été régulièrement importées, soit une facture d’achat, un bordereau de fabrication ou toute autre justification d’origine émanant d’une maison régulièrement établie en France ».

  • 70 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, op (...)

100Cette disposition n’était pas révolutionnaire. Sous une forme voisine, elle avait été appliquée de 1816 à 1860 à l’égard de certains produits textiles alors prohibés à l’entrée en France, mais, faute de moyens adéquats de la mettre en œuvre et en raison des critiques dont elle fit l’objet, la direction générale des Douanes l’avait laissée tomber en désuétude, si bien que son abrogation, lors de la libéralisation de la politique douanière par Napoléon III, ne fut que la constatation officielle d’un état de fait70.

  • 71 Décret du 28 juillet 1934.
  • 72 Décret du 13 février 1937 modifié par celui du 9 mars suivant.

101Intégrée dans le code des douanes dont il forma l’article 492 bis, le droit de recherche à l’intérieur du territoire devait être limité « aux marchandises qui aliment(aient) très activement la fraude ». Pendant les premières années (de 1934 à 1937), seuls furent visés les tapis et la bonneterie71, mais l’or, les armes, les appareils photographiques et leurs pièces détachées, les appareils de TSF le furent par la suite72.

  • 73 Corrélativement, la loi faisait désormais obligation aux déclarants d’indiquer, sous les peines pré (...)
  • 74 Lettre commune (Douanes) du 28 février 1933.

102Plus novateur, et surtout appelé à prendre une importance de plus en plus grande dans la panoplie des moyens de lutte contre la fraude douanière, le droit de procéder à des contrôles dans les écritures des expéditeurs et destinataires réels des marchandises alimentant des échanges internationaux fit partie de la série de mesures intervenues en 1934 pour renforcer les moyens d’action de la Douane73. Celle-ci s’était déjà vue reconnaître le droit de procéder à de tels contrôles chez les intermédiaires : commissionnaires, transitaires, transporteurs, mais il était apparu que l’efficacité en était restreinte. En 1933, la direction générale des Douanes s’était entendue avec celle des Contributions indirectes pour que les employés de la Régie chargés de l’impôt sur le chiffre d’affaires procèdent, à l’occasion de leurs vérifications, aux recherches que les bureaux des douanes pourraient leur demander par la voie de « bulletins de contrôle »74. Il s’agissait toutefois d’un palliatif dont on ne pouvait espérer tirer de grands avantages, ne serait-ce qu’en raison de l’incompétence des fonctionnaires des Contributions indirectes en matière de réglementations douanières. Or, il est très probable que l’Administration aurait rencontré les plus grandes difficultés à obtenir du Parlement le droit de procéder elle-même à ces contrôles qui impliquaient, bien entendu, des sujétions auxquelles répugnaient les milieux économiques. Ainsi apparaît-il que la conjoncture de l’année 1934 a fourni à la Douane l’occasion inespérée de renforcer considérablement ses pouvoirs sur l’ensemble du territoire douanier.

c. L’adaptation de l’organisation du service à l’utilisation de ces nouveaux pouvoirs

103Mais encore fallait-il que les services fussent mis en état de tirer parti de leurs nouveaux pouvoirs : accroître la profondeur du rayon eût été sans effet si l’on n’avait pas doté les brigades de moyens modernes de communication et de transport ; permettre de saisir les embarcations qui ne se prêtaient pas à la visite douanière supposait qu’on fût capable de les poursuivre et de les accoster ; intervenir à l’intérieur du territoire et effectuer des enquêtes chez les destinataires et expéditeurs exigeait que fussent mis en place des services spécialisés. Or, l’année 1934, si favorable à l’extension des pouvoirs de la Douane, était aussi celle des économies et des réductions d’effectifs, comme on l’a vu précédemment. L’Administration dut convenir de son incapacité à tirer un parti rapide de ses nouvelles prérogatives en incitant ses troupes à n’agir que sur la base de « graves présomptions » pour ce qui concernait les recherches à l’intérieur et, sans engager de frais de déplacement, pour les investigations dans les écritures des destinataires.

104Il s’agissait toutefois d’une situation intérimaire à laquelle on allait s’employer à mettre un terme aussi rapidement que possible.

105L’objectif principal consistait à créer un service spécialisé à la fois dans la recherche de la contrebande et dans l’exécution d’enquêtes chez les redevables.

  • 75 Cf. P. Sarreau et A. Pignot, Les services douaniers d’enquête et de recherches en France de 1930 à (...)

106En 1931, la direction générale avait détaché un inspecteur principal auprès de la direction des Contributions indirectes de la Seine afin d’étudier les méthodes de travail des agents chargés du contrôle du chiffre d’affaires que la Régie avait réunis au sein d’un service spécialisé. De cette mission avait procédé la création, au sein de la direction des Douanes de Paris, en 1932, d’une division chargée, à titre principal, des enquêtes diverses et recherches dans les écritures, et, accessoirement, du contrôle du chiffre d’affaires des transitaires (tâche confiée à la Douane depuis l’origine de l’impôt correspondant). Progressivement renforcée, cette division comprenait, en 1934, deux agents du cadre supérieur et quatre contrôleurs en chef. Dans un autre ordre d’idée, un officier avait été appelé à Paris, en 1930, pour y constituer, avec quelques agents des brigades dûment sélectionnés, une section de renseignements qui recevait ses instructions directement de l’administration centrale, bien qu’elle fût rattachée pour sa gestion courante à la direction de Paris75.

  • 76 Décision administrative du 25 mars 1935.

107De ces structures embryonnaires naquit, en 1935, la division dite de « Paris-enquêtes » qui fut placée sous l’autorité de deux fonctionnaires du cadre supérieur et comprit huit agents des bureaux et neuf des brigades76. On s’aperçut cependant que la formule comportait deux inconvénients. Le personnel de la division d’enquêtes étant appelé à intervenir en tous lieux, son appartenance à une direction territoriale, fut-ce celle de Paris, constituait une gêne. Par ailleurs, il était apparu que certaines investigations impliquaient l’intervention des services de police, notamment parce que les agents des douanes n’avaient pas la qualité d’officiers de police judiciaire. Si une collaboration fructueuse avec la Sûreté avait permis d’obtenir des résultats intéressants, en particulier pour mettre un terme à un important trafic portant sur les tapis, il s’avéra néanmoins nécessaire de formaliser cette coopération.

  • 77 L’Action douanière, 1935, nº 21 et 1936, nº 1.
  • 78 Programme exposé dans L’Action douanière, nº 5 de 1936.
  • 79 La question de l’habilitation de certains fonctionnaires des douanes en qualité d’officiers de poli (...)
  • 80 Décision administrative du 17 juin 1936.

108C’est le second de ces problèmes qui trouva le premier sa solution, mais non sans tension entre l’Administration et les organisations syndicales. À l’issue de contacts entre la direction générale des Douanes et celle de la Sûreté générale, il était apparu que le détachement de fonctionnaires de police auprès de la Douane offrait la plus sûre garantie d’une collaboration à la fois permanente et efficace entre les deux services. La mesure fut décidée en septembre 1935 et elle suscita aussitôt les protestations des syndicats des bureaux, des officiers et des brigades qui qualifièrent d’« humiliante » l’intrusion de policiers dans les douanes77. Chaudun renvoya la balle dans le camp des protestataires en leur demandant des propositions alternatives. Les trois organisations adhérant au Comité d’entente des syndicats douaniers fédérés, créé au début de 1936, présentèrent un projet commun des plus ambitieux. Il convenait, selon ce projet, de créer une direction des recherches autonome disposant d’une structure à vocation nationale et de structures à vocation régionale. Au niveau national, la nouvelle direction disposerait de 35 agents des bureaux et de 40 à 50 agents des brigades ; au niveau régional, elle pourrait compter sur des brigades de recherches et des brigades mobiles installées sur les arrières des circonscriptions de Bayonne et Perpignan, de Dunkerque, Lille, Valenciennes et Charleville, de Metz et Forbach. De policiers, il ne devait pas être question, les fonctionnaires des douanes d’un niveau convenable se voyant reconnaître la qualité d’officiers de police judiciaire78. Ce plan ne manquait pas de cohérence, mais il était irréaliste, tout au moins en ce qui concernait le niveau des effectifs et surtout l’habilitation en matière de police judiciaire79. On n’en retint que la suggestion de transformer la division des enquêtes en une direction autonome. L’opération put se réaliser par transfert de l’emploi de directeur à Forbach, lorsque la direction de Metz eut repris en charge la ligne franco-sarroise, en juillet 193680.

109L’année suivante, deux mesures intervinrent qui renforçaient les structures administratives spécialisées dans la lutte contre la fraude.

  • 81 Circulaire des douanes nº 760 du 8 avril 1937.

110La première consista à créer au sein de la direction générale, grâce aux emplois obtenus dans le cadre du budget de l’année 1937, un « bureau de la répression des fraudes douanières » qui aurait pour mission d’assurer « unité de doctrine, centralisation des renseignements touchant la fraude, rapidité dans la mise en œuvre des mesures prescrites » en la matière81.

  • 82 Note administrative du 11 janvier 1938.

111La seconde mesure concerna l’organisation définitive de la direction de Paris-enquêtes, rebaptisée « Paris-SRFD » (abréviation de service de répression des fraudes douanières)82. On s’était borné, en 1936, à convertir un service spécialisé en direction autonome. Cette fois, l’Administration s’attacha à définir les structures et les missions de la nouvelle direction. Les principes alors fixés devaient demeurer en vigueur plus de quinze ans et ils ne seraient pas totalement remis en question par la suite. Ces principes consistaient à permettre aux services du SRFD d’opérer « par leurs seuls moyens et pour leur propre compte » ou « à la demande des services extérieurs et pour le compte de ceux-ci », à institutionnaliser la coopération entre les uns et les autres (liaisons rapides, conférences périodiques entre chefs de service, établissement de demandes d’enquête sous forme de bulletins de contrôle, etc.), et enfin à distinguer les activités d’enquêtes (vérifications a posteriori dans les écritures de la régularité des opérations commerciales enregistrées dans les bureaux de dédouanement) des activités de recherche et d’exploitation de renseignements sur les entreprises de contrebande, objectif impliquant la tenue d’un fichier général des fraudeurs, mais aussi le recours aux dispositions de l’article 492 bis du code des douanes (recherches à l’intérieur).

112Le second conflit mondial est intervenu moins de deux ans après que ces dispositions furent arrêtées et il est difficile, en se fondant exclusivement sur les années 1938 et 1939, de porter un jugement sur l’efficacité d’une organisation dont les membres manquaient encore d’expérience et devaient faire admettre leurs interventions aussi bien par les structures administratives traditionnelles que par le public. Toutefois, ce que l’on sait des résultats obtenus dans le long terme par le SRFD et ses avatars permet de considérer que les mesures arrêtées dans les années trente ont répondu à ce qu’on pouvait en attendre.

113Ce serait une lacune grave que de ne pas mentionner l’apparition – en grande partie liée à la création d’un service d’enquêtes et de recherches – de la collaboration internationale en matière de lutte contre la fraude douanière. Un accord en ce sens fut conclu, dès 1936, avec les États-Unis. La valeur juridique en fut contestée par la suite, mais il a néanmoins montré son utilité en plusieurs occasions. Plus active sans doute, et initialement officieuse, la coopération entre la Douane française et celles de l’UEBL fut sanctionnée par une convention en bonne et due forme qui ne fut signée toutefois qu’en septembre 1939.

d. La modernisation des moyens matériels et des méthodes de travail

114Il était exclu que l’on pût tirer un réel parti de mesures telles que l’extension de la police du rayon et le droit de recherche de la contrebande à l’intérieur sans moyens matériels nouveaux. L’amenuisement des effectifs qui résultait, non seulement des mesures d’économies, mais aussi de la réduction de la durée du travail, condamnait également à chercher une compensation dans une plus grande mobilité des équipes de surveillance, et l’amélioration des moyens de liaison entre services en était le corollaire obligé. Ces considérations valaient aussi bien pour les frontières maritimes que terrestres, mais, dans le premier cas, il s’y ajoutait un problème de remplacement de moyens de surveillance en mer depuis longtemps obsolètes par des équipements modernes. C’est donc de ressources budgétaires importantes que la Douane avait besoin pour disposer des véhicules automobiles, des lignes téléphoniques et des vedettes automobiles dont elle souhaitait doter ses services. Dans une époque où la défense de la monnaie exigeait des économies drastiques, il n’était guère imaginable que de tels objectifs fussent atteints aisément. Le problème s’avérait d’autant plus ardu que l’Administration devait aussi se préoccuper de rénover les installations matérielles, voire d’en créer là où la présence du service était récente ou nouvelle comme en Haute-Savoie et en Moselle. Faut-il rappeler, en outre, la question de la modernisation des casernes anciennes qui était depuis longtemps à l’origine de difficultés dont on a déjà souligné ici l’ampleur ?

  • 83 AEF B/48381, Direction du Personnel, Douanes. Note du 27 octobre 1930.

115Au cours des années vingt, peu de progrès avaient pu être réalisés en matière d’équipements. Certes, l’usage de la bicyclette avait été généralisé dans les brigades et un certain nombre de véhicules automobiles avaient pu être acquis. C’est surtout à partir de 1930 que la direction générale s’efforça de persuader le ministre des Finances d’inclure dans ses propositions budgétaires les crédits nécessaires à des opérations de plus grande envergure. Un rapport d’octobre 193083 expose les orientations alors recommandées par l’Administration : achever l’aménagement d’un réseau téléphonique spécial reliant entre eux, sur les frontières terrestres, les postes de surveillance statiques (corps de garde des bureaux, points fixes des intervalles, sièges des brigades mobiles) ; étendre le parc automobile ; remplacer par des vedettes de croisière et des embarcations modernes le matériel démodé de surveillance en mer ; enfin, consacrer une part importante des crédits affectés aux dépenses immobilières au logement des agents des brigades qui, dit-on, doivent bénéficier « du minimum de confort auquel peut prétendre l’ouvrier ».

  • 84 JO du 13 juin 1930.

116Selon la réponse que le ministre des Finances donna, en juin 1930, à une question du député Fabien Albertin (dont les liens avec le Syndicat des brigades nous sont connus), 102 voitures automobiles et 18 motocyclettes dont une avec side-car, étaient en service dans l’administration des Douanes en mai de cette année, mais, seules, les motocyclettes et 37 voitures étaient affectées exclusivement à la recherche et poursuite de la fraude, les autres véhicules servant à titre principal aux déplacements des chefs et des officiers, ainsi qu’à des transports de plis, échantillons, etc.84.

  • 85 Penthière : terrain d’action d’une brigade des douanes. Sur l’origine de ce terme et de son accepti (...)
  • 86 Lettre commune des douanes nº 1360 du 26 janvier 1928.
    L’utilisation pour les besoins du service de (...)

117Le parc automobile avait peu progressé depuis 1928, époque à laquelle une instruction avait codifié les règles applicables en matière d’affectation, d’utilisation, d’entretien et de conduite des véhicules administratifs. Il est intéressant de noter que, selon cette instruction, « en cas de nécessité, il (pouvait) être fait appel… aux véhicules affectés au contrôle » pour poursuivre des automobiles de fraude. Toujours selon ce document l’emploi de voitures automobiles devait permettre « de multiplier les apparitions des agents sur les points les plus variés des penthières85 et de déjouer plus efficacement les calculs et les prévisions des fraudeurs » ; les camionnettes devaient être utilisées spécialement « pour transporter à pied d’œuvre des unités pourvues ou non de bicyclettes et qui rayon(aient) ensuite dans les conditions fixées à l’ordre de service autour des points où elles (avaient) été déposées ; les agents regagn(aient) ensuite leur résidence soit par leurs propres moyens, soit à l’aide des camionnettes qu’ils rencontr(aient) en un lieu de rassemblement convenu »86.

118En 1935, dans le contexte de développement spectaculaire de la fraude dont nous avons fait état plus haut, l’Administration obtint l’octroi des crédits nécessaires à l’acquisition de voitures et de motocyclettes supplémentaires, en même temps que de nouvelles vedettes de croisière, ce qui lui permit de porter à dix unités le parc naval de ce type dont la mise en chantier avait été autorisée par décision ministérielle de juin 1933. À ces unités à grand rayon d’action d’une quinzaine de mètres s’ajoutait un effectif de 56 vedettes de plus petit tonnage. On constate ainsi que, dans les cinq années qui précédèrent la Seconde Guerre mondiale, l’effort d’équipement du service en moyens de transport modernes fut important.

119On acheva aussi au cours de cette période l’installation du réseau téléphonique privé reliant les postes des frontières terrestres dans les régions les plus exposées. Cet équipement s’inscrivait dans le cadre de mesures de réorganisation portant à la fois sur l’implantation des brigades en des lieux correspondant aux « points de chute » de la fraude et sur l’installation d’un maillage de points fixes et de barrages – fixes ou mobiles – grâce auxquels on s’efforça de contraindre les voitures de fraude à emprunter des itinéraires aléatoires, à ralentir leur marche et à courir le risque (vérifié à d’assez fréquentes reprises) de s’embourber ou de s’égarer.

  • 87 JO du 13 juin 1930. Réponse du ministre à une question posée en séance par Fabien Albertin.
  • 88 Lettre commune des douanes n 1502 du 21 juin 1938. Cette instruction codifie toute la réglementatio (...)

120Ces points fixes étaient tenus par les brigades de ligne dont les effectifs furent réduits, comme l’on sait, mais dont l’importance, sur le plan opérationnel, ne s’est pas trouvée amoindrie par le développement des unités mobiles de seconde ligne. Les passages de bandes demeurèrent en effet l’un des modes d’action des entreprises de contrebande, et les brigades de ligne étaient les mieux placées pour les surprendre. Dans cet ordre de préoccupation, les chiens de service continuèrent à jouer un rôle très actif. Il en existait plus de 1 000 sur la frontière franco-belge en 1930, bien que ces animaux eussent disparu au cours de la Grande Guerre87, et leur utilité fut jugée telle que la direction générale estima, en 1938, qu’il était « désirable de voir s’accroître le nombre de ces auxiliaires », qu’il s’agisse de « chiens de piste », « chiens de veille », « chiens d’attaque » ou « chiens dressés à l’attaque des chiens fraudeurs »88.

III. Statut et rémunérations

A. L’évolution du texte organique régissant les services extérieurs de l’administration des Douanes

1. De nombreuses modifications de portée limitée

121Le décret du 24 décembre 1927 – dernière version en date du statut des services extérieurs – a fait l’objet au cours des années trente de multiples modifications dont l’importance fut très inégale.

  • 89 Décret du 27 janvier 1934. Circulaire des douanes nº 655 du 20 mars suivant.

122Certaines ont répondu, sur des points particuliers, à des revendications des organisations syndicales. Ainsi en fut-il de la désignation, dans les conseils de discipline et les commissions régionales d’avancement, de délégués suppléants du personnel susceptibles de remplacer les titulaires quand ceux-ci étaient empêchés de siéger. Le but poursuivi était, bien entendu, de ne pas affaiblir, en pareil cas, la représentation syndicale. Cette innovation allait trouver à s’appliquer quand les délégués titulaires assureraient, comme ils y étaient désormais autorisés, la défense d’agents comparaissant devant les conseils de discipline, et aussi lorsque leur cas personnel serait évoqué en commission d’avancement, situation qui leur interdisait de siéger89.

  • 90 Mêmes références.

123Autre exemple de modification souhaitée par le Syndicat du service actif : la suppression d’une contrainte qui pesait jusqu’alors sur les sous-officiers désirant poursuivre leur carrière dans les directions de Bastia et de Paris, et auxquels on faisait obligation de renoncer à leur grade90.

  • 91 Décret du 26 mars 1935. Circulaire des Douanes nº 698 du 12 avril suivant.
  • 92 Même référence. Voir aussi AEF B/48382. Direction du Personnel. Douanes. Rapport au ministre du 26  (...)

124Il est possible d’ajouter à cette énumération des mesures répondant aux vœux du personnel, l’extension de la faveur de « l’honorariat », jusqu’alors réservé aux anciens directeurs, aux autres agents du cadre supérieur et à ceux du cadre principal ayant au moins le grade de contrôleur principal ou de capitaine91. La renonciation au qualificatif de « subordonné que les intéressés considér(aient) comme désobligeant » pour désigner les receveurs gérant de petits bureaux relève, comme la mesure précédente, de ces préoccupations d’amour-propre dont nous avons cité un autre exemple à propos de l’expression de « cadre secondaire » et qui n’ont jamais cessé d’être d’actualité dans l’administration et ailleurs, comme l’illustre jusqu’au ridicule l’élévation du balayeur à la dignité de technicien de surface92.

  • 93 Décret du 3 juillet 1933 portant dérogation au texte organique de 1927. Circulaire des douanes nº 6 (...)

125Plus sérieux fut le règlement, après plus de cinq années de tergiversations dues en majeure partie à l’incapacité du Syndicat du service sédentaire de trancher entre ceux qui tenaient à sauvegarder la « pureté » du cadre principal et ceux qui se montraient favorables à l’admission de commis dans ce cadre par concours interne préservant, en cas de succès, leurs acquis dans l’échelle des rémunérations. En 1927, cette question avait été réservée à la demande même de cette organisation, si bien que les commis désirant accéder au grade de contrôleur devaient obligatoirement emprunter la voie du concours pour le recrutement des contrôleurs stagiaires et subir généralement, s’ils parvenaient à surmonter la concurrence de jeunes gens fraîchement sortis des lycées, une perte temporaire de rémunération Un consensus se dégagea en 1933 : un concours spécial annuel fut ouvert aux commis âgés de 32 ans au moins et justifiant de 6 ans de travail dans les bureaux. Un nombre de postes égal au l/8e des emplois offerts au concours pour le recrutement des contrôleurs stagiaires leur fut désormais réservé. De surcroît, on institua un rattrapage au titre des années 1928 à 1933. Le l/8e du nombre de places de contrôleurs stagiaires attribuées aux lauréats des concours de ces six années fut ajouté, en 1934, 1935 et 1936 à celui que la règle normalement applicable permettait d’offrir au titre du concours interne93.

126Si les réformes qui viennent d’être évoquées répondaient toutes à des demandes émanant des organisations syndicales, quelques autres, inspirées par des préoccupations de l’administration touchant la gestion du personnel et la bonne marche du service, ne firent pas nécessairement l’unanimité, encore qu’en aucun cas il n’en surgit de différend sérieux.

  • 94 Décret du 30 septembre 1934 et note administrative du 10 octobre suivant. La mesure concernait auss (...)

127Sans doute convient-il de considérer comme allant à contre-courant des desiderata du Syndicat du service actif l’institution de règles spéciales pour l’affectation à certains postes considérés comme requérant des qualités particulières, d’autant qu’en classant dans cette catégorie les brigades des grands ports, des gares connaissant un trafic important de voyageurs, des aéroports, le nombre des postes concernés risquait d’être important94.

  • 95 Décret du 8 juin 1933. Circulaire des douanes nº 630 du 15 juin 1933.

128Anodines, et même, pour l’une au moins de ces mesures, de nature à faire des heureux, apparaissent l’allongement d’une année de l’ancienneté requise pour faire acte de candidature au concours de vérificateur (décision justifiée par l’engorgement du grade), l’accélération de l’accession au grade de contrôleur en chef (disposition en relation, cette fois, avec un déficit de candidats potentiels) ou encore la suppression de l’annualité pour le concours d’inspecteur, la direction générale souhaitant mieux ajuster ce recrutement à des besoins forcément restreints95.

2. D’importantes mesures intéressant le recrutement, la formation initiale et les déroulements de carrière du service des brigades

a. L’École des préposés de Montbéliard

  • 96 Décret du 11 août 1932. Circulaire des douanes nº 606 du 30 septembre 1932.
  • 97 Le changement de titre est intervenu en janvier 1936. La formule de L’École douanière – publication (...)
  • 98 AEF. B/48381. Direction du Personnel. Douanes. Note du 27 octobre 1930.
  • 99 Déclaration de Pietri, ministre du Budget, le 23 mars 1931. Citée par les An. Do. 1931, page 129.

129Parmi les modifications apportées de manière ponctuelle au texte organique avait figuré, en 1932, une disposition permettant de licencier au cours ou au terme d’une « année d’épreuve » (éventuellement prolongée de six mois) les recrues des brigades qui auraient commis une faute grave ou dont l’inaptitude aux fonctions aurait été constatée96. La direction générale avait marqué de la sorte sa volonté d’assurer au service des brigades un recrutement de bonne qualité. Sans demander expressément la création d’une école de perfectionnement conçue pour ce personnel, le Syndicat du service actif n’avait pas cessé de prôner le développement de la formation professionnelle, en prêchant d’ailleurs d’exemple par l’ouverture de préparations aux concours de sous-officier et la publication d’une revue technique baptisée d’abord L’école du douanier, puis L’Actualité douanière97. La direction générale adhérait tout à fait à ce type de préoccupation, mais sans manifester, avant 1930, une volonté réelle d’aller de l’avant dans la voie ouverte, en 1922, avec la création de l’École des vérificateurs. C’est dans un rapport adressé à la direction du Personnel du ministère, le 27 octobre 1930, par le directeur général Chaudun qu’est formulée officiellement pour la première fois la suggestion de créer une « École des douaniers » où, lors de leur incorporation, ceux-ci « recevraient l’empreinte administrative avant celle du Syndicat » et où leur seraient « inculqu(és) des principes moraux »98. Le souci « de l’amélioration de l’état d’esprit du personnel » était sous-jacent, au moins autant que celui de sa formation technique. Il ne s’agissait pas d’un simple vœu puisque le ministre du Budget pouvait annoncer aux sénateurs, en mars de l’année suivante, que, pour « assurer l’instruction des préposés », souci majeur de son département, « la création d’une école des Douanes à Saint-Germain » était « envisagée et assez près d’aboutir »99. Nous n’avons recueilli aucune information complémentaire sur ce projet qui ne se concrétisa pas. L’affaire s’enlisa ensuite, probablement faute de moyens budgétaires suffisants pour entreprendre une construction ou faute d’obtenir la jouissance d’un immeuble répondant aux besoins. Chaudun n’abandonna cependant pas la partie et, le 24 mars 1936, il obtint du ministre des Finances la décision qui permettait de créer, à Montbéliard, une école d’application destinée à la formation initiale des agents des brigades. Un accord passé avec la municipalité de Montbéliard, propriétaire de l’immeuble dans lequel allait être installé l’établissement – le château de Montbéliard –, stipula que l’aménagement des lieux serait assuré par la ville, la Masse des brigades acquittant un loyer et l’État fournissant le matériel scolaire.

  • 100 L’inauguration officielle de l’école eut lieu le 15 mai 1938.
  • 101 Le succès à cet examen conditionnait le maintien dans les cadres.

130Le directeur général Chaudun n’eut pas l’occasion d’inaugurer l’école qui n’ouvrit ses portes que le 1er mars 1938. Entre-temps, le texte organique avait été modifié en sorte que le passage par le centre de formation devint statutaire ; en effet, un décret du 15 mai 1937 stipula que « quelle que soit leur origine (emplois réservés ou recrutement civil) les préposés (pourraient) être appelés, aussitôt après leur incorporation, à suivre des cours d’instruction dans une école d’application »100. Un arrêté du 7 octobre 1938 définit les conditions de l’examen probatoire auquel devraient satisfaire les préposés à la sortie de l’école101.

  • 102 Le directeur général en prit texte pour rappeler que les voyageurs – étrangers notamment – étaient (...)

131Présenté par L’Action douanière comme « une grande réalisation administrative », la création de l’École des brigades fut accueillie aussi avec intérêt à l’extérieur de l’administration, et jusqu’à l’étranger, puisque des quotidiens britanniques en firent mention en notant (sans doute pour se réjouir des efforts ainsi manifestés par des continentaux peu doués sous ce rapport !) que l’on y enseignerait la manière de se bien conduire à l’égard des voyageurs étrangers102.

b. La réforme de 1938

  • 103 L’Action douanière, 1937, nº 12. Compte rendu du congrès.

132Cette amélioration du niveau technique des préposés des douanes a favorisé une importante avancée en matière de classement hiérarchique des emplois des brigades. On sait que, depuis la fin de la Grande Guerre, le personnel de ce service demandait, par la voix de son syndicat, que les emplois de préposé et de sous-officier cessent de se situer au bas de l’échelle des rémunérations. Les arguments invoqués pour justifier une telle réforme allaient de la pénibilité des fonctions et des dangers courus à la difficulté des tâches administratives incombant à ces petits fonctionnaires. De ce dernier point de vue, les transferts de responsabilités, du service des bureaux à celui des brigades, transferts dont nous avons fait état précédemment, venaient bien entendu renforcer la pertinence de la démarche. L’arrivée au pouvoir du Front populaire et la nomination au poste de directeur général d’une personnalité acquise aux thèses syndicales permirent aux revendications de se faire plus efficacement entendre que par le passé. Ce n’est point que les prédécesseurs de Hyon n’aient rien tenté en faveur des brigades, mais leurs efforts n’avaient pas été efficaces. Lors de la préparation du budget de 1937, Chaudun avait réussi néanmoins à faire admettre par le ministre l’idée de transformer 750 emplois de préposés en emplois d’assistants, grade nouveau dont les titulaires auraient bénéficié d’une situation plus avantageuse que les préposés en fin de carrière. Cette réforme, qui ne devait pas emporter l’adhésion du Parlement, suscita aussi des réticences de la part du Syndicat des brigades, attaché à une revalorisation de toute la pyramide des emplois du service actif103.

133Un autre projet présenté, l’année suivante, par le nouveau directeur général Hyon, qui l’avait mis au point en liaison avec le syndicat, eut plus de succès. Lors du vote de la loi de finances pour 1937, le Parlement admit le principe d’une réorganisation « répondant aux conditions nouvelles d’exécution du service », et il vota les crédits nécessaires à sa mise en œuvre par étapes. Un décret du 8 avril 1938 relatif au statut du service des brigades des douanes sanctionna cette réforme. L’exposé des motifs qui introduit ce texte vaut d’être cité, car il présente de manière objective les évolutions que nous avons eu l’occasion de mettre en relief dans les pages qui précédent :

« Au cours des années qui ont précédé la guerre et surtout depuis la fin de celle-ci, le rôle dévolu au personnel des brigades s’est considérablement alourdi et, pour une grande partie de ce personnel, profondément modifié.
Il s’est alourdi du fait de l’extension des frontières à garder, du développement continu de la contrebande… des moyens toujours plus perfectionnés dont elle dispose, des compressions que les effectifs ont subies, des répercussions que certaines mesures sociales ont eues sur leur rendement, etc.
Il s’est profondément modifié par suite des nécessités inhérentes aux échanges internationaux de notre époque, de l’extension du tourisme et de la circulation automobile, de la multiplication des établissements pétroliers, de la collaboration toujours plus étendue que, par la force des choses, il doit prêter au service des bureaux, dont la mission, elle aussi, s’est grandement accrue et compliquée.
Conçue à l’origine pour un service exclusivement de surveillance, l’organisation des brigades ne répond plus au rôle évolué de ces dernières ».

134S’il était excessif d’affirmer que la nouvelle organisation conduirait le service à remplir plus efficacement ses obligations, on pouvait estimer, en revanche, qu’elle permettrait de le rétribuer dans des conditions mieux en rapport avec les missions qui lui étaient désormais confiées.

  • 104 Décret du 11 avril 1938 modifié par celui du 10 mars 1939.
  • 105 Le décret du 1er juillet 1938 intégra dans le texte organique les grades attribués aux « agents spé (...)

135Le nouveau dispositif créait de nouveaux grades dans la partie du service des brigades qui en constituait naguère le cadre secondaire : chef de magasin, chef de poste et chef de vedette principaux, chef de poste et chef de vedette, agent spécialisé, les traitements correspondants s’échelonnant entre 10 500 et 19 000 francs, alors que, dans les grades classiques de garde-magasin, brigadier, sous-brigadier et préposé, l’échelonnement allait de 9 000 à 16 000 francs. Les promoteurs de la réforme envisageaient la disparition à long terme des anciens grades. Il était prévu, entre-temps, de procéder, en deux tranches annuelles successives, à l’intégration de 30 % des sous-officiers et préposés, soit 4 700 agents, dans les grades nouveaux. La première phase de l’opération, réalisée sur l’exercice 1938, allait permettre d’intégrer, à l’issue de concours ad hoc, environ 2 500 agents qui ainsi bénéficieraient immédiatement d’une augmentation moyenne du traitement de base de 15 à 20 %. La seconde tranche fut mise en œuvre au printemps de 1939104. Sauf en ce qui concernait les agents spécialisés, le concours constituait un mode d’intégration transitoire, la désignation des chefs de magasin et des chefs de poste, ou assimilés, s’effectuant au choix en régime normal105.

  • 106 Les conditions de participation aux concours, ainsi que la nature des épreuves furent fixées par de (...)

136La mise en application intervint rapidement. Un mois après la publication du décret, les textes relatifs aux concours d’accès aux nouveaux grades parurent à leur tour106. Des dispositions propres à favoriser les agents les plus anciens dans les grades de départ furent insérées dans ces dispositifs afin d’assurer une intégration aussi harmonieuse que possible du personnel dans les nouveaux cadres. À la fin du mois de juin 1938, ces concours étaient organisés.

  • 107 L’Action douanière, nº 651 de 1938. Un vibrant hommage est rendu dans ce numéro, non seulement au d (...)

137Le service des brigades fit un accueil enthousiaste à la réforme. Le ton de L’Action douanière est à cet égard éloquent107. Pourtant, la coexistence d’agents différemment rémunérés alors que leurs fonctions étaient identiques n’alla pas sans susciter quelques tiraillements, d’autant que les concours d’intégration passèrent – avec raison, semble-t-il – pour de simples formalités. Ce type de situation, bien connu dans l’administration comme en témoigne aujourd’hui encore l’enseignement primaire, ne pouvait pas ne pas générer d’impatiences dans la mesure où les emplois nouveaux se substituaient, sans implantation particulière, à des emplois de qualification constante.

3. Des projets sans lendemain

  • 108 AEF B/48381 et 48382. Direction du Personnel. Douanes. Note du 14 juin 1937 sur le projet de budget (...)

138Entre 1937 et 1939, le directeur général Hyon présenta d’autres projets de réforme qui concernaient, cette fois, le service des bureaux et les officiers des brigades. Comme il l’écrivit lui-même, ses propositions résultaient « d’études approfondies auxquelles avaient collaboré, avec les services de la direction générale, les représentants des organisations corporatives »108. Il apparaît évident que le Syndicat du service sédentaire avait convaincu le directeur général de la pertinence de ses thèses, celles-ci étant très largement prises en compte dans les projets soumis au ministre.

139En dehors de la création de postes de contrôleurs généraux – mesure dont nous avons évoqué précédemment la genèse – le projet préconisait le surclassement des emplois de directeurs, la substitution de directeurs-adjoints aux sous-directeurs et inspecteurs principaux placés à la tête des services douaniers les plus importants et la transformation en emplois d’inspecteurs principaux d’un tiers environ des postes d’inspecteur, appellation à laquelle serait substituée celle d’inspecteur principal adjoint. À ces divers changements affectant le cadre supérieur correspondait une conception générale de l’organisation du service où se mêlaient des aspirations fortement exprimées par le Syndicat du service sédentaire (aspirations dont il a déjà été rendu compte ici) et des orientations dont la direction générale avait fait l’expérimentation locale, depuis longtemps parfois.

140Globalement, il était préconisé de « placer tout le personnel des grands bureaux des frontières de terre et, dans certains cas, toute la douane locale, sous l’autorité d’un chef unique, ayant le grade, soit d’inspecteur principal, soit, dans les grandes agglomérations douanières, celui de directeur adjoint ». Une telle organisation existait déjà à Jeumont, Modane, Paris, Lille et Tourcoing, mais aussi dans les grands ports.

141Le contrôle à deux degrés, qui faisait intervenir inspecteur et inspecteur principal ou inspecteur et contrôleur en chef, disparaîtrait. Cette mesure impliquait une redéfinition des fonctions de l’inspecteur (devenu inspecteur principal adjoint) et du contrôleur en chef.

142Le premier se verrait confier les vérifications d’écritures qui n’auraient pu s’effectuer sur place, « conformément à la pratique suivie depuis de nombreuses années dans les grands ports où (de telles vérifications étaient) effectuées, sur ordre de mission des directeurs, par les inspecteurs attachés au siège de la direction ». L’inspecteur pourrait se voir aussi confier la fonction de chef des bureaux dans des directions importantes (ce qui ne constituait pas une innovation), mais également la mission d’enquêteur au sein des services spécialisés dans ce type nouveau d’activité.

143Les contrôleurs en chef, dont on voulait former « un corps d’agents d’élite, sévèrement sélectionnés » seraient les chefs naturels des sections de visite et les comptables des bureaux les plus importants ; aussi souhaitait-on relever le niveau de rémunération de leur fin de carrière en classe exceptionnelle.

144Les contrôleurs « n’accompliraient plus désormais dans les sections qu’un stage de durée limitée » et seraient rapidement admis dans les sections de visite. Depuis longtemps, on reprochait en effet à l’Administration de confiner pendant plusieurs années les jeunes contrôleurs dans des tâches qui auraient normalement dues être confiées à des commis. La création d’un cadre d’« agents administratifs » était préconisée à cette fin.

145En ce qui concernait les officiers, dont l’alignement sur le cadre principal des bureaux était recommandé, on envisageait un niveau hiérarchique assimilable à celui de contrôleur en chef, mais désigné sous l’appellation de contrôleur divisionnaire. Les titulaires de ce grade nouveau dirigeraient, sous l’autorité du directeur, les brigades spécialisées dans la recherche de la fraude ou les services des brigades des grands ports.

146Ces orientations en partie nouvelles suscitèrent quelques hésitations au sein de la direction du personnel du département. Le directeur de ce service en fit un commentaire sceptique dans une note interne : « On pourrait peut-être craindre qu’à la longue, cette division du travail ne conduise à une bureaucratisation des fonctionnaires des douanes qui fera perdre à leur administration où se marque jusqu’à présent un esprit de décision et d’initiative développé sur le terrain, un aspect très particulier et attachant de sa physionomie, par lequel elle tranche sur d’autres services ». Il ne semble pas que ces craintes aient été fondées. En tout état de cause, la direction générale des Douanes avait toute liberté de réorienter l’organisation de ses services selon le schéma ci-dessus, réserve faite des créations de grades ou d’emplois qu’elle n’obtint pas, au demeurant. Et la guerre vint reporter à un avenir lointain la reprise, sous d’autres formes, des projets élaborés sous le directorat de Hyon.

147Dans la catégorie des projets différés on doit ranger aussi ce que les Annales des douanes appelaient de leurs vœux en rendant compte de l’inauguration de l’École de Montbéliard :

  • 109 An. Do. 1938, page 107. L’École de visite, installée, depuis 1934, rue de l’Entrepôt (aujourd’hui r (...)

« Depuis de longues années, l’effort de l’Administration s’est porté sur le cadre si essentiel des vérificateurs et des contrôleurs-rédacteurs. L’œuvre accomplie sur ce point se poursuit. Mais nul ne conteste qu’un enseignement professionnel donné dès leur entrée dans les cadres aux contrôleurs stagiaires répondrait à un besoin d’évidence et à des considérations de logique. Nous avancerons la même opinion au sujet des officiers. La création d’un centre d’instruction à leur intention comblerait une grave lacune… Nous sommes persuadés que l’administration des Douanes ne négligera rien pour parfaire ce qu’elle a si heureusement entrepris109 ».

  • 110 Arrêté ministériel du 30 janvier 1941 et arrêté du directeur général des douanes du 30 avril suivan (...)

148Si, sur le premier point, la réalisation dut attendre la fin du conflit mondial pour prendre corps, en revanche la direction générale, poursuivant sous le régime de Vichy des études déjà très avancées avant la défaite de 1940, créa, en avril 1941, à Perpignan, une École des officiers des douanes à laquelle les circonstances ne permirent pas de fonctionner durablement110.

B. Recrutement et promotion interne : des à-coups

149Pas plus que dans les années vingt, la Douane n’a connu, de 1930 à 1939, de difficultés à recruter des préposés. Elle en a connu d’autant moins qu’elle a été contrainte, à cette époque, de restreindre très sensiblement, voire de suspendre ce recrutement. Celui-ci s’est trouvé affecté, en effet, non seulement par les mesures gouvernementales visant à réduire le nombre des fonctionnaires, mais aussi par les orientations de la direction générale en matière de gestion de ses crédits de personnel. Comme on l’a vu, l’Administration a préféré sacrifier des emplois des brigades plutôt que des emplois des bureaux dont, au contraire, elle a sensiblement accru le nombre. Le recul de la limite d’âge supérieure entre 1931 et 1936 (cf. pages 353 et suivantes) n’a évidemment pas amélioré la situation.

  • 111 Note administrative du 29 octobre 1931. Les mutations durent être corrélativement suspendues dans l (...)
  • 112 Loi du 3 mars 1928, article 7.
  • 113 En 1935, en réponse à une question écrite d’un député, le ministre des Finances répondit qu’on ne p (...)

150L’instruction des candidatures à titre civil, c’est-à-dire exprimées par des jeunes gens ayant simplement accompli le service militaire, a du être interrompue à compter du 1er novembre 1931111, tant étaient nombreux les postulants qui pouvaient revendiquer la priorité dont bénéficiaient, en vertu de la loi de 1928 sur le recrutement de l’armée, les hommes ayant servi un an au moins au-delà de la durée légale du service militaire112. Dans la pratique, ceux qui désiraient postuler des emplois publics tels que préposé des douanes durent alors contracter préalablement un engagement dans l’armée113.

  • 114 Note administrative du 2 novembre 1936.

151Cet état de choses permit d’accentuer les exigences quant au niveau d’instruction des futures recrues. L’examen d’admission fut modifié dans ce sens en 1936 ; il comprit désormais, en sus des épreuves éliminatoires de dictée et d’arithmétique, des interrogations portant sur l’histoire, la géographie et l’instruction civique114.

  • 115 Décret du 14 février 1932.

152La situation a évolué différemment dans le service des bureaux. Le recrutement de contrôleurs stagiaires n’a en effet jamais été suspendu ou réduit au cours de la décennie. Au début de celle-ci, la pénurie de candidatures se fit encore suffisamment sentir pour que fût maintenu jusqu’à la fin de 1932 le recours aux contrôleurs auxiliaires temporaires115. La crise économique s’est chargée d’inverser ensuite la tendance. Pour les 120 emplois mis annuellement en compétition (sauf de 1934 à 1937 où ce nombre fut de l’ordre de 80), il se présenta de 350 à 450 postulants.

  • 116 Arrêtés des 23 janvier 1934, 17 juillet 1935 et 6 janvier 1936.

153Le dispositif du concours ne fut pas modifié durant cette période, sauf que des majorations de points furent attribuées aux titulaires de certains diplômes (licence, titres d’ingénieur, diplômes d’écoles commerciales supérieures)116.

154La promotion interne par concours a connu, en revanche, une évolution dont l’exemple de la « pénétration » des commis dans le cadre principal a déjà été évoqué.

155Le concours d’accès au cadre supérieur a suscité, à partir du milieu des années trente un engouement un peu plus marqué que dans le passé récent : de trois candidats en moyenne pour un poste offert, on est passé à 4 et 5, bien que le nombre des emplois mis en compétition ait été lui-même en augmentation. La direction générale a néanmoins estimé, à cette époque, qu’une réorientation de cette sélection était opportune ; elle s’en est expliquée dans un rapport adressé, en 1938, au ministre des Finances :

  • 117 Annexe de la circulaire des douanes nº 830 du 23 novembre 1938.

« Les épreuves écrites du concours… comprennent, indépendamment d’une question de droit administratif et financier, la rédaction d’une note ou d’un rapport sur une question douanière, des questions sur les services des trois divisions (composant l’administration centrale) et des questions de service courant et d’ordre pratique.
Envisagées dans leur ensemble, ces épreuves ont actuellement un caractère théorique prédominant… Elles ne sont donc pas de nature à faire ressortir l’expérience acquise par la pratique du service, ni l’aptitude des candidats à résoudre les difficultés avec lesquelles un inspecteur se trouve journellement aux prises…
D’autre part, il est de toute évidence que l’étude des questions douanières ne peut, dans nombre de ses parties, être séparée de celles des problèmes économiques que posent les échanges internationaux. Cette considération conduit à penser qu’il y aurait intérêt… à comprendre dans le programme du concours les questions économiques qui ont un lien étroit avec la Douane »117.

156Ces considérations semblent avoir été inspirées par le souci de faire jeu égal entre candidats d’origines diverses : les rédacteurs de l’administration centrale et des directions régionales, d’une part, et les receveurs et vérificateurs, d’autre part. Ces derniers, dont le poids au sein du Syndicat du service sédentaire était prédominant, se plaignaient de ce que les premiers emportassent une trop grande partie des postes mis en compétition, et ils en rendaient responsable le caractère trop théorique des épreuves.

  • 118 Arrêté du 11 octobre 1938 et circulaire des douanes nº 830 du 10 septembre 1938.

157Le texte d’octobre 1938 qui modifia en conséquence le dispositif du concours comporta deux autres dispositions intéressantes. Consacrant un état de fait, il fit du passage par le grade de vérificateur ou de contrôleur-rédacteur, et, corrélativement, par l’École de visite, une obligation pour les postulants. Par ailleurs, sur demande du Secrétaire général du ministère, on supprima l’exclusion qui frappait, depuis l’origine, les agents du cadre principal issus du concours dit de « pénétration », les intéressés devant cependant, comme les autres candidats, être passés par l’École de visite118.

  • 119 Décret du 10 septembre 1938.
  • 120 Arrêté du directeur général du 13 mai 1938.

158Le concours de vérificateur et de contrôleur-rédacteur offrit chaque année 60 à 70 postes aux contrôleurs, justifiant de six, puis cinq années de services dans le cadre principal119. Désormais intégrée dans le cycle de formation à l’École de visite, cette sélection dont le programme fut enrichi et complété par un enseignement de langues vivantes, s’ouvrit donc aux contrôleurs issus de la « pénétration », mais fort peu d’entre eux bénéficièrent effectivement de cette possibilité120.

  • 121 L’âge limite de participation aux épreuves avait été retardé de deux ans afin de pallier en partie (...)

159La promotion de sous-officiers au grade de lieutenant s’est trouvée fortement perturbée par suite du report de la limite d’âge pour l’admission à la retraite, à telle enseigne qu’en 1937 et 1938, quand la situation se débloqua, on compta 150 candidats pour moins de 30 postes à pourvoir, la première année, et une cinquantaine, la seconde121.

  • 122 Arrêtés des 15 février et 17 mars 1938. Circulaire des douanes nº 799 du 15 février 1938.

160Les conséquences de la réforme de 1931 en matière de pensions se sont, bien entendu fait sentir aussi pour l’accès aux fonctions de sous-officier. Cette difficulté une fois dissipée, la direction générale s’employa à « relever le niveau des concours » correspondants, comme elle l’avait fait pour d’autres fonctions. Mise en œuvre en 1938, cette mesure – qui prit en compte certaines revendications syndicales – consista à supprimer les épreuves de type scolaire au bénéfice des épreuves de caractère technique et à réduire l’importance relative de l’instruction militaire dont le Syndicat du service actif demandait la suppression. Surtout, il fut décidé « de substituer le système du recrutement général à celui du recrutement régional, de manière à rendre les chances des candidats rigoureusement égales ». Cette réforme eut des conséquences en matière de mutation des sous-officiers, les lauréats des concours cessant de bénéficier des 4/5 des vacances122. Le nouveau statut avec l’apparition des « emplois spécialisés » est venu, en fin de période, brouiller quelque peu les cartes, et il fallut attendre la fin de la Seconde Guerre mondiale pour que la situation se clarifiât.

C. La limite d’âge incertaine des agents des brigades : 50 ou 55 ans ?

161À diverses reprises, le régime des retraites a été évoqué. Ainsi avons-nous retracé plus haut les débats suscités, à la fin des années vingt, par le montant de la dette inscrite dont le cinquième correspondait aux arrérages de pension d’ancienneté. Au Parlement, l’opinion s’était dégagée qu’une élévation des limites d’âge supérieures des fonctionnaires s’imposait et le cas des agents des brigades des douanes avait été expressément cité.

  • 123 Décret du 21 juin 1931.

162En juin 1931, le Gouvernement prit l’initiative, dans le cadre de la loi de 1924 relative au régime des pensions, de fixer à 60 ans la limite d’âge des fonctionnaires classés en service actif, sauf exceptions au nombre desquelles il fit figurer les agents non officiers des brigades des douanes dont il fixa la limite d’âge à 58 ans123. La mesure ignorait les dispositions de la loi du 25 juin 1914 qui avait réglementé les retraites des agents des brigades et fixé à 50 ans l’âge auquel, officiers, sous-officiers et préposés, pouvaient bénéficier de la pension. Or, cette disposition avait été confirmée en 1924. Ainsi naquit un litige qui durerait plusieurs années.

  • 124 Loi du 31 mars 1932, articles 72 à 105. Instruction ministérielle du 4 mai suivant (JO du 7 mai).
  • 125 Décret du 8 novembre 1932.
  • 126 Note administrative du 8 juin 1933 transmissive d’une lettre du 31 mai du directeur du Personnel du (...)

163La loi de finances du 31 mars 1932, intégrant les recommandations d’une commission ad hoc constituée en 1929, modifia sur de nombreux points la loi de 1924124. Elle substitua notamment aux notions de service sédentaire et de service actif celles de catégories A et B, les fonctionnaires dont les emplois seraient classés en catégorie B par un règlement d’administration publique pouvant bénéficier de la retraite à 55 ans, alors que pour les autres l’âge de départ était fixé à 60 ans. Le texte correspondant inclut l’ensemble du personnel des brigades dans la catégorie B125. Si ce texte abrogeait sans conteste celui de juin 1931, il laissait subsister un doute sérieux sur la pérennité des dispositions prises en 1914 en faveur des douaniers et confirmés en 1924. Le Conseil d’État, saisi du problème, trancha dans le sens de l’abrogation implicite de la loi de 1914. La direction générale des Douanes, peu encline à voir ses brigades encombrées d’agents fatigués exprima une opinion différente et elle envoya correspondance sur correspondance à la direction du personnel pour faire valoir ses arguments. L’affaire fut examinée par le Gouvernement qu’elle embarrassa. En effet, à une question posée par le député Fabien Albertin, le ministre avait par deux fois répondu que la limite d’âge des douaniers restait fixée à 50 ans. Il était néanmoins difficile pour le Gouvernement de passer outre à l’avis du Conseil d’État et l’on s’orienta vers une solution qui ne pouvait satisfaire personne… à l’exception des agents dont la demande de retraite était antérieure au mois de juin 1933, les seuls auxquels le bénéfice de l’ancienne limite d’âge était confirmé, la question restant en suspens pour les autres126. Cette incertitude subsista jusqu’en 1936, ce qui eut pour effet de bloquer l’admission à la retraite des agents qui ne remplissaient pas les nouvelles conditions d’âge.

  • 127 Décret-loi du 4 avril 1934. Décrets des 10 mai et 28 octobre 1934. Circulaire des douanes nº 686 du (...)
  • 128 An. Do. 1934, page 181.
    Les « décrets de spoliation » font l’objet des attaques les plus vives dans (...)

164À cette situation fâcheuse s’ajoutèrent les effets d’un cafouillage législatif dont la responsabilité initiale incombe à Doumergue, signataire d’un décret-loi d’avril 1934 portant réforme du régime des pensions, mais que les gouvernements ultérieurs entretinrent jusqu’à ce que le gouvernement Blum décide, à la fin de 1936, dans le cadre de la loi de finances pour 1937, de remettre en vigueur, à quelques nuances près, la loi de 1924127. Nous nous abstiendrons de détailler les différents épisodes d’une aventure qui pénalisa les retraités dont les pensions furent révisées à la baisse, créa la plus grande confusion et suscita ce que les Annales appelèrent pudiquement une « grande émotion » et qu’il faut traduire par hostilité déclarée de tous les syndicats de fonctionnaires et des associations de retraités128.

  • 129 Décret du 2 février 1937.

165Quoi qu’il en soit, la loi de 1914 fut bel et bien enterrée sans que le personnel s’en émeuve beaucoup, en définitive. Il faut dire que le départ en retraite à 50 ans cessait d’être attractif en un temps où les retraités trouvaient à s’employer dans une autre activité beaucoup plus difficilement que par le passé. Un décret de février 1937 confirma que la limite l’âge des agents des brigades était 55 ans, sauf pour les gardes-magasins qui furent astreints à prolonger leur activité semi-sédentaire jusqu’à 57 ans129.

D. Les rémunérations : de mal en pis

  • 130 An. Do. 1932, pages 493 et 806. « Insupportable et inefficace, la mesure serait en outre inéquitabl (...)

166Dans l’euphorie de la fin des années vingt, alors que le franc paraissait solide et l’économie nationale épargnée par la crise, les fonctionnaires avaient pu – enfin ! – bénéficier de quelques largesses. L’avenir allait rapidement remettre en question cet acquis. En effet, les gouvernements qui se succédèrent de 1932 à 1936, c’est-à-dire du cabinet Herriot au cabinet Laval, menèrent une politique déflationniste dans le but essentiel d’éviter la dévaluation du franc. Les milieux économiques, plus généralement une opinion publique dont la grande presse se chargeait d’aviver l’hostilité à l’égard des « budgétivores », réclamaient de l’État une réduction de son « train de vie », et comme les prix, disait-on, avaient baissé, l’opération devait logiquement comporter une diminution des traitements des fonctionnaires. En dehors de la presse syndicale, bien évidemment opposée à une mesure de cette nature, il n’y avait guère que les journaux de la gauche socialiste et communiste pour aller à contre-courant. Dans les Annales des douanes, qui mirent beaucoup d’ardeur, durant toute cette période, à dénoncer l’injustice des procès faits aux fonctionnaires, on peut lire des extraits d’articles hostiles aux prélèvements sur les rémunérations des agents de l’État. Ainsi, ont-elles cité largement Marcel Déat qui, dans son journal, L’Œuvre, écrivait : « Les fonctionnaires ont attendu pendant dix ans après la guerre un rajustement, encore incomplet pour beaucoup, et ils ont connu les vaches maigres au temps où d’autres, qui se lamentent aujourd’hui, en menaient paître de fort grasses ». Telle était exactement la thèse que soutenaient à l’unisson les publications syndicales et les Annales130.

  • 131 Loi du 15 juillet 1932. Décret du 22 août suivant.

167Durant l’été de 1932, le gouvernement Herriot fit voter un texte « tendant au rétablissement de l’équilibre budgétaire » qui stipulait que « les dépenses administratives de toute nature ser(aient) frappées d’une réduction globale égale à 5 % du montant de la rétribution des personnels… et calculée sur la base des dotations annuelles ». L’opération devait s’effectuer « sans modification du régime actuel de rémunération des personnels ni des conditions d’avancement », mais par le biais d’économies diverses : suppressions d’emplois, ralentissement du recrutement, révision des conditions de travail, etc. Il incombait aux ministères et aux divers services de s’organiser en conséquence. La Douane fut ainsi « taxée » d’une réfaction de 3 700 000 francs sur ses crédits de personnel et de 500 000 francs sur ses crédits de matériel131.

  • 132 Loi du 28 février 1933, article 76. Règlement d’administration publique du 15 avril 1933 (JO du 28  (...)

168Apparemment, les rémunérations des fonctionnaires étaient épargnées. Il ne s’agissait cependant que d’une étape. La loi de finances pour 1933, votée alors que Herriot avait cédé la place à Daladier, donna corps à un projet de « contribution exceptionnelle sur les traitements » que le précédent gouvernement avait inscrit dans le projet budgétaire soumis aux Chambres. Un peu moins défavorable que ce projet pour les petits traitements, la loi de finances frappait d’une retenue allant de 2 à 8 % les rémunérations au moins égales à 12 000 francs, une déduction de 3 000 francs étant opérée sur la rétribution des agents dont l’épouse n’était pas fonctionnaire et une autre, du même montant, pour chaque enfant à charge132.

  • 133 Loi du 22 décembre 1933, article 10.

169Fin 1933, le gouvernement Chautemps fit voter un texte qui, cette fois encore, visait à résorber le déficit en aggravant la pression exercée sur les rémunérations comprises entre 15 000 et 80 000 francs par une manipulation des seuils de prélèvement133.

  • 134 Décret du 4 avril 1934 abrogeant l’article 10 de la loi du 22 décembre précédent.

170Au printemps de 1934, Doumergue, arrivé au pouvoir lors de la crise qui marqua le début de l’année, alourdit encore, par décret-loi, le régime en vigueur. À compter du 1er avril, la contribution exceptionnelle frappa, au taux de 5 % toutes les rémunérations inférieures à 20 000 francs, le taux s’élevant ensuite à 6, 7, 8, 9 et 10 % selon le niveau des traitements134.

  • 135 Décret-loi du 16 juillet 1935. Décret du 30 juillet 1935. Instruction du 31 du même mois (JO du 1er(...)

171Le pire était encore à venir. La politique de déflation extrême dans laquelle s’engagea Pierre Laval, en 1935, conduisit le gouvernement à instituer par décret-loi un prélèvement qui, « à titre exceptionnel et temporaire », venait s’ajouter à la retenue instituée sous le gouvernement Doumergue. Et ce prélèvement n’épargnait aucun agent puisqu’il frappait, au taux de 3 %, les traitements inférieurs à 8 000 francs et s’élevait ensuite d’un point supplémentaire, par tranches de 200 francs, jusqu’à 10 %, ce dernier taux s’appliquant à partir de 11 000 francs135.

  • 136 Loi de finances du 31 décembre 1935, article 54 et décret du 11 janvier 1936.
  • 137 An. Do. 1936, page 41.

172Cette politique suscita de très vives réactions et les syndicats engagèrent des mouvements allant jusqu’à la grève, si bien que le gouvernement dut lâcher un peu de lest. La loi de finances pour 1936 exempta du prélèvement les rémunérations inférieures à 8 000 francs136. Cette « humanisation » du système, selon l’expression employée par les Annales137, ne désarma pas les organisations syndicales. On ne peut douter que le succès électoral du Front populaire s’explique, en partie, par l’immense mécontentement des employés de l’État.

  • 138 Loi du 20 juin 1936. Décret du 25 juin.
  • 139 Loi de finances du 31 décembre 1936, article 68. Instruction ministérielle du 10 avril 1937.

173Comme il s’y était engagé au cours de la campagne électorale, Léon Blum démantela par étapes, au cours du second semestre de 1936, le système instauré au cours des deux années précédentes. Son gouvernement commença par supprimer le prélèvement d’avril 1934 et par substituer à celui de juillet 1935 une contribution qui épargnait les traitements inférieurs à 12 000 francs, et dont le taux, de 2 à 10 % pour les rémunérations comprises entre 12 001 et 50 000 francs, progressait ensuite jusqu’à 18 %138. La loi de finances pour l’année 1937 alla plus loin : le nouveau prélèvement fut réduit d’un tiers dès le 1er janvier, des 2/3 le 1er juillet et il fut supprimé à compter du 1er janvier 1938139.

  • 140 Entre septembre 1936 et septembre 1937, la hausse du coût de la vie était estimée à 31 %.
  • 141 An. Do. 1937, page 713.
  • 142 Décret du 11 décembre 1937.
  • 143 Décret du 14 janvier 1939.

174Ainsi prit fin une période que les fonctionnaires avaient très mal vécue. Tous ceux des douanes avaient vu, à des degrés divers, leurs rémunérations régresser, d’autant que les prélèvements s’étaient appliqués, non seulement au traitement, mais aussi aux indemnités non compensatrices de frais réels. Comme le niveau des traitements était resté stable depuis la fin de 1929 et que le coût de la vie avait, pour sa part, fortement crû en 1936-1937 du fait de la dévaluation du franc et des mesures sociales décidées par le Gouvernement avant la « pause » de février 1937140, la situation des agents de l’État était devenue, « pénible », selon les Annales des Douanes, et elle le devenait « chaque jour davantage » : « De nombreux serviteurs de l’État sont aujourd’hui aux prises avec la misère. Il n’est pas d’autre mot pour dépeindre la situation »141. Aussi, le gouvernement Chautemps dut-il, après la deuxième dévaluation du franc, faire un geste en faveur des fonctionnaires. Revenant aux pratiques qui avaient marqué les années d’après-guerre, il institua, en décembre 1937, une « indemnité spéciale temporaire » qui allait de 2 100 à 2 400 francs pour les agents dont les traitements ne dépassaient pas 30 000 francs et combinait, pour les rémunérations supérieures, une partie fixe de 1 000 à 1 224 francs et une partie variable de 5 % du traitement brut142. Pour les préposés des Douanes, dont le traitement se situait entre 9 000 et 11 500 francs, l’indemnité représentait de 21 à 27 % d’augmentation, ce qui était insuffisant pour constituer un rattrapage complet, mais n’en était pas moins appréciable. En revanche, aux niveaux moyens et supérieurs de la hiérarchie, les rémunérations des fonctionnaires des Douanes n’étaient relevées que de 10 % environ. En janvier 1939, l’indemnité spéciale temporaire abondant les rémunérations inférieures à 30 000 francs – cas de l’écrasante majorité des douaniers – fut relevée de plus de 50 %, sans que fût corrigée pour autant la dégradation des rémunérations enregistrée au cours de la décennie finissante143. Pour une partie des agents des brigades, bénéficiaires de la réforme statutaire de l’année précédente, cette régression se trouva plus ou moins masquée, mais l’évolution négative du sort des fonctionnaires, en particulier des fonctionnaires moyens et supérieurs, est bien l’un des traits dominants des années trente.

  • 144 Décret-loi du 12 novembre 1938. Loi de finances du 31 décembre 1938.

175Celles-ci se sont terminées, sur le plan des rémunérations, par la réapparition d’un prélèvement exceptionnel sous forme de « contribution nationale extraordinaire ». À la différence des retenues des années 33 à 36, celle-ci, d’un taux de 2 %, ne frappait pas les seuls agents de l’État et elle épargnait les rémunérations inférieures à 6 000 francs144.

176On se souvient que le régime complexe des indemnités diverses avait fait l’objet, à la fin des années vingt, sinon de la réforme profonde qui avait été annoncée initialement, du moins d’une remise en ordre. Par la suite, cette catégorie de rétributions s’est enrichie, dans l’administration des Douanes, de trois indemnités nouvelles.

  • 145 Décret du 22 décembre 1931 et arrêté ministériel du 24 décembre.
  • 146 Arrêtés du 2 février 1934.

177La première, objet d’une revendication du Syndicat du service actif, visait à compenser la pénibilité des services accomplis entre 22 heures et 5 heures par l’octroi d’une indemnité horaire. Instituée en 1931 et réservée aux agents des brigades non officiers, elle fut initialement fixée au taux de 40 centimes, avec plafonnement à 60 francs par mois145. En janvier 1934, ses conditions d’octroi furent rendues plus restrictives, des taux horaires dégressifs étant prévus pour les services nocturnes dont la pénibilité fut jugée insuffisante pour justifier le taux plein ; celui-ci fut réservé aux « services de longue durée effectués hors de la résidence »146.

  • 147 Décret du 6 janvier 1932 et arrêté du 22 mars suivant.

178La seconde innovation consista à attribuer aux comptables, à partir de 1932, une indemnité dite « de responsabilité » dont le montant variait en fonction de l’importance des recettes encaissées147.

  • 148 Décret du 26 juillet 1934.

179La troisième concerna les officiers auxquels fut accordée, en 1934, une indemnité « complémentaire » dont le montant variait entre 2 500 et 6 000 francs selon les grades et les résidences. Revendiquée par le Syndicat des officiers, cette rémunération accessoire plaçait, non sans retard difficilement justifiable, ces agents à égalité avec les employés du service sédentaire, bénéficiaires depuis 1928 d’une allocation portant la même dénomination148.

  • 149 Décret du 26 octobre 1934.
  • 150 Décrets du 21 août 1938.
  • 151 Décret du 14 janvier 1939.

180Comme nous l’avons mentionné déjà, les mesures appliquées, à partir de 1933, dans le but de réduire les dépenses de l’État ont affecté la plupart des indemnités au même titre que les traitements proprement dits. En outre, des dispositions particulières furent prises, en 1934, pour réduire le montant d’un grand nombre de ces rémunérations. Le cas de l’indemnité pour services pénibles vient d’être cité. Il convient d’ajouter celui de l’indemnité de responsabilité des receveurs également touchée à cette époque, mais en même temps que les indemnités de fonctions, de visite, etc.149. À l’instar des traitements, celles des indemnités que l’on tenait pour représentatives de frais, donc en rapport étroit avec le coût de la vie connurent, en 1938, à un rajustement limité à 15 % environ150. L’indemnité de résidence fut majorée à son tour en janvier 1939151.

  • 152 Décret-loi du 16 juillet 1935 et décret du 14 janvier 1939.

181Les allocations pour charges de famille échappèrent, pour leur part, aux aléas de la politique budgétaire. Animés de préoccupations démographiques, tous les gouvernements maintinrent la politique nataliste amorcée dans la décennie précédente. Il est à cet égard révélateur que la série de décrets-lois à visée déflationniste que le cabinet Laval promulgua en juillet 1935 ait comporté un texte augmentant de 30 % environ les indemnités pour charges de famille allouées aux pères de trois enfants et plus152. En janvier 1939, une nouvelle augmentation intervint ; de 25 %, elle bénéficia aussi aux pères de deux enfants.

E. Les conditions de travail : la question des 40 heures

  • 153 JO du 31 octobre 1937. Réponse à une question écrite d’un député.
  • 154 Arrêté ministériel du 15 février 1938.
  • 155 La crise qui conduit à la mobilisation partielle et se résout par les accords de Munich se produit (...)

182Si l’extension au service des douanes de la journée de travail de huit heures avait été un acquis social important des années vingt, l’application aux fonctionnaires de la loi sur les 40 heures fut en revanche une revendication insatisfaite. Les syndicats des douanes firent interroger le Gouvernement à ce sujet en octobre 1937, mais le ministre répondit à une question écrite d’un député que les fonctionnaires des douanes devraient attendre qu’une décision valable pour l’ensemble des agents de l’État ait été prise153. En février de l’année suivante, un pas fut franchi : le Gouvernement mit en place une commission interministérielle ad hoc, aux travaux de laquelle furent associés des représentants de la Fédération générale des fonctionnaires et de la Fédération postale154. Excellente quand il s’agit de gagner du temps, cette méthode remplit cet office puisqu’il n’en sortit rien qui répondit aux ambitions syndicales. Il est vrai que la conjoncture internationale suscitait d’autres soucis155. Par décret-loi du 21 avril 1939, le Gouvernement résolut, au moins temporairement, la question en décidant que les services qui connaissaient une durée de travail inférieure à 45 heures par semaine devraient, sans supplément de rémunération, s’aligner sur cette norme et que ceux dont la prestation hebdomadaire était plus élevée ne changeraient rien à leurs habitudes. Dans l’administration des Douanes, le service des bureaux déjà bénéficiaire de facto de la « semaine anglaise » fournissait une prestation de 45 heures ; quant à celui des brigades, il en resta, sauf exceptions, à la durée de 48 heures arrêtée dans les années vingt. Ce n’est pas au moment où le gouvernement mettait en veilleuse la loi de 1936 sur les 40 heures que les fonctionnaires pouvaient raisonnablement escompter mieux que le statu quo.

183Le statu quo fut aussi respecté dans d’autres domaines de la vie professionnelle courante : qu’il s’agisse des congés – congés annuels ou congés de maladie – on n’enregistra pas de nouveaux acquis durant les années trente. Quant aux méthodes de travail, nous en avons signalé plus haut les évolutions.

  • 156 An. Do. 1930, page 1 et suivantes.
  • 157 L’Action douanière nº 7, 10, 12 et 15 de 1922.
  • 158 An. Do. 1930, page 2.

184La qualité des installations matérielles dont disposait le service a, dans un ordre d’idée voisin puisqu’elle concerne aussi les conditions de travail, beaucoup alimenté les préoccupations de la direction générale des Douanes, en même temps que les cahiers de doléances des organisations syndicales. S’il convenait de doter le service d’équipements directement utiles à la lutte contre la fraude, il n’était pas moins nécessaire de l’installer dans des locaux décents ; il y allait du renom d’une administration en contact avec un nombreux public, y compris les voyageurs étrangers, mais aussi du moral des employés. Or, ceux-ci souffraient d’avoir à vivre trop souvent dans des locaux que les Annales des douanes n’hésitaient pas à qualifier de « malpropres et insalubres »156. La grande pitié des bureaux est déplorée par cette revue en janvier 1930, mais, depuis longtemps déjà, les syndicats – en particulier celui des brigades – dénonçaient cette situation. Dans les années vingt, L’Action douanière présentait assez régulièrement une rubrique, illustrée de photographies, dans laquelle la misère française était mise en parallèle avec l’opulence étrangère. Il était effectivement facile (et, somme toute, de bonne guerre) de juxtaposer la « baraque Bolley » dont devaient se contenter les douaniers français de Saint-Gingolf et l’immeuble cossu dont disposaient les gardes-frontières helvétiques, quelques dizaines de mètres plus loin157. Accuser la direction générale d’impéritie était sans doute facile, mais néanmoins injuste. Comme l’écrivirent les Annales, les installations douanières n’étaient pas avant guerre en mauvais état, mais « avec la guerre, la situation s’(était) modifiée profondément. Beaucoup d’installations (avaient) été détruites qu’il (avait) fallu reconstruire. La nouvelle frontière de l’Est, la suppression des zones franches ont créé des besoins nouveaux », et, par surcroît, l’État a rencontré plus de difficulté que par le passé à convaincre des propriétaires d’immeubles de les lui louer. Cette situation a conduit, poursuivent les Annales, à recourir à des « moyens de fortune » allant de l’installation du service dans des « baraquements en planches » à la location d’une chambre d’hôtel pour servir de bureau ; et de conclure : « La situation actuelle, dix ans après la fin des hostilités, apparaît en maints endroits franchement mauvaise »158.

  • 159 Même référence.
  • 160 AEF B/48381. Direction du Personnel. Douanes. Note du 27 octobre 1930.
  • 161 La construction d’un nouvel hôtel des douanes à Marseille, boulevard de la Major, a été autorisée p (...)

185Lors de la préparation du budget de 1930, la direction générale des Douanes, estimant sans doute le moment plus favorable, sollicita du ministre des Finances un effort important s’étalant sur plusieurs années et elle présenta un « programme de travaux intéress(ant) la presque totalité des directions régionales » : « nouveaux bureaux pour remplacer ceux qui ne répond(aient) pas aux conditions exigées pour une bonne exécution du service », « agrandissement et amélioration des immeubles défectueux ou insuffisants », « construction des casernes dans les régions déshéritées ou dont F importance de la population entraîn(ait) une hausse excessive des loyers ». Les circonscriptions de Charleville, Metz, Strasbourg, Mulhouse, Besançon, Chambéry, Perpignan et Bayonne étaient « plus spécialement appelées à bénéficier des projets en préparation » qui comportaient aussi « le remplacement par des constructions convenables des misérables abris édifiés par les agents en différents points et notamment dans les postes fixes de la région du Nord »159. Le coût de ce « vaste plan » fut estimé à 45 millions, la moitié devant être consacrée au logement des agents des brigades160. Le Parlement en accepta le principe et le budget de 1930 inclut une première tranche de crédits. L’effort financier fut poursuivi les deux années suivantes, le ministre des Finances étant même autorisé à dépasser, dans des limites fixées par la loi de finances, les dépenses normalement prévues, l’excédent devant être imputé sur les exercices suivants. Malheureusement, l’année 1933 vit s’interrompre ce bel effort ; non seulement le vote du budget marqua un retard de cinq mois, mais les crédits affectés au programme immobilier subirent une amputation sévère, la Chambre des députés allant même jusqu’à supprimer le crédit spécialement affecté à la construction d’abris aux point fixes. Il était évidemment fort improbable que 1934, année marquée, comme l’on sait, par des mesures d’économie drastiques, vit se rétablir la situation. En fait, non seulement l’Administration ne put réaliser intégralement le programme de 1930, mais elle eut à faire face aux dépenses d’installation de la ligne franco-sarroise. Quand la Seconde Guerre mondiale éclata, la situation s’était certes améliorée sur le plan immobilier (la construction d’un nouvel hôtel des Douanes à Marseille en témoigne)161, mais elle était cependant éloignée de répondre aux ambitions annoncées une dizaine d’années plus tôt.

F. Le corps militaire des douanes à la veille d’un nouveau conflit

  • 162 L’Action douanière, nº 11 de 1917 (novembre) et 7 de 1918 (juillet).
  • 163 L’Action douanière, nº 6 de 1919, 9 de 1920, 15 et 22 de 1921, 7 de 1922, 12 de 1923, 12 et 17 de 1 (...)
  • 164 Compte rendu donné dans les Annales des douanes, année 1920, page 248.
  • 165 L’Action douanière, nº 12 de 1920, 19 et 21 de 1921.
  • 166 L’Action douanière, nº 17 de 1926.
    La décision supprimant les honneurs militaires, à la demande du S (...)

186Nous avons eu l’occasion, à diverses reprises, d’évoquer l’hostilité du syndicat des agents du service actif à la militarisation des brigades. Cette attitude procédait à la fois de facteurs idéologiques – les dirigeants du mouvement partageant l’antimilitarisme d’une grande partie de la gauche – et de considérations tactiques : selon eux, la culture « militaire » des brigades faisait obstacle, d’une part à l’évolution souhaitable des conditions de travail des agents, et, d’autre part, au reclassement du cadre secondaire des brigades dans la hiérarchie de la fonction publique. Ils avaient déjà suggéré avant l’armistice – mais avec la prudence que les circonstances imposaient – l’idée d’une suppression du corps militaire des Douanes162. On se souvient qu’à l’occasion de la formation, en 1918, de compagnies appelées à reconstituer les lignes dans les régions libérées et à en installer de nouvelles aux limites extérieures de l’Alsace-Lorraine, l’Union générale des agents du service actif avait tenté, avec certains parlementaires, de faire admettre la théorie selon laquelle la loi Dalbiez avait implicitement supprimé les corps spéciaux. Cette manœuvre avait échoué, mais les opposants au maintien du corps militaire n’avaient pas désarmé. En mai 1919, lors du premier congrès du syndicat nouvellement constitué, la question du corps militaire fut discutée, et elle apparut régulièrement à l’ordre du jour des congrès ultérieurs jusqu’à la fin des années vingt163. Chaque fois que l’actualité lui en fournit l’occasion, le syndicat rappela sa thèse. Il recourut aux bons offices de ses amis du Parlement ou utilisa le canal de L’Action douanière que relayèrent des journaux de gauche. Ainsi, en 1920, fit-il questionner le ministre par un député sur la participation des douaniers de Strasbourg au défilé militaire du 14 Juillet, en rappelant qu’une décision de 1908 avait supprimé les exercices en rangs serrés dans les brigades des douanes. Le ministre répondit que « rien ne s’oppos(ait) à ce qu’il soit fait appel (au) concours (des douaniers) pour participer à certaines cérémonies officielles, telles que celles qui (avaient) eu lieu à Strasbourg le 14 Juillet », ajoutant que « la présence d’un détachement de douaniers à la revue (avait) été manifestement aussi bien accueillie par la population que par les douaniers eux-mêmes qui y participaient et qui, presque tous décorés, éprouvaient une légitime fierté d’être ainsi personnellement associés à la fête nationale célébrée avec grand éclat »164. La réponse était habile. Elle semble de surcroît avoir rendu exactement compte de l’état d’esprit de la grande majorité des gens du terrain qui, un an plus tard exactement, participèrent, à Strasbourg encore, à une prise d’armes au cours de laquelle le drapeau des bataillons de douaniers reçut la croix de guerre. Cette fois encore pourtant L’Action douanière protesta. Elle le fit aussi, la même année, lorsqu’il fut question que le service de Saint-Nazaire participât au service d’ordre lors d’une visite du président de la République, et quand un incident opposa, à Toulon, des officiers de Marine à des agents des brigades à propos de marques extérieures de respect que les seconds n’auraient pas rendues aux premiers. Le groupe parlementaire de défense des douaniers fut même invité à cette dernière occasion à effectuer auprès du ministre une démarche tendant à mettre un terme à la « militarisation » des brigades165. Quand les dirigeants du syndicat furent reçus pour la première fois par Chocarne, ils firent figurer dans le cahier de revendications qu’ils présentèrent au nouveau directeur général la suppression du statut militaire des brigades166.

  • 167 L’Action douanière, nº 12 de 1926.
  • 168 Décision administrative du 9 janvier 1930.
  • 169 An. Do. 1929, page 407.
  • 170 An. Do. 1931, page 533.
  • 171 Note administrative du 3 septembre 1931.
  • 172 Décision ministérielle du 22 décembre 1931 commentée par la note administrative du 13 janvier 1932.

187L’un des éléments à leurs yeux significatifs de la « militarisation » du service était l’uniforme traditionnel des douaniers caractérisé par la bande garance du pantalon. Aussi, la disparition de cette tenue « militaire » apparut-elle comme un objectif auquel il convenait de s’attacher. Le congrès de 1926 vota une motion dans ce sens167. L’occasion d’y parvenir s’offrit en 1929 lorsque la direction générale, cherchant à réduire le coût de l’habillement, accepta l’idée de simplifier la tenue en adoptant, pour la coiffure, la veste et le pantalon un drap uniforme de couleur bleu marine, et en supprimant les ornements militaires. Des représentants du syndicat avaient été associés à l’étude de cette réforme et leurs arguments rencontrèrent l’adhésion de gestionnaires surtout soucieux d’économies168. L’option retenue ne fit pas que des heureux. Pourtant tenues à la réserve, les officieuses Annales des douanes regrettèrent que « des exigences d’ordre matériel aient amené l’abandon de couleurs depuis longtemps en honneur dans le corps des douanes » et « que les agents des brigades savaient porter avec une coquetterie souvent remarquable »169. Ces regrets s’avérèrent rapidement fondés. On s’aperçut très vite en effet, comme les Annales le décrivirent avec délectation à la fin de 1931, que « le pantalon qui s’use plus rapidement que la vareuse, devait être remplacé plus souvent que celle-ci » et « ces remplacements entraîn(aient) le port simultané d’un effet neuf et d’un effet défraîchi, ce qui laiss(ait) une impression d’ensemble fâcheuse ». Autre inconvénient, dont de très nombreux agents s’étaient plaints, « la couleur bleu foncé adoptée prêt(ait) à confusion avec d’autres corps, tels que les sapeurs pompiers, les facteurs et même les gardiens de la paix ». Les Annales, décidément déterminées à aller au fond des choses, mirent en cause la « tendance nouvelle » qui, plus que le souci de ménager les deniers de l’État, avait conduit à cette mauvaise solution ; on s’était proposé « d’enlever à la tenue du douanier les attributs militaires » et de « conduire par degré à l’adoption d’un costume plus incontestablement civil, sinon à la suppression même de tout uniforme ». Or, poursuivait la revue, une telle orientation était contraire aux nécessités du service et de nature, de surcroît, à détruire « une cohésion qui interv(enait) dans la vie du préposé comme un facteur moral incontestable »170. Quand parut cette critique de la réforme de 1929, le directeur général venait d’ouvrir une enquête portant sur l’opportunité d’un retour en arrière.171 Or, « la grande majorité des agents des brigades » y souscrivit, si bien que, le 1er janvier 1933, le pantalon à bande garance reparut dans le vestiaire des préposés et sous-officiers172. Est-ce la raison pour laquelle le syndicat s’abstint désormais de faire de la « démilitarisation » des brigades un thème de revendication ? Le fiasco d’une mesure qu’il avait inspirée et fortement soutenue a certainement dû l’inciter à la prudence, mais d’autres facteurs ont pu concourir au même résultat, en particulier une réforme du corps militaire des Douanes opérée en 1923 et confirmée en 1930.

  • 173 Décret du 22 juin 1923 relative à l’organisation militaire des douaniers.
  • 174 L’Action douanière, nº 687 de février 1940. La revue en était alors à l’antépénultième numéro avant (...)
  • 175 Circulaire des douanes nº 558 du 31 décembre 1930.

188En 1923, la situation qui résultait notamment de la réforme introduite en 1917 pour permettre le transfert d’unités de douaniers de Dunkerque vers la frontière franco-suisse – réforme que le syndicat du service actif avait vivement contestée – fit l’objet d’une révision profonde173. La répartition des unités du corps militaire entre bataillons (ou compagnies) de forteresse et bataillons (ou compagnies) actifs fut supprimée, en même temps qu’était assignée pour unique mission au corps militaire « la garde et surveillance de la frontière ». Cette nouvelle définition de la raison d’être du corps spécial des douanes conduisit à limiter à un bataillon par direction le nombre des formations de ce type qui purent comprendre un nombre variable de compagnies (Voir ci-après l’annexe I). Pour le surplus, les principes précédemment en vigueur furent confirmés : le corps militaire des Douanes restait encadré par des fonctionnaires de cette administration et c’est la mobilisation de l’armée qui déclenchait l’activation des bataillons douaniers. Deux éléments sont cependant à relever : tout d’abord, on ne remettait pas à l’honneur l’ancienne restriction relative aux lieux d’utilisation des unités douanières et la réforme de 1917 demeurait à cet égard en vigueur ; par ailleurs, on stipulait que, « en dehors de la mobilisation, tout ou partie du personnel actif des douanes pourr(ait) être mis temporairement à la disposition du ministre de la Guerre, si les circonstances l’exige(aient) ». Il n’était donc plus question d’employer les bataillons de douaniers à des opérations militaires comme c’était le cas depuis l’origine, encore que la notion de surveillance et de garde de la frontière n’ait pas exclu, en temps de guerre, celle de résistance armée à l’ennemi. Mais, en dépit de cette réserve, le nouveau statut du corps militaire faisait de cette structure un corps spécial parmi d’autres tels que la Poste ou la Trésorerie aux armées, donc une organisation à vocation plus « civile » que « militaire ». L’évolution allait, tout compte fait, dans le sens des desiderata du syndicat. Celui-ci mit plusieurs années à en convenir de manière officielle. C’est au début de 1940 seulement, semble-t-il, qu’il est fait mention pour la première fois dans L’Action douanière des « heureuses modifications » affectant « le rôle et les structures des bataillons douaniers »174. Sauf sur des points de détail, le décret du 13 novembre 1930, qui, selon le commentaire qu’en donna la direction générale des Douanes, avait pour objet « de mettre en harmonie le statut des bataillons de douaniers avec les diverses lois militaires intervenues en ces dernières années », n’apporta pas de modification à la situation résultant de la réforme de 1923175.

Notes

1 Décision administrative du 19 octobre 1925.

2 Décision administrative du 17 janvier 1925.
Circulaire des douanes nº 362 du 29 septembre 1925.

3 Pour la période allant d’avril 1932 à mai 1933, on trouve trace dans les Annales des douanes de cinq incidents graves au cours desquels des fusillades opposèrent douaniers et contrebandiers venant d’Allemagne.

4 Décret du 15 janvier 1935.

5 Décision administrative du 17 janvier 1935.

6 An. Do. 1935, page 149.
Le directeur des douanes, rapportent les Annales fut « lui-même harcelé, en butte aux injonctions les plus véhémentes, attaqué par la presse locale, menacé même dans sa personne ».

7 Un avis aux importateurs et exportateurs paru au JO du 14 février 1935 donna la liste des bureaux des Douanes ouverts à la frontière franco-sarroise. Une note du 13 février en avait déjà informé le service.
Un avenant à l’arrangement commercial franco-allemand du 28 juillet 1934, signé la 14 février 1935, et prorogé pour de courtes périodes à plusieurs reprises, stipula que certains produits sarrois pourraient être introduits en France dans les limites de contingents en supportant des droits réduits.

8 An. Do. 1935, pages 149 et suivantes.

9 An. Do. 1935, page 641.

10 Allusion aux mesures d’assainissement budgétaire des années 1933 à 1935.

11 Bulletin nº 30 de mars 1936 du Syndicat des agents du cadre supérieur des douanes. Nous n’avons pu nous référer directement à ce document.

12 Dufour s’était signalé, depuis les années vingt, par ses opinions socialistes (il avait été élu à deux reprises conseiller municipal sur des listes de gauche) et il avait appartenu au Syndicat du service sédentaire, présidant même, en 1923, une séance du congrès de cette organisation. En opposition avec celle-ci, à laquelle il reprochait son attitude à l’égard des agents du cadre supérieur et de leurs intérêts de carrière, il avait contribué à la transformation de l’Association des agents du cadre supérieur des douanes en syndicat et il avait pris la présidence de cette nouvelle organisation. Cette initiative avait été très vivement critiquée dans L’Essor. Le Syndicat du service actif n’était pas en reste. En janvier 1934, L’Action douanière écrivait, à la suite de l’envoi par Dufour, au rapporteur de la commission des finances du Sénat, d’une correspondance exposant le point de vue de son syndicat : « L’ex-militant syndicaliste de 1920 s’est surtout préoccupé de donner des gages au pouvoir, pensant ainsi se créer des titres pour le grade de directeur général qu’il brigue depuis un certain temps ». L’imputation était toute gratuite.
La nomination de Dufour comme directeur au Havre, en 1933, avait dû apparaître à la direction générale comme une mesure d’opportunité. Énergique, connaissant les services douaniers portuaires, Dufour, par ailleurs connu pour ses opinions progressistes, pouvait sembler l’homme de la situation.

13 AN F/7/14696. Police générale. Contrebande, 1918-1939. Lettres des 2 et 7 août du préfet de Seine-Inférieure au ministre de l’Intérieur.

14 Le bruit courait qu’un vérificateur des douanes avait, au cours d’une visite de train en cours de route, surpris une conversation révélatrice dont la teneur avait été communiquée à la direction générale. Celle-ci aurait alors déclenché l’enquête qui devait déboucher sur l’inculpation des agents corrompus et de leurs corrupteurs. Nous n’avons pas pu vérifier l’exactitude de cette rumeur qui se colportait encore, dans le Nord, plusieurs années après les événements.
La direction générale ne mit pas en cause la hiérarchie locale. Le sous-directeur du port resta en place et il succéda même à Dufour au poste de directeur, en 1937.

15 L’Action douanière, nº 12 de 1930. Compte rendu du congrès syndical.
Voir aussi AN F/7/13713, Police générale, fédérations et syndicats corporatifs, Douanes. Compte-rendu d’août 1930 : dans l’ensemble, les agents sont peu favorables à la grève. Le 14 août 1930 (même source), questionné sur l’origine des secours sur lesquels pourraient compter, en cas de grève, les douaniers du Havre, le directeur général des douanes répond au président du Conseil, ministre de l’Intérieur, qu’une « caisse d’entraide » est en cours de constitution et qu elle bénéficierait de l’aide du « Secours rouge international » dont le représentant au Havre est un préposé des Douanes, membre de la cellule locale du parti communiste.

16 AN F/7/13713, Police générale, Fédérations et syndicats corporatifs, Douanes, dossier 12. Il s’agit d’une manifestation décidée par la Fédération autonome des fonctionnaires à l’instigation du Syndicat des douanes actives dont le secrétaire, Métayer, décide de passer outre à l’interdiction dont il a reçu notification. Une douzaine d’autocars transportant les manifestants sont bloqués par la police aux portes de Paris. On dénombre 19 interpellations.

17 Même source. Des manifestations ont lieu aussi à Rouen, Cherbourg, Bayonne.

18 L’Action douanière, nº 5 de 1931. Lettre du 21 février 1931 de Chaudun à Albertin.

19 On se plaindra de la lenteur des réintégrations au Havre, l’Administration prenant prétexte de l’absence de vacances. AN F/7/13028. Rapports hebdomadaires du préfet de Seine-Inférieure février 1932.

20 AN F/7/13041. Rapports mensuels des commissaires spéciaux du Havre et de Rouen (février 1931-décembre 1934).

21 Des procès-verbaux étaient dressés lors des réunions des commissions permanentes.
Il est remarquable que des extraits de ces procès-verbaux aient été joints par les directeurs à des notes de service, comme en témoigne une note de Valenciennes relative à la forme des journaux de travail des officiers, sorte de comptes rendus d’activité tenus au jour le jour (Archives de la direction des douanes de Valenciennes, documents non versés aux AD, Registre d’ordre du lieutenant des douanes à Hergnies).

22 Circulaire des douanes du 1er juin 1918.

23 L’Action douanière, nº 13 et 24 de 1927.

24 L’Action douanière, nº 7 et 9 de 1936.

25 Arrêté ministériel du 20 juillet 1936. L’adhésion aux deux mutuelles était interdite par ce texte qui imposait aux agents une déclaration écrite d’appartenance à l’une ou l’autre des œuvres. Ces dispositions furent commentées dans des décisions administratives des 8 avril et 28 juillet 1936.

26 Il s’agissait d’avions dont le caractère civil ou militaire n’est pas précisé dans les documents administratifs, de pièces détachées et de bombes éclairantes.

27 Décret et arrêté du 3 septembre 1935, instruction d’application du 17 septembre.

28 Décision administrative du 5 avril 1937. Une décision similaire avait été prise, le 19 février précédent, pour les ceinturons-cartouchières et bretelles de suspension.

29 Léo Palaccio, La maldonne espagnole. Privat, Paris, 1986. qui rapporte le témoignage de Pierre Cot.
Gaston Cusin, Archives orales du CHEFF et allocution prononcée au siège de la direction nationale des Enquêtes douanières, le 30 mai 1977.

30 Archives de la direction des douanes de Perpignan comprenant des notes administratives diverses, ainsi que des notes personnelles du directeur (1937-1938), et les correspondances échangées avec le contrôleur général Cunin (1940-1941).

31 En particulier, Hugh Thomas, Histoire de la guerre d’Espagne, Paris, Laffont, 1961.

32 Archives nationales, 2 W 47 et 48, Cour suprême de justice, Rapports 1 à 9 du contrôleur général de l’armement Cunin. Seul, le 4e rapport a trait aux cessions de matériel à l’étranger. Ces documents ne sont pas reproductibles actuellement.

33 Cet accord a fonctionné de la mi-mars à la mi-juin 1938. D’après la statistique établie à la demande de la direction générale par le directeur de Perpignan, les réexportations auraient porté de janvier à juin sur plus de 10 000 wagons et camions, mais rien ne prouve qu’il se soit agi dans tous les cas de matériel sous embargo.

34 On y trouve en particulier l’analyse, jour par jour et même heure par heure des échanges téléphoniques du directeur avec divers interlocuteurs de la direction générale des Douanes, avec le préfet et avec les services douaniers de la circonscription. Les hésitations des fonctionnaires de l’administration centrale comme du préfet sont perceptibles ; les instructions ou les réponses données au directeur sont parfois équivoques, voire contradictoires.

35 Le rôle joué par ces fonctionnaires au cours de la guerre d’Espagne était connu des Allemands. Deux d’entre eux, Jean Dorval et Raymond Bizot, qui avaient opéré à La Tour-de-Carol, durent quitter précipitamment la zone occupée en mai 1942 pour éviter d’être inquiétés. Affectés à Lyon, ils participèrent à la Résistance. Jean Dorval fut arrêté par les Allemands après l’invasion de la zone libre. Jugé par un tribunal militaire pour espionnage, il fut condamné à mort et fusillé.
L’allocution de G. Cusin à laquelle il est fait mention dans la note 29 ci-dessus a été prononcée à l’occasion de l’inauguration d’une salle Jean Dorval au siège de la DNED.

36 Les sentiments de la hiérarchie locale, ainsi mise sur la touche, ont été exprimés dans une correspondance adressée par l’inspecteur principal de Perpignan au directeur : « Les agents détachés ne devraient recevoir d’ordres et de directives que de leur chef de service (c’est-à-dire du receveur du bureau de détachement) qui les tiendrait lui-même de ses chefs supérieurs ».

37 Note adressée le 10 janvier 1938 par le préfet au directeur de Perpignan.

38 Selon H. Thomas, op. cit.

39 Note confidentielle de la direction générale des Douanes du 18 mars 1938.

40 An. Do. 1938, page 269.

41 Lois de finances des 31 mars 1931 et 31 mars 1932. Notes administratives des 1er avril 1931 et 11 avril 1932. L’année budgétaire débutait alors le 1er avril, ce qui explique que les deux directions aient été rétablies à cette date.

42 Note administrative du 18 juin 1937.

43 Dans le jargon administratif, l’écor est le dénombrement des colis.
Par escorte, on entend le déplacement d’agents chargés d’accompagner le transport de marchandises d’un point à un autre, par exemple d’un quai à un magasin.

44 Notes administratives des 4 et 28 juin 1937.

45 L’organisation des bureaux de quelque importance distinguait de manière habituelle les services des « sections d’écritures » du service de la « visite », ce dernier se consacrant exclusivement à la vérification des déclarations et à la liquidation des droits et taxes.

46 L’inspecteur sédentaire (en général, lauréat récent du concours de l’inspection) était, comme l’appellation l’indique, affecté à poste fixe dans un bureau important où il exerçait, soit les fonctions de chef du service local (activités comptables mises à part), soit la direction de services spécialisés : sections d’écritures, section de visite. Dans quelques directions cependant, des inspecteurs, mis à la disposition du directeur, étaient chargés de procéder aux contrôles pour lesquels le chef de circonscription les mandatait.

47 Notes administratives des 8 et 9 juin 1938.
Le rôle du contrôleur en chef de visite devenait d’autant plus important que la possibilité d’admettre les déclarations « pour conformes », c’est-à-dire sans vérification, venait d’être élargi par une note du 24 avril 1937.

48 Circulaire des douanes nº 672 du 27 septembre 1934.

49 Décret du 27 juin 1934 et circulaire des douanes nº 668 du 27 août suivant.

50 An. Do. 1934, page 377.

51 An. Do. 1934, page 409.

52 La mise à la charge d’entreprises des frais d’exploitation de services constitués dans leur intérêt exclusif était de règle dans les établissements pétroliers. La même disposition avait été appliquée, en 1925, lors de la création de bureaux à Billancourt (Usines Renault) et à Montbéliard (Usines Peugeot).

53 La loi du 22 août 1791, dont la disposition correspondante avait été inscrite dans les lois douanières codifiées (article 440), permettait de dédouaner dans des bureaux sis aux lieux d’expédition les marchandises fragiles et de grande valeur dont le déballage et la manipulation en frontière auraient comporté des risques de bris ou de détérioration. Cette mesure, connue déjà sous la Ferme générale, avait été reprise par le législateur révolutionnaire.

54 An. Do. 1935, pages 345 et 385.

55 Même source.

56 An. Do. 1937, page 117.

57 An. Do. 1935, pages 345 et 385.

58 Notes administratives des 1er mai 1934 et 24 avril 1937.

59 Circulaires des douanes nº 700 et 701 du 1er mai 1935.

60 À Jeumont, en août 1934, plus de quatre tonnes de tabac furent ainsi découvertes dans les parois d’un wagon spécialement aménagé pour la circonstance.

61 Le 19 février 1925 avait été signé à Genève une convention internationale portant sur la fabrication et le commerce des stupéfiants. La législation française alors en vigueur (décret du 14 septembre 1916) avait été adaptée aux exigences de cette convention. La circulaire des douanes nº 537 du 17 avril 1930 en commenta les dispositions.
Le Service central des stupéfiants du ministère de l’Intérieur a été créé en 1934. Cette mesure fut commentée dans la circulaire des douanes nº 654 du 28 février de la même année ; on y souligna le rôle centralisateur du service central en matière de renseignements sur la fraude et sur les fraudeurs.

62 4e décret du 17 juillet 1934. Circulaire des douanes nº 663 du 25 juillet.

63 Circulaire des douanes nº 663, § III.

64 Même source.

65 Décret du 28 juillet 1934.

66 Décret du 26 octobre 1936.

67 Décret du 13 avril 1939. Ce texte comporte aussi une extension de la profondeur du rayon des Douanes sur la frontière du Nord.

68 Décret du 20 mars 1934.

69 La possibilité d’intervenir hors du rayon était reconnue aux agents des douanes dans le cas où ils n’avaient pas cessé de « poursuivre à vue » les fraudeurs depuis le franchissement de la frontière.

70 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, op. cit., pages 82 et suivantes.

71 Décret du 28 juillet 1934.

72 Décret du 13 février 1937 modifié par celui du 9 mars suivant.

73 Corrélativement, la loi faisait désormais obligation aux déclarants d’indiquer, sous les peines prévues en matière de fausse déclaration d’espèce des marchandises, les noms et adresses des expéditeurs ou destinataires réels.

74 Lettre commune (Douanes) du 28 février 1933.

75 Cf. P. Sarreau et A. Pignot, Les services douaniers d’enquête et de recherches en France de 1930 à 1980, Éditions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 1980, pages 2 et 3.

76 Décision administrative du 25 mars 1935.

77 L’Action douanière, 1935, nº 21 et 1936, nº 1.

78 Programme exposé dans L’Action douanière, nº 5 de 1936.

79 La question de l’habilitation de certains fonctionnaires des douanes en qualité d’officiers de police judiciaire pour les affaires relatives à la fraude est aujourd’hui encore en cours d’étude.

80 Décision administrative du 17 juin 1936.

81 Circulaire des douanes nº 760 du 8 avril 1937.

82 Note administrative du 11 janvier 1938.

83 AEF B/48381, Direction du Personnel, Douanes. Note du 27 octobre 1930.

84 JO du 13 juin 1930.

85 Penthière : terrain d’action d’une brigade des douanes. Sur l’origine de ce terme et de son acception, attestés dès 1754, voir page 59, note 312, de notre ouvrage Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exemple de la direction des fermes du Hainaut, CHEFF Paris, 1996.

86 Lettre commune des douanes nº 1360 du 26 janvier 1928.
L’utilisation pour les besoins du service de véhicules personnels (autos et motos) était possible, sous réserve de la souscription d’une assurance convenable et de l’obtention de l’accord de l’Administration. Permise à titre précaire et révocable, elle n’ouvrait droit à aucune indemnisation.

87 JO du 13 juin 1930. Réponse du ministre à une question posée en séance par Fabien Albertin.

88 Lettre commune des douanes n 1502 du 21 juin 1938. Cette instruction codifie toute la réglementation relative aux chiens de service, traitant des aides apportées aux agents propriétaires de chiens (aides que l’on accroît), du choix des races, des soins à donner aux chiens, de leur dressage, de leur admission pour le service et de leur utilisation.

89 Décret du 27 janvier 1934. Circulaire des douanes nº 655 du 20 mars suivant.

90 Mêmes références.

91 Décret du 26 mars 1935. Circulaire des Douanes nº 698 du 12 avril suivant.

92 Même référence. Voir aussi AEF B/48382. Direction du Personnel. Douanes. Rapport au ministre du 26 mars 1935.

93 Décret du 3 juillet 1933 portant dérogation au texte organique de 1927. Circulaire des douanes nº 639 du 12 septembre 1933. Les épreuves du concours spécial furent aménagées pour faciliter la participation des Alsaciens-Lorrains.

94 Décret du 30 septembre 1934 et note administrative du 10 octobre suivant. La mesure concernait aussi les emplois de brigadier-buraliste, patron et sous-patron d’embarcation à moteur, conducteur d’automobile et de motocyclette.

95 Décret du 8 juin 1933. Circulaire des douanes nº 630 du 15 juin 1933.

96 Décret du 11 août 1932. Circulaire des douanes nº 606 du 30 septembre 1932.

97 Le changement de titre est intervenu en janvier 1936. La formule de L’École douanière – publication née en 1934 – avait été modifiée en avril de l’année suivante. Le syndicat voulait en faire un « organe de documentation » propre au service des brigades. Les objectifs poursuivis étaient, bien entendu, de concurrencer les Annales auxquelles, au demeurant, n’était abonnée qu’une minorité d’agents des brigades. Plus généralement le syndicat cherchait à élargir son audience en offrant au personnel, à meilleur compte que la Librairie Oudin, éditrice des Annales, non seulement la documentation, mais aussi des préparations par correspondance aux concours de la sous-brigade, de la brigade et de la lieutenance.

98 AEF. B/48381. Direction du Personnel. Douanes. Note du 27 octobre 1930.

99 Déclaration de Pietri, ministre du Budget, le 23 mars 1931. Citée par les An. Do. 1931, page 129.

100 L’inauguration officielle de l’école eut lieu le 15 mai 1938.

101 Le succès à cet examen conditionnait le maintien dans les cadres.

102 Le directeur général en prit texte pour rappeler que les voyageurs – étrangers notamment – étaient sensibles aux contraintes du contrôle douanier et qu’il importait dès lors de faire preuve à leur égard d’une extrême courtoisie. Note administrative du 15 décembre 1937.

103 L’Action douanière, 1937, nº 12. Compte rendu du congrès.

104 Décret du 11 avril 1938 modifié par celui du 10 mars 1939.

105 Le décret du 1er juillet 1938 intégra dans le texte organique les grades attribués aux « agents spécialisés ».

106 Les conditions de participation aux concours, ainsi que la nature des épreuves furent fixées par des arrêtés du directeur général des douanes du 11 mai 1938. Ces épreuves étaient purement techniques. Des séries de sujets différents étaient proposées, de manière à faciliter la participation des agents des unités maritimes, peu familiarisés avec la réglementation applicable aux frontières terrestres.

107 L’Action douanière, nº 651 de 1938. Un vibrant hommage est rendu dans ce numéro, non seulement au directeur général, Hyon, mais aussi à Fabien Albertin qui avait défendu le projet de réforme avec efficacité devant la commission des finances de la Chambre. Les photographies de ces deux personnalités y figurent.

108 AEF B/48381 et 48382. Direction du Personnel. Douanes. Note du 14 juin 1937 sur le projet de budget pour 1938, note du 10 juin 1939 sur la réorganisation du service des bureaux envisagée par le directeur général des douanes et propositions de réorganisation du service des bureaux présenté en 1939 par le directeur général (ce dernier texte non daté).

109 An. Do. 1938, page 107. L’École de visite, installée, depuis 1934, rue de l’Entrepôt (aujourd’hui rue Yves-Toudic), près du siège de la direction des douanes de Paris, avait acquis une certaine renommée à l’étranger. Elle avait accueilli des élèves égyptiens de 1928 à 1930 et syrolibanais en 1929. La clôture de la 32e session, en 1938, avait été célébrée avec un éclat particulier.

110 Arrêté ministériel du 30 janvier 1941 et arrêté du directeur général des douanes du 30 avril suivant.

111 Note administrative du 29 octobre 1931. Les mutations durent être corrélativement suspendues dans les brigades (note du 4 janvier 1933) et elles ne reprirent que progressivement dans le courant de l’année suivante.

112 Loi du 3 mars 1928, article 7.

113 En 1935, en réponse à une question écrite d’un député, le ministre des Finances répondit qu’on ne pouvait « prévoir l’époque à laquelle des nominations au titre civil se(raient) susceptibles d’être prononcées » (JO du 12 avril 1935). Cette situation incita Robert Schuman, député de la Moselle, à déposer une proposition de loi (qui ne vint pas en discussion) tendant à limiter les emplois réservés aux 2/3 des vacances.
Par note du 21 juin 1937, le directeur général confirma que la suspension du recrutement civil demeurait en vigueur.

114 Note administrative du 2 novembre 1936.

115 Décret du 14 février 1932.

116 Arrêtés des 23 janvier 1934, 17 juillet 1935 et 6 janvier 1936.

117 Annexe de la circulaire des douanes nº 830 du 23 novembre 1938.

118 Arrêté du 11 octobre 1938 et circulaire des douanes nº 830 du 10 septembre 1938.

119 Décret du 10 septembre 1938.

120 Arrêté du directeur général du 13 mai 1938.

121 L’âge limite de participation aux épreuves avait été retardé de deux ans afin de pallier en partie les conséquences du blocage des débouchés. Arrêté du 11 avril 1933 et circulaire des douanes nº 627 du 12 mai 1933.

122 Arrêtés des 15 février et 17 mars 1938. Circulaire des douanes nº 799 du 15 février 1938.

123 Décret du 21 juin 1931.

124 Loi du 31 mars 1932, articles 72 à 105. Instruction ministérielle du 4 mai suivant (JO du 7 mai).

125 Décret du 8 novembre 1932.

126 Note administrative du 8 juin 1933 transmissive d’une lettre du 31 mai du directeur du Personnel du ministère.

127 Décret-loi du 4 avril 1934. Décrets des 10 mai et 28 octobre 1934. Circulaire des douanes nº 686 du 26 décembre 1934 qui fait le point de la réglementation, compte tenu « des nombreuses modifications qui sont intervenues en matière de retraites depuis le 1er juillet 1932 ».
Décret-loi du 30 octobre 1935. Circulaire des douanes nº 729 du 22 février 1936.
Lois des 29 mars et 18 août 1936. Décret du 25 septembre suivant.
Loi de finances du 31 décembre 1936.

128 An. Do. 1934, page 181.
Les « décrets de spoliation » font l’objet des attaques les plus vives dans la presse syndicale.

129 Décret du 2 février 1937.

130 An. Do. 1932, pages 493 et 806. « Insupportable et inefficace, la mesure serait en outre inéquitable », estiment les Annales des douanes en juin 1932, alors qu’il est question de réduire les rémunérations dans la fonction publique.

131 Loi du 15 juillet 1932. Décret du 22 août suivant.

132 Loi du 28 février 1933, article 76. Règlement d’administration publique du 15 avril 1933 (JO du 28 du même mois). Lettre du 3 mai 1933 du ministre des Finances à ses collègues.

133 Loi du 22 décembre 1933, article 10.

134 Décret du 4 avril 1934 abrogeant l’article 10 de la loi du 22 décembre précédent.

135 Décret-loi du 16 juillet 1935. Décret du 30 juillet 1935. Instruction du 31 du même mois (JO du 1er août).

136 Loi de finances du 31 décembre 1935, article 54 et décret du 11 janvier 1936.

137 An. Do. 1936, page 41.

138 Loi du 20 juin 1936. Décret du 25 juin.

139 Loi de finances du 31 décembre 1936, article 68. Instruction ministérielle du 10 avril 1937.

140 Entre septembre 1936 et septembre 1937, la hausse du coût de la vie était estimée à 31 %.

141 An. Do. 1937, page 713.

142 Décret du 11 décembre 1937.

143 Décret du 14 janvier 1939.

144 Décret-loi du 12 novembre 1938. Loi de finances du 31 décembre 1938.

145 Décret du 22 décembre 1931 et arrêté ministériel du 24 décembre.

146 Arrêtés du 2 février 1934.

147 Décret du 6 janvier 1932 et arrêté du 22 mars suivant.

148 Décret du 26 juillet 1934.

149 Décret du 26 octobre 1934.

150 Décrets du 21 août 1938.

151 Décret du 14 janvier 1939.

152 Décret-loi du 16 juillet 1935 et décret du 14 janvier 1939.

153 JO du 31 octobre 1937. Réponse à une question écrite d’un député.

154 Arrêté ministériel du 15 février 1938.

155 La crise qui conduit à la mobilisation partielle et se résout par les accords de Munich se produit en septembre.

156 An. Do. 1930, page 1 et suivantes.

157 L’Action douanière nº 7, 10, 12 et 15 de 1922.

158 An. Do. 1930, page 2.

159 Même référence.

160 AEF B/48381. Direction du Personnel. Douanes. Note du 27 octobre 1930.

161 La construction d’un nouvel hôtel des douanes à Marseille, boulevard de la Major, a été autorisée par la loi du 28 décembre 1929 qui a ouvert à cet effet un crédit de 3 250 000 francs. La dépense totale fut de l’ordre de 7 millions.

162 L’Action douanière, nº 11 de 1917 (novembre) et 7 de 1918 (juillet).

163 L’Action douanière, nº 6 de 1919, 9 de 1920, 15 et 22 de 1921, 7 de 1922, 12 de 1923, 12 et 17 de 1926.

164 Compte rendu donné dans les Annales des douanes, année 1920, page 248.

165 L’Action douanière, nº 12 de 1920, 19 et 21 de 1921.

166 L’Action douanière, nº 17 de 1926.
La décision supprimant les honneurs militaires, à la demande du Syndicat, lors des obsèques d’agents des brigades est symptomatique de l’état d’esprit de l’organisation professionnelle (décision du 3 juin 1926).

167 L’Action douanière, nº 12 de 1926.

168 Décision administrative du 9 janvier 1930.

169 An. Do. 1929, page 407.

170 An. Do. 1931, page 533.

171 Note administrative du 3 septembre 1931.

172 Décision ministérielle du 22 décembre 1931 commentée par la note administrative du 13 janvier 1932.

173 Décret du 22 juin 1923 relative à l’organisation militaire des douaniers.

174 L’Action douanière, nº 687 de février 1940. La revue en était alors à l’antépénultième numéro avant une interruption de parution qui ne prendrait fin qu’en décembre 1944.

175 Circulaire des douanes nº 558 du 31 décembre 1930.

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