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L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

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Jean Clinquart

Deuxième partie. L’entre-deux-guerres (1920-1939)

Chapitre VI. La vie des services extérieurs dans les années vingt

Texte intégral

I. Création des syndicats, occupation de la Rhénanie et de la Ruhr, crise des zones franches de la frontière franco-suisse : trois événements marquants de la vie des services

A. La constitution en syndicats des organisations professionnelles

1Des trois événements cités ci-dessus, la création des syndicats est à coup sûr celui qui a le plus durablement marqué la vie administrative, encore qu’il se soit agi d’une évolution plutôt que d’une révolution. On a évoqué, dans l’introduction du présent ouvrage, la naissance et la montée en puissance d’un mouvement associatif au sein des deux services. Après avoir fait preuve de discrétion au début des hostilités, ce mouvement avait repris progressivement ses activités à partir de 1916.

  • 1 Nous y avons fait allusion dans l’introduction du présent ouvrage. Cf. aussi, J. Clinquart, L’admin (...)
  • 2 L’Action douanière, nº 7 et 11 de 1916.
  • 3 Le 17 janvier 1918, lors de son premier congrès depuis 1914, la Fédération générale des fonctionnai (...)
  • 4 L’Action douanière, nº 6, juin 1919. La même publication (nº 12 de 1919) fait état d’un rapprocheme (...)
  • 5 AN F/7/13713. Police générale, Fédérations et syndicats, Douanes. Rapport du préfet de Rouen du 20  (...)

2Les deux principales organisations, l’Union générale des agents du service actif et celle des agents du service sédentaires, avaient clairement affirmé, dès l’avant-guerre, leur intention de se transformer en syndicats professionnels aussitôt que la législation le permettrait1. Elles avaient réaffirmé cette détermination en 19172. Les hostilités terminées, un fort mouvement se dessina au sein des diverses administrations en faveur de la constitution immédiate de syndicats. La Fédération générale des fonctionnaires y poussa les associations adhérentes3. Elle tenait, en effet, à s’affilier à la Confédération générale du travail, ce qui impliquait qu’elle réunisse exclusivement des syndicats ; aussi mit-elle les diverses amicales en demeure, sous peine d’exclusion, de renoncer au statut d’associations régies par la loi de 1901. C’est dans ce contexte que les Unions générales du service actif d’abord, puis du service sédentaire, au demeurant bien représentées dans les instances dirigeantes de la Fédération, décidèrent lors de leurs congrès de mai 1919 de franchir le pas4. L’Association fraternelle des officiers allait prendre la même décision en mai 1920, non sans quelques tiraillements internes, en adoptant l’appellation de Syndicat des agents de contrôle du service actif des douanes5.

3Ces organisations n’étaient évidemment pas les seules, au sein de la fonction publique, à violer ainsi la loi, et cette situation obligea le Gouvernement à réagir : la création des syndicats fut qualifiée d’illégale et, devant le refus de ces organisations de reprendre le statut d’associations régies par la loi de 1901, des poursuites judiciaires furent engagées contre leurs dirigeants pour infraction aux dispositions de la loi de 1884 sur les syndicats professionnels. Les principaux animateurs des syndicats des douanes, au nombre desquels figuraient les deux personnalités les plus marquantes de ces organisations, Métayer, pour les brigades, et Neumeyer, pour les bureaux (Voir les notices biographiques, annexe 2) comparurent donc devant un juge d’instruction, mais la justice tarda à se prononcer. Ce n’est qu’en mars 1922 que la 11e chambre correctionnelle du tribunal de première instance de la Seine prononça la dissolution des syndicats des douanes. Ces poursuites fournirent aux organisations professionnelles une tribune dont leurs avocats (Paul-Boncour et Fabien Albertin, pour le syndicat des brigades) ne manquèrent pas de tirer parti. Quand les organisations en cause réunirent leurs congrès, en 1923, les jugements ne leur avaient pas encore été signifiés et l’évolution de la position gouvernementale au cours de l’année suivante rendrait caduque l’action judiciaire.

  • 6 AEF Z 14421. Douanes, polygraphes. Note du 17 juillet 1919 du directeur général.

4Entre-temps, conformément aux directives reçues du ministre, J. Bolley avait fait savoir aux dirigeants des nouveaux syndicats qu’il ne pourrait pas les connaître en tant que tels. Les ponts n’étaient pourtant pas rompus car il ne s’interdisait pas de les recevoir en qualité de « représentants autorisés du personnel »6.

  • 7 AN F/7/13713. Police générale. Fédérations et syndicats. Douanes. Compte rendu du congrès de 1922.
  • 8 Déclaration ministérielle du cabinet Herriot, 17 juin 1924.

5Cette existence « officieuse » des syndicats allait durer plusieurs années. Les tergiversations du Parlement, notamment l’opposition du Sénat à la création de syndicats d’agents de l’État avant que fût élaboré un « statut des fonctionnaires » (législation qui ne devait pas voir le jour sous la IIIe République), avait abouti à une situation absurde : en fait, sinon en droit, ces syndicats existaient bel et bien (celui des douanes actives revendiquait 16 500 adhérents en 1922)7 ; ils disposaient d’une presse, organisaient des réunions et entretenaient, à travers les conseils de discipline et diverses commissions, des relations très officielles avec l’autorité administrative. L’arrivée au pouvoir du cartel des gauches mit un terme à ce désordre ; le 17 juin 1924, le cabinet Herriot déclarait que le Gouvernement reconnaissait aux fonctionnaires le droit syndical, sans aller toutefois jusqu’à admettre qu’ils puissent recourir à la grève8.

  • 9 Les assemblées constitutives des syndicats des sous-officiers et des agents du cadre supérieur se s (...)

6Aux trois syndicats adhérant à la Fédération générale des fonctionnaires et théoriquement unis au sein de la Fédération douanière vinrent s’ajouter par la suite deux autres organisations : le syndicat des sous-officiers et celui des agents du cadre supérieur. Le premier vit le jour en 1928 et le second l’année suivante.9 L’apparition de ces structures nouvelles a été en grande partie liée à l’évolution du mouvement syndical au cours des années vingt, la crise qui sévit au niveau confédéral ayant eu des répercussions au sein de la Douane.

  • 10 AEF Z 14421. Douanes, polygraphes. Note du 24 avril 1920 du directeur général.
  • 11 Même source. Note du 7 mai 1920 du directeur général.
  • 12 L’Action douanière, nº 12 de 1920, ainsi que AN F/7/13713. Police générale. Fédérations et syndicat (...)
  • 13 L’Action douanière nº 41 du 25 septembre 1924.

7Le 1er Mai 1920 fut l’occasion d’une première tension grave entre l’administration et le personnel, mais aussi au sein même du personnel. La CGT et les partis de gauche avaient appelé à manifester massivement le 1er Mai à l’occasion de la Fête du travail qui attendrait l’avènement du Front populaire pour revêtir un caractère officiel. La Fédération générale des fonctionnaires s’était associée à cette invitation. Or, il était interdit aux fonctionnaires d’interrompre le travail pour prendre part à une telle manifestation. Par ailleurs, la direction générale des Douanes avait appelé l’attention des agents sur les risques qu’ils courraient en cas de participation en uniforme à des défilés ou s’ils s’y affichaient derrière des pancartes ou banderoles faisant état de leur qualité d’employés des douanes10. Le Syndicat du service actif avait conseillé à ses adhérents de s’abstenir, mais les éléments les plus engagés politiquement ignorèrent cette consigne. Ce fut le cas principalement au Havre et à Marseille où de nombreux agents des brigades n’hésitèrent pas à manifester derrière le drapeau rouge. Il ne semble pas que le directeur général ait été spontanément porté à réagir avec sévérité. En effet, le directeur de Marseille ayant rendu compte que 200 agents de sa circonscription avaient suivi en civil le drapeau syndical, Bolley répondit que les intéressés n’avaient pas « formellement contrevenu aux ordres », mais que leur comportement n’en était pas moins regrettable, alors surtout « que le gouvernement n’(avait) cessé… de donner au service des brigades des témoignages de la bienveillance dont il (était) animé à son égard » ; il fallait surtout déplorer que ces agents aient défilé derrière un « emblème séditieux » ; à l’avenir, une telle attitude ne pourrait être tolérée et ceux qui l’adopteraient devraient être « nominativement signalés »11. Le Gouvernement issu de la récente victoire électorale du Bloc national n’était pas, quant à lui, enclin à l’indulgence ; des instructions furent données pour que l’on fît partout des exemples. Les conseils régionaux de discipline qui étaient compétents pour les agents du cadre secondaire des brigades et le conseil de discipline siégeant à la direction générale pour les officiers et fonctionnaires des bureaux furent saisis de nombreux dossiers et ils prononcèrent une trentaine de sanctions allant de l’exclusion des cadres (dans cinq cas) à la simple descente de classe ou retard à l’avancement assorti parfois d’une mutation12. C’est ainsi que le secrétaire général du Syndicat du service sédentaire, Manfroy, fut muté de Paris à Wissembourg13. La majeure partie de ces sanctions fut révisée en 1922 dans un souci d’apaisement, mais les révocations furent alors maintenues, ce que L’Action douanière imputa à la « malveillance » de Bolley qui, selon cette publication, n’aurait pas appliqué les consignes de mansuétude données à cette époque. Clementel, ministre des Finances du cabinet Herriot, en 1924, s’en serait étonné ; il fit, en tout cas, prononcer la réintégration des « victimes de 1920 »13.

8Les événements du 1er Mai ont ainsi contribué à aggraver la tension entre la hiérarchie et les syndicats.

9La scission syndicale de décembre 1921 qui suivit de peu le premier congrès du Parti communiste français et donna naissance à la CGTU a affecté pendant plusieurs années les rapports entre les divers syndicats des Douanes, ainsi que le fonctionnement interne de celui du service actif.

10Du côté du service sédentaire et des officiers, la fidélité à la Fédération générale des fonctionnaires qui relevait du courant majoritaire s’avéra sans faille et le maintien de ces organisations au sein de la CGT ne fut donc pas sérieusement mis en question.

  • 14 L’Action douanière nº 7 (avril 1922) donne un compte-rendu détaillé du 2e congrès du Syndicat du se (...)
  • 15 AN F/7/13713. Police générale. Fédérations et syndicats. Douanes. Nous n’avons pu déterminer le poi (...)

11Il en alla différemment au syndicat des brigades dont les dirigeants étaient pour la plupart, sinon membres du PCF, du moins assez proches de celui-ci. Les troupes, en revanche, se montraient peu enclines dans leur majorité à adopter la même orientation. Cette situation conduisit le conseil d’administration du syndicat à choisir la prudence, en dépit de la pression exercée par les sections les plus sensibles aux thèses communistes. Un retrait « provisoire » de la CGT, mais non de la Fédération générale des fonctionnaires, fut décidé et le congrès d’avril 1922 ratifia cette mesure14. Une active propagande communiste se développa alors dans les centres douaniers les plus importants : à Marseille, où s’exerçait l’influence d’un vérificateur précédemment trésorier de la fédération socialiste des Bouchcsdu-Rhône, puis conseiller municipal communiste de Marseille, Commolacce, et celle du préposé Cristofol, qui allait développer, au sein du parti, une carrière brillante puisqu’il accéderait par la suite au Palais-Bourbon ; au Havre également, où, avec l’arrivée de Storez à la tête de la section locale, se constitua à l’intérieur de la caserne des Douanes une cellule communiste ayant son bulletin clandestin, La douane rouge15.

  • 16 Ce fut notamment le cas à Marseille en 1921 : le nº 16 de L’Action douanière de cette année en fait (...)

12Au cours de cette période troublée, qui fut émaillée de manifestations ayant entraîné, comme en 1920, des sanctions administratives, la direction générale s’opposa, avec un succès variable suivant les localités, à toute propagande syndicale à l’intérieur des locaux administratifs, les casernes y compris ; l’affichage de tracts, la diffusion de journaux et périodiques y fut interdite et les violations de ces consignes donnèrent lieu en un certain nombre d’occasions à poursuites disciplinaires16.

  • 17 La création du comité fut décidée lors d’une réunion tenue le 7 février 1936 au siège du Syndicat d (...)

13La présence au sein de la Fédération générale des fonctionnaires du syndicat du service actif et de plusieurs autres organisations ayant comme celui-ci quitté la CGT fut à l’origine d’une lutte d’influence qui ne pouvait se conclure que par la capitulation ou l’élimination des éléments minoritaires ; la seconde hypothèse se vérifia en 1927. Lors du congrès fédéral, les minoritaires furent mis en demeure de réintégrer la CGT, faute de quoi ils seraient exclus de la Fédération générale. Les participants au congrès du syndicat du service actif eurent donc à se prononcer, et ils le firent massivement contre le retour à la CGT et pour l’adhésion à une Fédération autonome des fonctionnaires qu’il restait à mettre sur pied. Les douaniers jouèrent un rôle déterminant dans la création de cette Fédération dont le congrès constitutif se tint en février 1928. Y avaient adhéré les syndicats des contributions indirectes, des services pénitentiaires, et ceux des employés des trésoreries générales, des eaux et forêts, des préfectures et du cadastre. Le syndicat des douanes fournit au cartel autonome des services publics son siège et son secrétaire général, Storez, venu du Havre à cette fin. Dans l’esprit de ses initiateurs, cette structure devait revêtir un caractère provisoire, dans l’attente d’une réunification du mouvement syndical. Les communistes espéraient cependant réaliser cette réunification au sein de la CGTU et la section du Havre du syndicat des douanes actives en fit sans succès la proposition, en 1930, au congrès de cette organisation. À partir de 1933, c’est plutôt du retour au sein de la Fédération générale des fonctionnaires et de la CGT qu’il fut question dans les délibérations du syndicat dont le conseil d’administration adopta, en novembre 1934, le principe d’une fusion de la Fédération autonome et de la Fédération générale. Cette opération se réalisa l’année suivante, peu avant que ne se tienne, en février 1936, le congrès de réunification des confédérations. L’ancienne Fédération douanière, qui n’avait pas survécu à la crise des années vingt put alors se reconstituer entre les trois syndicats des sédentaires, des officiers et des brigades sous l’appellation de « Comité d’entente des syndicats douaniers fédérés »17.

  • 18 La création de ce syndicat, présenté dans un rapport de police comme « anticommuniste », avait été (...)
  • 19 Il est difficile de savoir si les agents du cadre supérieur étaient nombreux à adhérer au Syndicat (...)

14Ni le syndicat des sous-officiers, ni celui du cadre supérieur, l’un et l’autre autonomes, ne participèrent à ce comité d’entente. Il ne pouvait en être question. En effet, ces deux organisations s’étaient créées en réaction contre la politique des autres syndicats. Ce n’est pas un hasard si le syndicat des sous-officiers avait pris naissance au Havre ; il avait, en effet, trouvé sa raison d’être dans les difficultés auxquelles se trouvait soumis, dans ce grand port, un corps d’agents « de maîtrise » dont l’autorité était battue en brèche par une partie du personnel d’exécution et qui ne devait pas moins rendre des comptes à l’autorité supérieure18 Quant au syndicat des agents du cadre supérieur, il procédait de l’hostilité de ce personnel à l’égard de certains aspects de la politique poursuivie par le syndicat du service sédentaire (auquel il appartenait jusqu’alors, sinon majoritairement, du moins en partie). Les intérêts de l’encadrement supérieur lui paraissaient sacrifiés à ceux du cadre principal qui tenait effectivement le syndicat du service sédentaire en mains19.

15Ainsi apparaît-il que les deux premières décennies du syndicalisme douanier furent marquées par la persistance, voire l’aggravation de tensions intercatégorielles dont nous aurons d’ailleurs l’occasion d’évoquer plusieurs aspects à propos des questions statutaires.

  • 20 Liste non exhaustive de ces publications locales :
    L’activité girondine, organe mensuel du syndicat
    (...)

16Une autre caractéristique de l’entre-deux-guerres est l’abondance des publications qui, avec une longévité variable (au demeurant difficile à apprécier parfois avec certitude compte tenu du caractère lacunaire des sources), ont permis aux sections locales du syndicat du service actif de faire connaître leurs attentes et parfois leurs différences. Si les publications nationales – L’Essor, L’Action douanière – ne se sont pas montrées systématiquement agressives à l’égard des représentants de la hiérarchie administrative, les feuilles locales, plus proches sans doute de la « base », ont eu la dent plus dure. Il convient néanmoins de rappeler la vigueur des attaques portées par les échelons nationaux des deux principaux syndicats, tout d’abord contre Bolley, qui a été particulièrement visé, puis contre Chaudun, victime, en 1936, du spoil-system. Mais comment ne pas relever aussi a contrario les éloges que ces mêmes publications n’ont ménagés ni à de Mouy, ni à Hyon. Dans un cas comme dans l’autre, l’époque présente des particularités qu’on ne saurait passer sous silence20.

  • 21 L’Action douanière nº 11 de 1917. Compte rendu de la réunion du 30 octobre 1917 du conseil d’admini (...)
  • 22 Albertin cesse en décembre 1918 d’apparaître comme rédacteur en chef de L’Action douanière. L’Union (...)

17D’autres singularités méritent d’être mentionnées. Ainsi, le type de rapports que les deux principales organisations ont entretenu avec le monde politique. Du côté des sédentaires, les liens avec le parti socialiste, puis la SFIO, ont toujours été réels, mais discrets. Au contraire, du côté du syndicat des brigades, on n’a jamais fait mystère d’une politique tendant à s’appuyer sur les forces politiques de gauche. Au temps de l’Union générale des agents du service actif, on s’était attaché – nous l’avons mentionné déjà – à ce qu’un groupe parlementaire de « défense des douaniers » fût constitué à chaque législature. Lors de sa reparution, L’Action douanière n’a pas tardé à faire état d’une reprise de contact avec le député du Nord Défontaine, président de ce groupe. On a toutefois, à cette époque, débattu, au sein du conseil d’administration de l’Union, de l’opportunité de demander l’appui d’un parti politique (en l’occurrence le parti socialiste) plutôt que celui d’une réunion hétéroclite de députés plus ou moins motivés21 Le groupe parlementaire n’en a pas moins continué à exister jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, en dernier lieu sous la présidence de Fabien Albertin, ancien rédacteur en chef de L’Action douanière, devenu député des Bouches-du-Rhône22. Les luttes de tendance entre socialistes et communistes au sein du syndicat ont fait obstacle à tout rapprochement privilégié avec l’un des grands partis de la gauche, mais il est clair que des relations suivies ont été entretenues avec l’un et l’autre.

18Comment ne pas faire enfin mention de la place que la presse de gauche a fait, entre les deux guerres, aux activités des syndicats douaniers : compte-rendus de leurs congrès, communiqués, manifestations y ont régulièrement figuré.

B. L’occupation de la Rhénanie et de la Ruhr

1. Les sanctions de 1921

  • 23 Ces têtes de pont s’étendaient sur un rayon de 30 km à l’est de Düsseldorf, Cologne, Mayence et Cob (...)

19Le traité de Versailles (le diktat, selon une opinion majoritaire outre-Rhin) comportait des dispositions qui affectèrent la vie de l’administration des Douanes durant plus de dix ans. L’entrée – provisoire – de la Sarre dans le territoire douanier français a constitué, ne serait-ce que par le nombre de fonctionnaires que l’opération a requis, un événement majeur de l’histoire douanière de l’entre-deux-guerres. Cependant, l’occupation des territoires de la rive gauche du Rhin et de quatre têtes de pont sur la rive droite a également emporté des conséquences sur le plan administratif23. Cette occupation, assurée par les armées belge, anglaise et française, sous l’administration d’une haute commission interalliée, était prévue pour une durée de 15 ans. Toutefois le traité avait stipulé que, si le Reich s’acquittait ponctuellement des versements dus au titre des réparations, l’occupation de la zone nord pourrait être ramenée à cinq ans et celle de la zone centrale à dix.

  • 24 L’ouvrage de Keynes Les conséquences économiques de la paix fut connu en France en 1920. Ses conclu (...)

20Le traité avait en effet astreint l’Allemagne à réparer les préjudices qu’elle était réputée avoir occasionnés à ses vainqueurs. Le droit à réparations était tenu pour incontestable par la France et la Belgique, pays dont le territoire avait servi de champ de bataille, et que destructions et spoliations avaient lourdement pénalisés sur le plan économique. Le contraste entre une Allemagne intacte et les provinces ou départements ravagés de France et de Belgique était à ce point éclatant que l’opinion publique de ces deux pays ne pouvait douter de la légitimité de dédommagements. Le slogan « L’Allemagne paiera » y était répété à l’envi par la presse et les hommes politiques. Les Anglais, en revanche, se montraient plus réticents, même s’ils entendaient tirer un tribut du vaincu. Ils soupçonnaient la France de vouloir ruiner l’Allemagne afin d’assurer son propre leadership sur l’Ouest du continent, et l’hostilité aux mesures de nature à affaiblir l’économie allemande trouva dans le monde anglo-saxon un porte-parole éloquent dans le délégué anglais à la conférence de la Paix, l’économiste John Keynes qui démissionna pour marquer son opposition aux sanctions24.

21Quoi qu’il en soit, le principe du paiement de réparations fut inscrit dans le traité de Versailles et, en attendant qu’une commission ad hoc ait chiffré le montant de sa dette, le Reich fut astreint au versement, en espèces ou en fournitures, de 20 milliards de marks-or.

22Il fallut deux ans à la commission dite des réparations pour remplir sa tâche. En janvier 1921, lors de la conférence de Paris, les Alliés réclamèrent aux Allemands la somme énorme de 226 milliards de marks-or payable en 42 annuités, ce que le gouvernement du Reich rejeta aussitôt. Des négociations auxquelles les Allemands purent participer s’engagèrent au printemps (conférence de Londres), mais, en dépit de quelques concessions des Alliés, aucun accord n’intervint. Un ultimatum fut alors adressé à l’Allemagne qui le repoussa, situation qui conduisit les gouvernements alliés à s’engager dans la prise de sanctions.

23Celles-ci consistèrent en la saisie de gages. Comme le traité de Versailles (article 270) permettait d’appliquer un régime douanier spécial aux provinces rhénanes – prérogative dont on avait décidé initialement de ne pas user –, la conférence de Londres stipula, le 7 mars :

  1. que les droits de douane perçus à la frontière extérieure des territoires occupés seraient désormais saisis au profit de la commission des réparations ;

  2. qu’une ligne douanière serait établie à la limite entre les territoires occupés (têtes de pont inclusivement) et le reste de l’Allemagne et qu’il y serait perçu, au profit de la commission, des droits sur les entrées et sorties de marchandises.

  • 25 AN AJ/9/5943. Bulletin d’information du 13 mai 1921 de la commission des réparations.

24Les droits de sortie applicables à la frontière orientale des territoires occupés furent fixés au dixième du tarif d’entrée allemand (payables en marks-papier), et ceux d’importation à 25 % (payables en marks-or) de ce même tarif dans un premier temps, à 50 % dans une seconde étape, et enfin à 100 % si le refus allemand persistait25.

25Encore fallait-il que les autorités militaires d’occupation fussent capables de contrôler les échanges entre les deux parties de l’Allemagne. Or, il n’existait évidemment pas de ligne de douane le long du Rhin, au nord de la frontière franco-allemande, ni à la périphérie des têtes de pont. C’est d’une frontière de 570 km – frontière terrestre en trois tronçons et frontière fluviale de 265 km – qu’il convenait d’assurer la garde. Les armées alliées qui étaient déjà sur place s’en chargèrent, mais elles n’étaient pas en mesure de faire plus que s’opposer à des entrées et sorties frauduleuses ; la liquidation et la perception des droits ne pouvaient qu’incomber à des douaniers.

  • 26 Le comité directeur des Douanes de 1921 était composé de trois membres : un Français, un Anglais et (...)

26Dans les ports du Rhin, la douane allemande disposait de bureaux auxquels le recouvrement des droits dus sur les échanges entre les deux parties de l’Allemagne semblait a priori pouvoir être confié, à la condition que les fonctionnaires locaux y consentent. La haute commission interalliée, qui avait autorité sur les administrations allemandes dans les territoires occupés, donna, bien entendu, des ordres en conséquence, mais elle se heurta, au départ, à une opposition plus ou moins affirmée. Elle avait créé et installé à Coblence un Comité directeur des douanes appelé à remplir le rôle de direction collégiale des douanes en Rhénanie26. En principe, un fonctionnaire supérieur allemand (Zollcommissar für das Rheinland) aurait dû être son intermédiaire auprès des services douaniers de son pays ; or, le fonctionnaire désigné à cette fin fut appelé à Berlin par son gouvernement qui marqua de la sorte son refus de coopérer avec l’administration interalliée. Des mesures de rigueur (poursuites devant les tribunaux militaires, expulsions) durent être mises en œuvre pour dissuader les fonctionnaires allemands de déserter leurs postes, mais leur collaboration manqua (c’est le moins qu’on puisse dire) d’enthousiasme. Il était de toute manière indispensable, d’une part, d’assurer un appui « technique » aux militaires chargés de garder la frontière orientale et, d’autre part, de surveiller les services de recouvrement allemands ; l’appel à l’aide des services douaniers français, belges et anglais s’imposait donc.

  • 27 Citons en particulier les ordonnances nº 78, 81 et 84 relatives au régime douanier spécial de la Rh (...)
  • 28 Il obtint satisfaction en mai 1921.
  • 29 ANAJ/9/3288. Échange de lettres des 3 et 8 avril 1921 entre le directeur général des Douanes et le (...)
  • 30 Les Belges détachèrent 36 agents et les Anglais 32, selon un rapport rédigé en fin d’opération par (...)

27La direction générale des Douanes françaises avait d’ores et déjà été associée à la rédaction des textes d’application des mesures arrêtées par la conférence de Londres qui prirent la forme d’ordonnances de la haute commission interalliée27. Cependant, lorsqu’il s’agit d’envoyer du personnel en Rhénanie, elle monnaya la participation rapide de son service contre une libération anticipée du service militaire des employés appartenant à la classe 191928. Dès le 3 mars 1921, J. Bolley donna au haut-commissaire Tirard la composition du contingent qu’il mettrait à sa disposition au milieu du mois29. Il s’agissait de 4 inspecteurs principaux, 15 contrôleurs en chef et vérificateurs principaux, 4 officiers et 100 sous-officiers. Dans les semaines qui suivirent on en porta le nombre à 4 inspecteurs principaux et un inspecteur, 20 contrôleurs en chef et vérificateurs principaux, 6 officiers et 120 agents des brigades. Les administrations douanières belge et britannique participèrent à l’opération dans leurs zones d’occupation respectives30.

28L’organisation mise en place par le Comité directeur des douanes consistait à faire intervenir les agents des brigades comme « guides techniques » des postes militaires installés à la limite de la zone occupée et en retrait de celle-ci. Quant aux fonctionnaires du service sédentaire, chacun d’entre eux fut affecté auprès d’un Hauptzollamter (chef d’un bureau principal) avec mission de veiller à l’exécution correcte des directives du Comité directeur des douanes. Les inspecteurs principaux durent, pour leur part, exercer au niveau des Landesfinanzamter (directeurs régionaux) une mission analogue.

29Envoyés en « mission temporaire » en Rhénanie, les douaniers français se virent attribuer un double traitement, la gratuité du logement et l’accès aux mess d’officiers ou de sous-officiers ainsi qu’aux coopératives militaires. Ces avantages étaient suffisants pour susciter des candidatures. Cependant, l’urgence ne permit pas à la direction générale d’ouvrir une enquête nationale et de procéder aux nominations selon une procédure formalisée. On ignore les conditions exactes dans lesquelles elle opéra. Sans doute, prit-elle contact avec un nombre limité de directeurs auxquels fut laissé le soin de susciter les candidatures qui pouvaient sembler convenir. Il est vraisemblable que la connaissance plus ou moins approfondie de la langue allemande constitua un critère pour le choix des fonctionnaires des bureaux ; quant aux agents des brigades, on les désigna probablement parmi des employés connus pour leurs qualités professionnelles et leur sens du commandement. On peut supposer que la direction générale se chargea elle-même de pressentir les agents du cadre supérieur qui allaient être à la fois au contact des autorités militaires alliées et de l’administration des douanes allemandes.

  • 31 AN AJ/9/3829. Lettre du 1er octobre 1921 du haut commissaire de France au ministre des Finances.

30Si l’on s’en réfère au témoignage du haut-commissaire Tirard, ces choix auraient été heureux. Quand les sanctions furent levées, on loua « l’activité, l’initiative et le dévouement dont tous (avaient) fait preuve dans l’exercice de leurs fonctions spéciales » ; « la bonne tenue du détachement », ajouta-t-on, « sa valeur professionnelle, son tact dans l’exécution du service et l’autorité qu’il (avait) su s’acquérir sur la douane allemande lui (avaient) valu l’estime et l’admiration des services interalliés et de la population allemande, même de l’administration allemande ». L’éloge est trop appuyé pour qu’on ne soupçonne pas d’une certaine complaisance les services du haut-commissariat français31.

  • 32 La répression des infractions douanières fit l’objet de l’ordonnance nº 84 de la haute commission i (...)

31La mise en œuvre des sanctions s’avéra en tout cas moins difficile qu’on pouvait le craindre de prime abord. Dans la seconde quinzaine d’avril, la ligne douanière était établie et la perception des droits s’effectuait à la frontière orientale de la zone d’occupation. L’application des règlements édictés par les Alliés fut sévère et la connaissance des infractions confiée aux tribunaux militaires32. De nombreuses saisies de marchandises soustraites à la taxation furent effectuées ; on en dénombra plus de 3 500 entre avril et juillet.

  • 33 Il s’agit de l’inspecteur principal Albert Guillot que l’on retrouvera dans les mêmes fonctions lor (...)

32Le Comité directeur des douanes auprès duquel fut très vite détaché l’un des inspecteurs principaux français33, eut à statuer sur diverses situations créées par l’institution de la ligne douanière du Rhin. Il fallut régler les modalités du transit à travers le territoire occupé, de l’admission temporaire de marchandises introduites pour ouvraison dans ce territoire, des échanges avec la Sarre, etc. Même si, pour l’essentiel (tarif, procédures de dédouanement), la législation allemande s’appliquait, c’est bien une administration douanière spécifique que les Alliés s’étaient obligés à mettre en place.

  • 34 AN AJ/9/4022. Rapport du 27 avril 1922 du Comité directeur des douanes.

33En prenant, à la mi-mai, la décision de coopérer avec les autorités alliées, le gouvernement du Reich, désireux de renouer un dialogue interrompu à l’issue de la conférence de Londres et d’éviter ainsi l’aggravation des sanctions, facilita grandement l’opération en cours. Les douanes allemandes n’intervinrent pas dans la surveillance de la limite orientale des territoires occupés, mais, en revanche, elles prirent en charge dans des conditions jugées satisfaisantes par le Comité directeur des douanes les opérations de taxation. Elles recrutèrent même du personnel auxiliaire pour faire face à une situation à laquelle l’organisation de leurs services n’était pas préparée34.

  • 35 AN AJ/9/2951. Ordonnance nº 98 du 29 septembre 1921 du haut commissariat interallié.

34Le changement d’attitude du gouvernement de Berlin était intervenu alors que le mark s’effondrait (de mai à fin août, il allait perdre 400 % de sa valeur par rapport au dollar américain). Les divergences franco-anglaises quant à l’opportunité et au montant des réparations s’en trouvèrent aggravées et les Allemands ne manquèrent pas de spéculer sur ce défaut de solidarité entre Alliés. De fait, à la suite de nouvelles discussions, la dette allemande fut ramenée à 152 milliards de marks. Les accords de Wiesbaden enregistrèrent à la fois l’acceptation du gouvernement du Reich et la levée des sanctions ; celle-ci intervint le 30 septembre 1921 à minuit35.

  • 36 ANAJ/9/3288. Lettre du 24 septembre 1921 du directeur général des Douanes au haut commissaire de Fr (...)

35La présence du contingent de douaniers français ne se trouvant plus justifiée, le directeur général demanda son rapatriement rapide. Il fut convenu avec le Haut-commissaire Tirard qu’un personnel réduit serait laissé à sa disposition pour assurer les opérations de dédouanement des marchandises destinées à l’Armée du Rhin et aux organismes en dépendant : un inspecteur, quatre contrôleurs ou vérificateurs et six brigadiers, tous volontaires pour poursuivre leur service en Rhénanie, furent désignés à cet effet36.

2. Les sanctions de 1923

  • 37 An. Do. 1921, page 153.

36Avant que les sanctions fussent levées, l’administration des Douanes s’était préparée à leur possible aggravation. Or, on savait que l’étape suivante serait, dans le cadre des dispositions du traité de Versailles, l’occupation du bassin de la Ruhr. En vue de faire face à une telle éventualité, la direction générale avait désigné 108 agents des bureaux, 7 officiers et 265 agents des brigades qui se tenaient prêts à partir au premier appel. Et comme l’application des sanctions douanières risquait de se prolonger, on se prépara à procéder à une relève semestrielle du contingent servant outre-Rhin. Il fut donc prescrit aux directeurs de « tenir constamment prête une liste comprenant, pour chacune des catégories suivantes : service des bureaux, brigadiers, sous-brigadiers, préposés, les agents qui ser(aient) appelés, le moment venu, à remplacer dans les territoires occupés leurs collègues de la direction et qui devr(aient) en être… informés ». Les intéressés devaient être « choisis parmi ceux possédant les qualités de tenue et de représentation, les connaissances techniques et l’autorité indispensables pour l’exercice des fonctions spéciales qui leur seraient éventuellement dévolues »37.

37Ces précautions s’avérèrent judicieuses, en dépit de la levée des sanctions de 1921. En effet, très vite après les accords de Wiesbaden, la chute du mark contraignit le gouvernement allemand à demander un moratoire. L’opposition d’une grande partie de la classe politique et plus encore de l’opinion publique française mit obstacle à la conclusion d’un accord vers lequel penchait Aristide Briand. Celui-ci dut démissionner et Poincaré prit la tête d’un Gouvernement dont l’hostilité à toute forme de révision du traité de Versailles tenait lieu de doctrine. En août 1922, à la conférence de Londres, la probabilité d’une action unilatérale de la France prit corps et l’armée française se prépara à occuper la Ruhr.

38La direction générale des Douanes disposa, cette fois, d’un délai suffisant pour constituer le détachement, nécessairement plus important qu’en 1921, qui aurait à intervenir outre-Rhin. En effet, si le but essentiel des Français, auxquels s’étaient ralliés les Belges, consistait à se saisir des mines de la Ruhr pour tarir l’approvisionnement de l’industrie allemande en charbon et disposer ainsi d’un moyen de pression que l’on espérait irrésistible, on entendait aussi renouveler les sanctions douanières. Cependant, il ne fallait plus compter sur la participation anglaise et, mise à part une solidarité italienne qui ne se manifesterait pas sur le terrain, Belges et Français devraient prendre seuls en charge le système douanier de la Rhénanie et de la Ruhr.

39Le 11 janvier 1923, l’occupation du Bassin de la Ruhr fut effectuée par 65 000 hommes et le gouvernement du Reich répliqua immédiatement à cette mesure en déclenchant une campagne de résistance passive principalement marquée par une grève générale. Celle-ci affecta les chemins de fer, les mines et aussi les administrations dont les Douanes. Si les Français et les Belges parvinrent relativement vite à faire fonctionner les chemins de fer et, un peu plus lentement, à remettre les mines en activité, la défection des douanes allemandes fut plus difficile à surmonter. Il n’était évidemment pas question de laisser la frontière occidentale du Reich sans contrôle douanier ; les lois allemandes en matière de commerce extérieur devaient, dans l’intérêt général, continuer à y être appliquées, ce qui contraignait notamment la haute Commission à réorganiser à Bad-Ems un service des licences. Mais il convenait aussi de surveiller attentivement la frontière orientale des territoires occupés (Ruhr incluse), d’autant qu’importateurs et exportateurs établis dans le territoire sous contrôle allié avaient reçu de Berlin la consigne de boycotter le service interallié d’exploitation des gages en faisant passer leurs échanges par l’Allemagne non occupée, ce qui revenait à préconiser le passage en contrebande d’Est en Ouest et inversement. Aussi les alliés français et belges durent-ils se hâter d’établir le long de la frontière orientale une surveillance étroite. Comme en 1921, le soin en fut confié à des postes militaires auxquels on adjoignit, dans toute la mesure du possible, des « guides techniques » fournis par les administrations douanières française et belge.

  • 38 Ordonnance nº 135 de la haute commission interalliée. Cf. la note 11 ci-dessus.

40Comme en 1921 aussi, la Rhénanie et, cette fois, la Ruhr allaient former une entité douanière. La haute commission interalliée reconstitua le Comité directeur des douanes qui s’installa à Coblence. À nouveau, cet organisme joua le rôle d’une direction générale des Douanes. Composé d’un Belge, d’un Italien et d’un Français et présidé par ce dernier, il se vit adjoindre un inspecteur principal des douanes françaises auquel fut confiée la direction des services techniques, donc l’élaboration des règlements d’application de la politique douanière définie par la haute commission38.

  • 39 Circulaire du 12 février 1923 du Comité directeur des douanes. AN AJ/9/3346.

41Cette politique consistait à appliquer, dans les relations avec les pays étrangers – nous l’avons indiqué déjà – la législation allemande. Pour ce qui concernait les relations avec l’Allemagne non occupée, il était prévu d’appliquer le même tarif douanier que s’il s’était agi d’opérations de commerce extérieur ; toutefois, la haute commission prit pour référence le tarif applicable avant le 1er octobre 1922, date à laquelle le gouvernement allemand avait institué des droits prohibitifs sur la majorité des produits fabriqués. Peu de restrictions furent édictées à l’entrée. On prohiba, en revanche, les exportations à destination de l’Allemagne non occupée (ce fut le cas, en particulier, pour les minéraux solides et les wagons pour marchandises pondéreuses) ou on les subordonna à l’obtention de licences délivrées au compte-gouttes39.

  • 40 Ordonnance nº 133 de la haute commission interalliée (art 5) et circulaire du 1er juin 1923 du Comi (...)

42Pour appliquer ce programme, et à moins de faire massivement appel à du personnel des pays alliés, le concours de l’administration douanière allemande s’avérait cette fois encore indispensable ; or, la résistance passive fermait toute perspective rapide de retour à la situation que l’on avait connue à partir de mai 1921. La haute commission dut par conséquent tenter le recours à la contrainte. Elle ordonna au Comité directeur des douanes de prendre possession, avec l’aide de l’armée, de tous les bureaux des douanes, de leur matériel et de leurs archives, et d’en faire évacuer les employés. Ceux-ci furent licenciés, et la haute commission leur laissa un délai de 48 heures pour choisir entre l’expulsion des territoires occupés et une réembauche par le Comité directeur des douanes. Les bureaux dont la gestion ne pouvait être assurée dans l’immédiat furent fermés. Beaucoup de fonctionnaires allemands, poussés par leur gouvernement et soumis de surcroît à la pression de groupes nationalistes de plus en plus actifs dans la zone occupée par les Alliés, s’abstinrent de coopérer. On procéda à de nombreuses expulsions40.

  • 41 AN AJ/9/3307. Lettre du 18 mai 1923 du haut commissaire de France au directeur général des douanes. (...)
  • 42 AN AJ/9/3346. Circulaire du 12 février du Comité directeur des douanes.

43La situation ainsi créée était difficile et les premiers contingents de fonctionnaires des douanes français et belges dont put disposer le Comité directeur se révélèrent insuffisants pour assurer dans de bonnes conditions l’exécution du service. Aussi, le haut commissaire français se fit-il pressant auprès du directeur général des douanes afin d’en obtenir des renforts41. Entre-temps, on dut recourir à des expédients. Les moyens disponibles furent concentrés sur les points de passage fluviaux et ferroviaires les plus importants, et, en attendant que le tarif allemand eût été traduit en français, c’est-à-dire durant les trois premiers mois de 1923, on appliqua un droit uniforme de 10 % ad valorem. Par ailleurs, comme on ne disposait que d’un nombre limité de bureaux capables de procéder aux opérations de liquidation et de perception, le franchissement de la frontière ne fut autorisé que sur présentation d’une « dérogation » délivrée par les services du Comité directeur et attestant que les droits dus sur les produits entrant ou sortant avaient été versés par anticipation42.

  • 43 AN AJ/9/3302.
  • 44 AN AJ/9/3346. Instruction du 28 février 1923 et circulaire du 12 avril.
  • 45 AN AJ/9/3347. Circulaire du 10 octobre du Comité directeur des douanes. Cette instruction autorise (...)

44En février 1923, selon les chiffres fournis par le haut commissariat français, le « service de l’exploitation des gages » disposait d’un service douanier formé de 663 fonctionnaires français, 48 Belges, un Italien et seulement 9 Allemands43. Le nombre ridiculement faible de douaniers allemands alors employés par le Comité directeur des douanes démontre l’ampleur du mouvement de résistance passive. Faute de disposer de fonctionnaires titulaires, les Alliés décidèrent alors de recourir à des auxiliaires dont le recrutement fut autorisé dès la fin du mois de janvier 1923, non seulement parmi des nationaux allemands, mais aussi parmi des ressortissants de pays alliés ou neutres44. L’administration douanière ainsi mise en place allait croître considérablement au cours de la période allant de février 1923 à l’été de 1924 puisqu’elle compta jusqu’à 3 600 agents, dont un millier de Français. Entre-temps, les Allemands ayant mis fin à la résistance passive, il avait été possible de procéder à la réintégration de fonctionnaires des douanes allemandes et de renforcer l’organisation douanière : des bureaux intérieurs fermés initialement furent alors rouverts et la création de bureaux de dédouanement à la frontière orientale permit de supprimer le système des « dérogations » dont il a été question plus haut45. Sur cette frontière orientale, on en revint alors à une situation comparable à celle de 1921.

  • 46 AN AJ/9/5887-1. Enquête de Lécuyer, chef du bureau du contentieux de la direction générale des Doua (...)

45La contrebande fut considérable à l’est, surtout en 1923. De très importantes saisies eurent lieu dont le stockage avant mise en vente aux enchères nécessita la création de magasins spéciaux et l’immobilisation de centaines de wagons qui encombrèrent des gares de la Ruhr au point de créer des difficultés. Les services ayant à gérer ce problème furent débordés à telle enseigne que l’inspecteur principal des douanes françaises affecté au secteur de Düsseldorf, appuyé par le général commandant les troupes françaises dans la Ruhr, préconisa de transférer à une entreprise privée la commercialisation des marchandises saisies. À cette solution, contraire aux usages administratifs et susceptible de générer des abus, la haute commission ainsi que le Comité directeur des douanes répugnaient. Partagé entre le désir de satisfaire la haute commission et celui de ne pas déplaire au haut commandement, le haut commissaire Tirard demanda l’avis de la direction générale des Douanes qui délégua sur place un chef de bureau. Celui-ci estima, en septembre 1923, qu’il « n’était pas nécessaire d’imaginer autre chose que la désignation d’un inspecteur pour suivre (l’)organisation (des ventes) »46. De fait, des ventes en douane, nombreuses et importantes, furent organisées dans diverses villes des territoires occupés, en 1923 et 1924.

  • 47 L’inspecteur principal affecté à Diisseldorf, Jean Filippi, fortement appuyé par le général Dégoutt (...)

46Il semble bien que le commandement français ait, à cette époque, fait preuve, dans la Ruhr, d’une indépendance marquée vis-à-vis de la haute commission interalliée. Cette attitude, dont le problème de l’aliénation des marchandises saisies ne constitue qu’une illustration marginale, découlait sans doute de la volonté du gouvernement français de considérer la Ruhr comme une monnaie d’échange dont il userait lors des négociations à venir et sans doute aussi d’arrière-pensées sur le statut futur de la Rhénanie où la France encourageait l’émergence d’un mouvement séparatiste. La Ruhr était donc tenue, y compris par la direction générale des Douanes, comme un territoire qu’il convenait de ne pas confondre administrativement avec la Rhénanie, et cette situation conduisait à distinguer parmi le personnel douanier détaché outre-Rhin deux fractions distinctes. Les autorités des territoires occupés ne pouvaient en former une masse au sein de laquelle elles auraient puisé en fonction des besoins. C’est seulement au début de l’année 1924 que, sur l’insistance de la haute commission, il fut possible de dégarnir la Ruhr au profit de la Rhénanie, moins bien fournie en personnel47.

  • 48 AN AJ/9/3309, lettre du 21 janvier 1924 du haut commissaire de France au directeur général des doua (...)
  • 49 Deux incidents sérieux intéressant la Douane peuvent être cités : l’agression d’un inspecteur à Man (...)

47À cette même époque, l’organisation douanière des territoires occupés comportait dix « inspections » dont quatre se trouvaient en zone belge (Aix-La-Chapelle, Clèves, Crefeld et Ruhrord) et étaient placées sous l’autorité de fonctionnaires des douanes belges ; les six autres (Coblence, Düsseldorf, Ludwigshafen, Mayence, Trêves et Wiesbaden) relevaient des Douanes françaises. Rien que dans la partie française, on dénombrait 58 bureaux intérieurs, 44 bureaux de la frontière orientale, 55 bureaux de la frontière occidentale, 118 postes douaniers et 35 postes militaires à l’est, ainsi que 52 postes douaniers à l’ouest. À la tête de chaque « inspection » était placé un inspecteur principal qui, en qualité de délégué du Comité directeur des douanes, y jouait le rôle confié, dans l’administration française, aux directeurs et inspecteurs48. Il s’agissait donc d’une organisation complexe, difficile à gérer dans un contexte d’hostilité que divers incidents vinrent illustrer, même après que la résistance passive eût cessé d’être encouragée par le gouvernement du Reich49.

  • 50 An. Do. 1924, page 139. On peut y ajouter l’éloge inattendu que la Frankfurter Zeitung fit, dans so (...)

48On a vu que le comportement des fonctionnaires des douanes détachés en Rhénanie avait été favorablement apprécié par le haut commissaire de France, à l’issue de l’opération de 1921. Cette fois encore, les éloges furent vifs. Au retour d’une inspection outre-Rhin, le ministre des Finances se féli cita du comportement des douaniers qui, déclara-t-il, « sont admirables de dévouement et de conscience et qui se rendent parfaitement compte de l’importance de la mission qu’ils remplissent ». La presse ne se montra pas en reste : « Dans le succès final, écrivit Le Journal, le rôle des douaniers aura été l’un des facteurs les plus importants »50.

  • 51 Albert Guillot, déjà cité, présida le Comité directeur des douanes dès janvier 1924 et il fut promu (...)

49Ce rôle important, les fonctionnaires des douanes français ne le jouèrent pas seulement sur le terrain. Nous avons relaté déjà qu’un inspecteur principal avait été placé à la tête des services techniques du Comité directeur des douanes. Dès le début de 1924, Tirard s’employa à ce que ce fonctionnaire devint le représentant de la France au sein de cet organisme et qu’il en assumât la présidence51.

  • 52 AD AJ/9/3302. Lettre du 12 avril 1923 du directeur général des douanes. Le ton de cette corresponda (...)

50Le zèle des agents détachés était stimulé par l’octroi d’avantages matériels relativement importants : ils percevaient, en effet, une indemnité spéciale de détachement, financée sur le budget de la haute commission interalliée et égale au traitement normal. Celui-ci, de même que les allocations pour charges de famille, restaient à la charge du budget métropolitain. Au début de l’opération de 1923, les détachés des douanes furent privés des indemnités de fonctions diverses dont ils pouvaient bénéficier en France ; cependant, d’autres services s’étant montrés à cet égard plus libéraux, le directeur général des douanes protesta auprès du haut commissaire Tirard dont il obtint, avec effet rétroactif, l’extension des mêmes faveurs à ses agents52. Outre ces avantages, le personnel put bénéficier de gratifications sur les saisies, et l’on a vu que celles-ci furent importantes.

51La participation de la Douane française à l’application des sanctions et à l’occupation de la Ruhr décrut durant l’été de 1924 pour se terminer au cours du premier semestre de 1925.

  • 53 AN AJ/9/3349. Circulaires des 18 septembre, 10 et 15 octobre du Comité directeur des Douanes.
  • 54 Un simple préavis d’un mois fut donné au personnel concerné.
  • 55 AN AJ/9/3302.

52La conférence de Londres de juillet-août 1924 avait débouché sur l’adoption du plan du banquier américain Dawes qui visait à rétablir la stabilité monétaire en Allemagne et à assurer à l’économie de ce pays une prospérité suffisante pour qu’il ne puisse plus, notamment, se soustraire au paiement de réparations dont le montant était allégé. Ce plan comportait le rétablissement de l’unité économique et administrative du Reich. Il impliquait donc le transfert aux autorités de ce pays (à ses douanes en particulier) des responsabilités que la haute commission interalliée avait assumées depuis janvier 1923, ainsi que l’évacuation de la Ruhr par les armées alliées. Accepté par les Allemands, ce programme entra en application progressive dès septembre 1924. Le Comité directeur des douanes prit les dispositions que requerrait la « remise des services douaniers des territoires occupés à l’administration allemande »53, en commençant par la mise en application de toutes les réglementations allemandes non encore en vigueur dans les territoires occupés. Il procéda ensuite au licenciement du personnel auxiliaire qu’il avait recruté54. Le personnel des Douanes françaises détaché fut progressivement réduit au cours du second semestre de 1924 et, en décembre de cette année, il avait été ramené à 71 agents55. C’est à un inspecteur principal de ce service que fut confiée la liquidation des services douaniers interalliés.

  • 56 Placé sous l’autorité du ministre de la Guerre et rétribué sur les crédits de ce département, le se (...)

53Il ne subsista en Allemagne, à partir de 1925, que le service dit de « contrôle douanier de l’Armée du Rhin » qui avait été créé – on s’en souvient – en 1922 et dont le personnel avait reçu, par décret du 5 juin 1923, un « statut » fixant les modalités de son recrutement (il devait s’agir de volontaires souscrivant un engagement de deux ans renouvelable), sa situation administrative (les agents concernés étaient placés « hors cadres » et mis à la disposition du ministre de la Guerre), ainsi que son mode de rémunération (imputée sur le budget de la Guerre, la rémunération des intéressés comportait, en sus des prestations métropolitaines, une indemnité de fonction exceptionnelle égale à 80 % du traitement)56. Le rôle de ce service prit fin avec l’évacuation de la Rhénanie, en juin 1930.

  • 57 An. Do. 1921, page 117.

54La présence outre-Rhin de la Douane française (exception faite du petit service de contrôle douanier de l’Armée du Rhin) a donc été relativement brève : de six mois environ en 1921, et d’un peu moins de deux ans lors de l’occupation de la Ruhr. Cependant, l’épisode a compté dans l’histoire douanière de l’entre-deux-guerres. Il a marqué, en effet, la vie professionnelle d’un nombre important d’agents, puisqu’en 1923-1924, jusqu’à un millier de ces fonctionnaires servirent simultanément dans les « provinces rhénanes ». Or, ils furent plus nombreux encore à connaître cette aventure, car ceux qui furent mis, en 1921, à la disposition de la haute commission interalliée n’ont pas nécessairement figuré parmi les détachés de 1923, et ceux-ci ont été relevés, au moins en partie, au bout d’un certain laps de temps (six mois en principe). Il ne semble donc pas exagéré d’évaluer à 5 % de l’effectif des services extérieurs le nombre des agents qui furent concernés par les « sanctions douanières » (opération que les Annales des douanes rapprochèrent, non sans excès, des actions menées par les douanes impériales hors de l’« ancienne France »)57.

55Toutes les circonscriptions douanières ne paraissent cependant pas y avoir contribué dans la même mesure. La perméabilité des frontières du Nord et du Nord-Est empêchait de les amputer, même temporairement, d’une partie – sinon très légère – de leurs moyens. Au surplus, le service des brigades y comptait beaucoup de nouvelles recrues auxquelles faisait défaut l’expérience nécessaire à des agents que l’on destinait au rôle de « guides techniques » auprès des militaires. Ainsi existait-il de bonnes raisons de faire appel, de préférence, aux circonscriptions du Sud et de l’Ouest. Nous manquons d’éléments d’information tout à fait fiables pour apprécier la part exacte que prirent aux opérations de 1921 et 1923 – mais principalement à la seconde – les agents de ces régions, mais il est probable qu’elle fut importante.

56Dans quel état d’esprit ces employés accueillirent-ils leur désignation pour une mission qui les éloignait de leurs familles et pouvait leur paraître s’apparenter à une nouvelle mobilisation ?

  • 58 F. Buisson, député, ayant demandé s’il était exact que « l’administration des Douanes ait détaché s (...)

57Il existe des signes de mécontentement. La procédure de désignation d’office fut critiquée et ce n’est point hasard si une question écrite fut posée à ce sujet au Gouvernement qui y fit une réponse ambiguë58.

58Mais peut-on faire état d’un mécontentement général ? Nous n’en avons pas le sentiment. Le détachement en Rhénanie comportait, en effet, des avantages financiers auxquels bien des agents furent sans doute sensibles. De surcroît, sa durée devait être limitée. Enfin, on ne peut tenir pour négligeable son impact psychologique. Pour des anciens combattants, se trouver sur le territoire de l’ex-ennemi dans une position dominante n’était vraisemblablement pas déplaisant, d’autant que les fonctions exercées – qu’il s’agisse de guider les militaires ou de contrôler la Douane allemande – s’avéraient plutôt valorisantes. Il existait bien, en contrepartie, la militarisation de fait que connurent les agents détachés, mais rien ne permet de considérer que cette situation ait été mal vécue par les intéressés.

C. Les zones franches, source de dix années de conflit aigu avec la Suisse

1. Un héritage du passé fortement contesté avant la guerre

  • 59 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1848 à la Commune, op. cit., pages 137 et suiv (...)

59L’histoire douanière de l’entre-deux-guerres a été marquée de manière plus durable par le litige qui opposa la Confédération helvétique à la France à propos des zones franches. Ces territoires – Pays de Gex dans le département de l’Ain, Genevois, Chablais et Faucigny dans celui de Haute-Savoie – étaient dotés d’un statut douanier particulier ; ils échappaient aux mesures tarifaires, la ligne des Douanes, avec ses bureaux et ses brigades, se situant à leurs limites avec le reste du territoire national. Toutes choses égales par ailleurs, elles ressuscitaient les « provinces à l’instar de l’étranger effectif » de l’Ancien Régime. Juridiquement, ces zones appartenaient à deux catégories : celles dites « conventionnelles » d’une part, celle dite « d’annexion » d’autre part. La première catégorie comprenait le Pays de Gex qu’un édit du roi de 1776 avait précisément rangé au nombre des « provinces à l’instar de l’étranger effectif ». L’Assemblée nationale avait mis fin à cette situation en 1790, mais les puissances réunies au congrès de Vienne après la chute de l’Empire avaient imposé à Louis XVIII le rétablissement du statu quo ante. Lors de ce même congrès, le roi du Piémont s’était engagé à respecter les clauses d’un traité intervenu entre le souverain de Savoie et le canton de Genève en 1754 (après une série d’actes diplomatiques de portée similaire remontant aux XVIe et XVIIe siècles). Ce texte garantissait la liberté réciproque des échanges entre la partie de la Savoie appartenant géographiquement au Genevois et le canton de Genève. En 1817, le statut de zone franche avait été étendu à l’arrière-pays de Saint-Gingolph, à l’extrémité orientale du lac Léman, par convention entre le roi de Piémont et le canton suisse du Valais. Les deux zones « conventionnelles » de Haute-Savoie couvraient une superficie d’environ 540 km2. En 1860, la cession de la Savoie à la France n’avait pas mis un terme aux obligations contractées par le roi du Piémont vis-à-vis des cantons de Genève et du Valais. Qui mieux est, Napoléon III avait ajouté aux « petites zones » – cette fois par un acte unilatéral – une « grande zone » (dite « d’annexion ») qui englobait la partie du Genevois non incluse dans la zone sarde, le Chablais et le Faucigny dont la population avait majoritairement souhaité, lors du plébiscite confirmant le rattachement de la Savoie à la France, jouir d’un tel privilège en votant « Oui et Zone »59.

60Autre singularité de la situation : le congrès de Vienne avait imposé la démilitarisation de la Savoie du nord afin de protéger la neutralité armée de la Confédération helvétique qui s’était vu reconnaître le droit de faire occuper ce territoire par ses milices si elle s’estimait menacée.

  • 60 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., pages 365-366.
  • 61 Arrêté ministériel du 19 septembre 1913. Les membres de la commission étaient le directeur général (...)

61Cet état de choses soulevait de vives critiques en France dès avant la Grande Guerre. Les militaires y étaient hostiles, mais plus encore l’administration des Douanes qui considérait, non sans raison, que les zones franches constituaient un vaste « entrepôt frauduleux » à l’intérieur même de nos frontières. Les habitants des localités riveraines de la ligne des Douanes (qui ne tiraient pas tous profit de la contrebande) appréciaient peu le fait d’être soumis à des contraintes habituellement réservées aux frontaliers60. La contestation avait même gagné divers milieux économiques à l’intérieur des zones franches, car la Suisse avait institué, en 1849, un tarif douanier fédéral, privant ainsi les produits zoniens des privilèges dont ils jouissaient précédemment lors de leur introduction dans les cantons de Genève et du Valais. L’existence d’une double barrière douanière, française et suisse, paraissait à ces contestataires de nature à entraver durablement le développement économique des territoires enclavés. En 1903, des députés avaient déposé une proposition de loi tendant à supprimer les zones, mais ce texte n’était jamais venu en discussion. Rien ne s’opposait, en droit, à ce qu’il fût mis un terme à l’existence de la zone « d’annexion » : la convention commerciale franco-suisse de 1881 avait même, dans son article 11, expressément reconnu au gouvernement français le droit de modifier ou de supprimer ce régime particulier. La situation était tout à fait différente, en revanche, dans le cas des zones « conventionnelles » dont la disparition supposait l’accord de la Suisse, donc une négociation qu’aucun gouvernement de l’avant-guerre n’avait estimé opportun d’engager en dépit des pressions multiples des adversaires du régime zonien ; on était d’accord sur l’objectif, mais non sur les moyens de l’atteindre. Le premier janvier 1913 cependant, la convention commerciale de 1881 étant venue à expiration, le Gouvernement ne put éluder plus longtemps l’examen du problème. Comme il avait été stipulé, en 1881, que l’accord se prorogerait, sauf dénonciation, par tacite reconduction annuelle, on évita toute précipitation et, usant d’une manœuvre dilatoire des plus classiques, on se contenta de charger une commission interministérielle de l’étude des « modifications à apporter au régime douanier des zones franches ». Exclusivement composé de techniciens et placé sous la présidence du directeur général des douanes, cet organisme procéda à un travail auquel on put se référer par la suite, mais que la déclaration de guerre conduisit à ranger au moins provisoirement dans les tiroirs61.

  • 62 Proposition de résolution déposée par David, député, et discutée le 21 décembre 1914.
  • 63 Proposition de résolution de Houdas, député, déposée le 20 avril 1915.

62Pourtant, l’attitude de la Suisse, en août 1914, ne pouvait que confirmer l’hostilité française à des restrictions de souveraineté héritées d’un passé lointain. Avec un sens de l’opportunité très contestable, le gouvernement fédéral crut devoir rendre publique, le 4 août, une déclaration aux termes de laquelle la Confédération userait, le cas échéant, de son droit d’occuper militairement la Savoie. Cette initiative fut bien entendu fort mal perçue en France : l’exemple de la Belgique montrait que les neutres avaient plus à craindre des Empires centraux que des pays de l’Ouest. On ne s’étonna donc pas qu’un député incite le Gouvernement à dénoncer avant le 31 décembre 1915 la convention de 188162. On n’en fit rien cependant. Le gouvernement helvétique, qui avait besoin d’entretenir avec ses voisins belligérants des relations correctes et se trouvait contraint en particulier d’assurer ses approvisionnements en empruntant des ports et le territoire français, se montra conciliant en ce qui concernait la surveillance de la frontière par les autorités françaises au double point de vue de la sécurité nationale et de l’application des mesures de prohibition diverses. Un cordon de surveillance militaire, comprenant notamment l’installation d’un bataillon douanier, put être mis en place (cf. Chapitre premier ci-dessus). On n’alla pas toutefois jusqu’à ouvrir des bureaux des douanes à la frontière politique et une proposition de résolution déposée dans ce sens à la chambre des députés en avril 1915 fut renvoyée pour examen à la commission des douanes qui l’enterra63.

  • 64 AN F/12/6943. Zones franches. Lettre du 25 novembre 1918 du ministre des Affaires étrangères aux au (...)

63Quand intervint l’Armistice, les autorités françaises étaient toutefois résolues à en finir avec des restrictions de souveraineté imposées jadis à la Nation dans un contexte de défaite et devenues insupportables pour un pays sorti vainqueur du plus grand conflit de tous les temps. Dès le 25 novembre 1918, le Quai d’Orsay informait les autres départements ministériels de cette décision64.

  • 65 Même référence.

64Pourtant, la révision du statut zonien n’allait pas sans soulever des protestations dans les départements de l’Ain et de la Haute-Savoie. En août 1918 déjà certains élus locaux avaient protesté contre l’intention du Gouvernement de supprimer les privilèges dont bénéficiaient les habitants des zones. Au cours du premier semestre de 1919 un « comité de défense zonien » lança une campagne de pétitions que signèrent de nombreux chefs de famille dans les arrondissements de Thonon, Bonneville et Saint-Julien. Des conseils municipaux se joignirent au mouvement. Une commission consultative réunissant des représentants des chambres de commerce, chambres d’agriculture, conseil général et conseils municipaux, s’exprima contre le transfert des douanes à la frontière en arguant d’un prétendu « contrat de 1860 » liant à la France les populations de la « zone d’annexion »65.

2. L’article 435 du traité de Versailles : une interprétation controversée

65Plutôt que d’engager avec les Suisses des négociations dont l’issue s’avérait incertaine, le gouvernement français préféra procéder comme l’avait fait le congrès de Vienne : ce que le concert des puissances avait arbitrairement décidé en 1815, un autre concert des puissances ne pouvait-il pas l’annuler ? On fit donc en sorte qu’une clause du traite de Versailles réglât – du moins le croyait-on – la question des zones franches « conventionnelles ». Hélas ! l’article 435 du traité fut libellé de manière ambiguë et il allait en découler un conflit durable entre la Suisse et la France.

  • 66 Décision ministérielle du 8 juillet 1919.
  • 67 AEF Z 14421. Douanes. Polygraphes. Note administrative du 30 août 1919.
  • 68 Cette précision figure dans la note « confidentielle » publiée par les Annales des douanes.

66Celle-ci se tint, en tout cas, pour libérée et, avant même que le traité eût été ratifié, la Douane reçut l’ordre de procéder à l’installation de ses lignes à la frontière politique66. Une note « confidentielle »… mais publiée dans les Annales des douanes67 donna les consignes correspondantes : dès la ratification du traité, les bureaux établis à la frontière politique devraient percevoir les droits inscrits au tarif, sauf sur les marchandises suisses destinées aux anciennes zones (y compris la zone « d’annexion »), le traitement de ces importations devant être fixé à l’issue de négociations bilatérales portant sur ce seul objet68.

67Comme le sort particulier réservé aux produits suisses contraignait à maintenir au moins temporairement un cordon douanier à la limite intérieure des zones, la France se résolut à ouvrir promptement la négociation. La discussion s’engagea courant 1920 et Millerand rencontra même à ce sujet le président de la Confédération au mois de septembre, à Berne. D’entrée de jeu il apparut que le gouvernement suisse ne donnait pas à l’article 435 du traité de Versailles la même signification que le gouvernement français : celui-ci interprétait comme une reconnaissance de péremption ce qui n’était, d’après les Suisses, qu’un constat d’obsolescence appelant une évolution dont les modalités ne pouvaient qu’être bilatéralement définies. En attendant que ces modalités nouvelles aient été convenues, le gouvernement suisse exigeait que fût maintenu le statu quo ante : pas de douane par conséquent à la frontière, sinon dans la zone « d’annexion » où la France avait le champ libre. Devant cette situation de blocage, le gouvernement français, pressé par les parlementaires, déclara qu’il reprenait sa liberté d’action et il déposa un projet de loi autorisant l’installation d’une ligne douanière à la frontière, des mesures intérimaires étant prévues en faveur du canton de Genève.

68Entre-temps cependant, le gouvernement de Berne, avant tout soucieux d’aboutir sans tarder à la conclusion d’un nouveau traité de commerce, se rallia à la position française et accepta le principe d’un compromis basé sur l’octroi de compensations à la suppression des zones : un accord « réglant les relations de bon voisinage et de commerce entre les anciennes zones franches et les cantons suisses limitrophes » fut signé dans ce sens le 7 août 1921. Le gouvernement français déposa en décembre un projet de loi qui tirait les conséquences de ce compromis.

69À cette époque, la Douane avait mis en place son réseau de brigades de surveillance le long de la frontière ; en revanche, elle n’avait pas encore établi de bureaux de perception ; elle attendait pour ce faire que la loi relative à la réforme du statut douanier des zones franches fût votée, promulguée et entrée en vigueur. Si les deux premières de ces conditions se trouvaient remplies à la date du 16 février 1922, la troisième dépendait de la ratification par les Suisses de l’accord du mois d’août précédent. Or, cette ratification fut rejetée, le 18 février, par référendum populaire. Une campagne de presse bien orchestrée par le lobby genevois avait persuadé la majorité de l’opinion suisse que la Confédération jouissait d’un « droit territorial » auquel il ne fallait pas renoncer. Cette attitude rendait impossible toute négociation portant sur une suppression des zones franches conventionnelles. Le gouvernement français essaya bien de reprendre la discussion sur ce point, mais il se heurta à un refus catégorique du gouvernement helvétique. La situation étant devenue extrêmement gênante pour l’économie locale, le conseil général de la Haute-Savoie demanda la mise en application de la loi du 16 février dont un décret du 10 octobre 1923 fixa au 10 novembre la date d’entrée en vigueur.

70Ce texte disposait que la ligne des douanes serait désormais établie à la frontière franco-suisse, les régions « dites zones franches » rentrant dans le droit commun. Des mesures étaient toutefois prises en faveur des populations de ces régions : les denrées du cru exportées vers la Suisse seraient exemptées du paiement des éventuels droits de sortie ; on régulariserait d’office la situation douanière des produits étrangers entrés en franchise dans les ex-zones et appelés à y être consommés ; les marchandises qui y seraient ultérieurement admises à des conditions préférentielles dans le cadre d’accords éventuels seraient placées sous un régime de compte ouvert ; le tabac et les allumettes y seraient vendus à prix réduit ; enfin, pendant trente ans, « en considération de leur situation particulière », les communes précédemment zoniennes recevraient de l’État, à titre de compensation forfaitaire des débours supportés sous forme de droits de douane, une annuité de 40 francs par habitant dont le montant devrait être affecté au financement de dépenses d’intérêt général.

  • 69 En décembre 1920, le Gouvernement avait déposé un projet de loi ouvrant les crédits nécessaires à l (...)

71Un crédit de cinq millions fut par ailleurs affecté aux dépenses d’équipement que la douane allait avoir à engager pour la construction de bureaux.69

3. Vers une décision arbitrale

  • 70 L’accord du 30 octobre 1924 fut, après ratification, promulgué par décret du 22 mars 1928.

72Bien entendu, la Suisse protesta contre la décision française et elle demanda qu’un tribunal d’arbitrage intervînt. Les deux parties se mirent d’accord sur le recours à cette procédure, mais sans que leurs experts juridiques lui assignassent exactement la même finalité : pour la Suisse, il s’agissait d’interpréter l’article 435 du traité de Versailles, alors que pour la France, il s’agissait simplement de passer d’une situation caduque à une situation nouvelle. Finalement, un compromis intervint. Signé à Paris le 30 octobre 1924, il stipula que « l’état de fait actuellement existant à la frontière entre les deux États » serait maintenu provisoirement, mais que la Cour de justice internationale de La Haye aurait à interpréter l’article litigieux, étant entendu que la Suisse ne contestait pas la suppression de la neutralisation militaire d’une partie de la Savoie. Très critiqué, mais néanmoins accepté en Suisse, cet accord ne fut ratifié en France qu’en 1928, le Sénat ayant tardé à donner son aval70. Si la mission confiée à la Cour de justice consistait bien, comme l’avaient voulu les Suisses, à interpréter l’article 435, il était néanmoins prévu qu’un délai avant arrêt serait laissé aux deux parties pour qu’elles puissent régler le litige amiablement.

73Le 19 août 1929, un arrêt d’avant-dire-droit intervenait. Il stipulait que le traité de Versailles n’avait pas supprimé les zones franches, mais constaté leur inadaptation aux « circonstances actuelles », en raison notamment de l’établissement des douanes fédérales suisses en 1849. Un délai venant à expiration le 1er mai 1930 était laissé aux parties pour s’accorder sur un régime nouveau.

74La prétention de la Suisse de se voir reconnaître un droit imprescriptible fit obstacle à la conclusion d’un arrangement, si bien que l’affaire revint devant la Cour qui, le 6 décembre 1930, rendit péniblement (grâce à la voix prépondérante du président) un arrêt qui reconnaissait un droit à la Suisse dont le consentement à la suppression des zones était indispensable. Cependant, la France n’avait d’autre obligation à respecter que celles prévues expressément par les traités ; sa souveraineté devait pouvoir s’exercer librement dans les zones dans tous les domaines étrangers à la Douane, notamment le domaine fiscal, ce qui impliquait le droit d’instaurer un « cordon frontalier ». La Cour recommandait l’ouverture de nouvelles négociations en vue de la conclusion d’un accord qui pourrait « s’éloigner du droit strict ». Un délai expirant le 31 juillet 1931 était fixé à cet effet.

  • 71 An. Do. 1931, nº 3.

75L’accueil fait à l’arrêt de la Cour de justice fut fort peu enthousiaste du côté français. Les Annales des douanes, reflétant une opinion officielle, le commentèrent sans ménagement. « Les zones, écrivirent-elles, vont se trouver dans une situation singulièrement difficile » ; elles seront nécessairement entourées de deux lignes de douane, car, à la frontière « fiscale », on placera des fonctionnaires des douanes « parce que (ceux-ci) sont chargés, sur les autres parties du territoire, du recouvrement de la taxe à l’importation et de la plupart des taxes indirectes dont les produits étrangers sont passibles à l’entrée » ; au surplus, la Douane est « la seule administration… organisée pour assurer efficacement la protection recherchée ». Cette double barrière entraverait le développement économique des zones et – toujours selon les Annales – le malheur de l’un ne ferait pas le bonheur de l’autre, car la Suisse ne tirerait aucun avantage de son succès sur le plan juridique. Genève serait bel et bien « fiscalement » séparée de la zone. De surcroît, comment imaginer que la France puisse rester sans réaction face à l’attitude de son voisin ; celui-ci ne pourrait guère compter sur la compréhension française en ce qui concernait le développement de son tourisme ; pire encore, il risquait de se heurter à un protectionnisme administratif. En définitive, « le droit français détrui(sait) le droit de la Suisse »71.

76En avril 1931, de nouvelles discussions furent toutefois engagées. La France proposa d’exonérer les produits suisses de la taxe à l’importation à l’entrée dans les zones, de faciliter le tourisme automobile à sa frontière en allégeant les formalités d’importation et d’exportation temporaires des véhicules, d’entreprendre des aménagements ferroviaires au profit de la liaison Paris-Genève, et enfin de simplifier les formalités afférentes aux échanges entre Genève et les zones. L’intransigeance suisse ne permit malheureusement pas d’aboutir à un accord. Les négociateurs de la Confédération commencèrent par exiger la consolidation perpétuelle des avantages que la France se disait disposée à consentir. Quand ils eurent obtenu que l’accord à intervenir serait conclu pour une durée indéterminée, ils exprimèrent de nouvelles exigences qui portaient cette fois sur la liaison ferroviaire. Ils refusèrent par ailleurs toute faveur tarifaire au profit des produits zoniens entrant en Suisse et – circonstance beaucoup plus grave – ils contestèrent l’installation du « cordon fiscal » cependant autorisé par la Cour internationale de justice. Finalement, le gouvernement helvétique rompit les discussions, et il décida, au mois de juillet 1931, de revenir devant la Cour.

  • 72 An. Do. 1932, page 387.

77Celle-ci reprit l’examen du litige en avril 1932. Tous les arguments étant à ses yeux de bonne guerre, le représentant suisse n’hésita pas à faire état de pétitions que des habitants des zones avaient directement adressées aux autorités fédérales en faveur du maintien du statu quo. La Cour elle-même avait reçu de telles requêtes que les Annales des douanes condamnèrent comme témoignant d’une « oblitération du sens national »72.

  • 73 Projet de loi nº 578.

78Le 7 juin 1932, la Cour rendait son arrêt. Par six voix contre cinq elle confirmait son interprétation de l’article 435 du traité de Versailles et prescrivait le retrait de la ligne de douane française avant le 1er janvier 1933. En revanche, elle précisait derechef que celle-ci était en droit de percevoir des taxes à la frontière et décidait que la Suisse devrait accorder aux produits zoniens le bénéfice d’un régime douanier particulier dont la nature serait fixée souverainement par des experts. Dès le 16 juillet, le gouvernement français déposait un projet de loi « portant organisation douanière et fiscale des territoires français visés par l’arrêt de la Cour internationale de justice »73.

  • 74 An. Do. 1932, page 689.
  • 75 Note du 26 octobre 1933 complétée, en ce qui concernait l’encadrement des brigades, par une note du (...)

79L’opinion publique réagit avec colère et l’Administration des Douanes ne fut pas en reste comme en témoigne la virulence des Annales : les « Messieurs de Genève » dont les arrière-pensées politiques étaient dénoncées devaient s’attendre à trouver à la frontière un cordon fiscal « musclé » !74 Quoi qu’il en soit, il fallut se préparer à exécuter les clauses de l’arrêt de la Cour de La Haye. Le 26 octobre, une note de la direction générale des Douanes amorçait la réorganisation du service dans les petites zones, le cas de l’ex-grande zone étant, bien entendu, d’ores et déjà réglé. Cette note indiqua les résidences et les emplois des bureaux qui, dans la direction des douanes de Lyon et dans celle de Chambéry, formeraient les lignes douanière et fiscale ; elle invita les agents que ces postes intéresseraient à poser leur candidature75.

80Au cours du mois de décembre 1933, tous les instruments juridiques nécessaires à l’opération furent mis en place.

  • 76 La sentence arbitrale fut rendue le 1er décembre 1933 à l’issue de la conférence de Montreux (JO du (...)

81Le 1er de ce mois, intervint la sentence arbitrale réglementant les importations en Suisse de produits zoniens76.

82Le 15, un arrêté ministériel délimita la ligne des douanes qui allait cerner les zones franches du Pays de Gex, de Saint-Julien et de Saint-Gingolph.

  • 77 Loi du 27 décembre 1933 relative à « l’organisation douanière et fiscale des territoires français v (...)

83La loi du 27 décembre issue du projet déposé en juillet, ainsi que des décrets d’application corrélatifs complétèrent un dispositif qui, à quelques détails près, allait se révéler durable puisqu’il survivrait à la Seconde Guerre mondiale77.

4. Frontière fiscale et frontière douanière

  • 78 La circulaire des douanes nº 644 du 29 décembre 1933 qui commente la loi et le décret des 27 et 29  (...)

84Ce dispositif respectait scrupuleusement l’arrêt de la Cour internationale de justice, mais en se rapprochant le plus possible d’une situation de droit commun. C’est dire que l’on n’entendait faire aucune concession. La « franchise » était strictement limitée à son objet originel : les mesures douanières, c’est-à-dire les droits et taxes accessoires de douane, les surtaxes imposées en raison du seul fait de l’importation, les restrictions et prohibitions à l’exception de celles résultant des monopoles et régimes fiscaux intérieurs ainsi que de prescriptions d’application générale sur l’ensemble du territoire pour motifs d’ordre et de santé publics, de protection des animaux et végétaux, de loyauté commerciale, de circulation des personnes et des véhicules. Devaient être perçus, en revanche, les taxes représentatives de l’impôt sur le chiffre d’affaires ou des taxes uniques à la production, les taxes intérieures et tous les impôts recouvrés à l’occasion de la production, de la préparation, de la circulation, de la consommation, de la vente et de l’achat des marchandises78.

  • 79 L’origine zonienne devait être attestée par les « contrôleurs de zone », fonctionnaires des douanes (...)

85Les zones étant placées hors du territoire douanier, les échanges entre l’intérieur du pays et le territoire franc donnaient lieu à l’accomplissement des formalités de droit commun. Seuls, les produits du crû bénéficiaient sous certaines réserves de l’exonération des droits à leur entrée dans le territoire douanier79.

86Lors du franchissement de la ligne « fiscale », les marchandises importées de l’étranger ou destinées à l’étranger devaient être conduites au « bureau fiscal » par la route la plus directe, y faire l’objet de déclarations écrites, rédigées sur des formulaires spéciaux – la série SF –, et y être vérifiées avant que soient perçues les taxes fiscales exigibles. Ces formalités étaient calquées sur la procédure du dédouanement, et, en cas de litige, les choses se passaient « comme en matière de douane ». Si les apparences étaient sauves, grâce à la suppression du terme de « douane » sur les imprimés comme sur les panneaux indicateurs des bureaux, la ligne « fiscale » établie à la frontière politique ressemblait comme une sœur à une ligne de douane. Et la similitude aurait été plus frappante encore, pour les particuliers notamment, si les Suisses, pris en quelque sorte à leur propre piège, n’avaient pas fait preuve de souplesse lors de l’arbitrage portant sur le régime des importations de produits zoniens et en d’autres occasions. À défaut, la France eût été fondée, par exemple, à exiger des automobilistes suisses un titre d’importation temporaire garantissant le paiement des taxes perceptibles dans les zones et un autre titre garantissant le paiement des droits de douane en cas de non-réexportation des véhicules hors des zones ou hors du territoire douanier. Les voyageurs auraient eu alors à se prêter aux formalités lors du franchissement de la ligne fiscale et, le cas échéant, lors du passage de la ligne douanière. Ce problème particulier fut réglé amiablement, mais les Suisses durent mettre de côté les grands principes et accepter que certaines formalités « douanières » fussent accomplies dans des bureaux « fiscaux ».

  • 80 Trois de ces « contrôles » étaient implantés dans le Pays de Gex et quatre en Flaute-Savoie.

87Ceux-ci étaient au nombre de 33 : 10 dans le Pays de Gex et le reste dans les zones sardes. La ligne douanière, pour sa part, comportait 20 bureaux : 5 dans le Pays de Gex et le reste en Haute-Savoie. Le coût en personnel du maintien des petites zones franches était donc relativement lourd, d’autant que les vérifications générées par les diverses exonérations dont les produits zoniens bénéficiaient en France et en Suisse nécessitaient l’installation de sept « contrôles de zone »80.

88Dans la pratique, et moyennant quelques précautions sémantiques, la Douane était en tout cas installée dans les petites zones franches. Elle y construisit des bureaux et des casernes, y plaça ses employés en uniforme, fit circuler ses brigades en tous lieux. La Suisse n’avait en définitive remporté qu’un succès illusoire.

II. Comment réduire le coût de l’administration ?

A. La question récurrente des réductions d’effectifs

  • 81 An. Do. 1916, page 121, chronique. Voir aussi ci-dessus pages 40 et suivantes.
  • 82 An. Do. 1917, pages 237 et suivantes, chronique.
    À l’époque, la « réforme du système administratif » (...)

89Nous avons noté précédemment que, durant la guerre, il avait beaucoup été question de la modernisation de l’administration française et qu’une suggestion déjà ancienne – moins de fonctionnaires, mais mieux payés – avait refait surface sous couvert d’une argumentation tirée de la nouvelle conjoncture. Il serait, disait-on, plus difficile que jamais de recruter du personnel de qualité, compte tenu des pertes infligées par la guerre et des salaires élevés qu’offrirait le secteur privé ; on allait dès lors se trouver contraint d’améliorer les rémunérations dans la fonction publique, tout en comprimant un budget démesurément gonflé. D’où la conviction qu’il convenait de procéder à une réforme administrative profonde qui, par le changement des structures et des méthodes, permettrait de réaliser des réductions substantielles d’effectifs, donc des économies. Ces thèmes, largement répandus par la presse, recevaient un accueil généralement favorable dans le monde politique. Nous avons même vu, au cours de la guerre, certains parlementaires citer la Douane comme exemple de service dont la modernisation s’imposait. L’administration, pour sa part, se montrait circonspecte, comme en témoigne la lecture des Annales des douanes. Les réductions d’effectifs y étaient tenues pour difficiles à envisager compte tenu des charges nouvelles que ne manqueraient pas d’entraîner, disait-on, la liquidation de la situation de guerre et la mise au point de nouvelles réglementations81. Pourtant, ces mêmes Annales, commentant les résultats de la grande enquête qu’elles avaient ouverte auprès de leurs lecteurs, en 1917, avaient fait une large place à un projet qui aboutissait à la suppression de 4 900 agents, soit 27 % de l’effectif des services extérieurs82.

  • 83 En 1920, la direction de Metz comptait 950 agents environ, celle de Mulhouse, un peu plus de 800, c (...)

90Immédiatement après la fin des combats, il s’avéra difficile d’engager des réformes qui eussent permis de réduire le nombre des fonctionnaires. Les circonstances conduisirent plutôt à créer les emplois nouveaux – temporaires ou non – que requerraient l’administration des régions libérées ou conquises, l’organisation du ravitaillement, la reconstruction des zones ravagées par la guerre, etc. Tel fut le cas de la Douane qui avait à installer une nouvelle ligne à l’est83.

91Lors des débats portant sur la remise en ordre des rémunérations, des voix ne manquèrent pas de s’élever au Parlement pour inciter le gouvernement à rechercher des mesures de nature à compenser les dépenses nouvelles. Cependant, il fallut attendre le vote de la loi de finances du 31 décembre 1921 pour que des dispositions concrètes fussent arrêtées. Indépendamment de 41 000 suppressions d’emplois déjà inscrites dans le budget des divers ministères, l’article 77 de la loi de finances stipula, en laissant au Gouvernement le soin d’en fixer les modalités, que l’effectif total des fonctionnaires devrait être réduit de 50 000 unités au cours de l’année 1922. Une proposition tendant à fixer à 100 000 le nombre des emplois à supprimer avait été écartée.

  • 84 An. Do. 1922, page 2, chronique.

92Au ministère des Finances, on montra peu d’empressement à donner l’exemple ; on y estimait, comme le firent observer les officieuses Annales des douanes84, que « la simple logique commanderait de réaliser une véritable économie dans l’ensemble du budget et non simplement sur le chapitre des dépenses (sous-entendu : de personnel). Or, ce n’est pas le résultat qu’on obtiendra si on diminue les moyens de perception ou de contrôle de l’impôt plutôt insuffisants dans la plupart des services ».

  • 85 Décret du 1er août 1922.

93Ainsi qu’il fallait s’y attendre, la mise en œuvre de la mesure se heurta à de sérieuses difficultés, car de substantielles réductions des effectifs ne pouvaient se concevoir sans réforme de structure et réflexion sur les méthodes de travail. Un « Comité supérieur d’enquête sur les économies », créé ou revigoré au printemps 1924, rattaché à la présidence du Conseil et placé sous la présidence du procureur général près la Cour des comptes, en fit l’expérience. Aussi le Gouvernement chercha-t-il une échappatoire en créant une commission extra-parlementaire de cinq membres qu’il chargea, sous l’autorité du ministre des Finances, de « rechercher, dans un but d’économie, les réformes profondes… susceptibles d’être apportées dans le fonctionnement des services publics »85. La présidence de cet organisme, auquel on donna les pouvoirs d’investigation les plus étendus, fut confiée au député de droite Louis Marin. Figura aussi parmi les membres de la commission le député Emmanuel Brousse. Ces deux parlementaires étaient connus pour leur constante propension à dénoncer les travers administratifs et à préconiser des remèdes drastiques.

  • 86 Le rapport de la Commission Marin a été publié au JO du 10 décembre.

94Il était peu vraisemblable qu’une telle mission pût être menée à bon terme en l’espace de quelques mois. Elle ne le fut effectivement pas avant décembre 192386, et l’application de l’article 77 de la loi de finances de 1922 s’en ressentit. À la fin de l’année 1923, le ministre des Finances ne put faire état que de la suppression de 65 000 emplois en deux ans. Les objectifs que le Parlement avait fixés n’étaient donc atteints qu’aux deux tiers.

B. La situation paradoxale de l’administration des Douanes à la fin de l’année 1923. Quelques réductions d’effectifs… et d’importantes créations d’emplois

  • 87 Débats parlementaires. Chambre des députés. Séance du 29 décembre 1922.
  • 88 Débats parlementaires. Chambre des députés. Séance du 2 décembre 1922. Discussion d’un projet de lo (...)

95Lors de la discussion devant la Chambre des députés du projet de loi de finances pour 1923, le ministre des Finances avait mis en doute qu’on pût procéder dans les Douanes à de notables économies de personnel87. Il n’avait apparemment prêté aucune attention à la suggestion simpliste que le député Brousse avait formulée devant la Chambre, quelques semaines plus tôt, lors de la discussion d’un projet de crédits exceptionnels au titre de l’exercice 1922 : selon ce parlementaire, il était possible de réduire d’un tiers l’effectif des brigades en supprimant purement et simplement les équipes de deux agents88.

96La direction générale des Douanes, pour sa part, n’avait pas écarté l’hypothèse d’un recours (moins radical que ne l’envisageait E. Brousse) à une révision des méthodes de travail traditionnelles. Comme J. Bolley l’avait indiqué dans la circulaire de janvier 1920 déjà citée ici, son « premier soin », à son arrivée à la tête de l’administration, avait été de se « livrer à une étude approfondie de l’organisation et du fonctionnement des services », dont l’un des buts consistait, sinon à réduire les effectifs, du moins à les mieux utiliser, alors que « de toutes parts, des nécessités surgis(saient) auxquelles les moyens de faire face (faisaient) momentanément défaut ». Des orientations avaient alors été tracées, et des mesures mises en œuvre, grâce auxquelles une économie de 431 emplois avait pu être réalisée au cours des années 1920-1923. Il s’était agi surtout d’un allégement de la surveillance des côtes. Malgré un renforcement des effectifs dans les grands ports (notamment celui du Havre), les directions de l’Atlantique et de la Manche avaient vu leurs moyens réduits de 14 % par rapport à 1914. Ce sont principalement les circonscriptions de La Rochelle, Nantes, Brest et Saint-Malo qui avaient fait les frais de cette opération : elles avaient perdu, en effet, 27 % de leur personnel (de 19 à 33 %, selon les cas). À l’exception de la circonscription de Corse (dont l’effectif douanier fut réduit de 25 %) et de celle de Montpellier (-8 %), les directions du sud n’avaient pas été touchées ; en effet, le fonctionnement du port de Marseille avait exigé des renforts, ainsi que la surveillance des frontières terrestres des directions de Nice et de Perpignan.

  • 89 En 1919, la direction générale des Douanes ouvrit une enquête sur l’emploi de l’automobile « tant p (...)
  • 90 Cf. Vivent Magnien, De l’influence que peuvent avoir les douanes sur la prospérité de la France, 18 (...)
  • 91 Règlement du 1er février 1921. Dans une chronique publiée en octobre 1922 dans les Annales des doua (...)

97Pour rendre possible un tel allégement des moyens consacrés à la surveillance des côtes, la direction générale avait surtout compté sur un accroissement de la mobilité des agents. Ce faisant, elle n’innovait guère, car cette orientation avait déjà été retenue lors de la réorganisation menée en 1908. On comptait cependant tirer davantage parti de la bicyclette et l’on songeait aussi à recourir à l’automobile89. Le nombre des unités de surveillance fut corrélativement réduit. Reprenant même une idée sur laquelle la régie des Douanes avait fondé, en 1791. des espoirs que l’avenir ne justifia pas90, l’Administration compta sur la collaboration des navires garde-pêche de la Marine nationale. Un règlement du 1er février 1921 organisa cette coopération qui devait prendre la forme d’embarquement d’équipes d’agents des brigades à bord de ces bâtiments91.

98Cependant, les effets de cette politique furent totalement éclipsés par la création d’un nombre d’emplois nouveaux bien supérieur à celui des postes supprimés : 2 646 entre 1915 et 1923, soit, par rapport à 1914, une progression de 12 % environ que les économies réalisées par ailleurs ramenaient à 10 %. (Cf. Annexe 3, Évolution des effectifs).

  • 92 L’ouverture de la gare internationale de Vallorbe avait fait l’objet de conventions franco-suisses (...)
  • 93 Une importante réforme du régime douanier de l’entrepôt, entreprise avant la guerre, fit l’objet de (...)

99Un petit nombre de ces emplois nouveaux (7 %) permit, d’une part, de faire fonctionner la gare internationale de Vallorbe dont la création avait fait l’objet d’une négociation franco-suisse avant-guerre, mais qui ouvrit en mai 1915 seulement92, et, d’autre part, d’assurer l’exercice d’entrepôts. Dans ce dernier cas, les emplois étant remboursables par les gestionnaires, l’incidence de l’opération était budgétairement neutre93.

  • 94 Convention du 13 octobre 1919 et protocole additionnel ; décret du 8 juillet 1922. Le décret du 8 j (...)

100Une autre partie des créations de postes (22 % environ) répondit au développement des opérations portuaires (nous avons déjà évoqué le cas du Havre dont l’effectif fut accru de 16 %) et à la nécessité d’organiser un « service d’aviation ». Le transport aérien avait commencé, en effet, à se développer dès la fin des hostilités. Le phénomène avait été pressenti avant la guerre et un décret du 17 décembre 1913 avait imposé aux aéronefs le respect de règles de circulation de nature à limiter les risques de fraude douanière. On se trouvait toutefois face à un problème qui ne pouvait se traiter dans un cadre exclusivement national. En 1919, une convention internationale avait été négociée. La France y avait souscrit et sa ratification avait été proposée au Parlement94. En attendant que celui-ci se fût prononcé, un décret du 8 juillet 1920 avait confirmé l’obligation, pour tout aéronef venant de l’étranger, « de pénétrer en France par les passages (ayant) fait l’objet d’accords internationaux et, s’il (voulait) atterrir en France, d’atterrir sur un des aérodromes douaniers désignés à cet effet ». En 1921, le réseau international comportait déjà les lignes Paris-Londres (la première à avoir été ouverte), Paris-Bruxelles-Amsterdam, Paris-Strasbourg-Prague-Varsovie, Bayonne-Bilbao-Santander, et Paris-Genève. Une ligne « coloniale » reliait en outre Toulouse à Casablanca, et l’on envisageait pour l’avenir immédiat l’ouverture de lignes Paris-Constantinople, via Budapest et Bucarest, Marseille-Gênes, Londres-Paris-Marseille. Au début de 1922, des aérodromes douaniers étaient actifs au Bourget, à Saint-Inglevert (près de Marquise, dans le Pas-de-Calais), à Longvic, Toulouse et Bayonne. Quelques années plus tard, en 1925, un service des douanes fonctionnait sur les aérodromes du Bourget, de Dijon-Longvic, Lyon-Bron, Pontarlier, Strasbourg-Entzheim, Marseille-Marignane, Antibes, Ajaccio, Toulouse-Montaudran, Perpignan-Peyrestortes, Saint-Inglevert et Valenciennes-La Briquette.

  • 95 Réponse du ministre des Finances à une question écrite du sénateur Japy. JO du 11 juillet 1923.

101Cependant, l’essentiel des emplois nouveaux avait été destiné aux frontières terrestres. La frontière franco-belge, dont la surveillance occupait, en 1914, environ 4 500 agents, en employait 5 500 à la fin de 1923, soit 22 % de plus. Si le nombre des agents en service du Jura aux Alpes-Maritimes était resté à peu près stable, il avait crû, en revanche, de 5 % environ sur la frontière pyrénéenne. Surtout, la frontière de l’Est absorbait deux fois plus d’agents qu’en 1914 : 4 000 environ au lieu de 2 000. Pour les trois-quarts par conséquent, les créations d’emplois intervenues trouvaient leur origine dans « l’extension de la frontière, par suite du retour de l’AlsaceLorraine à la France, et de l’installation de la douane française dans le territoire de la Sarre »95, celle-ci étant responsable à 40 % des besoins nouveaux.

102Fin 1923, la Douane se trouvait ainsi dans une situation paradoxale. Alors que des réductions d’effectifs étaient imposées aux autres administrations, elle disposait de moyens humains d’un niveau inégalé depuis le Second Empire.

C. Le rapport Marin et les commissions tripartites

1. Les inquiétudes de l’année 1924

103La loi de finances pour l’année 1923 avait été tardivement votée – le 30 juin seulement – après un semestre au cours duquel l’État avait vécu sous le régime des douzièmes provisoires. L’article 102 de cette loi avait néanmoins stipulé, d’une part, que des emplois publics, au nombre de 15 000, devraient encore disparaître avant le 31 décembre, et, d’autre part, que « dans le délai d’un mois » serait mis en place par décret, dans chaque administration, « une commission chargée de procéder à une révision générale des cadres, de proposer les simplifications susceptibles d’être apportées dans le fonctionnement des rouages administratifs, ainsi que les réformes à appliquer aux méthodes de travail,… les moyens propres à augmenter le rendement individuel des agents et… les économies de toute nature », notamment « les réductions possibles de personnel ». Les commissions en question seraient tripartites ; le public concerné, l’administration et les représentants élus du personnel y coopéreraient, leurs conclusions communes devant être déposées dans les trois mois au plus tard. La commission Marin aurait à coordonner l’ensemble des travaux et à en présenter la synthèse.

  • 96 Décret du 28 août 1924.

104Est-ce mauvaise volonté des divers départements ministériels ? Plus vraisemblablement, le calendrier imposé par le Parlement était-il irréaliste ? Toujours est-il qu’il fallut attendre le mois de février 1924 pour voir paraître au Journal officiel les décrets créant les commissions. Et encore fallut-il remettre sur le chantier le texte relatif aux Finances qui était daté du 26 février. Le ministère avait, en effet, manifestement cherché à limiter les inconvénients que lui paraissait comporter l’initiative parlementaire. Peu désireux de permettre une contestation alimentée à la fois par les usagers de ses services et par son personnel, il avait limité à une personne la représentation de chacune des parties concernées. Pour la Douane, auraient siégé simplement le directeur général, un membre de la chambre syndicale des agents maritimes et un fonctionnaire désigné par un collège restreint composé des agents du cadre supérieur et de ceux du cadre principal ayant au moins le grade de contrôleur principal de 1re classe ou de capitaine de 1re classe. Les protestations que suscita, de tous côtés, cette interprétation restrictive de la loi conduisirent à abroger le texte et à lui substituer, mais six mois plus tard seulement, un nouveau décret fixant à 12 le nombre des membres de la commission, à raison de 4 par catégorie, un représentant du personnel étant désigné par le cadre supérieur, un autre par le personnel des bureaux et les officiers des brigades, et les deux autres par le cadre secondaire des brigades96. La première réunion de la commission ne put avoir lieu avant qu’ait été organisée l’élection de ces représentants. Celle-ci se tint le 25 janvier 1925 et elle mit en évidence deux figures de proue du syndicalisme douanier de l’époque : Neumeyer pour les bureaux et Metayer pour les brigades (Cf. Annexe 2, Notices biographiques).

  • 97 An. Do.1924, pages 107 et 145.
  • 98 An. Do.1924, page 143. On y cite des articles parus dans La Réforme économique et Le Nord industrie (...)
  • 99 Extrait d’un discours tenu par Métayer lors d’un meeting, à Marseille, en novembre 1917 (L’Action d (...)
  • 100 Lors du congrès d’avril 1925 du Syndicat du service actif, une motion préconisait une « simplificat (...)
  • 101 L’Action douanière, nº 23 de 1923.
  • 102 L’Action douanière, nº 35 de 1924.

105À cette époque, la commission Marin avait déposé depuis plus d’un an les conclusions de ses travaux qui avaient été publiées en annexe au Journal officiel du 10 décembre 1923. L’intérêt que leur porta le milieu parlementaire ne manqua pas de susciter de grandes appréhensions au sein de l’administration et les Annales des douanes firent écho à ces soucis. Pourtant, les réformes préconisées dans ce rapport controversé étaient loin d’être en totalité contestables. Certaines, de l’aveu même des Annales, avaient été présentées déjà dans cette revue ; d’autres étaient en cours d’examen à la direction générale. En revanche, faisaient problème la « révision de la carte douanière » et l’allégement des structures de commandement qui étaient préconisés à travers une « régionalisation » déboucheront sur la suppression de la moitié des directions. Les Annales firent observer qu’il y aurait danger à décentraliser à l’extrême, qu’éloigner les redevables des centres de décision pouvait présenter des inconvénients et qu’on n’éviterait pas le risque de laisser la bride sur le cou aux agents en réduisant le nombre des échelons hiérarchiques97. Ces mêmes Annales ne manquèrent pas de citer les critiques exprimées dans divers organes de presse98. Or, les propositions de la commission Marin lui avaient été en grande partie suggérées par le syndicat des agents du service actif et (sans doute sous une forme moins radicale) par celui du service sédentaire. Pour ces deux organisations en effet, l’allégement de l’encadrement supérieur entrait dans la problématique de leurs options statutaires qui, au demeurant, poursuivaient des objectifs dissemblables parce que strictement catégoriels. Pour le syndicat du service actif le but essentiel était d’obtenir une revalorisation du classement hiérarchique du cadre secondaire des brigades, ce qui engageait à la fois à « relever la valeur intellectuelle et morale des agents »99 par un recrutement plus exigeant et une formation professionnelle plus poussée, et à accroître la marge d’initiative et le niveau de responsabilité de ce personnel. Ce dernier point impliquait, selon le syndicat, une conception nouvelle du rôle des chefs, des contrôles moins tatillons de l’exécution du service, et cette évolution permettrait de réduire le nombre des agents du cadre supérieur, donc de réaliser des économies. Quant au syndicat du service sédentaire, il visait à transférer au cadre principal les attributions des inspecteurs sédentaires, ce qui conduisait à un résultat analogue100. Ces suggestions entraient tout à fait dans les préoccupations de la commission Marin qui leur fit donc le meilleur accueil. Informée de ce qui se tramait de la sorte, l’Association des agents du cadre supérieur demanda à être entendue. Le syndicat du service actif s’en émut et son secrétaire général réagit dans une correspondance adressée à L. Marin, correspondance à laquelle celui-ci répondit, en ironisant, que le cadre supérieur des douanes « ne par(aissait) pas très enclin aux réformes », mais que ses représentants s’étaient « dispensés d’argumenter » et avaient seulement regretté que la commission « ait admis sans contrôle et fait siennes les suggestions de syndicats déclarés illégaux par le Gouvernement et dont le Conseil d’État s’(était) refusé à reconnaître l’existence »101. La Fédération douanière reprochera plus tard à Bolley d’avoir « encouragé l’opposition intéressée du cadre supérieur à l’adoption de réformes » répondant « aux suggestions que les syndicats avaient fait admettre par le rapporteur »102 et qui comportaient notamment la suppression de directions et la réduction de l’encadrement supérieur.

106Quoiqu’il en ait été, les propositions formulées par la commission dite « des économies » allaient servir de référence, mais sans revêtir pour autant un caractère directif.

2. « La collaboration des administrés » à la réforme administrative

  • 103 Parmi les représentants élus du personnel figuraient les deux personnalités qui ont joué un rôle de (...)
  • 104 An. Do. 1927, page 115, compte rendu de la réunion du 28 décembre 1926 de la commission.
  • 105 Tel fut le cas lorsque le représentant des usagers proposa la réduction du nombre des directions et (...)

107Réunie à partir du mois de janvier 1925, la commission tripartite des douanes fonctionna de manière active pendant deux ans103. Sans être dissoute, elle entra ensuite en sommeil. Le bilan de ses travaux, tel que le dressa, en décembre 1926, le directeur général des douanes104, s’avère tout à fait positif. Non seulement les préventions qu’avait pu susciter, à l’origine, l’initiative du Parlement s’étaient intégralement dissipées, mais on se félicitait des résultats obtenus. Ceux-ci ne pouvaient cependant affecter que les domaines dans lesquels les trois parties en présence avaient des intérêts communs, et il s’agissait exclusivement de l’application de la réglementation et des méthodes corrélatives de travail du service. Ce qui touchait à l’organisation générale de l’administration, au statut du personnel, à ses conditions de travail ne pouvait se négocier valablement que de manière bilatérale ; les interventions des représentants des usagers dans ces domaines devaient nécessairement apparaître comme inopportunes. Le directeur général des douanes ne se priva pas de le leur faire comprendre quand l’orientation des discussions lui en fournit l’occasion105. Au demeurant, on organisa les travaux de la commission de telle manière que ce type de confusion fût évité : l’essentiel des réflexions se fit au sein de sous-commissions spécialisées.

  • 106 An. Do. 1926, page 49, chronique.
  • 107 Cette décision fut entérinée par le congrès de 1927 du Syndicat des agents du service actif. L’Acti (...)

108Ainsi, « la collaboration des administrés » – selon une expression empruntée aux Annales des douanes – fut-elle la grande innovation introduite dans les mœurs administratives par les commissions tripartites. Celle des Douanes aurait, selon le chroniqueur des Annales, constitué « un exemple qui mérit(ait) de fixer l’attention… Pour la première fois, depuis que l’administration des douanes exist(ait), les usagers, c’est-à-dire ceux auxquels il est fait application des règlements douaniers (avaient) délibéré, à côté des chefs de cette administration sur les modalités propres à simplifier le fonctionnement du service et à réduire les formalités exigées. Cette coopération à l’œuvre administrative (était) complétée par la présence au sein de la commission de délégués du personnel admis également à exprimer leur opinion ». On notera la manière dont l’officieuse publication présente l’association à ces travaux de représentants élus du personnel : l’affaire se serait jouée essentiellement entre les usagers et l’Administration, celle-ci ne pouvant accepter de cogérer avec le personnel l’application des règlements ; la concertation est, lit-on dans les Annales, « une excellente chose, à condition qu’elle laisse intacts les principes d’autorité et de responsabilité sans lesquels il n’y aurait pas d’administration possible »106. Cette manière de voir ne fit pas le bonheur du Syndicat du service actif qui décida, en 1927, de se retirer de la commission tripartite, en raison de son refus de proposer le reclassement hiérarchique des brigades107.

109Des travaux de la commission tripartite sont issus de nombreuses mesures pratiques affectant les formalités du dédouanement. Selon les cas, elles firent l’objet de textes réglementaires ou de simples décisions administratives. Il est malaisé, et au demeurant sans réel intérêt, de faire la part, dans les réformes intervenues entre 1925 et 1929, de ce qui revient en propre à la commission et de ce qui a procédé de l’initiative administrative. Toutes les réformes intervenues sont à inscrire dans un bilan couvrant la totalité de la décennie. Assez largement amorcée sous le directorat de J. Bolley, la transformation de l’administration a été stimulée et accélérée ensuite, sous les directorats de L. de Mouy et P. Chocarne ; nous l’envisagerons donc globalement.

D. Les réformes intéressant l’organisation et le fonctionnement du service

1. Les mesures intervenues en 1926

110Comme nous l’avons indiqué plus haut, les travaux de la commission tripartite ont été à l’origine d’un certain nombre de réformes, ou elles en ont accéléré la mise en œuvre. Il s’agissait principalement, sinon exclusivement, d’allégements des formalités incombant aux usagers, ce qui répondait à l’un des objectifs assignés aux commissions et pouvait permettre accessoirement quelques économies de personnel, autre objectif de la concertation entre l’Administration, les usagers et les syndicats. On était loin cependant d’un alignement sur les propositions d’économie radicales du rapport Marin que Gouvernement et administrations hésitaient à appliquer avec brutalité. On souhaitait en général procéder par étapes, sans brusquer les choses et en évitant de mettre en question des droits acquis. La réforme administrative piétinait donc.

111La situation difficile qui conduisit à la constitution du cabinet Poincaré, en juillet 1926, contraignit à changer de comportement. En demandant au Parlement de voter un train de mesures fiscales nécessairement impopulaires, le président du Conseil dut promettre des économies. L’article premier de la loi du 3 août 1926 relative à la création de ressources nouvelles fut symboliquement consacré à ces mesures d’austérité ; il stipula que « le Gouvernement (était) autorisé à procéder par décrets jusqu’au 31 décembre 1926 à toutes suppressions ou fusions d’emplois, d’établissements ou de services ». On fit alors référence expresse au rapport Marin.

112Tous les départements ministériels durent se mettre immédiatement au travail et ils furent tenus de formuler dans le délai de deux mois des projets de réforme de leurs services. Très rapidement, le Gouvernement prit des mesures spectaculaires : suppression de nombreux tribunaux, de sous-préfectures, de recettes des finances, de perceptions, etc.

113À l’instar de ses collègues du département, le directeur général des douanes eut à comparaître devant Poincaré, qui cumulait les fonctions de chef du gouvernement et de ministre des Finances. Trois séries de mesures intéressant l’organisation et le fonctionnement de l’administration des Douanes furent alors arrêtées ; certaines appelaient des décrets, qui parurent au début du mois d’octobre, d’autres relevaient simplement de décisions administratives.

114La première série de réformes concerna les conditions de perception de l’impôt sur le sel récolté dans les marais salants, et elle permit de supprimer les directions des douanes de Montpellier et La Rochelle.

115La seconde concerna les modalités du dédouanement des marchandises importées et exportées ; elle tendit à alléger à la fois le poids des formalités pesant sur le commerce et les tâches des agents.

116La troisième, dont l’application intégrale appelait quelque délai, porta sur les modalités de la surveillance exercée par le service actif dont les effectifs devaient être réduits.

117Chacune de ces dispositions appelle un commentaire, mais on peut d’ores et déjà en mesurer l’impact global : de 23 547 en 1925, l’effectif des fonctionnaires des services extérieurs de la Douane tomba à 21 081 en 1928, soit une diminution de 10,50 %. On retrouva donc approximativement la situation d’avant-guerre, y compris en nombre de directions, puisque la création des circonscriptions de Metz, Sarrebruck, Strasbourg et Mulhouse compensait la disparition de celles de Nancy, Épinal, Montpellier et La Rochelle.

2. La réforme des modalités de perception de l’impôt sur le sel

  • 108 An. Do. 1926, page 349, chronique.
    Le Syndicat du service actif avait préconisé, à une certaine époq (...)

118Le décret du 6 octobre 1926 « portant modification de la réglementation relative à l’impôt sur le sel » compte parmi les textes marquants de l’histoire de l’administration des Douanes. Les Annales portèrent à son propos ce commentaire éloquent : « La vieille réglementation des sels a vécu… Ainsi disparaît un des vestiges les plus curieux du passé »108.

  • 109 Sur l’origine du rétablissement de l’impôt du sel en 1806, cf. J. Clinquart, L’administration des D (...)

119En 1806, lors du rétablissement de la taxation du sel, on s’était beaucoup inspiré des méthodes naguère employées par la Ferme générale pour surveiller les salins. Dans leur commentaire de la réforme de 1926, les Annales ne manquèrent pas de rappeler cette filiation : « Il est certain qu’au moment où la réglementation dont il s’agit a été édictée, les souvenirs de la gabelle subsistaient. Et on ne peut se défendre d’un certain étonnement en constatant, de nos jours encore (…) la minutie avec laquelle ont été réglés les moindres détails de la perception ». Depuis l’origine, celle-ci s’opérait, selon la circulaire administrative qui exposa l’économie générale de la réforme, de la manière suivante : « Au fur et à mesure de sa production, le sel marin tiré des marais salants est placé en tas (muions, camelles) dans les salins et soumis à la surveillance permanente du service des douanes. Les opérations relatives au sel donnent lieu, comme toutes celles qui concernent les marchandises soumises à un régime de douane, à des déclarations à la suite desquelles ont lieu les vérifications des agents. La vérification des sels s’effectue d’après les principes généraux de la législation des douanes (…). La Douane procède donc au pesage des quantités de sel sortant des marais salants, opération à laquelle on substitue parfois le mesurage au moyen de cônes tronqués de la contenance d’un demi-hectolitre fournis par l’Administration. Les agents, à l’aide de ces instruments de mesure, font d’ailleurs des vérifications de poids par épreuves. Le droit de consommation est perçu au moment de l’enlèvement si le sel est mis à la consommation intérieure »109.

120Le même document constatait que « cette méthode, basée sur l’exercice permanent des marais salants, nécessit(ait) la présence dans les salins d’un personnel important ». Sensible au coût élevé d’un tel système, la direction générale avait, en 1907, allégé le dispositif de surveillance, mais celui-ci restait fort lourd. Or, poursuivait le texte ci-dessus, « les circonstances actuelles exigeant une révision attentive des effectifs et la limitation des emplois au nombre strictement nécessaire, il a paru qu’une méthode de surveillance à la fois plus souple et mieux adaptée aux nécessités du contrôle devait être adoptée ». La mise en application de cette méthode nouvelle avait été recommandée dans le rapport de la commission Marin qui en devait l’idée aux exploitants de salins. La circulaire déjà citée en donne la description suivante :

« Le système adopté repose sur deux principes : 1°. Prise en charge du sel à la production ; 2°. Paiement par les sauniers du droit de consommation sur les quantités livrées directement à la consommation.
« Les propriétaires de marais salants doivent déclarer à la douane, au fur et à mesure de la production, la quantité de sel récoltée. Ils la prennent en charge à un compte qui est déchargé par leurs soins au fur et à mesure de leurs expéditions. Pour régulariser la circulation des envois, les intéressés sont autorisés à libeller eux-mêmes les titres de mouvement. En un mot, les sauniers sont constitués comptables tant de leur production que de leurs livraisons.
« Le service des douanes contrôle la situation par des recensements inopinés au cours desquels il peut procéder au pesage, au mesurage, au cubage des quantités de sels existant dans les salins.
« Quant à l’impôt exigible sur les sels, sortant directement des marais salants pour la consommation, il est acquitté par le saunier suivant un régime d’acomptes provisionnels (…) Les sels exportés ou ayant des destinations privilégiées (grande et petite pêche, ateliers de salaisons, usages industriels ou agricoles) continuent, bien entendu, à être exemptés du droit de consommation ».

121Des simplifications de nature comparable furent introduites dans le contrôle des ateliers de salaisons et de repaquage des morues par un second décret du 6 octobre 1926.

122L’allocation de sels en franchise avait semblé jusqu’alors justifier un contrôle permanent de ces établissements ; désormais, on se contenterait d’exercer « une surveillance discrète autour des usines » et de procéder à des « vérifications inopinées ».

123Cet allégement de la présence du service dans les marais salants et les usines de salaison affecta fortement la consistance des effectifs des deux circonscriptions douanières de Montpellier et La Rochelle dont la perception de l’impôt sur le sel constituait la principale activité. On se souvient que la commission Marin avait préconisé une réduction drastique du nombre des directions dont elle recommandait (dans les Douanes comme dans les autres services) de « régionaliser » la compétence territoriale. L’orientation avait été retenue, par exemple dans les Postes. Le décret du 1er octobre 1926 qui ramena de 24 à 22 le nombre des directions des douanes en supprimant celles de Montpellier et La Rochelle n’entrait pas dans la problématique du rapport Marin : il allait beaucoup moins loin que celui-ci dans le remodelage de la carte douanière, et surtout les justifications étaient différentes. L’exposé des motifs fit ressortir, en effet, que les circonscriptions douanières qui, dans la plupart des cas, couvraient plusieurs départements « revêt(aient)… le caractère régional que le Gouvernement s’efforç(ait) de faire prédominer en matière de réorganisation administrative. Adaptées chacune aux besoins économiques de sa région, elles n’(auraient su) être sensiblement réduites en nombre sans qu’il en résultât un préjudice pour les intérêts légitimes du commerce et une gêne pour l’exécution normale du service ». Seule, la modification des modalités de perception de l’impôt sur le sel avait permis deux suppressions qui, par elles-mêmes, ne faisaient économiser que 17 emplois, alors que la réduction d’effectif directement imputable aux nouvelles conditions de recouvrement du droit de consommation se chiffrait à 150 emplois environ.

3. La simplification des formalités du dédouanement

124Deux décrets datés du 6 octobre 1926 ont porté, le premier « simplification dans le fonctionnement du service des Douanes » et, le second, « modification de la réglementation douanière relative à l’application des droits ». Ces textes revêtent historiquement, comme celui sur le sel, un réel intérêt, car ils marquent une évolution dans les relations de l’administration avec les usagers, comme avec son propre personnel. La méfiance généralisée qui, selon une tradition héritée de la Ferme générale, caractérisait ces relations fait alors place à un comportement plus tempéré ; on accepte davantage de « faire la part du feu », en renonçant au contrôle systématique des divers éléments des déclarations qui jusqu’alors était de règle. Bien sûr, il avait fallu, au fil du temps, se plier à certaines nécessités ou composer avec certaines difficultés liées au développement des échanges internationaux. On avait déjà, dans la pratique, plus ou moins relâché certains contrôles, mais la doctrine était demeurée inchangée. Les mesures arrêtées en 1926, et largement inspirées par les travaux de la commission tripartite, officialisaient, étendaient certaines manières d’opérer, et introduisaient de nouveaux allégements dans les procédures.

125La principale de ces mesures consista à permettre aux vérificateurs, sous certaines conditions, de ne pas contrôler « physiquement » l’exactitude des déclarations, à les « admettre pour conformes », selon le jargon administratif.

126Un autre groupe de dispositions simplifia les règles relatives à la détermination du poids net (assiette de la majorité des droits de douane, à l’époque) en évitant la multiplication des déballages de marchandises, en autorisant le tarage par épreuves, etc.

127On abandonna, par ailleurs, le contrôle systématique des embarquements par des préposés chargés « d’écorer » les marchandises (c’est-à-dire de dénombrer les colis) au fur et à mesure de leur mise à bord des navires et autres moyens de transport.

128Le libellé des quittances que le code des douanes de 1791 (reprenant des dispositions édictées au XVIIe siècle) avait voulu extrêmement détaillées quant à l’origine même de la recette, fut réduit à la seule mention de la nature et du montant de la perception.

  • 110 Voir notamment la circulaire des douanes nº 411 du 6 octobre 1926.

129D’autres mesures propres à alléger les tâches furent édictées par de simples décisions administratives. Ainsi en fut-il de mesures de déconcentration affectant le fonctionnement des régimes suspensifs des droits (admission temporaire, entrepôt)110.

  • 111 Les préposés-visiteurs étaient des agents du cadre secondaire des brigades chargés d’assister les v (...)

130De la même inspiration découle l’autorisation donnée aux vérificateurs de laisser aux préposés-visiteurs qui leur étaient adjoints le soin de procéder seuls, mais sous leur responsabilité, à des contrôles simples111.

  • 112 Décret du 6 octobre 1926, articles 4 et 5.
    Dans le domaine du contentieux, des simplifications étaie (...)

131Bien qu’étrangères à la procédure du dédouanement, diverses mesures intervenues à la même époque concoururent elles aussi à l’allégement des tâches. Elles touchèrent principalement le domaine du contentieux douanier, par exemple en supprimant la formalité de l’affirmation des procès-verbaux et en permettant que ces actes fussent rédigés au siège de la brigade si celui-ci était plus proche que le bureau du lieu de la saisie112.

4. La surveillance des côtes fortement réduite

132Dès avant-guerre, lorsqu’il intervenait à la tribune de la Chambre, au cours de la discussion du budget des douanes, E. Brousse ne manquait jamais de dénoncer le gaspillage de personnel qu’occasionnait la surveillance du littoral par de nombreuses petites brigades à pied. Ce parlementaire n’avait pas le monopole d’un tel discours. La direction générale des Douanes professait le même point de vue et, en 1908, la réorganisation menée sous l’autorité de Delanney en avait tenu compte. Nous avons vu que, pendant les hostilités, on avait fait référence à cette réorganisation, sans la condamner d’ailleurs, lorsque les nécessités du temps de guerre avaient conduit à renforcer, au moins temporairement, la surveillance du littoral.

  • 113 An. Do. 1923, page 1, chronique et surtout la note administrative du 21 novembre 1925 qui s’exprime (...)
  • 114 Décision administrative du 21 octobre 1926 que rapportera une autre décision du 6 décembre 1937.

133En 1926 cependant, l’Administration fit davantage. Non seulement elle supprima de nouvelles unités, notamment de petites brigades affectées à la garde de ports secondaires et en regroupa d’autres, mais surtout, après de longues hésitations et en dépit d’une très forte opposition syndicale à laquelle la hiérarchie des services extérieurs adhérait majoritairement, elle se résigna à appliquer une mesure qu’elle condamnait encore un an plus tôt113. Proposée par Brousse et adoptée par la commission Marin, cette mesure consistait à développer dans les brigades les services exécutés par un agent seul. On alla loin dans cette voie puisque la décision correspondante stipula que ce type de service serait exécuté « à titre général » sur les côtes et « pour certains services », sur les frontières terrestres. On n’admit d’exception que « dans les secteurs où l’application de la nouvelle règle serait reconnue présenter de graves inconvénients ». Valable, en principe, pour les services de jour seulement, la réforme pouvait être aussi appliquée « soit en permanence, soit par intermittence, à divers services de nuit »114.

  • 115 Décret du 6 octobre 1926, article 6.

134Afin de permettre quand même la constatation valable des infractions aux lois douanières, la rédaction de procès-verbaux par un seul agent fut légalisée115.

135Au regard de l’allégement des effectifs, ce sont les mesures affectant la surveillance des frontières qui eurent le plus fort impact. La perte d’emplois que nous avons signalée plus haut a été supportée exclusivement, en effet, par le service des brigades qui, officiers compris, a régressé de 12,50 % entre 1925 et 1927.

  • 116 Décisions des 13 et 29 octobre 1926.

136La direction générale s’efforça de procéder sans brutalité à une réorganisation qui allait « entraîner dans différents services, principalement celui des brigades, des conversions ou suppressions d’emplois relativement nombreuses ». Décidée à procéder « en ménageant dans la plus large mesure possible les intérêts du personnel et en respectant les droits acquis », elle prescrivit aux directeurs de ne rien négliger « pour arriver à concilier les intérêts des agents et ceux du service dans toute la mesure permise par les circonstances ». On admit temporairement des surnombres et des vacances ; on exempta de mutation des agents proches de la retraite. Surtout, on bloqua tout appel dans les circonscriptions les plus touchées par les mesures de réduction des effectifs, c’est-à-dire celles du Midi et de l’Ouest, du littoral de Nice à Saint-Malo116. L’examen de l’évolution des effectifs par direction révèle, en effet, que la frontière franco-belge n’a pas été affectée par cette réduction, alors que la frontière franco-allemande, Sarre incluse, perdit 15 % de ses agents et que, de Bordeaux à Saint-Malo, c’est le quart des effectifs qui fut supprimé.

  • 117 Ce transfert de compétences était amorcé depuis plusieurs années (cf. la note administrative du 24  (...)

137Pourquoi la frontière franco-belge fut-elle épargnée alors ? Il faut en attribuer la cause au développement rapide de la circulation automobile. Ce phénomène conduisit de manière progressive, mais inéluctable, à transférer au service des brigades, présent en permanence aux points légaux de pénétration sur le territoire, des compétences jusqu’alors attribuées au service des bureaux117. Mais aussi, il obligea à surveiller plus étroitement les routes secondaires carrossables qui, en nombre important, traversaient la frontière dans les plaines du Nord. La fraude par automobile avait pris, dès la fin des hostilités, une extension considérable sans rendre pour autant obsolètes les méthodes traditionnelles de contrebande par porteurs. Amoindrir les moyens dont on disposait pour lutter contre ces pratiques avait été jugé dangereux ; aussi n’en prit-on pas le risque. Il eût fallu plutôt renforcer encore les moyens en hommes, ce que les circonstances interdisaient, bien entendu. On chercha donc des palliatifs en agissant sur les méthodes de travail.

138Les dispositions arrêtées dans cet esprit valaient non seulement pour la frontière du Nord mais aussi, et presque a fortiori, pour celles qu’avaient affectées les mesures d’austérité, d’autant que deux éléments nouveaux concouraient à réduire encore les moyens de lutte contre la contrebande.

  • 118 Voir page 267 ci-après.

139Il s’agissait, en premier lieu, de l’application progressive dans les brigades de la journée de travail de huit heures. Cette réforme dont il sera plus explicitement question plus loin, correspondrait, une fois généralisée, à une réduction d’effectifs allant de 10 à 20 %, selon les localités118.

  • 119 Un crédit de 234 000 francs fut inscrit à cette fin au budget.

140De manière très timide encore, on joua sur la motorisation. Dans le budget de 1926, la Douane obtint 14 véhicules de 5 CV en échange de quelques emplois119.

  • 120 La théorie du « cordon unique » fut condamnée sans appel dans les Annales des douanes qui lui consa (...)

141On accrut par ailleurs les moyens légaux de prévention de la contrebande en élargissant le rayon des douanes le long de la frontière franco-belge. Cette disposition, qui fit l’objet du décret du 31 décembre 1926, répondait au développement du transport automobile. Pour que le service pût intervenir avec quelque chance de succès en cas de franchissement frauduleux, il était nécessaire d’allonger le laps de temps durant lequel les véhicules en situation irrégulière se trouveraient dans la zone d’action légale de la Douane. Certains parlementaires de départements frontaliers avaient préconisé, dans le souci d’alléger les contraintes pesant sur les populations frontalières, de mettre en place un « cordon douanier unique », aux limites de l’État, et de supprimer par conséquent l’étalement traditionnel de la surveillance douanière en profondeur. La direction générale avait opposé à ces demandes des arguments techniques qui, de temps immémorial, avaient été tenus pour irréfutables par les douaniers ; l’automobile vint conforter cette doctrine et la théorie du « cordon unique » s’en trouva complètement discréditée120.

142Dans un autre ordre d’idées, on pouvait espérer disposer d’un peu plus d’hommes sur le terrain en allégeant certaines tâches ou pratiques administratives.

  • 121 Décision administrative du 15 octobre 1925.

143Le détachement d’agents des brigades dans les bureaux – déjà condamné à diverses reprises – fut à nouveau prohibé121.

  • 122 Décisions administratives des 30 mars 1925 et 28 mai 1926.
  • 123 L’Action douanière, nº 53 du 25 mars 1925.

144La « réunion de l’ordre » fut supprimée, du moins pour les services de nuit. Il s’agissait d’une pratique datant de la Ferme générale. Le brigadier devait assister au départ en service de chaque escouade afin de donner aux agents toutes indications utiles sur la manière dont ils auraient à travailler. Cet « ordre de service » était inscrit sur un registre ad hoc et, lors de la rentrée au poste de chaque escouade, le chef de poste ou son remplaçant recevait le « rapport de service » verbal des agents et le transcrivait au regard de l’« ordre de service » correspondant. Très contraignante pour le chef de poste et affectant, de surcroît, le temps de présence des agents sur le terrain, la « réunion de l’ordre » fit place à une méthode qui, étendue par la suite aux services de jour, allait demeurer en vigueur bien au-delà de l’entre-deux-guerres : les ordres de service purent désormais, en l’absence des sous-officiers, être donnés par écrit, lors de la prise de service, selon des modalités adaptées aux situations locales, mais en préservant le nécessaire secret des dispositions de service ; quant aux rapports, ils furent rédigés, sur un « registre des rapports » distinct du « registre des ordres », par les agents eux-mêmes et sous une forme, non plus sommaire comme par le passé, mais détaillée afin que le chef de poste pût en tirer des enseignements utiles122. La mesure ne pouvait que satisfaire le syndicat du service actif qui revendiquait pour les préposés plus d’initiative et de responsabilité. Aussi fut-elle approuvée par L’Action douanière avec quelque emphase (Il est vrai qu’on était alors à « l’âge d’or » du bref directorat de Mouy) : enfin s’ouvrait une « étape vers la suppression de l’esclavage » !123

  • 124 Créé à dater du 1er juillet 1927, le Bulletin des brigades disparut en 1940. La direction générale (...)

145L’Administration voulut aussi alléger certaines tâches d’écritures, héritées d’un lointain passé, qui absorbaient un nombre appréciable d’heures de travail. Il s’agissait principalement de la transcription sur un registre dit « des ordres » (à ne pas confondre avec le registre des ordres de travail) des textes réglementaires et instructions diverses émanant de la hiérarchie. Un Bulletin des brigades fut édité par la direction générale et largement diffusé, ce qui permit de réduire de manière drastique le travail des copistes124.

  • 125 Bulletin des brigades, notes des 1er Juin 1928 et 12 mars 1929.

146L’apparition de ce Bulletin des brigades permit d’ôter son caractère plutôt rétrograde à la suppression des conférences professionnelles mensuelles dans les brigades à faible effectif. On décida en effet d’attribuer à chaque agent, en compensation, un temps de lecture du Bulletin imputable sur les heures de service125.

147Le souci d’organiser la surveillance du terrain de manière moins routinière, plus réfléchie, afin d’en accroître l’efficacité apparaît à travers plusieurs dispositions adoptées ou expérimentées à cette époque.

  • 126 Bulletin des brigades, note du 25 février 1928.

148La plus intéressante est sans aucun doute la multiplication des « brigades ambulantes » dont les agents étaient autorisés à opérer en vêtements civils afin de préserver leur incognito lorsqu’ils recherchaient des informations sur la fraude ou voulaient intervenir avec des chances de succès accrues. Les résultats obtenus par ces unités furent jugés assez positifs, en particulier dans les ports, pour que la méthode fût officialisée126.

  • 127 Bulletin des brigades, note du 22 avril 1929.

149Éphémère, en revanche, fut le recours aux « services libres » ou « services de secteur » qui fut expérimenté pour répondre « aux vœux tendant à laisser aux agents des brigades plus de liberté dans l’exécution de leurs travaux ». En 1928, la direction générale mit « à l’essai » « un nouveau mode de travail dans un certain nombre de brigades appartenant aux frontières de terre. Au lieu de tracer aux agents un ordre de service détaillé indiquant minutieusement les itinéraires à suivre et les horaires à respecter, il leur était seulement donné des heures de départ et de rentrée, ainsi que la partie du terrain confiée à leur garde, toute latitude leur étant laissée pour remplir leur mission par les moyens qu’ils jugeaient les plus expédients ». Selon l’enquête à laquelle il fut procédé après un peu plus de six mois d’expérimentation, les résultats atteints auraient été « nuls ou inférieurs à ceux qui (étaient) habituellement obtenus », bien que l’essai ait reposé sur les « agents les plus dévoués », « se distinguant particulièrement par leurs aptitudes et leur ardeur à combattre la fraude » : « il n’appar(aissait) pas que le personnel ait mis à profit » la liberté dont il jouissait « pour montrer plus d’activité ». Les chefs des services extérieurs furent « unanimes à conclure à l’abandon » du système. En fait, cette expérience qui avait suscité a priori des réticences chez les officiers et les inspecteurs divisionnaires, n’avait pas été préparée dans de bonnes conditions ; aucune mesure n’avait, en particulier, été prise pour permettre au contrôle hiérarchique de continuer à s’exercer convenablement. L’affaire se solda donc par un échec, et la direction générale se contenta de recommander aux directeurs de laisser « une certaine liberté d’action » aux agents chargés de services dits « de renseignement »127.

  • 128 Décision administrative du 2 juin 1926.

150Citons encore l’utilisation des « graphiques » faisant ressortir, dans chaque unité, pour une période déterminée, la manière dont les divers services avaient été répartis dans le temps et dans l’espace. L’objectif poursuivi consistait à identifier les « lacunes », à en apprécier l’impact et, le cas échéant, à y remédier. Mise à l’essai au début de 1925, cette méthode de contrôle ne fit pas l’unanimité dans les services, si bien que la direction générale laissa aux inspecteurs la liberté d’en prescrire ou non l’établissement. Qu’en résulta-t-il ? Il n’est pas possible de le déterminer aujourd’hui, mais il est certain que l’utilisation des graphiques comme moyen de synthétiser la présence des brigades sur le terrain n’a pas été l’une de ces innovations sans lendemain qui émaillent la vie administrative ; la méthode a longtemps été utilisée, de manière plus ou moins permanente, dans les directions des frontières terrestres128.

  • 129 Décision administrative du 17 août 1927.

151L’une des caractéristiques traditionnelles de la gestion des brigades était sa faible centralisation pour ce qui touchait aux modalités pratiques d’exercice de la surveillance. Dans les années vingt, cette situation a commencé à évoluer ; divers facteurs jouaient, en effet, en faveur de l’uniformisation : la nécessité – comme on vient de le voir – de mieux employer des moyens réduits ou insuffisants ; mais aussi une pression syndicale poussant à l’alignement sur les pratiques jugées les plus conformes aux intérêts du personnel et enfin, la tendance naturelle des administrations centrales, si les moyens leur en sont donnés, à « évoquer » un nombre croissant d’affaires, cette attitude générant des effets similaires aux échelons inférieurs. On peut en trouver l’illustration, pour la période qui nous occupe, dans la sophistication des « états de contrebande », formulaires destinés à donner à la hiérarchie une idée aussi exacte que possible de l’importance de la contrebande, de ses manifestations, des forces et des faiblesses de sa répression. Reprenant toutes les importations frauduleuses de marchandises (constatées ou présumées), ces documents se présentaient sous douze formes différentes, en fonction d’une « classification des faits de fraude ». Minutieusement établis, examinés aux divers niveaux hiérarchiques, les « états de contrebande » pouvaient aboutir à la direction générale129.

III. Des innovations intéressant le statut du personnel

A. L’évolution des textes organiques

1. L’œuvre de J. Bolley

152Les années 1920 comptent plus que les années trente dans l’évolution du statut des services extérieurs des douanes ; elles ont été marquées par des réformes suffisamment importantes pour que la décennie s’inscrive parmi les plus novatrices de l’histoire de l’administration sous la IIIe République.

153Si la participation d’un personnel féminin aux tâches du service des bureaux s’est alors institutionnalisée, la place faite aux femmes est encore restée trop limitée à cette époque d’un point de vue aussi bien quantitatif que qualitatif pour qu’on la considère comme événement majeur.

154Il en va différemment de la participation qui entre alors dans les mœurs de délégués élus du personnel à certains aspects de la gestion, mais aussi des améliorations apportées aux conditions de travail de la partie la plus nombreuse du personnel des douanes : les agents du service des brigades.

  • 130 Voir Chapitre II ci-dessus.

155Le directeur général Bolley a en quelque sorte initié ces transformations en 1920, année dont le mois de janvier fut marqué par une refonte du texte organique régissant les services extérieurs. En 1919 déjà, à des fins qui ont été exposées plus haut130, ce texte avait été modifié, mais avec des effets limités aux traitements. Les changements opérés en 1920 furent, comme on va le voir, d’autre nature.

  • 131 Décret du 2 février 1907. Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit (...)

156Jusqu’en 1907, le statut du personnel des douanes se trouvait défini dans divers textes à objet limité. Joseph Caillaux, ministre des Finances, avait alors entrepris de réorganiser l’ensemble des services du département et c’est dans le cadre de cette opération qu’une codification – encore imparfaite – des textes régissant la Douane avait été effectuée131. L’année suivante cependant, le directeur général Delanney se faisait l’initiateur de réformes dont il a été question dans l’introduction du présent ouvrage, et un nouveau texte organique voyait le jour. Le décret du 23 mai 1908 est le premier document réglementaire qui, depuis 1791, ait pleinement mérité une telle appellation. De nombreux remaniements (justifiés par la révision totale ou partielle des traitements, des changements affectant les modalités d’accès à certains emplois, le régime disciplinaire, etc.) y furent apportés au cours des années 1911, 1913, 1916, 1918 et – nous venons de le rappeler – 1919.

157C’est à une refonte complète du texte que Bolley a procédé, et il a commenté la mesure dans le long préambule d’une circulaire datée du 21 janvier 1920 où se fait jour une évidente autosatisfaction : on y insiste sur l’importance de la réforme qui est qualifiée de « profonde ».

158Qu’en est-il, en réalité ? On est porté, avec le recul dont nous disposons, à relativiser le caractère novateur des mesures ainsi intervenues. Certaines ont certes innové, mais aucune ne fut révolutionnaire.

159L’analyse comparative du décret modifié de 1908 et de celui de 1920 conduit à classer les réformes effectuées par Bolley en trois catégories : celles dont l’impact est essentiellement psychologique, celles qui ont un caractère conjoncturel et enfin celles que l’on peut considérer comme novatrices.

a. Deux mesures d’effet psychologique

  • 132 Dans un projet de rapport présenté au conseil d’administration de l’Union générale du service actif (...)
  • 133 L’expression « service de surveillance » pour désigner le service des brigades a été reprise en 197 (...)

160En 1908, Delanney avait sinon supprimé, du moins estompé le clivage statutaire – et traditionnel – entre bureaux et brigades au profit d’une répartition du personnel en trois « cadres » : le cadre supérieur, le cadre principal et le cadre secondaire. Agents des bureaux et agents des brigades avaient été classés dans le cadre principal et le cadre secondaire en fonction de critères purement hiérarchiques. Cette présentation des choses relevait d’une vision très bureaucratique de la situation ; aussi, n’avait-elle eu, dans la pratique, qu’une seule incidence : « entraîner une sorte de déchéance morale » (sic) dans l’opinion de la fraction du personnel qualifiée de « secondaire » ! Du moins est-ce en ces termes que s’exprime la circulaire de janvier 1920 pour justifier le retour à des usages qui, au demeurant, étaient restés vivaces, y compris dans la terminologie administrative courante132. Le décret de 1920 distingua donc, en dehors du « cadre supérieur de direction et de contrôle », le service des bureaux ou « service de perception » et le service des brigades ou « service de surveillance »133. On y ajouta un « service auxiliaire » afin que soient intégrés dans l’organisation administrative les « receveurs auxiliaires » (substitués aux « receveurs buralistes » dont l’appellation prêtait à confusion avec certains emplois comptables des Contributions indirectes) qui formaient un auxiliariat permanent, à la différence du personnel recruté pour faire face à des besoins temporaires comme les dames-auxiliaires.

161L’attribution de titres valorisants aux agents de certains grades auxquels étaient confiés des responsabilités particulières entre également dans la catégorie des mesures de portée psychologique. Ce type d’opération, qui n’a pas cessé de se pratiquer dans les administrations et a gagné le secteur privé, constitue en soi un phénomène intéressant dont l’étude dépasse cependant le cadre de cet ouvrage. Au cas particulier, il a concerné deux catégories d’agents. Les inspecteurs principaux qui assuraient la direction des services portuaires les plus importants furent appelés « sous-directeurs », cependant que ceux des contrôleurs principaux auxquels était confié l’encadrement du personnel des bureaux de direction ou des sections d’écritures se virent attribuer le titre de « contrôleurs en chef ».

  • 134 Décret du 24 décembre 1927 et circulaire nº 468 du 21 janvier 1928.

162Ces dispositions allaient s’avérer durables. Jusqu’à la fusion statutaire des bureaux et des brigades qui est intervenue en 1976, le clivage restauré en 1920 subsista. De même l’appellation de sous-directeur continua-t-elle à être portée par certains agents du « cadre supérieur » jusqu’à l’institution, postérieure à la Seconde Guerre mondiale, du grade de directeur adjoint. Pour sa part, le titre de contrôleur en chef devint, en 1927, un grade auquel accédèrent des contrôleurs principaux justifiant d’une certaine ancienneté de services ou d’un certain âge134.

b. Des mesures conjoncturelles en matière de recrutement et de promotion interne

  • 135 Article 68 du décret.
  • 136 En 1919, 17 admis sur 22 candidats, en 1922, au premier concours de l’année 194 sur 202 et, au seco (...)
  • 137 Indication mentionnée dans la circulaire des douanes nº 257 du 31 mai 1923.

163Nous avons déjà évoqué les difficultés auxquelles se heurtait l’Administration pour reconstituer ses effectifs à l’issue de la guerre. Le recrutement de « contrôleurs-adjoints auxiliaires temporaires » auquel on décida de procéder en 1919 pour tenter de pallier la pénurie de candidats au concours de contrôleur-adjoint dut être prolongé. Le décret organique de 1920 l’intégra à titre de mesure temporaire, initialement prévue pour 1920 et 1921, mais que l’on allait reconduire en 1922 et 1923135. Les recrutements normaux des années 1919 à 1929 révèlent la persistance d’une faible attractivité de l’emploi de contrôleur-adjoint des douanes. En règle générale, le rapport entre le nombre des lauréats et celui des participants aux concours traduit une sélectivité faible ou nulle136. Cependant, la Douane a beaucoup recruté dans le service des bureaux durant les premières années de l’après-guerre : de 1919 à 1922, 986 agents selon une source fiable, soit deux fois plus qu’entre 1900 et 1914137.

  • 138 Les recrutements à titre civil ont été relativement peu importants dans les années de l’après-guerr (...)

164Le recrutement dans le service des brigades n’appelait pas, en revanche, de mesures d’exception. Il y avait afflux de candidats à titre militaire, base du recrutement des préposés puisque le recrutement « à titre civil » ne s’opérait qu’à défaut de candidats militaires en nombre suffisant. Cette situation favorable explique que Bolley ait pu – nous l’avons indiqué plus haut – chercher à élever le « niveau intellectuel » des recrues en renforçant les difficultés de l’examen de sélection. En 1922, les effectifs étaient reconstitués dans les brigades sans qu’on ait eu à recourir aux mêmes palliatifs que pour les bureaux138.

165La reconstitution des cadres appelait, bien entendu, parallèlement à de massifs recrutements, des actions de promotion. Si l’on ne manquait pas de candidats aux concours de sous-officier et d’officier, la situation se présentait différemment en ce qui concernait, d’une part, la nomination d’inspecteurs, et d’autre part, celle de vérificateurs et de rédacteurs. À la vérité, il n’existait de difficulté immédiate que dans le second cas, le défaut de recrutement de contrôleurs-adjoints pendant les années de guerre ayant fortement appauvri la base de la sélection pour le grade de vérificateur ou de rédacteur, alors que le nombre d’employés réunissant les conditions requises pour participer au concours pour le grade d’inspecteur n’aurait pas normalement dû faiblir dangereusement avant deux ou trois ans.

166Quoi qu’il en soit, le décret de janvier 1920 comporta quatre mesures destinées, selon la direction générale, à pallier la pénurie de candidatures à l’entrée dans le cadre supérieur.

167La première – justifiée par l’interruption des concours en 1915 et 1916 – consista à élever de deux années l’âge limite de participation aux épreuves de sélection.

168La seconde – discutable celle-ci – marqua le retour à la formule de l’examen d’aptitude, abandonnée au début du siècle au profit du concours. L’argumentation développée par le directeur général dans la circulaire déjà citée du 21 janvier 1920 n’est guère convaincante : « Le concours, y lit-on, se justifie quand il y a abondance de candidats ; il constitue au contraire une anomalie lorsque le nombre des postulants est à peine suffisant pour permettre de pourvoir aux besoins. Il arrive même qu’il donne, au point de vue de la valeur professionnelle des candidats, moins de garanties que l’examen. Le nombre de places étant annoncé à l’avance, il peut arriver en effet que, par suite des nécessités du recrutement et pour des considérations d’ordre moral, lesdites places soient attribuées même si le niveau des épreuves n’est pas suffisamment élevé (…) Lorsqu’il y a, en nombre et en qualité, pléthore de candidats, (le système du concours) écarte du cadre supérieur des agents de valeur qui eussent fait des chefs excellents. Au contraire, s’il y a pénurie de candidats, (il) conduit, en raison des besoins, à attribuer en totalité les places mises au concours, d’où un abaissement du niveau de l’instruction professionnelle des chefs. Sévérité excessive ou indulgence extrême, tels peuvent être les résultats auxquels aboutissent les concours ». Rien n’interdisait, dans le cadre du concours, d’exiger, comme le fit l’arrêté ministériel du 2 avril 1920 pour le nouvel examen de sélection, l’obtention d’une moyenne-plancher ; l’un des risques évoqués par l’Administration était donc évitable, à moins qu’il ne fût inéluctable dans l’une et l’autre des deux formules envisageables ! Quant à l’éviction éventuelle de candidats « de valeur », elle est – on le sait bien – liée à des facteurs structurels (faible nombre des postes à pourvoir) ou conjoncturels (arrivée massive de candidatures potentielles) qui sont sans rapport avec le mode d’accès aux emplois supérieurs. En fait, on peut penser que la direction générale n’était pas dupe de son argumentation. Sans doute nourrissait-elle des arrière-pensées bien propres à susciter la méfiance d’un personnel prompt à dénoncer le favoritisme et le népotisme auxquels l’institution et la généralisation des concours avaient voulu mettre un terme. Le nouveau dispositif de sélection faisait en effet intervenir une « cote d’appréciation concernant l’éducation et la moralité des candidats », dans le but « d’interdire l’accès de certains emplois aux agents qui ne sont pas qualifiés pour les occuper ».

169La troisième mesure incluse dans le texte de 1920 consistait à ouvrir l’accès au grade d’inspecteur, sans examen, dans la limite du dixième des emplois vacants, à des agents ayant été déclarés admissibles aux épreuves orales des trois derniers concours, mais éliminés en définitive et désormais trop âgés pour se présenter à l’examen de sélection. Il s’agissait à l’évidence d’une mesure de portée très limitée que l’on ne peut considérer comme un véritable système de promotion au choix de nature à corriger les imperfections de la sélection par concours ou examen. On allait d’ailleurs en modifier les modalités quelques années plus tard.

170Dernière mesure intéressant l’accès au cadre supérieur, le décret de 1920 allongeait la durée des services et retardait l’âge minimum requis pour la nomination des vérificateurs au principalat de leur grade, afin de « ne pas compromettre le recrutement des inspecteurs ». Cette disposition curieuse dut apparaître aux agents concernés comme une sorte de punition frappant ceux d’entre eux qui ne se présentaient pas à l’examen de sélection ou n’étaient pas retenus.

171En ce qui concernait la nomination aux grades de vérificateur et de contrôleur rédacteur, on procéda, comme pour l’inspection, à la substitution de l’examen de sélection au concours. Les arguments avancés étaient identiques et rien ne permet d’affirmer qu’ils étaient plus pertinents. Quoi qu’il en soit, les besoins en vérificateurs s’avérant importants, il était légitime de favoriser l’accès des contrôleurs à cette fonction. On fit en sorte que de nombreuses candidatures s’expriment ; l’ancienneté de services requise fut ramenée de six à trois ans, et on garantit aux lauréats, en cas de changement de résidence, le paiement des frais de mutation, ce qui n’était pas le cas jusqu’alors.

172Par ailleurs, il fut procédé à la nomination, au vu d’une liste d’aptitude nationale, de « vérificateurs et vérificateurs-adjoints à titre temporaire » auxquels on promit la nomination sur place en cas de succès à l’examen de sélection.

c. D’importantes novations en matière de formation professionnelle. La création de l’École des vérificateurs, ancêtre de l’École nationale des douanes

  • 139 Arrêté du directeur général des douanes du 20 mai 1920 pris en application de l’article 6 du décret (...)

173Une initiative intéressante dans ses motivations fut prise par Bolley dans le cadre de la réforme de 1920. Il fut décidé que le dixième des emplois de contrôleur adjoint mis au concours serait attribué à des diplômés de l’École des Arts et Manufactures. Ces recrues seraient incorporées comme contrôleurs de 3e classe (donc sans examen professionnel de titularisation) et on les nommerait rapidement vérificateurs-adjoints à titre temporaire. Le but annoncé consistait à « introduire dans les cadres des jeunes gens au courant de tous les progrès de la science qui s’adapter(aient) facilement aux travaux administratifs et pourr(aient) en outre être utilisés pour l’instruction technologique des autres agents ». L’effet de la mesure ne fut pas à la hauteur des espérances du directeur général, mais la volonté de l’Administration de former les vérificateurs à la connaissance de la « technologie » ne se démentit pas. Le programme de l’examen de sélection139 intégra, en effet, cette discipline, de même que, dans un ordre de préoccupation différent, il accrut l’importance relative de l’épreuve de langue vivante.

174On trouve aussi la technologie en très bonne place dans l’enseignement dispensé à l’École des vérificateurs dont la création, effective en 1922, n’était pas prévue dans le décret organique de 1920, mais doit être inscrite à l’actif du directorat de Bolley dont le souci d’accroître les compétences techniques du personnel (des bureaux, mais aussi des brigades) est tout à fait évident.

  • 140 Cf. Albert Laot, Histoire de l’École nationale des douanes, Éditions de l’AHAD et Librairie de Fran (...)

175Il est important de s’arrêter sur cette innovation qui a fait date dans l’histoire de l’administration des Douanes et a puissamment contribué à élever le niveau de compétence du personnel des bureaux, tout en renforçant en son sein l’esprit de corps. La création ultérieure de l’École nationale des douanes140 devra beaucoup à l’expérience de l’École des vérificateurs.

  • 141 Un compte rendu de l’inauguration figure dans les Annales des douanes, 1920, page 113.
  • 142 En 1908, avait été inauguré à la direction générale un « droguier », baptisé « Musée du tarif » où (...)
  • 143 An. Do. 1922, page 113.

176Celle-ci fut inaugurée le 17 mars 1922 par le directeur général des douanes, le président de la commission des douanes de la Chambre et le président de la chambre de commerce de Paris. C’est en effet dans un local appartenant à la chambre de commerce et situé rue Feydeau que l’établissement fut installé à l’origine141 La première session, d’une durée de quatre mois environ, fut ouverte aux contrôleurs et contrôleurs-adjoints « bien notés », priorité étant réservée aux candidats au prochain examen d’aptitude au grade de vérificateur dont la date fut modifiée en conséquence. Les élèves eurent droit aux frais de déplacement, à l’indemnité de détachement et à l’indemnité de résidence de Paris. On prévoyait de dispenser deux séries de cours par an. L’enseignement était théorique (sous forme de cours confiés à des « techniciens éclairés ») et pratique (sous le monitorat d’agents des bureaux des gares parisiennes, ainsi que de la Douane centrale). En outre, des travaux dirigés s’effectuaient au « Musée du tarif » de la direction générale142 Le niveau de connaissances acquises devait être régulièrement vérifié par interrogations écrites ou orales, et seuls les élèves justifiant d’une note moyenne au moins « passable » obtenaient le certificat de fin d’études grâce auquel ils pouvaient être « détachés à la visite » dans leurs postes d’affectation. Ainsi l’École des vérificateurs fut-elle, au départ, une « école préparatoire » à de nouvelles fonctions ; elle allait rapidement devenir, comme nous le verrons, une « école de perfectionnement »143. Comme toute mesure impliquant des contraintes nouvelles, celle-ci ne suscita pas un enthousiasme général au sein du personnel concerné, mais assez rapidement, semble-t-il, la participation aux cours de l’École de visite devint un temps fort dans la carrière des agents du cadre principal des bureaux.

177Le souci d’élever le niveau de compétence du personnel n’a pas concerné que le service des bureaux et l’année 1920 a été aussi marquée par une série de mesures intéressant, cette fois, le service des brigades.

  • 144 Arrêté ministériel du 13 mars 1920.

178Nous avons vu qu’en 1919 la vérification de l’aptitude à l’emploi de préposé avait été renforcée. L’année suivante, l’opération fut étendue à la sélection des officiers et sous-officiers. Les concours de sous-officiers – y compris ceux nouvellement créés pour l’accès aux grades de patron et sous-patron jusqu’alors laissé au choix – favorisèrent le « savoir professionnel » dont « l’influence prépondérante » fut reconnu ; des épreuves portant sur les régimes douaniers et l’organisation du service y furent introduites. On jugea opportun, par ailleurs, de primer la connaissance des langues étrangères. Quant au concours pour le grade de lieutenant, un nouveau dispositif, comportant notamment une épreuve de géographie économique, en rapprocha le niveau de celui du concours de contrôleur-adjoint144.

  • 145 Circulaire nº 71 du 21 janvier 1920.

179Les préposés ne furent pas ignorés dans cette entreprise qui visait à « relever le niveau intellectuel des brigades ». Le directeur général annonça l’intention d’organiser « incessamment » leur « enseignement professionnel » en transformant les « conférences faites dans les brigades (en) véritables cours de préparation » au concours de sous-brigadier. On prévoyait à cette fin un programme de 52 conférences hebdomadaires et la publication d’un « manuel »145.

  • 146 Circulaire nº 79 du 12 avril 1920.

180Une circulaire d’avril 1920 commenta dans les termes suivants l’économie générale de ces mesures : « L’amélioration sensible apportée à la situation matérielle et morale du personnel des brigades par le décret du 19 janvier 1920 permet à l’Administration d’exiger désormais des agents, non seulement qu’ils consacrent tout leur temps et tous leurs efforts à la défense des intérêts du Trésor, mais encore qu’ils justifient, dans tous les grades et emplois qu’ils peuvent occuper, de connaissances générales et professionnelles supérieures à celles qui étaient demandées à leurs devanciers »146.

  • 147 En 1933, le Syndicat du service actif organisa une préparation par correspondance aux concours de s (...)

181Il faudra attendre l’immédiate avant-guerre pour que les intentions exprimées en 1920 débouchent sur la création de l’École des préposés de Montbéliard, véritable outil de formation initiale, mais l’élan donné sous le directorat de Bolley n’en a pas moins été efficace. La préparation des agents des brigades aux concours est devenue à cette époque, plus que par le passé, une préoccupation du corps des officiers, et elle a également fait partie des objectifs du Syndicat du service actif dont les publications ont suppléé, à une certaine époque, l’absence d’initiatives officielles147.

d. Une fausse réponse à la question controversée de la « pénétration » des agents des brigades dans le service des bureaux

182Alors que, sous la Ferme générale, le passage d’une branche d’activité à l’autre ne se heurtait à aucun obstacle juridique, le clivage entre les deux services était devenu de plus en plus rigide depuis la création de la régie des Douanes. Cette situation avait ses partisans ; elle évitait, prétendait-on, une baisse de qualité du « cadre secondaire » des bureaux ; pourtant, elle privait celui-ci d’éléments appartenant déjà à l’administration et par conséquent dotés d’une expérience appréciable ; elle ne permettait pas, par ailleurs, de confier à des agents des brigades devenus inaptes au service dit « actif » des tâches en rapport avec leurs aptitudes.

  • 148 Il s’agissait alors de l’examen professionnel auquel les contrôleurs-adjoints devaient se prêter ap (...)

183Le décret organique de 1908 avait apporté un remède limité à cet état de choses en autorisant les commis, après une année de service dans les bureaux, à accéder au grade de contrôleur adjoint par la voie d’un examen professionnel148. Cependant, la porte ainsi ouverte se révélait fort étroite, car les trois quarts des emplois de commis étaient réservés à des sous-officiers de l’armée. Quant au quart restant, il allait exclusivement à des brigadiers des douanes inscrits sur une liste d’aptitude.

  • 149 Circulaire nº 66 du 1er janvier 1920.
  • 150 Circulaire nº 71 du 21 janvier 1920.

184Dans ce domaine aussi, Bolley fut animé d’intentions réformatrices. Le 1er janvier 1920, il annonçait que « l’Administration se propos(ait) de faciliter dans la plus large mesure possible la pénétration des agents des brigades dans le cadre des bureaux »149. La refonte du décret organique lui en fournit aussitôt l’occasion, mais il n’en tira qu’un parti très limité puisqu’il se contenta de modifier les conditions d’accès à ceux des emplois de commis qui n’étaient pas réservés par la loi aux anciens militaires. Désormais, on allait attribuer ces postes, d’une part, à des brigadiers et patrons déclarés admissibles aux épreuves orales du concours d’officier, ainsi qu’à des agents ayant, à peu de choses près (au maximum à cinq places près), été reçus aux concours de brigadier ou de sous-brigadier, et, d’autre part, à des agents promus officiers à l’armée après le 4 août 1914. Une mesure aussi restreinte (d’autant qu’elle était en partie circonstancielle) ne pouvait absolument pas justifier le commentaire qu’en fit la direction générale : « La pénétration des agents des brigades dans le service des bureaux se trouve réglementée dans des conditions telles que leur situation morale en est considérablement rehaussée et que le principe de séparation entre les deux services est maintenant aboli »150. Il s’agissait au surplus d’une réforme dont la pertinence n’allait pas tarder à être contestée.

e. Des novations plus convaincantes en matière d’avancement, de mutations et de discipline

  • 151 Circulaire nº 71 du 21 janvier 1920.
  • 152 Circulaire nº 71 du 21 janvier 1920.

185Les principes appliqués en matière d’avancement suscitaient de longue date la contestation des organisations professionnelles. Si le « choix » était relativement bien accepté pour les changements de grade, on souhaitait qu’en matière d’avancement de classe, l’automaticité fût de règle. En 1919, l’Union générale du service actif avait obtenu que les agents du cadre secondaire avancent à l’ancienneté, mais il s’était agi alors de reconduire une mesure temporaire justifiée par la situation des agents mobilisés qui n’avaient pu être notés pendant quatre ans et plus. Une disposition similaire avait été appliquée au service des bureaux. Lors de la révision statutaire qui allait déboucher sur le décret organique de 1920, les nouveaux syndicats tentèrent de faire prévaloir leur préférence pour l’avancement de classe automatique auquel l’Administration se montrait hostile. Un accommodement intervint : le principe du choix étant tenu pour intangible en matière de changement de grade, on s’arrêta en matière de promotion de classe à une solution mixte qui faisait alterner nominations au choix et nominations à l’ancienneté selon des proportions plus favorables au premier qu’au second de ces critères si l’on avait affaire à des agents « dont la formation admnistrative (était) avancée ou qui rempliss(aient) des fonctions délicates ». Étaient notamment visés les rédacteurs que l’Administration, poussée en cela par les directeurs, tenait à favoriser afin de pallier la perte « des avantages matériels ou pécuniaires attribués aux vérificateurs et aux receveurs », avantages dont les rédacteurs étaient « écartés par leurs fonctions »151 ; on tenait, en effet, à ne plus connaître « les fâcheux résultats » que « l’abandon de cette pratique (avait) entraînés au cours des dernières années », c’est-à-dire la désertion des bureaux de direction par des éléments que l’on aurait souhaité attacher à ce type d’activité152.

  • 153 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., page 346.

186On ne revint pas, en 1920, sur la question de la participation éventuelle de délégués élus du personnel aux travaux des commissions d’avancement, participation à laquelle Caillaux s’était opposé en 1907153. Les syndicats continuaient, bien entendu, à revendiquer ce qui constituait à leurs yeux la seule barrière efficace contre le favoritisme.

  • 154 Les directeurs devaient adresser à la direction générale des tableaux récapitulant les travaux mené (...)

187En revanche, l’Administration prit une mesure propre à harmoniser le sort des agents appartenant à des directions différentes. Le problème ne concernait que le service des brigades dont la gestion était assurée par les directeurs. On n’envisagea pas de traiter l’avancement de ces agents à Paris, au vu de tableaux dressés localement, comme pour les officiers et les agents des bureaux. « La centralisation », estimait-on, était « matériellement impossible avec les moyens dont dispos(aient) les bureaux de la direction générale ». Cependant, afin d’éliminer les écarts trop accentués que l’on constatait entre directions et qui étaient dénoncés avec raison par le Syndicat du service actif, on limita à six mois la bonification dont les agents promus au choix pouvaient bénéficier par rapport à leurs collègues avançant à l’ancienneté. La direction générale veillerait à l’application de cette règle154.

188C’est également le service des brigades qui fut concerné par des modifications apportées aux principes régissant les mutations et le régime disciplinaire.

  • 155 Les mutations relevaient donc de la seule appréciation de la hiérarchie, l’arbitraire étant tempéré (...)

189Jusqu’en 1913, les différentes versions du texte organique n’avaient pas fait mention des changements de résidence en dehors des mutations prononcées dans l’intérêt du service155. Il est vrai que, dans l’opinion de l’Administration, l’intérêt du service devait, en la matière, primer toute autre considération. On n’entendait pas encourager le personnel à la mobilité. Celle-ci s’imposait, certes, dans un certain nombre de circonstances : quand un agent changeait de responsabilités, quand il risquait de perdre localement son indépendance vis-à-vis de l’environnement à la suite d’un mariage, ou encore pour « caserner » un personnel que l’on souhaitait disponible. On n’excluait pas qu’un agent « bien noté » pût, pour des considérations familiales, désirer une nouvelle affectation, mais on n’entendait pas considérer les « convenances personnelles » comme un élément déterminant en matière de mutations.

190Le décret de 1913 avait rompu avec le silence des textes antérieurs en précisant que les agents du cadre secondaire des brigades ne pouvaient solliciter un changement d’affectation s’ils ne justifiaient pas de deux années de présence dans leur résidence. Par ailleurs, il avait stipulé que les « listes d’appel » établies dans les diverses circonscriptions devaient donner priorité aux chefs de famille, et que, de surcroît, les directeurs ne pouvaient appeler que des agents présentant, au regard du traitement et du casernement, la même situation que ceux dont ils allaient assurer le remplacement. Le décret organique de 1919 avait repris ces dispositions, mais en supprimant l’exigence d’une concordance des traitements entre partants et arrivants.

191Vivement critiquée par les syndicats pour son immobilisme, l’Administration s’orienta, en 1920, vers la mise en place d’un système qu’elle estimait « plus équitable » et « répond(ant) mieux aux vœux du personnel que celui qui résultait de la réglementation précédente et qui était basé uniquement sur les charges de famille ». Pour déterminer le classement des postulants sur les listes d’appel, on se résolut à tenir compte de nouveaux critères. À l’avenir, le classement ferait intervenir l’ancienneté des services, ainsi que des éléments en rapport avec les services rendus au cours des hostilités : obtention du grade d’officier, temps passé sous les drapeaux, citations, décorations. On admit aussi que la mutation fût prononcée « pour des motifs graves de santé concernant l’agent ou sa femme, ou lorsque ce changement (aurait) pour but la réunion de deux époux ».

  • 156 Sur l’origine des récompenses morales, voir J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à (...)

192Ces nouvelles dispositions laissaient toutefois subsister la prise en compte de la manière de servir, un agent frappé d’une peine disciplinaire (à partir de « l’annotation », assimilable au blâme) devant être rayé du tableau, voire empêché de demander à l’avenir son inscription au tableau. La mesure – contestée par le syndicat du service actif – s’inscrivait dans une doctrine d’application plus générale. Fidèle à ce qu’elle avait de tout temps affirmé, l’Administration estimait que les punitions, comme d’ailleurs les « récompenses morales »156, devaient influer sur le déroulement des carrières.

  • 157 Le décret du 2 février 1919 avait voulu éviter que l’avancement automatique empêchât de pénaliser l (...)
  • 158 Circulaire nº 77 du 25 mars 1920.
  • 159 Arrêté du 25 mars 1920 du directeur général des douanes.

193Cependant, la réintroduction, sous la forme décrite ci-dessus, de l’avancement au choix auquel l’avancement automatique avait été substitué temporairement durant les hostilités157 allait conduire, selon un raisonnement dont la pertinence n’apparaît pas d’emblée, à supprimer la réduction automatique d’ancienneté qui frappait les agents punis. Selon l’Administration, les nouvelles règles relatives à l’avancement permettaient « de tenir compte, lors de la formation des tableaux d’avancement, de la manière de servir des agents » ; aussi convenait-il « qu’on restituât aux récompenses… et aux punitions leur caractère purement moral »158. Un nouveau règlement159, intégrant les conséquences de la création des conseils de discipline régionaux qui était intervenue en août 1918 (voir ci-dessus page 68) fut donc publié. Comme celui auquel il se substituait, il porta en préambule une formule inspirée des règlements militaires : « La discipline faisant la force principale des corps de troupe, il importe, etc. ». À l’époque, le service des brigades gardait en effet un caractère paramilitaire dont la disparition faisait partie des objectifs déclarés du syndicat.

194La hiérarchie des punitions comportait deux degrés : deux peines pour le premier degré (avertissement et annotation, de un à trois numéros) et huit peines pour le second (réduction d’ancienneté de grade ou de services, radiation temporaire ou définitive du tableau d’avancement ou des listes de lauréats des concours, changement disciplinaire, rétrogradation, disponibilité d’office, licenciement durant la première année de service, révocation). Des cumuls de peines restaient possibles, mais aussi la radiation des avertissements et annotations après un laps de temps de « bonne conduite ». Les sanctions du premier degré n’appelaient pas la consultation des conseils de discipline et elles pouvaient être prononcées par les chefs locaux (du chef de poste au directeur), leur niveau de compétence croissant avec le grade. Quant aux sanctions du second degré, c’est le directeur qui les prononçait après consultation du conseil de discipline.

  • 160 Le personnel, dans son ensemble, a longtemps tardé à se montrer indifférent aux récompenses morales (...)

195Les récompenses étaient au nombre de quatre : l’encouragement et le témoignage de satisfaction (de un à trois, selon l’appréciation de la hiérarchie), la mention honorable qui entraînait radiation de toutes les punitions et la médaille d’honneur des douanes. Les deux premières entraient dans les compétences locales, les deux autres étaient prononcées par le chef de l’administration. En règle générale, l’attribution des récompenses sanctionnait, non un comportement habituel, mais des actes ponctuels de courage, de zèle dans la lutte contre la fraude, etc. Les opinions étaient partagées au sujet des récompenses morales auxquelles certains auraient volontiers vu substituer l’octroi de récompenses pécuniaires, comme il avait été d’usage dans un passé lointain. Néanmoins, il semble que le personnel ait été en majorité plutôt attaché à ces marques de satisfaction qui n’ont disparu, au demeurant, que très tardivement160.

2. L’évolution ultérieure

a. Le retour au concours pour les promotions aux grades d’inspecteur et de vérificateur

  • 161 Décret du 30 avril 1923 et circulaire nº 257 du 31 mai 1923.
  • 162 Circulaire nº 257 du 31 mai 1923.
  • 163 Le décret du 15 septembre 1925 ramena à 48 ans l’âge minimum requis. On descendit même à 47 ans en (...)

196Entre 1920 et 1927, l’Administration a persisté à craindre la pénurie de candidats à l’entrée dans le cadre supérieur. Cette opinion, contestable au début de la décennie cessa de l’être vers 1923, et l’on comprend que des « mesures nouvelles » aient alors paru s’imposer. Une modification apportée au texte organique161 prévit que l’examen de sélection pour le grade d’inspecteur « aurait lieu chaque année » en vue de permettre aux jeunes candidats de faire apprécier leurs aptitudes aussitôt qu’ils remplir(aient) les conditions requises ». On aurait pu envisager aussi d’abaisser l’âge minimum de 35 ans qui était requis pour faire acte de candidature, mais la direction générale ne retint pas cette solution qui ne lui paraissait pas de nature à pallier la situation avant plusieurs années compte tenu de l’arrêt total du recrutement de contrôleurs adjoints pendant quatre ans. En revanche, il fut décidé de faire davantage appel à des promotions au choix dont le texte de 1920 limitait le bénéfice à d’anciens candidats malheureux au concours de l’inspection. Le nombre des agents qui, en 1923, remplissaient les conditions requises pour se présenter à l’examen d’aptitude s’élevait à 850 environ selon la direction générale. Or celle-ci estimait que, « dans ce groupe (…) nombreux (étaient) les sujets aptes à l’emploi d’inspecteur », mais que « beaucoup d’employés de valeur (s’étaient) abstenus de rechercher les fonctions du cadre supérieur, soit par crainte d’un échec, soit pour ne pas avoir à subir les frais d’un changement de résidence, soit encore parce que leurs emplois (étaient) plus lucratifs que ceux du cadre supérieur162 ». Il était donc possible de puiser dans ce vivier sans exclure les nominations sur place, « dès lors qu’il s’agir(ait) d’hommes déjà expérimentés, parfaitement capables d’exercer l’ascendant nécessaire sur leurs anciens collègues et sur les redevables ». Un tableau d’avancement annuel reprenant des agents ayant au minimum le grade de vérificateur principal ou de capitaine de première classe, et âgés de 50 ans au moins163 serait établi et, après épuisement du tableau dressé à la suite de l’examen d’aptitude, on comblerait les vacances en procédant à des nominations au choix. Cette mesure serait appliquée jusqu’en 1930, époque à laquelle « le recrutement pourr(ait) de nouveau être assuré par la seule voie de l’examen professionnel ».

  • 164 Décret du 24 décembre 1927 et arrêté ministériel du 8 février 1928. La limite d’âge supérieure fut (...)

197En fait, la situation allait évoluer dans ce sens plus rapidement que l’Administration ne l’avait prévu. En 1923, l’examen de sélection avait réuni quatre fois plus de candidats qu’il n’y eut de lauréats et, si les quatre années suivantes, l’examen fut sensiblement moins sélectif, on devait, en 1928, retrouver un rapport de l’ordre de trois pour un. On estima que « par suite de la reconstitution progressive des cadres, le nombre des postulants éventuels (était) appelé à dépasser le nombre des emplois offerts » et que, dès lors, « une sélection sévère (pouvait) être opérée ». Le texte organique fut donc à nouveau modifié : le concours se trouva rétabli et, en contradiction avec l’orientation retenue en 1923, l’âge minimum requis fut abaissé à 33 ans164.

  • 165 Décret du 19 novembre 1924 et arrêté du directeur général des douanes du 29 juin 1925. Circulaire d (...)

198Ce retour au concours avait déjà été décidé, dès 1924, pour l’accession au grade de vérificateur. On avait alors estimé que la situation s’était « complètement modifiée » et que le nombre des candidats potientiels était désormais « très élevé ». De surcroît, comme on avait reçu en moyenne 85 % des candidats aux examens de sélection, le nombre des agents inscrits aux tableaux d’avancement exédait à tel point les besoins qu’on se trouvait contraint de suspendre l’organisation de nouveaux examens. La désignation de vérificateurs à titre temporaire ne se justifiant plus, l’École des vérificateurs devait se fixer d’autres objectifs que la préparation à l’examen. De fait, le nouveau dispositif du concours pour les grades de vérificateur et de contrôleur-rédacteur fit de l’enseignement dispensé à l’École un stage de perfectionnement ouvert aux seuls candidats déclarés admissibles aux épreuves orales de cette compétition, celles-ci ayant lieu à l’issue des cours et intégrant les notes obtenues au cours du stage scolaire165.

b. Crise persistante du recrutement dans les bureaux

  • 166 Débats parlementaires, Sénat, Séance du 17 avril 1926.
  • 167 Cité par les Annales des Douanes, 1927, page 312.

199Comme nous l’avons signalé précédemment, le recrutement de contrôleurs adjoints n’a jamais cessé de soulever des difficultés au cours de la deuxième décennie du siècle. Le rapporteur du budget de 1926 au Sénat n’hésita pas à qualifier cette crise du recrutement de « redoutable »166. Il ne s’agissait cependant pas d’une situation dont la douane aurait eu le monopole. Dans un article intitulé « La crise des élites » et paru dans Le Capital, le député de Savoie Antoine Borrel en dépeignait ainsi les causes : « L’élite de la jeunesse, jadis attirée par les fonctions publiques, s’en détourne aujourd’hui presque complètement parce que la rémunération devient proportionnellement plus faible à mesure de l’accès aux grades supérieurs, de l’augmentation des responsabilités, de l’accroissement des connaissances professionnelles (…) À peine, à grand-peine arrivent-ils à boucler leur modeste budget, à vivre décemment, surtout s’ils sont chargés de famille »167.

  • 168 Décret du 18 août 1927 et décision administrative du 19 octobre.
  • 169 Décret du 19 juin 1929. La mesure était valable pour 1929 et 1930.

200Une fois encore il fallut recourir à des expédients. En 1927, la décision fut prise de transférer dans les bureaux, avec le grade de contrôleurs, 15 lieutenants des brigades168. En 1929, on embaucha en qualité de « contrôleurs auxiliaires » au salaire journalier de 30 francs des jeunes gens candidats au concours de contrôleur adjoint169. Cette année-là, alors que 120 postes avaient été mis en compétition, on ne reçut que 71 des postulants ; en 1928 déjà, il ne s’était présenté que 105 candidats et 81 d’entre eux avaient été admis. On ne prévoyait pas à l’époque que la crise économique allait renverser la tendance et rendre aux emplois publics leur ancien attrait.

c. Malaise chez les agents des bureaux : le mouvement « d’application des règlements » de 1926

  • 170 Circulaire des douanes nº 405 du 20 août 1926.
  • 171 Allocution prononcée par G. Cusin au siège de la direction nationale des Enquêtes douanières le 26  (...)
  • 172 Un rapport de police fait état d’un « arrêt presque total des transactions commerciales » dans le p (...)
  • 173 Note du 6 juillet 1926 du directeur de Lille rappelant la doctrine déjà définie par la direction gé (...)
  • 174 Note du directeur général aux directeurs en date du 26 juin 1926, également citée dans L’Action dou (...)

201Cette crise du recrutement, les agents du service des bureaux avaient tendance à l’imputer, en partie au moins, au peu d’attrait qu’auraient présenté leurs carrières par rapport à celles de leurs collègues des Contributions directes et de l’Enregistrement. En fait, le litige portait essentiellement sur le traitement sommital dans les emplois du cadre principal. Le syndicat du service sédentaire avait fait de la péréquation des carrières au sein du département l’une de ses principales revendications. Il existait toutefois d’autres sujets de mécontentement. Ainsi se plaignait-on des « inégalités de situation… entre employés de même valeur », anomalie qui – l’Administration en convenait – trouvait son origine dans les « promotions générales consécutives aux diverses mesures de réorganisation »170. Seul un « reclassement général » pourrait permettre d’y remédier. Faisait aussi problème le cas des agents qui avaient accompli un surnumérariat avant 1908, année de la suppression de cette position d’attente, et qui ne comprenaient pas qu’on ne leur tint pas compte pour l’avancement des années ainsi passées au service de l’État. La difficulté d’obtenir gain de cause dans ces divers domaines et la crainte que les mesures d’économie réclamées par le Parlement ne rendent plus aléatoires encore les chances de parvenir à ses buts incita le Syndicat du service sédentaire à mener, au printemps de 1926, une action revendicative spectaculaire. Le recours à la grève étant exclu, on s’orienta vers une manifestation de mécontentement par « excès de zèle », formule qui recueillit l’adhésion d’une large majorité d’agents et dont les douaniers allaient à nouveau faire usage à diverses reprises après 1945. Par « l’application des règlements », par exemple en procédant à la vérification, au sein d’un chargement donné, du nombre de colis prescrit dans des instructions de caractère général, mais aussi en mettant en œuvre d’autres types de contrôle prévus par les textes législatifs et réglementaires, il était aisé de créer rapidement un engorgement des ports et des gares et d’entraver de la sorte l’approvisionnement des entreprises et des commerces. Qui suggéra cette opération ? Il est bien difficile de le déterminer. Gaston Cusin (Voir notice biographique, annexe 2) qui était à l’époque contrôleur à Mulhouse et militant syndical, relatera longtemps après l’événement qu’il en fut l’un des instigateurs171. Si le fait est exact – et rien ne permet de le contester –, on doit y voir la preuve qu’il s’est agi d’un mouvement dans lequel s’impliquèrent des fonctionnaires de province et pas uniquement l’état-major syndical de la capitale. En tout cas, le mouvement atteignit l’objectif qu’il s’était fixé172. Il eut un retentissement suffisant, dans la presse et surtout dans les milieux d’affaires pour que des satisfactions fussent promises au personnel. Il est vrai que les tentatives que fit la direction générale pour pallier la situation s’avérèrent peu efficaces. Elle rappela bien que les agents étaient tenus d’obéir aux ordres, que ceux-ci n’avaient pas à être justifiés, mais constituaient la règle à laquelle le personnel devait se plier et que rien ne devait être changé dans les bureaux aux errements en vigueur173. Encore fallait-il que les représentants du cadre supérieur missent un réel empressement à intervenir, et tel ne semble pas avoir été le cas. L’affaire est en tout cas intéressante, non par son caractère innovant (il n’est pas certain que les douaniers aient été en l’occurrence des initiateurs), mais par son efficacité relative et par une de ses conséquences inattendues : la mise en évidence du caractère irréaliste du contrôle douanier, tel que le condamne à être, au moins en théorie, l’accumulation des exigences réglementaires. Les simplifications intervenues en octobre 1926, qui ont été décrites plus haut, ne sont pas directement imputables à « l’application des règlements », mais celle-ci n’a pu que contribuer à lever des hésitations. Il est d’ailleurs symptomatique que, le 20 juin 1926, le directeur général ait demandé aux directeurs de lui suggérer les contre-mesures opposables à la « grève du zèle » en discriminant celles qui nécessiteraient des textes législatifs ou réglementaires et, dans la seconde hypothèse, en précisant s’il s’agirait de décrets, arrêtés ministériels ou décisions administratives174.

  • 175 L’Action douanière, nº 12 de 1926.

202Dans cette affaire, le service sédentaire avait agi isolément, mais le succès de son mouvement dépendait, dans une certaine mesure, de la coopération du service actif. Or, le syndicat des brigades se montrait peu enclin à s’engager dans une opération dont ses mandants ne retireraient aucun profit. Au surplus, les dirigeants de cette organisation étaient sévères vis-à-vis de l’attitude « des fonctionnaires moyens et supérieurs » dont « l’idée dominante… (était) de faire estimer la valeur des services rendus en considération à peu près exclusive des conditions de recrutement » et de s’attacher à sauvegarder la « pureté » de leurs cadres en excluant ou limitant strictement la promotion interne. Néanmoins, le congrès de juin 1926 du syndicat du service actif se prononça en faveur d’une « grève du zèle », mais avec une finalité propre à cette organisation : l’augmentation des traitements, la revalorisation du classement hiérarchique des agents d’exécution des brigades et la reconnaissance intégrale du droit syndical175. Ce codicille du mouvement des agents des bureaux fut inégalement suivi et on ne note pas qu’il ait eu de l’ampleur sinon à Marseille et Le Havre.

  • 176 Circulaire des douanes nº 405 du 20 août 1926

203Quoi qu’il en soit, le décret du 22 juin 1926, modifiant celui du 19 janvier 1920, améliora sensiblement la fin de carrière des contrôleurs principaux et il permit, par des promotions au choix, sans condition d’âge, par dérogation aux principes généraux qui réglementaient l’avancement, de « favoriser, par une promotion plus rapide, ceux qui nonobstant leurs mérites avaient été retardés au début de leur carrière »176. Toutes les revendications du service sédentaire n’étaient certes pas satisfaites, mais le personnel pouvait estimer que sa manifestation de mauvaise humeur n’avait pas été vaine.

d. Les conditions de la pénétration des agents des brigades dans le service des bureaux remises en question

  • 177 Décret du 22 juin 1926 et circulaire nº 405 du 20 août 1926.
  • 178 Article 8 du décret du 29 septembre 1927 et circulaire nº 468 du 21 janvier 1928.

204C’est bien imprudemment que l’on avait affirmé, en 1920 « que le principe de séparation entre les deux services (était) maintenant aboli ». Non seulement les mesures prises à l’époque n’étaient pas à la hauteur de l’ambition affichée, mais elles furent, après quelques années d’application, jugées mauvaises. La direction générale reconnut, en 1926, que « le mode de sélection instauré pour le recrutement des receveurs subordonnés, commis principaux et commis parmi les agents des brigades (n’avait) pas procuré les résultats qu’on en attendait » ; « d’accord avec les représentants du personnel des deux services », elle s’était résolue en conséquence à « subordonner les nominations de l’espèce aux résultats d’un examen professionnel » suivi d’un « stage probatoire »177. Qui plus est, on suspendit, en 1927, l’accession de commis au grade de contrôleur par une autre voie que le succès au concours normal de contrôleur adjoint. Cette fois encore « d’accord avec les représentants du personnel (mais du personnel des bureaux seulement !) », l’Administration « estim(a) qu’il y (avait) lieu, soit d’abandonner définitivement ce mode de recrutement (celui du simple examen professionnel), soit tout au moins de l’entourer de plus de garanties ». Et l’on annonça que « la question fer(ait) l’objet d’un examen ultérieur ». Celui-ci allait se faire attendre puisque la solution n’intervint que six ans plus tard. Il est vrai qu’au sein du service des bureaux la « pénétration » était loin de faire l’unanimité et que cette situation dut être prise en compte par les instances dirigeantes du syndicat du service sédentaire178.

  • 179 Décisions des 8 juillet et 2 décembre 1927.

205Ce n’est qu’à la faveur d’une mesure de circonstance que les agents des brigades eurent l’opportunité d’accéder en plus grand nombre au grade de commis. En 1927, dans le cadre de la réduction d’effectifs prescrite par le Gouvernement l’année précédente, la direction générale obtint l’autorisation de convertir 200 emplois de contrôleur en un nombre équivalent d’emplois de commis principal « réservés aux agents des brigades qui aur(aient) satisfait aux épreuves de l’examen réglementaire »179. Cette disposition devait permettre de rapporter des décisions mettant à la retraite d’office des sous-officiers et préposés âgés de moins de 55 ans. Une telle mesure faisait l’objet de démarches insistantes du Syndicat des brigades. Un premier examen eut lieu, mais il ne permit d’admettre que 73 candidats et une seconde compétition dut être organisée.

e. Participation accrue des syndicats à la gestion du personnel

  • 180 Décret du 12 juin 1925.

206Comme on vient de le voir, la direction générale a fait état à différentes reprises, dans le cours des années vingt, de ses contacts avec les organisations syndicales. Celles-ci avaient en effet réussi, sinon à faire triompher leurs points de vue dans tous les secteurs de la vie administrative – il s’en fallait ! –, du moins à se faire entendre. Leur entrée en scène dans les domaines touchant à la gestion du personnel avait commencé avec l’institution des conseils de discipline comportant des délégués élus. En 1925, on autorisa les agents déférés à ces conseils à s’y faire assister ou représenter par des collègues, généralement des responsables syndicaux180.

  • 181 Décret du 15 septembre 1925 et circulaire nº 361 du 28 septembre.

207Un autre pas fut franchi dans cette voie, la même année, quand des délégués élus firent également partie des commissions régionales d’avancement où siégeaient exclusivement jusqu’alors des représentants de la hiérarchie. Cette revendication ancienne fut satisfaite en même temps qu’une transaction régla la question des modalités d’avancement de classe. Un litige subsistait, en effet, depuis 1920 en ce qui concernait la proportion des avancements au choix qui, fixée au tiers des promotions, était jugée excessive par le Syndicat du service actif. L’arrangement qui intervint s’inspira des pratiques en vigueur dans les PTT ; il consista à introduire, entre les critères du choix et de l’ancienneté celui du demi-choix qui valait à ses bénéficiaires une bonification moitié moindre que celle dont jouissaient les agents avançant au choix181.

  • 182 Décret du 4 août 1926 et circulaire nº 406 du 28 du même mois.

208En 1926, la compétence des commissions régionales d’avancement fut étendue au domaine des mutations. Lorsque des demandes de changement de résidence formulées par des agents « motiv(aient) des objections de la part des directeurs », ces commissions devaient être consultées et elles statuaient définitivement182.

  • 183 Décision administrative du 19 mai 1925.
  • 184 Le principe avait été fixé par décision du 24 février 1919. Ce sont des décisions des 19 mai 1925 e (...)

209En dehors de cette nouvelle extension du rôle des délégués élus du personnel, le régime des mutations a peu évolué au cours des années vingt. En 1925 cependant, on révisa les règles applicables aux agents des bureaux et officiers, mais sans que fût prévue, comme dans le cas des brigades, l’intervention de représentants élus du personnel. On confirma le principe selon lequel les agents devaient exprimer leurs desiderata d’affectation éventuels lors de l’établissement des feuilles signalétiques annuelles. Le tableau des changements était ensuite dressé par la direction générale. Il tenait compte de critères tels que l’ancienneté des services, les notes obtenues, les aptitudes reconnues, les raisons invoquées à l’appui de la demande (par exemple la santé), la situation familiale, les services de guerre, l’ancienneté à la résidence, mais il n’existait pas de barème de points, donc pas de classement mathématiquement établi. Les mutations intervenaient suivant une périodicité semestrielle, avec « une date d’effet qui concord(ait) avec l’époque habituelle d’échéance des loyers », afin de « faciliter la reprise, par le nouvel arrivant, du logement qu’occupait le prédécesseur ». Un quart des vacances était réservé aux agents débutants que la direction générale tenait à affecter là où il lui paraissait le plus convenable de le faire183. La règle selon laquelle les officiers des brigades ne pouvaient réintégrer avant dix ans leurs circonscriptions d’origine fut tempérée, dans le nouveau dispositif pour répondre à une revendication de l’amicale créée par cette catégorie de personnel : le délai fut réduit de moitié avant d’être, un peu plus tard, fixé à trois ans184.

  • 185 Décret du 19 février 1929.

210Les sous-officiers connaissaient eux aussi de sérieuses entraves à leurs velléités de mutation. Le texte organique de 1913, confirmé sur ce point en 1920, réservait les 4/5e des postes vacants dans chaque circonscription aux lauréats des concours, donc à des agents déjà affectés dans cette direction puisque le recrutement des préposés et des sous-officiers s’opérait localement. S’il ne pouvait bénéficier d’un poste imputable sur le cinquième disponible, le sous-officier candidat au changement devait renoncer à son grade. Cette renonciation était même obligatoire lorsque les directions demandées étaient celles de Paris ou de Bastia. Inconfortable pour les sous-officiers, cette situation n’allait pas sans inconvénient pour le service. En effet, si, dans une circonscription donnée les lauréats des concours n’étaient pas en nombre suffisant pour combler toutes les vacances, des postes restaient sans titulaire, mais les directeurs, en général, éludaient la difficulté en ajustant aux besoins les résultats des concours, ce qui ne pouvait « qu’inciter les jurys à faire preuve d’une trop grande indulgence ». On porta remède à la situation en 1929 : désormais, la proportion des postes accessibles aux sous-officiers venant d’autres directions fut du quart au moins et de la moitié au plus, selon les besoins185.

B. Les brigades et la loi de huit heures

211La loi du 23 avril 1919 qui instaura en France la loi de huit heures revendiquée en vain, depuis des décennies, par le mouvement ouvrier, n’était pas applicable dans la fonction publique. Des amendements tendant à l’y étendre avaient bien été déposés, mais la Chambre en avait disjoint l’examen. Cette exclusion n’avait pas manqué de soulever de véhémentes protestations et de créer une très forte tension, en particulier dans les services qui avaient le plus à espérer d’une limitation de la durée du travail.

212Quelle était à cet égard la situation des fonctionnaires des douanes ?

  • 186 Réponse du ministre des Finances à une question écrite. An. Do. 1919, page 254.
  • 187 An. Do. 1925, page 385.
  • 188 Voir aussi J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., page 550.

213Les deux branches d’activité entre lesquelles se répartissait – de manière très inégale – le personnel de cette administration connaissaient à cet égard des sorts dissemblables. Le service des brigades, de loin le plus nombreux, comme l’on sait, était astreint à un régime de travail en général moins favorable que celui des bureaux. Une enquête effectuée dans une direction du Nord au cours du second semestre de 1919 fit ressortir des moyennes journalières variant selon les unités de 9 à 10 heures 30186. Il arrivait que la situation fût pire, aucune norme n’ayant été fixée par la direction générale qui recommandait simplement de ne pas imposer aux agents des fatigues telles que la qualité du service ait à en souffrir. Au fil du temps, la durée moyenne du travail avait quand même eu tendance à diminuer puisqu’au début du XIXe siècle il était de règle que le personnel fût à la disposition de l’administration 12 heures par jour. Une « chronique » que les Annales des douanes consacrèrent à cette question en 1925187 mentionne la tenue officieuse de « registres d’heures » ou « de dizaine » pour assurer un traitement équitable des agents. Ces registres faisaient apparaître le temps moyen de travail de chaque employé et il en ressortait, selon les Annales, que, d’une manière générale, la moyenne journalière qui atteignait 12 heures en 1817 serait descendue à 11 heures en 1892 et à 9 heures en 1908. Il n’est pas douteux que la situation était moins favorable, à la veille de la guerre, que l’affirmait la revue officieuse : l’enquête de 1919 à laquelle nous avons fait référence en porte témoignage188. Aussi n’est-il pas étonnant que la question des 8 heures ait été au centre du programme revendicatif du Syndicat du service actif.

  • 189 An. Do. 1920, page 161.

214Le service des bureaux connaissait pour sa part une situation que la réponse ministérielle à une question écrite d’un député résuma de la manière suivante en 1920 : « L’Administration est en droit d’exiger que les employés travaillent sans rémunération (sous-entendu : supplémentaire) pendant toute la durée des heures légales » d’ouverture des bureaux, c’est-à-dire, dans le cas général, pendant 10 heures l’été et 8 heures l’hiver189. Dans la pratique cependant, les agents ne travaillaient que 8 heures durant toute l’année, sauf cas particulier. Ici encore faisait défaut une règle précise, ce qui justifiait que le Syndicat du service sédentaire revendiquât, lui aussi, l’application de la loi de 8 heures.

  • 190 An. Do. 1925, page 158.

215En 1920, alors que la lutte syndicale pour l’extension de cette loi à la fonction publique était particulièrement active, la direction générale des Douanes avait envisagé de moduler la durée du travail en fonction de la pénibilité des tâches. Dans ce système, la moyenne journalière des heures de service aurait dépendu, pour les brigades, du « genre de service effectué » et des « conditions climatiques et topographiques de chaque poste ». Une telle conception aboutissait à l’institution de « régimes très différents d’un secteur à l’autre » alors que les « fonctions (étaient) identiques » ; elle ne pouvait que susciter l’hostilité syndicale190.

216Au cours des années suivantes, aucun progrès ne fut enregistré. Les gouvernements se refusaient à donner des directives d’application générale. En 1925 cependant, les différents services furent autorisés à négocier des arrangements sectoriels, mais à la condition expresse qu’il n’en résultât pas d’accroissement des effectifs. C’est à de Mouy que revint le mérite d’une négociation fructueuse avec le Syndicat du service actif. Si son départ précipité de l’administration ne lui permit pas de mettre l’accord en application, du moins son successeur put-il le faire dès son entrée en fonctions.

  • 191 Les résultats des discussions engagées entre la direction générale et le Syndicat du service actif (...)

217La direction générale avait fini par admettre, en principe, le point de vue du syndicat en ce qui concernait la prise en compte intégrale des heures de service quelles que fussent les circonstances locales. Elle persistait toutefois à souhaiter une solution transactionnelle pour les heures durant lesquelles les agents se reposaient dans les corps de garde entre deux services. Un différent subsistait aussi quant à la manière d’envisager la notion de limitation de la durée du travail. Alors que le syndicat réclamait une limitation hebdomadaire, sur la base de 48 heures, la direction générale préconisait de prendre le mois comme référence, afin d’adapter la moyenne de 8 heures par jour de travail au cas des brigades de montagne condamnées à l’exécution de services de longue durée. L’accord n’était pas non plus tout à fait acquis en ce qui concernait la moyenne des heures de travail nocturne ; le syndicat demandait que cette moyenne n’excédât pas 3 heures par jour, ce que l’Administration estimait impossible de systématiser. D’autres vœux syndicaux recueillaient, en revanche, l’agrément de la direction générale. Ainsi n’apercevait-on pas d’inconvénient à ce que soient maintenues des pratiques locales en matière d’organisation du service s’il n’en résultait aucun abus. De même était-il non seulement admis, mais recommandé que les directeurs examinent avec les sections syndicales de leurs circonscriptions les difficultés éventuelles d’application de l’instruction générale dont la publication était annoncée191.

  • 192 Les « points fixes » correspondaient, sur les frontières terrestres, à des lieux situés hors des ro (...)
  • 193 Les services de rebat — technique de surveillance déjà appliquée par les gardes de la Ferme général (...)
  • 194 La consultation des registres d’ordre (quand ils subsistent) permet de se rendre compte des modalit (...)

218On n’attendit pas la parution de ce règlement pour en mettre en vigueur les dispositions essentielles, la plupart des directeurs ayant donné l’assurance que la réforme pouvait se faire « sans renforcement des effectifs ». Une décision datée du 21 novembre 1925 rendit obligatoire la limitation de la durée journalière du travail à 8 heures en moyenne dans les brigades, en assortissant la mesure de quelques dispositions propres à économiser des heures de service. Les unes tendaient à réduire des activités étrangères à la surveillance proprement dite (par exemple, l’escorte des chefs au cours de leurs contrôles, les conférences dites de jonction entre commandants d’unités voisines). D’autres visaient à l’élimination ou à la limitation des « temps morts » : ainsi fut-il recommandé d’éviter le passage au poste de la brigade si le service consistait à garder un bureau ou un « point fixe »192, de substituer aux « rebats de jonction » les « rebats croisés », mois coûteux en heures de travail193, de ramener de deux à une heure la durée des conférences professionnelles, enfin, de mieux adapter aux données locales le laps de temps forfaitairement consacré aux écritures par les chefs de poste. Surtout, l’Administration dut admettre que la réduction des heures de travail entraînerait inévitablement un certain allégement de la surveillance du terrain. Elle autorisa les directeurs à créer des lacunes dans le temps et dans l’espace, à rendre intermittente la garde des points fixes les moins fréquentés. Dans le court terme, en effet, la recherche d’une meilleure productivité ne pouvait suffire à combler une perte de moyens que l’on peut évaluer – nous l’avons indiqué déjà – au dixième de l’effectif, voire davantage, selon les secteurs194.

  • 195 Décision du 20 août 1926.

219L’application officielle de ces dispositions nouvelles intervint le 1er janvier 1926, après ratification ministérielle. Le règlement annoncé fit l’objet d’une note du 28 décembre 1925. Il confirma les orientations précédemment définies et précisa les points laissés dans l’ombre ou dans l’imprécision. La moyenne d’heures de nuit (entre 20-21 h. et 5-6 h., selon la saison) fut fixée aux 3/8e au maximum, mais avec possibilité de dépassements exceptionnels. En cas de repos pris au corps de garde, les heures au-delà de la première ne devraient être décomptées que pour un tiers. Si le travail comportait de nombreuses périodes d’inaction, on réduirait le nombre d’heures décomptées selon des modalités à convenir localement en accord avec le personnel. Ces deux dernières dispositions suscitèrent toutefois une telle hostilité du Syndicat qu’il fallut les abandonner après quelques mois195. L’instruction précisa par ailleurs que le repos hebdomadaire, d’une durée comprise entre 24 et 36 heures, devrait être donné autant que possible entre deux nuits libres.

  • 196 Circulaire nº 462 du 17 décembre 1927.

220En 1926, la réglementation connut quelques modifications – nous venons d’en citer une – qui allaient dans le sens des souhaits syndicaux. Ces modifications affectèrent l’amplitude de la période durant laquelle s’inscrivait le travail nocturne, les modalités de dépassement éventuel de la moyenne d’heures de nuit. On prit aussi des mesures de nature à éviter au personnel des fatigues excessives, par exemple en prohibant les relèves trop rapprochées qui ne ménageaient pas, entre deux services consécutifs, « un intervalle suffisant pour permettre aux agents de rentrer chez eux ». La durée normale du repos hebdomadaire fut fixée à 36 heures et l’on permit qu’il fût pris hors de la résidence administrative sur simple préavis donné au chef de poste196.

  • 197 La seule modification notable concerne la limitation à 2 heures 20 de la moyenne des heures de nuit (...)

221Codifié en 1927, ce régime ne connut pas de modification jusqu’à la Seconde Guerre mondiale197.

C. Le régime des congés

  • 198 AEF Z 14421 Douanes. Polygraphes. Décision du 14 septembre 1918.
  • 199 Lettre du directeur du Personnel du 8 juin 1926 notifiée le 10 juin par le directeur général des do (...)

222Avant la Grande Guerre, le régime des congés dits « d’affaires » dont bénéficiaient chaque année les fonctionnaires de l’État manquait d’homogénéité. Certains services étaient plus favorisés que d’autres, mais, en général, la durée de ces congés allait de 12 à 15 jours. Tel était le cas de la Douane dont le personnel bénéficiait depuis 1918 de 15 jours de congés198. Cette question figurait, bien entendu, au catalogue des préoccupations des syndicats qui militaient en faveur d’un alignement sur les situations les plus favorables. Elle fut examinée par la commission consultative que le Gouvernement avait constituée, en 1926, en vue de « l’examen des questions diverses intéressant les fonctionnaires de l’État ». Cet organisme préconisa une uniformisation sur la base de trois semaines, et le Gouvernement acquiesça. Cette décision, notifiée à la direction générale des Douanes le 8 juin 1926 par le directeur du personnel du ministère des Finances, entra immédiatement en application199.

  • 200 Note du 2 mai 1927.

223L’année suivante, l’Administration procéda à une codification des dispositions applicables en matière de congés de maladie200. L’objectif annoncé consistait à faire barrage à des abus signalés par les chefs de circonscription ; les dispositions nouvelles encadrèrent donc de manière plus stricte l’octroi de ces congés.

224Il existait depuis longtemps un régime dit « des indispositions » qui permettait aux agents des deux services souffrant d’affections passagères de s’absenter sans avoir à fournir de certificats médicaux. La durée de l’interruption de service ne devait pas excéder cinq jours consécutifs dans la limite de 15 jours par an. Comme on peut l’imaginer, ce type de facilités était utilisé abusivement par de nombreux agents qui avaient tendance à tenir pour un droit acquis ce qu’ils auraient dû considérer comme une faveur réservée aux employés réellement « indisposés ». La direction générale réagit en fixant à deux jours consécutifs la durée de ces absences dont le cumul fut limité à 10 jours par an.

  • 201 Les demandes de prolongation de congé de maladie hors de la résidence devaient être appuyées d’un c (...)

225En ce qui concernait les congés de maladie proprement dits, les nouvelles instructions se bornèrent à renforcer les moyens de contrôle de la hiérarchie en rappelant que les contre-visites médicales étaient possibles et en exigeant, en cas de congé pris hors de la résidence des agents, notamment à la suite de congés d’affaires, des certificats médicaux attestant que les intéressés ne pouvaient être soignés à leur résidence administrative201.

IV. Les rémunérations

A. Les traitements. Chronique d’une remise en ordre aléatoire

226La remise en ordre des traitements opérée, en ce qui concernait l’administration des Douanes par le décret du 19 janvier 1920, n’était qu’une étape dans une fuite en avant provoquée par l’inflation. Entre les fonctionnaires, victimes d’un constant amoindrissement de leur niveau de vie, et une opinion publique, relayée dans le milieu politique, qui se montrait peu soucieuse de venir en aide aux « budgétivores » et faisait de la réduction du nombre des agents de l’État une condition sine qua non d’une hausse des traitements, un climat de tension ne pouvait que s’établir durablement. D’un côté comme de l’autre on souhaitait harmoniser le régime des rémunérations en vigueur dans les différents services de l’État, mais l’objectif poursuivi variait selon les camps. Pour les syndicats de fonctionnaires, il s’agissait de faire bénéficier, sinon tous les employés de l’État, du moins le plus grand nombre possible, des avantages acquis par certains : c’est l’harmonisation par le haut qu’ils recherchaient naturellement. Pour les partisans d’une réduction des dépenses de l’État, l’opération devait s’inscrire dans le cadre d’une réforme générale de l’administration et la hausse inévitable des traitements ne devait pas nécessairement conforter les situations acquises. À cette tendance répondait, par exemple, la proposition de résolution déposée en février 1921 par plusieurs députés et tendant à « la création d’une commission extra-parlementaire en vue de l’unification et de la coordination des traitements des fonctionnaires ».

227Cependant, les divers lobbies d’agents de l’État continuaient à exercer sur les députés et sénateurs le même type de pressions que par le passé, afin de satisfaire des revendications catégorielles. Du côté des organisations représentatives du personnel comme du côté des parlementaires, on perdait alors de vue l’harmonisation des rémunérations. La coexistence de ces tendances contradictoires est évidente puisque, à l’époque même où certains députés déposaient le projet de résolution dont il vient d’être question, la Chambre votait, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 1921, des crédits destinés à augmenter les rémunérations des magistrats et des enseignants. Le Sénat s’opposa à cette initiative, et il suggéra une mesure qui allait faire l’objet de l’article 39 de la loi de finances du 30 avril 1921 : « Dans un délai maximum de quatre années à partir de la promulgation de la présente loi (donc, avant le 1er mai 1925), une révision générale des traitements, soldes et indemnités de toute nature sera effectuée dans tous les services de l’État et dans les établissements publics de l’État dans un but de péréquation et en conformité du mouvement général des prix. Il sera tenu compte dans cette révision des charges de famille des ayants droit. Elle sera préparée par une commission dont la composition sera réglée par décret rendu sur la proposition du ministre des Finances ». Néanmoins, les sénateurs ne s’opposèrent pas à ce que des dispositions fussent prises en faveur des seuls magistrats et enseignants sous la forme d’une indemnité « exceptionnelle et temporaire » de 2 à 4 000 francs.

  • 202 An. Do. 1921, page 128.

228Une telle initiative pouvait difficilement ne pas heurter les autres fonctionnaires de niveau comparable. Ce fut notamment le cas des agents du cadre supérieur des douanes. Ceux-ci estimaient, non sans raison, que la remise en ordre des traitements effectuée en 1919 avait fait bon marché de leurs intérêts. Il est vrai – nous l’avons noté précédemment – que l’échelle des rémunérations s’était singulièrement resserrée à cette occasion. L’observation valait aussi pour les autres régies financières. Du fait des augmentations accordées aux magistrats et enseignants, observèrent les Annales des douanes, « le personnel supérieur des régies financières va se trouver en état d’infériorité marquée par rapport à des fonctionnaires dont la situation était inférieure ou équivalente à la sienne avant la réforme des traitements de 1919 ». Et de prévoir de « nouvelles doléances » de ces agents supérieurs « complètement sacrifiés en 1919 »202.

229Les intentions exprimées dans la loi de finances quant à la « mise (des traitements) en conformité du mouvement général des prix » tardèrent à se concrétiser. L’article 46 de cette loi avait bien prorogé pour l’année en cours le payement de l’indemnité exceptionnelle de cherté de vie de 720 francs par an, qui avait été instituée en décembre 1918 et maintenue en vigueur jusqu’au 31 décembre 1919 lors de la révision générale des traitements, mais cette mesure ne pouvait pallier à l’évidence les effets de l’inflation. Cette situation intérimaire se prolongea pourtant au cours des années 1921, 1922 et 1923.

  • 203 Loi de finances du 28 décembre 1923, article 5.
  • 204 Pour les fonctionnaires bénéficiant d’un logement de fonction, le supplément temporaire de l’indemn (...)

230Pour tenter de calmer l’impatience des syndicats de fonctionnaires (impatience que ne suffit pas à désarmer la promulgation, le 3 janvier 1924, d’une loi amnistiant les sanctions disciplinaires prononcées pour activité syndicale, faits de grève, etc.), on inséra dans la loi de finances du 28 décembre 1923 des dispositions tendant, d’une part, à abréger de six mois le délai de quatre ans inscrit dans la loi de 1921 pour la réalisation de la révision des rémunérations, d’autre part, à associer les organisations syndicales aux travaux de la commission instituée par cette même loi. La participation de représentants du personnel fut fixée au tiers203. En même temps qu’était une nouvelle fois prorogée l’indemnité exceptionnelle de cherté de vie, de même qu’un supplément temporaire d’indemnité pour charges de famille institué par une loi du 30 juin 1923, il fut décidé de servir temporairement au personnel un tiers de l’indemnité de résidence204.

  • 205 Ainsi, la proportion du tiers ne semble pas avoir été respectée. Cependant, il faut noter que, parm (...)

231C’est vers le milieu du mois d’août 1924 que la commission créée par la loi de finances de 1921 put entreprendre ses travaux dans sa nouvelle composition. Dirigée, comme celle de 1919, par Hébrard de Villeneuve, président honoraire du Conseil d’État, elle comprenait trente membres, en majorité des conseillers d’État, des magistrats de la Cour des comptes, des directeurs de ministère et des inspecteurs généraux des Finances, les représentants du personnel, au nombre de sept, ayant été désignés par la Fédération postale et la Fédération nationale des syndicats de fonctionnaires. Comme dans la première commission Hébrard de Villeneuve205, Métayer, secrétaire du Syndicat des agents du service actif, était du nombre des délégués de la seconde de ces Fédérations. Si l’on s’en réfère aux Annales des douanes, la première question dont la commission eût à débattre concernait l’attribution éventuelle d’un acompte de 100 francs par mois sur les majorations de traitements à intervenir. Les représentants du personnel en étaient, bien entendu demandeurs, mais ils ne purent rallier à leur point de vue l’ensemble de la commission. Celle-ci estima, en effet, que sa tâche prioritaire consistait à définir le traitement de base – celui des préposés des douanes et des eaux et forêts – à partir duquel pourraient se hiérarchiser les diverses rémunérations. La sous-commission ad hoc proposa de fixer à 4 800 francs ce traitement de base, mais cette somme, supérieure de 25 % seulement à celle qui avait été retenue en 1919, fut jugée très insuffisante par les représentants du personnel qui réclamèrent une rémunération minimum de 6 000 francs. En octobre 1924, lors du congrès de la Fédération nationale des syndicats de fonctionnaires, cette revendication fut réaffirmée, ainsi que la demande d’acompte mensuel de 100 francs. Au sein de la commission Hébrard de Villeneuve, un réexamen du problème conduisit à préconiser pour base des rémunérations la somme de 5 200 francs, mais sans que les représentants du personnel se soient ralliés à cette transaction.

232Au cours de ces travaux, le Gouvernement eut l’occasion de rappeler que, dans son esprit, la hausse des rémunérations, qui ne pourrait atteindre le niveau souhaité par les syndicats, devrait s’accompagner de suppressions d’emplois. De fait, au début de l’année 1925, il était question de sacrifier 20 000 emplois. On était donc éloigné de s’entendre.

  • 206 L’Association des agents du cadre supérieur des douanes est active à cette époque et elle regroupe (...)

233Pendant ce temps aussi, les cadres de la fonction publique ne manquèrent pas, au cours d’audiences ministérielles, d’exprimer leurs craintes. Ils redoutaient une réédition de l’expérience de 1919. C’est ainsi que l’Association du cadre supérieur des Finances plaida en faveur d’un « coefficient unique » de majoration des traitements « correspondant à l’indice de cherté de vie »206.

  • 207 Décret d’application du 13 janvier 1925.

234À la fin de l’année 1924, le problème avait peu évolué et, le 31 décembre, en même temps que les deux premiers douzièmes provisoires de l’exercice 1925 (il allait y en avoir d’autres jusqu’à la promulgation, en juillet seulement, de la loi de finances), les Chambres allouèrent à tous les fonctionnaires titulaires une allocation, une fois encore « exceptionnelle », de 500 francs207.

235La discussion de la loi de finances pour 1925 s’avéra laborieuse. Au mois d’avril, lors du vote de ce texte, la Chambre, se basant sur les travaux de la commission Hébrard avait prévu que les traitements seraient calculés, à compter du 1er janvier, à partir d’une rémunération de base de 5 600 francs sans qu’on puisse dépasser 40 000 francs. Au Sénat, la commission des finances s’employa à faire échec à cette mesure en arguant de la situation financière difficile de l’État, de l’instabilité du franc, etc. Il convenait, dit-elle, de poursuivre quelque temps encore dans la voie des augmentations provisoires et de reporter au 1er janvier 1927 l’échéance fixée pour la remise en ordre des traitements. Par ailleurs, il ne fallait pas se condamner à porter à 5 600 francs des rémunérations que l’on avait fixées, en 1919, au-dessous du seuil des 3 800 francs, ni s’interdire de dépasser le plafond de 40 000 francs dans certains cas.

  • 208 Lois des 25 avril et 30 juin 1925.

236Cette opinion l’emporta. En avril, on prorogea encore, et l’indemnité exceptionnelle de cherté de vie, et le supplément temporaire pour charges de famille. En juin, on alloua, au titre du deuxième trimestre, une somme de 250 francs aux agents, ainsi qu’un acompte sur le relèvement à venir des indemnités pour charges de famille208.

  • 209 La composition de la commission Trépont a été fixée par décret du 21 juillet 1925.

237Promulguée le 13 juillet 1925, la loi de finances décida qu’à compter du 1er janvier de l’année en cours les traitements se situeraient dans la fourchette 5 600-40 000 francs, mais elle intégra les propositions sénatoriales en ce qui concernait les traitements inférieurs à 3 800 francs ou supérieurs à 35 000 francs dans l’échelle de rémunérations de 1919. Cette loi stipula aussi que l’application concrète de la mesure n’interviendrait qu’après consultation d’une nouvelle commission comprenant, comme la commission Hébrard de Villeneuve, un tiers de représentants du personnel. Placée sous la présidence du préfet honoraire Trépont, cet organisme compta, en fait, une proportion de délégués syndicaux supérieure au tiers ; en effet, à côté de huit représentants de l’État (hauts magistrats, conseillers d’État, inspecteurs généraux des Finances et des Ponts et Chaussées) et d’une personnalité inattendue dans ce genre d’exercice, en l’occurrence André Citroën, siégèrent six syndicalistes : secrétaire général de la CGT, représentants de la fédération postale et de la fédération des syndicats de fonctionnaires. À nouveau, Métayer fut de la partie209.

  • 210 En réponse à une question écrite d’un député, le ministre des Finances indiqua que l’augmentation m (...)
  • 211 Décret du 2 octobre 1926.

238Le deuxième semestre de 1925 fut consacré à la mise en œuvre de la réforme. Le cas de l’administration des Douanes fut réglé assez rapidement puisqu’un décret du 26 janvier 1926 modifiant le texte organique de 1920 fixa les nouveaux traitements. Le rapport entre les rémunérations extrêmes n était pratiquement pas modifié en sorte que les directeurs, cependant bénéficiaires du taux d’augmentation le plus élevé dans leur administration (entre 44 et 50 %, selon la classe)210, pouvaient continuer à se tenir pour défavorisés (cf. Annexe 5). Leur situation n’était cependant pas singulière et le Gouvernement se vit contraint de consentir un effort supplémentaire en faveur de ceux de ses agents dont le coefficient de majoration des traitements était inférieur à 3 par rapport à la situation de 1914. Dans le cas des directeurs des douanes ayant atteint la 1re classe de leur grade, ce coefficient n’était que de 1,45 ; on le porta à 2, avec effet du 1er janvier 1927211.

  • 212 Décrets des 29 août et 5 septembre 1926.

239À peine avait-on fixé les nouveaux traitements qu’il fallut, sous la pression des syndicats qui estimaient insuffisantes les augmentations récentes, recourir à nouveau à des mesures d’ajustement de caractère « temporaire ». En août-septembre, le Gouvernement décida de servir à ses employés une allocation forfaitaire de 200 francs au titre de la période allant du 1er mai au 31 juillet, et, à compter du 1er août, une « indemnité provisoire » de 12 % (ou de 100 francs par mois) pour les traitements compris entre 4 500 et 10 000 francs212. Un décret du 29 septembre 1927 intégra cette mesure dans la grille des rémunérations servies aux fonctionnaires des douanes, ce qui conférait un caractère quasi définitif à « l’indemnité temporaire ». À l’issue de l’opération, le coefficient de progression des rémunérations depuis 1919 variait de 1,60 à 2 pour les sous-officiers et préposés ; il était de 1,8 pour les commis, de 1,9 à 2 pour les officiers des brigades, de 1,1 à un peu plus de 2 pour les agents des bureaux des grades de contrôleur stagiaire (appellation substituée à celle de contrôleur-adjoint) à contrôleur en chef. Quant aux agents du cadre supérieur, sauf les receveurs principaux, leur coefficient d’augmentation allait de 2,2 à 2,3. Cette situation, que l’on tenait officiellement pour temporaire dura jusqu’en 1929.

240L’économie du pays s’était alors considérablement améliorée. Les prix avaient cessé de s’élever aussi rapidement que dans un passé proche et l’on ne songeait pas à l’imminence d’une crise. De surcroît, l’état des finances publiques semblait permettre des largesses.

  • 213 Décrets des 3 et 19 août 1929.

241Au mois d’août de cette année, deux décrets modifièrent une fois de plus le texte relatif à l’organisation des services extérieurs de l’administration des Douanes213. La rémunération de base fut portée de 6 900 à 8 000 francs, soit + 16 %. À d’autres niveaux de la hiérarchie les progressions furent plus élevées : de 20 % pour les employés du cadre supérieur, de 35 % pour les contrôleurs en chef et de 18 % pour les commis.

242La situation résultant de ces mesures qui prenaient effet du 1er janvier ne dura cependant que six mois. En effet, la loi budgétaire du 29 décembre suivant comporta un nouveau rajustement des traitements qui s’opéra en deux étapes. Les rémunérations minimum et maximum furent fixées à 8 500 et 110 000 francs à compter du 1er juillet 1929, et à 9 000 et 125 000 francs à compter du 1er octobre 1930. Il s’agissait donc, en définitive, d’une progression de 12,50 % à la base et de plus de 80 % au sommet. Trois décrets datés du 30 juillet 1930 firent application aux fonctionnaires des douanes (cadre supérieur et service des bureaux, service des brigades, dames employées) de ces dispositions nouvelles. Si les préposés et matelots qui percevaient la rémunération de base bénéficièrent de la hausse de 12,50 % mentionnée ci-dessus, les directeurs ayant atteint la classe supérieure de leur grade virent leur traitement progresser de 25 %. Ainsi se confirma le mouvement d’élargissement de la grille des rémunérations qui avait été amorcé en 1927. Au rapport de 1 à 4,7 que les réformes de 1919 avaient substitué à celui de 1 à 10,7, succédait un échelonnement de 1 à 6,7.

243En l’espace de dix ans, les traitements des préposés et sous-officiers des brigades avaient été multipliés par 2,1 à 2,5, ceux des officiers par 2,4 à 3. Dans le service des bureaux, le coefficient multiplicateur avait été de 2 à 3,3. Quant aux employés supérieurs, ils avaient connu des progressions allant de 2,4 (inspecteurs débutant dans le grade) à 3,6 (directeurs en fin de carrière).

B. Les indemnités et allocations diverses

244À l’évolution des traitements correspondit une progression des indemnités diverses, qu’elles fussent communes à tous les fonctionnaires ou spécifiques à celui des douanes. On vit aussi apparaître de nouvelles rémunérations accessoires, allouées à titre temporaire ou permanent.

  • 214 Loi de finances du 13 juillet 1925, article 188.
  • 215 Décret du 29 août 1926.

245L’indemnité de résidence dont la majoration du tiers, intervenue en 1924, a été mentionnée plus haut, connut, en 1925 une seconde augmentation d’égal montant214. L’année suivante, on lui appliqua la hausse provisoire de 12 % qui affectait les traitements215.

  • 216 Lois de finances des 30 juin (article 11) et 29 décembre 1923 (article 103), 13 juillet 1925 (artic (...)
  • 217 Loi du 29 décembre 1923.
  • 218 Loi du 13 juillet 1925.

246Les indemnités de caractère familial furent, pour leur part, modifiées à deux reprises en 1923 et à nouveau en 1925, 1926 et 1929216. Deux mesures affectèrent l’octroi de ces indemnités : son extension aux enfants de 16 à 21 ans poursuivant des études217 et l’institution d’un nouveau palier à partir du quatrième enfant218. Le coefficient d’augmentation au cours de la décennie 1919-1929 fut de 2 pour le premier enfant, mais il s’éleva à 2,9 pour le deuxième, à 3,25 pour le troisième et à 4 pour le quatrième et au-delà. Ainsi se confirmait la politique nataliste des gouvernements de l’après-guerre.

  • 219 Décret du 20 mars 1926.

247En dehors d’ajustements destinés à répondre à la hausse du coût de la vie, les autres indemnités servies aux agents des douanes ont peu évolué pendant la deuxième décennie du siècle, sinon pour répondre à des situations spécifiques, telles que celles des agents servant en Alsace et Lorraine ou à l’étranger ; la loi de finances du 29 décembre 1927 alloua à tous les fonctionnaires concernés une « indemnité compensatrice des difficultés inhérentes à la dualité des langues et au régime spécial des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle » ; initialement prévu pour une période de cinq ans, le payement de cette indemnité fut indéfiniment prorogé. Citons aussi le cas des conducteurs d’automobiles et de motocyclettes, nouveaux venus dans l’administration, auxquels il fut décidé d’allouer une indemnité de 500 francs par an219.

  • 220 Décret du 17 octobre 1928.
  • 221 Décret du 30 juillet 1930 afférent au service des bureaux.

248Plus intéressante est l’apparition, en 1929, avec effet rétroactif en 1926, d’une « indemnité complémentaire aux agents des douanes du service des bureaux » soumise à retenue pour pension et pouvant être attribuée, dans des limites variant entre 0 et 3 000 francs par an selon le classement de leurs postes, aux employés des grades de contrôleur à contrôleur en chef, ainsi qu’aux receveurs principaux. Remises des comptables et sommes allouées au titre de la répartition du produit des amendes et confiscations n’étaient toutefois acquises aux intéressés que pour la part excédant le montant de l’indemnité complémentaire220. En 1930, le bénéfice de celle-ci fut étendu aux inspecteurs et inspecteurs principaux. En outre, son montant maximum fut porté à 8 000 francs221. Cette rémunération que les textes qualifient parfois d’indemnité « de poste » devait être maintenue jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. Son existence démontre combien l’harmonisation des rémunérations que l’on s’était fixée pour but dans les années vingt allait s’avérer difficile, faute de réelle volonté politique. Elle illustre la persistance d’un traitement sectoriel des rapports avec le personnel administratif, ainsi que la capacité du ministre des Finances de donner, plus aisément que ses collègues, des satisfactions aux agents de son département.

  • 222 Décision du 13 mars 1922. Lettre commune nº 1322 du 8 juin 1922. Dans les autres administrations de (...)

249Depuis toujours – l’origine en remonte à la Ferme générale – des « secours » pouvaient être alloués à des agents en difficulté. La direction générale s’était longtemps réservée de statuer sur les demandes que les directeurs lui adressaient après enquête. Dans le souci d’accélérer la procédure, elle avait décidé, en 1908, de déléguer à ces directeurs le droit d’accorder de telles allocations aux agents des brigades, à leurs veuves et orphelins, mais sans aller toutefois jusqu’à dispenser de son visa les décisions prises par les chefs de circonscription. Cette exigence ôta à la délégation de compétence l’effet accélérateur qu’on en attendait ; aussi, fut-il admis, en 1922, dans le cadre de mesures de décentralisation plus larges en matière comptable, de supprimer ce visa. Désormais, les directeurs furent autorisés à allouer, dans les limites des crédits qui leur étaient affectés à cette fin, jusqu’à 300 francs par bénéficiaire. Les personnes susceptibles d’être ainsi secourues étaient « les anciens agents et leurs veuves et orphelins qui ne jouiss(aient) d’aucune pension ou dont la pension (était) manifestement insuffisante pour leur permettre de subvenir à leurs besoins », mais aussi « les agents en activité… dans des cas exceptionnels, notamment lorsqu’ils (avaient) subi des pertes importantes à la suite d’un incendie, d’une inondation, etc. lorsqu’ils (avaient) de très lourdes charges de famille ou encore lorsqu’ils se trouv(aient) obérés par les frais d’une longue maladie », en particulier si le règlement sur le service de santé (voir ci-après, la rubrique consacrée à la Masse des brigades) n’en prévoyait pas le remboursement222.

  • 223 Décision du 13 janvier 1926.
    Le secours maximum que les directeurs pouvaient envisager se montait à (...)

250Jusqu’en 1926, la direction générale continua à accorder et liquider les secours alloués aux employés du service des bureaux et aux officiers. À la suite d’un vœu exprimé par la commission tripartite, elle étendit alors au cas de ces agents la compétence des directeurs, mais seulement si une situation d’urgence le justifiait223. Cette attitude de la direction générale révèle combien demeurait ancré dans les mœurs administratives un partage des compétences entre service central et directeurs qui, en matière de gestion des deux branches d’activité, remontait à la Ferme générale.

251L’inventaire des indemnités et allocations diverses comporterait une lacune importante si l’on omettait le mode de rémunération des travaux accomplis dans les bureaux de douane, à la demande d’importateurs et d’exportateurs, en dehors des heures d’ouverture officielle aux opérations de dédouanement ou en dehors des lieux normalement prévus. La question était récurrente depuis le milieu du XIXe siècle, c’est-à-dire depuis que les échanges internationaux s’étaient multipliés et surtout accélérés. Des réponses locales avaient tout d’abord été données aux demandes du commerce, en particulier sur le montant de la redevance que les usagers devaient acquitter pour obtenir l’intervention « extra-légale » des agents et qui permettait de rétribuer ceux-ci.

  • 224 On peut se référer à cet égard à notre ouvrage L’administration des Douanes... de 1871. à 1914, op. (...)
  • 225 Décision ministérielle du 10 juin 1929, mise en application en août avant formalisation des procédu (...)

252L’absence d’une règle définie par la direction générale avait été déplorée à la fois par les directeurs et par les usagers. En 1870, une décision ministérielle avait conféré une légitimité à ces interventions hors normes, mais ses dispositions n’avaient pas été suffisamment précises pour couper court aux errements locaux. De cette lacune était résultée une situation conflictuelle, certaines chambres de commerce refusant d’adhérer à un système dérogatoire au principe selon lequel l’État doit faire son affaire, dans le cadre budgétaire, de l’application des règlements qu’il édicté224. Le système fonctionnait cependant. Il était même à ce point passé dans les mœurs que personne ne songeait sérieusement à son abandon. L’État n’envisageait ni d’accroître les effectifs pour permettre l’élargissement de l’ouverture des bureaux, ni de prendre en charge le payement d’heures de travail supplémentaire. Quant au personnel, il était naturellement enclin à préserver une source appréciable de revenus. Faute de pouvoir y mettre un terme, la direction générale se résigna donc à réglementer de manière précise le « travail rémunéré », ainsi curieusement dénommé dans le jargon administratif. Non moins curieusement, l’opération se fit selon une procédure inhabituelle : en 1909, un « projet de règlement » fut publié dans les Annales des douanes et il ne fut jamais officiellement entériné, l’Administration se bornant à y apporter au fil des années les modifications suggérées par l’expérience ou par l’évolution des besoins. Durant vingt ans, le « travail payé » ou « travail hors d’heures » ou encore « travail extra-légal » se pratiqua sur la base de ce projet évolutif qui fixait, de manière suffisamment stricte pour limiter les risques d’abus (mais sans réussir à les rendre tout à fait impossibles), sous quelles conditions ce type de prestation pouvait être assuré, qui avait qualité pour l’autoriser, quelles sommes devaient acquitter les demandeurs, comment seraient indemnisés les agents concernés. En 1929 enfin, une décision ministérielle approuva un nouveau règlement qui entra en application au mois d’août de cette année. Ce texte n’innovait pas fondamentalement : tous les principes antérieurement définis furent confirmés, mais on alla beaucoup plus loin dans le détail225 et l’Administration n’eut pas à revenir sur la question, du moins de manière significative, jusqu’à la Seconde Guerre mondiale et au-delà.

C. Les rémunérations liées aux saisies. Une tradition héritée de l’Ancien Régime et une contribution au développement d’une œuvre mutualiste

253Stimuler le zèle des agents en leur attribuant une part du produit des saisies fait partie de la culture que la Ferme générale a léguée à l’administration des Douanes et qui a résisté à l’épreuve du temps. Les modalités de la « répartition du produit des amendes et confiscations » ont cependant évolué au XIXe siècle. En 1914, après une mise à jour datant pour l’essentiel de 1890, le système présentait trois caractéristiques notables : les chefs supérieurs, longtemps bénéficiaires d’une partie importante des répartitions en avaient été écartés ; la caisse des pensions était destinataire de 40 % du produit net des saisies ; une autre partie de ce produit était affectée à un « fonds commun » que l’Administration utilisait pour récompenser pécuniairement les agents méritants.

254En 1918 (nous l’avons évoqué plus haut), une décision, importante pour l’avenir du mouvement mutualiste dans l’administration des Douanes, avait été prise : l’affectation de 10 % du produit net des amendes et confiscations aux « œuvres d’assistance qui concernent le personnel des douanes ». À l’époque, la mesure avait bénéficié à l’« Œuvre des orphelins des Douanes de France et d’Outre-Mer », mais elle allait être étendue par la suite aux mutuelles. Le règlement relatif aux modalités de répartition avait été modifié en conséquence.

255Ce règlement a connu, après la guerre de 1914-1918, d’autres modifications d’importance variable. Ainsi, l’article 22 de la loi du 26 décembre 1918 transféra-t-il au Trésor les 40 % jusqu’alors versés au régime des retraites.

  • 226 Décret du 18 octobre 1918. Étaient versées au fonds commun les parts des chefs exclus des répartiti (...)
  • 227 Le fonds commun permettait d’intervenir dans quatre types de situation :
    1° – pour récompenser des a (...)
  • 228 Circulaire nº 513 du 30 avril 1929.

256Cette mesure d’ordre purement comptable présente, au regard de l’histoire douanière, moins d’intérêt que l’extension donnée au « fonds commun des saisies » par un décret du 18 octobre 1918. Ce texte « limit(ait), dans les saisies de toute nature les sommes revenant aux chefs et saisissants en diminuant le pourcentage des prélèvements effectués à leur profit pour augmenter corrélativement le fonds commun »226. De 13,33 % la part réservée à ce fonds passa à 20 %. L’objectif poursuivi consistait à « suppléer à la rigidité des règles de répartition fixées par le décret (afin) de mieux récompenser les saisissants et les personnes ayant aidé à la constatation d’actes de fraude qui n’(avaient) pu obtenir sur le produit des saisies une rémunération en rapport avec leurs mérites ou avec les dangers courus, de stimuler le zèle des agents de tous grades qui contribu(aient) utilement au recouvrement de l’impôt et, d’une manière générale, à la sauvegarde des intérêts du Trésor »227. Comme on le voit, c’est en fait un système de « primes » qui se trouvait ainsi mis en place. Désormais, l’attribution de certaines rémunérations sur le produit des amendes et confiscations pouvait être étrangère à toute participation directe à la lutte contre la fraude. On notera que les agents du cadre supérieur étaient, sauf cas exceptionnels, exclus de la répartition annuelle du fonds commun comme ils l’étaient des « parts de saisie » proprement dites228.

  • 229 Cf. J. Clinquart, Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime, Comité (...)
  • 230 Décret du 27 octobre 1923.
  • 231 Circulaire nº 289 du 31 décembre 1923.
  • 232 Les chiens fraudeurs pouvaient être « porteurs », « de corde » servant à éclairer la marche des con (...)
  • 233 Les primes de capture payées sur crédits de la direction générale des Contributions indirectes avai (...)

257Autres rémunérations liées, celles-ci, à la lutte contre les seules importations en contrebande (et non aux infractions dites « de bureau » qui consistaient en inexactitudes dans les déclarations), et allouées exclusivement aux « agents qui procéd(aient) à l’arrestation des individus coupables » de ce type de délit, les « primes de capture » représentaient un autre legs de la Ferme générale229. Jusqu’en 1923, leur attribution fut régie par une instruction ministérielle du 12 juillet 1816. Elles étaient imputées sur des crédits budgétaires, et leur taux n’avait pas été révisé depuis cette date. Comme, de surcroît, leur attribution reposait sur des critères que l’évolution de la fraude avait depuis longtemps déjà frappés d’obsolescence, la direction générale entreprit de les réformer230. En même temps, elle réunit dans une circulaire unique les diverses réglementations qui permettaient d’octroyer des primes aux agents des douanes231. Certaines de ces rétributions étaient imputées sur le budget de la Douane, comme la prime allouée pour la destruction des chiens fraudeurs (encore un legs de la Ferme générale)232 ; d’autres ressortissaient des Contributions indirectes (saisies de tabacs, de poudres, d’allumettes) ou de départements ministériels autres que les Finances (exécution de mandats de justice, arrestation d’insoumis ou de déserteurs)233.

V. Les retraites

  • 234 Loi du 25 juin 1914.
    Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., pag (...)

258Le régime des retraites des fonctionnaires de l’État était régi, en 1914, par la loi de 1853 dont divers aspects faisaient l’objet de contestations de la part de toutes les organisations professionnelles. En particulier, cette loi ne reconnaissait pas aux agents un droit absolu au bénéfice de la pension et elle ne fixait pas de limite d’âge au-delà de laquelle l’administration n’aurait pas été autorisée à maintenir des agents en activité. Dans la Douane se posait, en outre, la question du régime particulier, calqué sur celui de la gendarmerie, dont les agents des brigades réclamaient l’octroi depuis longtemps et qu’ils avaient partiellement obtenu en diverses étapes, pour la dernière fois en juin 1914234.

259On se souvient que les mises à la retraite avaient été suspendues dès la déclaration de guerre, puis limitées au cas d’incapacité démontrée et que certains retraités avaient même été rappelés à l’activité.

  • 235 Loi du 15 mars 1920 attribuant, en substitution d’allocations temporaires instituées par les lois d (...)

260La paix revenue, les départs purent reprendre. Il y eut alors un nombre important de candidats à la retraite. Cependant, la modicité des pensions qu’aggravait l’élévation constante du coût de la vie, en dépit d’une majoration accordée en mars 1920235 dissuadait un certain nombre d’agents de quitter les cadres.

  • 236 Loi du 31 décembre 1920, article 28. Décret du 25 juin 1921. Circulaire des douanes nº 194 du 31 dé (...)

261Afin d’éviter à ceux qui étaient admis à la retraite de connaître une situation matérielle pénible pendant le laps de temps nécessaire à l’établissement du brevet de pension et à la liquidation des premiers arrérages, il fut admis que les intéressés puissent être maintenus provisoirement en activité durant cette période intérimaire ou que des avances leur soient versées s’ils étaient impropres à tout service236.

  • 237 Loi du 12 avril 1922.
    Le montant minimum était fixé à 4 720 francs par an, une allocation temporaire (...)

262Bien qu’il ne fût pas question, à l’époque, de péréquation automatique entre traitements d’activité et pensions, il était difficile d’imaginer que le rajustement des premiers ne fût pas accompagné ou suivi d’une révision des secondes. Après la majoration « temporaire » accordée en 1920, il fallut, en 1922, venir en aide aux petits retraités et prévoir en leur faveur une « indemnité de cherté de vie »237.

263Bien entendu, ces mesures venaient s’ajouter aux charges nouvelles qui découlaient de l’augmentation générale des traitements, si bien que la question des retraites suscita, dans les années vingt, un débat qui porta essentiellement sur deux points : fallait-il maintenir le système de financement par répartition des retraites des fonctionnaires ou lui substituer la capitalisation, par analogie aux retraites ouvrières ? Ne conviendrait-il pas de retarder l’âge de la retraite ?

264En 1919, la première de ces questions avait été évoquée au Sénat. Curieusement – par référence aux positions syndicales actuelles – les fonctionnaires ne se montraient pas foncièrement hostiles à la capitalisation et la Caisse nationale de prévoyance à laquelle ils étaient assez nombreux à cotiser fonctionnait sur ce principe. Du moins était-ce vrai au temps où la monnaie était stable et la hausse des prix modérée. La loi de 1853, qui avait prononcé la fusion des caisses de retraite spéciales aux diverses administrations et élevé le taux de retenues sur appointements qui allaient se perdre dans les recettes de l’État, avait alors suscité bien des récriminations.

  • 238 En ce qui concerne les critiques exprimées au sein de la Douane, cf. J. Clinquart, L’administration (...)
  • 239 Décret du 5 août 1919.
  • 240 Loi du 14 avril 1924 et décret en forme de règlement d’administration publique du 2 septembre. Circ (...)

265Avant 1914 par conséquent, le régime institué sous le Second Empire trouvait des détracteurs à la fois chez ses bénéficiaires et parmi les politiques238. Au lendemain de la guerre, le gouvernement Clemenceau décida, sinon d’en entreprendre immédiatement la réforme, du moins de mettre celle-ci à l’étude. Comme l’y incitaient des parlementaires, il créa une commission ad hoc placée sous la présidence de Paul Doumer, puis du député Lugol239. Les organisations professionnelles furent associées aux travaux qui durèrent deux ans et débouchèrent sur un projet de texte. Adopté par le Gouvernement, celui-ci fut déposé sur le bureau de la Chambre des députés en juillet 1921, mais il ne vint en discussion qu’en mars 1923. Plusieurs centaines d’amendements, dont certains de caractère nettement démagogique, furent déposés, et il fallut opposer à leur mise en discussion la disposition du règlement qui permettait de disjoindre les propositions génératrices de dépenses non compensées par des recettes. Le 15 juin 1923, la Chambre adoptait à l’unanimité un texte dont le Sénat ne termina la discussion qu’à la mi-décembre et qui, après une navette entre les deux Assemblées, prit sa forme définitive pour devenir la loi du 14 avril 1924240.

266Ce nouveau régime n’était qu’une amodiation de la loi de 1853. Il confirmait donc le système de répartition, en élevant à 6 % le taux de la retenue sur les traitements. Cependant, il comportait trois innovations importantes. La première, et non la moindre, consistait en une reconnaissance d’un droit absolu à pension, sous réserve d’un préavis de six mois, en faveur de tous les agents justifiant de 30 ans de services et 60 ans d’âge pour ceux classés dans le service sédentaire, 25 ans de service et 55 ans d’âge pour ceux classés dans le service actif. Ainsi les fonctionnaires obtenaient-ils satisfaction sur un point essentiel de leurs revendications. La seconde innovation avait trait au remboursement des retenues pour pension quand un agent interrompait prématurément sa carrière. Quant à la troisième nouveauté, elle concernait la base de calcul de la retraite qui, au lieu d’être le traitement moyen des cinq dernières années d’activité, allait être désormais celui des trois dernières années. Pour les employés de l’État, la loi de 1924 marquait donc d’importants progrès et, chez les agents des douanes de la branche des brigades, la satisfaction pouvait être d’autant plus vive que, contrairement aux craintes un moment éprouvées, les acquis de 1914 (droit à retraite assuré à 50 ans d’âge et 25 années de service) étaient sauvegardés.

267Il subsistait cependant deux lacunes dans ce dispositif : la révision du montant des pensions en période d’inflation n’y était pas prévue et elle restait donc dépendante du bon vouloir du Gouvernement et du Parlement ; par ailleurs, on n’avait pas encore prévu de limite d’âge au-delà de laquelle la mise à la retraite serait automatique.

  • 241 Articles 93, 94 et 95 de la loi du 14 avril 1924.
  • 242 JO du 25 décembre 1929.

268La première de ces questions n’avait pas été totalement ignorée puisqu’on prévoyait de réviser le montant des pensions déjà octroyées dès que le rajustement des traitements d’activité aurait été effectué, un coefficient de majoration de 1 à 3, selon le niveau de la retraite, étant appliqué à titre intérimaire241. On était éloigné, en revanche, d’admettre une péréquation automatique et cette attitude n’allait pas varier au cours des années suivantes. En 1929, en réponse à une question écrite d’un sénateur portant sur ce problème, le ministre déclara que la péréquation « conduirait à… reprendre les liquidations de concession de toutes les pensions chaque fois qu’interviendrait une nouvelle augmentation des traitements… Sans parler des impossibilités pratiques auxquelles se heurterait cette mesure, elle aboutirait à la négation complète du principe de l’irrévocabilité de la dette viagère. Elle conduirait, d’autre part, à la création de charges d’autant plus dangereuses pour le Trésor qu’elle jouerait en vertu de dispositions impératives liant les gouvernements à venir sans considération des possibilités budgétaires »242. Une proposition de loi déposée par André Marie en décembre 1929 et visant à l’instauration de la péréquation automatique ne connut aucun succès.

  • 243 Article 8 § 2 de la loi du 14 avril 1924.
  • 244 Loi de finances du 30 juin 1923, article 111.
  • 245 Extraits d’un article paru dans le nº du 25 avril 1930 d’Actualités.
  • 246 Loi de finances du 16 avril 1930, article 111.
  • 247 Décret et arrêté ministériel du 20 mai 1930.
  • 248 Loi de finances du 31 mars 1932, articles 72 à 105.

269Lors de la discussion au Sénat, il avait été envisagé d’introduire dans la loi une disposition aux termes de laquelle une mesure législative fixerait, dans les six mois, l’âge au-delà duquel les fonctionnaires ne pourraient être maintenus en service. En définitive, il fut prévu que « les limites d’âge (seraient) fixées, suivant les services et les catégories d’emplois, par des règlements d’administration publique »243. En attendant, le vide juridique subsistait, sauf à l’égard des pères d’au moins trois enfants vivants qui, en vertu de la loi de finances de 1923244, « ne (pouvaient) être mis à la retraite avant 60 et 65 ans, selon qu’ils appart(enaient) au service actif ou au service sédentaire », s’ils « désir(aient) conserver leurs fonctions, à condition qu’au moment où ils (atteignaient) leur 50e ou 60e année, ils… soient en état de continuer à exercer leur emploi ». Ce n’est pas avant 1927 que le Gouvernement déposa un projet qui prévoyait un âge limite de 61 ans susceptible d’être porté à 63 ans « en cas de sérieuses et importantes nécessités de service ». Le Conseil d’État suggéra pour sa part de retenir 63 ans à titre général, sauf dérogations pouvant, pour certaines catégories de fonctionnaires, permettre le maintien en activité jusqu’à 75 ans. L’affaire n’eut pas de suite immédiate. C’est qu’en effet un débat s’était ouvert sur la pertinence des dispositions relatives à l’âge de départ à la retraite, que ce départ fût imposé par l’Administration ou souhaité par les agents. Tout le monde était d’accord sur la nécessité d’améliorer les pensions déjà concédées ; comme les rentiers, les retraités comptaient parmi les principales victimes de l’inflation. Mais encore fallait-il trouver les ressources correspondantes. En 1928-1929, la dette inscrite représentait le cinquième des dépenses de l’État et 20 % de cette dette avait trait aux pensions d’ancienneté. Aux yeux de nombreux parlementaires, suivis dans cette voie par une large fraction de l’opinion publique, l’un des remèdes consistait à reculer l’âge de la retraite. Le député Charles Dumont, l’un des plus actifs partisans de cette mesure, déclarait : « Accorder ou imposer la retraite à 50 ou à 55 ans à des hommes qui sont en pleine vigueur physique et intellectuelle est inadmissible ». C’est qu’en effet les administrations mettaient assez fréquemment à la retraite d’office, pour des raisons diverses (diminution des effectifs ou désir de rajeunir les cadres) des fonctionnaires qui auraient préféré continuer l’exercice de leur activité. Dumont préconisait donc une révision générale des conditions dans lesquelles les pensions étaient accordées ou imposées en citant notamment le cas des douaniers : « Dans les bourgades et villages des régions frontière, on s’étonne depuis plusieurs années que la retraite à 50 ans soit maintenue pour les douaniers. Le service des agents actifs des Douanes requiert politesse, exactitude, discrétion, honnêteté. Ce sont des qualités qu’on reconnaît à l’immense majorité des douaniers. Mais l’époque où il fallait lutter de vitesse et d’endurance avec les contrebandiers à travers monts et forêts a depuis longtemps disparu. La retraite à 50 ans est pour les douaniers un anachronisme »245. Les intéressés n’étaient pas nécessairement de cet avis, car la possibilité de quitter les cadres à cet âge leur permettait, en l’absence de dispositions contraires, de prendre un autre emploi et d’arrondir de la sorte leurs ressources. Quoi qu’il en soit, les idées défendues par Dumont trouvèrent une audience suffisante pour que la loi de finances du 16 avril 1930, en confirmant la promesse d’une révision du montant des retraites concédées, après réalisation du relèvement général des traitements, en subordonnât la mise en œuvre à la réalisation d’économies « acquises par le recul des limites d’âge et la révision des conditions de classement dans le service actif »246. Charles Dumont allait animer, sous l’autorité du président du Conseil des ministres, une commission siégeant au ministère des Finances et chargée « d’étudier les textes législatifs susceptibles d’être présentés au Parlement pour l’application (de cette disposition) »247. Les travaux de cet organisme allaient déboucher sur une réforme qui ouvrirait une période prolongée d’incertitude sur la situation des agents des brigades au regard de la limite d’âge248.

VI. La Masse des brigades. Évolution d’une institution originale

A. Un statut juridique incertain

  • 249 Cf. Jean Clinquart, Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exe (...)

270On ne connaît pas de manière certaine l’origine de la Masse des brigades. On ignore en particulier s’il s’est agi, comme on l’affirme fréquemment, d’une sorte d’organisme mutualiste avant la lettre, ou bien (et l’hypothèse nous semble beaucoup plus vraisemblable) d’une initiative dont le mérite revient à la hiérarchie locale, un peu à la manière des retraites sous la Ferme générale249. Quoi qu’il en soit, ce système conçu au départ pour faciliter aux agents des brigades le financement de leurs achats en équipement (uniforme, armes), et sans doute aussi la location de maisons d’habitation, fut « récupéré » par la direction générale, comme l’avait été naguère le système des retraites par les fermiers généraux, parce qu’il était nécessaire de réglementer afin de prévenir des abus et opportun de généraliser une pratique dont l’utilité n’était plus à démontrer.

  • 250 La question du boni des masses avait suscité avant la guerre une polémique entre l’Administration e (...)

271Le système des « masses », inspiré des usages militaires, allait voir son importance croître au long du XIXe siècle : il engloba, en sus de l’habillement et du casernement, un service de santé. Chacun de ces secteurs fut d’abord géré séparément sur le plan comptable, mais comme le service de santé accusait un déficit chronique alors que celui du casernement dégageait des « boni », la décision fut prise par l’Administration de fusionner les comptes. La question des « boni » avait suscité, avant la guerre de 1914-1918, de vifs débats. L’Union générale des agents du service actif prétendait que les sommes excédentaires étaient la propriété du personnel et qu’on ne pouvait en disposer sans son consentement. L’Administration considérait, pour sa part, que l’État était le maître en la matière, notamment parce qu’il subventionnait la Masse. L’opposition entre les deux thèses s’était affirmée après que Delanney eut, en 1908, procédé à des réformes dont le personnel s’était, au demeurant, félicité et qui portaient sur l’habillement et le service de santé. En transférant alors à l’État la charge d’équiper les employés, on avait rendu inutile la masse d’habillement. Par ailleurs, en assurant aux agents des brigades la gratuité intégrale des soins grâce à l’inscription au budget d’une subvention adéquate, on avait mis automatiquement un terme à l’imputation de dépenses de santé sur les boni, mais, en même temps, le caractère largement budgétaire de la Masse était devenu évident250. Il était inévitable que l’avenir de l’institution fît l’objet d’une réflexion. Celle-ci fut entreprise, mais la déclaration de guerre l’interrompit.

  • 251 Arrêté ministériel du 29 juin 1916.

272L’affaire redevint d’actualité en 1916. Poussé par les Chambres, le Gouvernement décida la création d’une « commission d’études mixte des questions relatives à la Masse »251. Formée de parlementaires et de fonctionnaires, cette commission s’adjoignit ensuite des représentants de l’Union générale du service actif. Elle disposait, comme base de discussions, d’un avis donné par le Comité du contentieux du ministère des Finances. Celui-ci avait indiqué que, selon lui, la Masse était « un service d’État ne possédant ni personnalité civile ni personnalité financière ». C’était exactement la thèse qu’avait jusqu’alors soutenue la direction générale des Douanes.

273Trois solutions furent envisagées pour sortir d’une situation de fait peu satisfaisante : budgétiser intégralement les opérations concernées, budgétiser seulement le casernement et remettre la gestion du service de santé à une association que l’État subventionnerait, ne rien budgétiser et remettre aussi bien la gestion du casernement que le service de santé à un organisme associatif auquel serait transférée la propriété des biens meubles et immeubles de la Masse, y compris les baux de location. Dans cette troisième éventualité, l’association gestionnaire serait tenue d’admettre tous les agents des brigades, sans exception fondée par exemple sur l’appartenance à un syndicat.

  • 252 Arrêté ministériel du 24 mai 1925.
    La désignation des représentants du personnel devait avoir lieu t (...)

274Aucune décision ne fut prise. L’Union générale du service actif se contentait pour sa part du statu quo, sa seule ambition consistant à introduire dans les conseils régionaux et le conseil supérieur de la Masse, qui étaient formés exclusivement de représentants de l’Administration, des délégués élus du personnel. C’est en 1925 seulement que cette revendication aboutit, mais sans que fût réglé le statut juridique de la Masse252.

  • 253 L’Action douanière, nº 23 de 1923.

275Entre-temps, la Cour des comptes avait formulé des observations sur le vide juridique persistant, si bien qu’en 1924 la décision – non suivie d’effet – avait été prise de réunir une fois encore une commission ad hoc. Il fallut qu’un sénateur propose, en 1934, la suppression de la Masse pour que la question rebondisse. Afin de prévenir une décision brutale, la direction générale des Douanes reprit alors l’idée d’une commission qui fut effectivement créée par arrêté ministériel du 24 juillet 1934 et se mit aussitôt au travail. Des représentants des trois syndicats des brigades y siégèrent à côté des directeurs généraux des Douanes et de l’Enregistrement ainsi que des directeurs du Budget, de la Comptabilité publique et du contrôle des administrations financières. Déposé en décembre 1934, le rapport des commissaires préconisa l’ouverture d’un compte spécial du Trésor après avoir déconseillé trois autres solutions, déjà envisagées dans le passé : la disparition pure et simple de la Masse, sa conversion en établissement public ou en société de secours mutuel. Les syndicats se montrèrent d’accord sur cette ligne de conduite, encore qu’il y eût quelque illogisme à soutenir que la Masse était « une mutualité » tout en refusant qu’elle en ait le statut253.

B. L’évolution du régime de l’habillement et du service de santé

276Comme on l’a rappelé ci-dessus, la masse individuelle d’habillement avait été supprimée en 1908, les dépenses d’équipement du personnel ayant alors été budgétisées.

  • 254 Le statut de la Masse a été fixé par un décret du 24 décembre 1997 sous forme d’un Établissement pu (...)

277Cette réforme avait suscité à l’usage des critiques qui portaient, non sur le principe de la prise en charge de l’habillement par l’État, mais sur ses modalités d’application. En 1921, dans une circulaire qui commentait un remaniement du dispositif mis en place en 1908, la direction générale écrivait : « Une expérience de plus de dix années a fait ressortir les inconvénients de ce régime. Habillés et équipés aux frais de l’État, les agents, n’ayant aucun intérêt personnel à bien entretenir leur vestiaire, n’ont plus pour leurs vêtements les mêmes soins que lorsqu’ils en effectuaient l’achat de leurs propres deniers… Le système actuel aboutit à engager les dépenses les plus élevées en faveur des agents les moins soigneux »254.

  • 255 Circulaire nº 158 du 5 juillet 1921.
  • 256 Arrêté ministériel du 5 juillet 1921.

278Onéreux donc, mais aussi lourd à gérer, ce système fut remplacé par un ensemble de mesures propres à « responsabiliser » les agents tout en leur maintenant le bénéfice de la gratuité des équipements255. Désormais chaque agent se verrait attribuer une indemnité « de première mise » lors de son entrée dans les cadres et une « indemnité d’entretien » annuelle. Les sommes correspondantes ne seraient pas versées aux bénéficiaires, mais inscrites à des « comptes individuels » gérés par les capitaines sous la surveillance des directeurs. Lorsque les agents s’équiperaient ou devraient procéder au renouvellement d’une partie de leur vestiaire (un vestiaire dont la composition – obligatoire – faisait l’objet d’une description précise), les commandes seraient passées par les capitaines auprès de fournisseurs adjudicataires qui seraient tenus d’assurer la livraison dans le respect du cahier des charges. Dans chaque direction fonctionnerait une commission de réception qui s’assurerait de la qualité des effets livrés, cependant qu’une commission d’essayage siégeant dans chaque capitainerie veillerait à ce que ces effets conviennent aux différents destinataires. Lors de chaque livraison, les comptes individuels devraient être débités de la valeur des fournitures. La hiérarchie s’assurerait par des revues du bon état des vestiaires individuels et il lui appartiendrait de provoquer, le cas échéant, le remplacement d’objets d’équipement. Les agents soigneux dont les comptes individuels seraient excédentaires de manière permanente ne pourraient prétendre à un « droit de propriété sur les disponibilités existantes », mais l’Administration aurait la possibilité de leur octroyer une « prime d’entretien », notamment dans le cas où le bon état de leur vestiaire serait dû, au moins pour partie, à l’exécution fréquente de services « en tenue civile »256.

  • 257 An. Do. 1929, page 167.

279Loin de rallier les suffrages, ce système fit contre lui l’unanimité. Il ne permit pas de réaliser les économies que l’on avait escomptées et le personnel regimba contre les contrôles tatillons qu’il générait localement quand l’encadrement y inclinait. La hiérarchie, pour sa part, critiqua la lourdeur – accrue par rapport à la réglementation antérieure – des tâches de gestion. On se plaignit aussi des mauvaises conditions d’exécution des marchés de fournitures. En résumé, les Annales, rarement agressives pourtant, n’hésitèrent pas à évoquer la « faillite » d’un dispositif qui ne suscitait que de « vives doléances »257.

  • 258 Décision du 10 mai 1933. Le syndicat avait été associé à l’étude de la réforme (L’Action douanière,(...)

280Il devenait difficile, dans ces conditions, de ne pas en changer. Le Syndicat du service actif préconisait depuis longtemps que le personnel ait le libre choix des fournisseurs et que les indemnités d’habillement soient versées aux agents eux-mêmes et non à des comptes individuels. L’Administration finit par accéder à ces demandes, en 1930, tout en conservant des fournisseurs officiels auxquels le personnel pouvait s’adresser facultativement. Afin d’assurer autant que possible l’uniformité des tenues, on obligea ceux qui s’adressaient à des commerçants de leur choix à faire reconnaître la conformité au type réglementaire du drap qu’ils se proposaient d’employer, à moins que leurs fournisseurs n’aient préalablement fourni des garanties à ce sujet. Cette précaution n’ayant pas donné les résultats escomptés, et son application s’étant de surcroît avérée astreignante, la direction générale s’orienta, en 1933, dans une autre voie ; elle obligea les agents à n’utiliser que du drap réglementaire fourni par un unique adjudicataire dont les fournitures porteraient le cachet d’une commission de réception258.

281Entre-temps, on avait tenté de réformer l’uniforme lui-même. Cette orientation dont les motivations profondes ne furent pas toujours avouées fit long feu. Il en sera plus précisément question à propos de l’évolution du statut militaire des brigades.

  • 259 Arrêté ministériel du 26 septembre 1924.
    En 1930 (Lettre commune nº 1395 du 22 juillet), le système (...)

282Rendu gratuit, comme l’habillement, en 1908, le service de santé fonctionnait difficilement depuis que l’accroissement des dépenses de casernement ne permettait plus de compter sur les boni des masses et qu’il devenait nécessaire de solliciter l’augmentation de la subvention budgétaire. En 1924, la direction générale fit approuver par les conseils régionaux et le conseil supérieur de la Masse (organismes où ne siégeaient pas encore de représentants élus du personnel) une réforme de nature à satisfaire en partie – mais en partie seulement – le Syndicat du service actif. On laissait aux agents – et cette mesure répondait à leur souhait – le libre choix des médecins et des pharmaciens. En contrepartie cependant – et ceci fut moins bien accueilli – la gratuité des soins fut remise en cause puisque le personnel dut participer financièrement aux dépenses, celles-ci ne leur étant remboursées que dans une proportion variant de 50 %, pour les célibataires, à 90 %, pour les pères de famille nombreuse259.

C. La question du casernement

  • 260 Voir J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., pages 553-554.
  • 261 JO du 14 juin 1916.
  • 262 JO du 2 septembre 1924.
  • 263 En 1927, un incident opposa le secrétaire de la section du Havre du Syndicat des douanes actives, S (...)

283L’obligation faite aux agents des brigades d’habiter les casernes gérées par la Masse dans la mesure où des logements correspondant à leur situation administrative et familiale se trouvaient disponibles constituait depuis longtemps un sujet de récrimination260. Le personnel se plaignait à la fois de la discipline sévère qui régnait notamment dans les grandes casernes telles que celles de Marseille ou Le Havre, et du mauvais état des logements jugés inconfortables, voire insalubres. Il ne semble pas que ces critiques aient été injustifiées dans nombre de cas. Beaucoup de casernes étaient anciennes ; leur entretien n’avait pas été assuré dans les meilleures conditions, et le problème touchait malheureusement les plus importantes d’entre elles, celles précisément où la discipline était mal supportée. La direction générale était consciente de la situation, mais elle n’avait pas disposé avant la guerre des ressources qui eussent permis la mise en œuvre d’un programme important de rénovation du parc de logements. On avait cru être en mesure de régler le cas particulièrement urgent du Havre, mais deux opérations conçues à cette fin furent des fiascos complets et la source de polémiques dont il eût mieux valu faire l’économie. En 1913, la direction générale s’était liée par contrat avec la Société havraise pour la construction d’habitations à bon marché en vue de la création d’une « Maison des douaniers ». D’un coût de 900 000 francs financé, à concurrence de 750 000 francs par un prêt de la Caisse des dépôts et consignations, cet immeuble, propriété de la société havraise, avait été pris à bail pour une durée de 35 ans par la Masse des brigades avec garantie de loyer de 35 000 francs l’an. L’administration ne put malheureusement parvenir à faire occuper les logements par son personnel avant que n’éclate la Grande Guerre, à telle enseigne qu’on fut satisfait de sous-louer l’immeuble à des réfugiés belges. Dès les années de guerre, cependant, l’Union générale des agents du service actif se préoccupa de l’avenir : l’administration contraindrait-elle les agents à occuper, contre leur gré, cet immeuble ? si celui-ci restait totalement ou partiellement vide, le déficit d’exploitation viendrait-il grever le budget, déjà déficitaire, de la Masse ? Sur sa demande, un député posa deux questions au ministre : l’administration était-elle définitivement liée dans cette affaire ? et – ce qui intéressait prioritairement le personnel – après le départ des réfugiés, « les douaniers seraient-ils contraints d’occuper, malgré eux, la maison construite à leur intention ? La réponse du ministre fut prudente : il indiqua que « le procès-verbal de réception définitive des travaux, prévu par le bail principal, (allait) être signé », mais que, « après le départ des réfugiés belges, il (était) possible que d’autres sous-locations succèdent à la première » et qu’il ne semblait donc pas « y avoir lieu d’envisager dès à présent les mesures qu’il conviendrait de prendre dans une hypothèse dont la réalisation rest(ait) incertaine »261. Finalement, l’administration put se dégager de ses engagements vis-à-vis de la société d’habitations à bon marché. Une deuxième opération blanche allait toutefois discréditer un peu plus la hiérarchie aux yeux du personnel du Havre. En 1920, la Masse prit en location pour 45 ans un immeuble, l’hôtel Frascati, qui, pour être rendu véritablement habitable, devait être réaménagé. L’état du bâtiment, son éloignement des lieux de travail suscitèrent un refus général d’y emménager. Une nouvelle fois, l’administration se trouvait en charge d’un immeuble vide. Le Syndicat du service actif fit de cette affaire une exploitation permanente pendant plusieurs années et un motif supplémentaire de grief à F encontre de Bolley qui, mal conseillé sans doute par le directeur du Havre, avait pris la responsabilité d’autoriser la location. Pour sortir honorablement du guêpier il eût fallu pouvoir aménager le bâtiment. Malheureusement le Sénat refusa à la douane les crédits que la Chambre avait accepté de lui attribuer à ce titre, estimant qu’il convenait de commencer par se rendre propriétaire avant d’entreprendre des travaux de caractère non locatif. Or, l’achat nécessitait un crédit de 2 millions et demi que l’on ne pouvait espérer obtenir. En 1924, on en était resté au même point et R. Coty (le futur président de la IVe République) questionna le ministre sur ses intentions, en faisant observer que l’immeuble se dégradait, que son inoccupation était intolérable en période de crise du logement et que la Masse perdait de l’argent. La réponse fut plutôt embarrassée : « L’administration des Douanes n’a pas cessé de rechercher les moyens de donner une solution convenable à la situation créée par la non-utilisation de cet immeuble. Jusqu’à présent, les démarches entreprises, tant auprès de la municipalité du Havre que de divers services publics, ainsi que les pourparlers engagés avec des particers en vue de la cession du bail ou de la sous-location n’ont pu aboutir. Toutefois, une société s’est récemment mise en instance pour louer l’hôtel Frascati à son nom. Une convention préliminaire a été conclue à ce sujet, de laquelle pourrait résulter, à bref délai, la résiliation pure et simple du bail de l’administration »262. Le ministre s’était avancé un peu imprudemment : plusieurs années allaient encore s’écouler avant que la Douane ne se libère de ce boulet263.

  • 264 Décisions des 9 septembre 1925 et 4 juillet 1929.
  • 265 Décision du 16 juillet 1925.

284Ces difficultés montrent que l’administration n’avait pas, en matière de logement du personnel des brigades en caserne, les moyens d’ambitions héritées du XIXe siècle et jamais réalisées. Au cours de l’entre-deux-guerres, elle ne put entreprendre, sauf à Marseille, de réalisations notables et elle dut se contenter souvent de recourir à des solutions locatives plus ou moins satisfaisantes. Sans doute faut-il voir dans la décision, prise en 1925, de rendre le casernement facultatif pour les célibataires que l’on ne pourrait loger dans des chambres individuelles, l’indication d’une prise de conscience de l’évolution de la mentalité des agents264. Est-il sans intérêt de noter que, cette même année, furent supprimées les sonneries de clairon, encore en usage dans les casernes de certaines circonscriptions, mais « ne présentant plus aucune utilité » ?265 À l’évidence, pour des raisons tenant aussi bien à l’évolution des mentalités qu’à l’inadéquation de ses moyens budgétaires à une politique héritée du passé, l’administration allait devoir renoncer à gérer le service des brigades de manière paramilitaire.

Notes

1 Nous y avons fait allusion dans l’introduction du présent ouvrage. Cf. aussi, J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit. pages 442 à 457.

2 L’Action douanière, nº 7 et 11 de 1916.

3 Le 17 janvier 1918, lors de son premier congrès depuis 1914, la Fédération générale des fonctionnaires revendiqua expressément le droit syndical.

4 L’Action douanière, nº 6, juin 1919. La même publication (nº 12 de 1919) fait état d’un rapprochement avec le Syndicat du service sédentaire qui, à cette occasion, se serait solidarisé avec le Syndicat du service actif en ce qui concernait la suppression de l’organisation militaire des brigades. Le Syndicat du service sédentaire, officiellement « Syndicat national des agents de contrôle, d’assiette et de perception des douanes », allait s’installer au siège de la Fédération générale des fonctionnaires, dans un immeuble sis rue de Poitiers à Paris et acquis en 1920, en même temps qu’un autre immeuble, sis rue de Lille et appelé à devenir « l’Hôtel des fonctionnaires ». AN F/7/13734, note P/2654 du 3 juillet 1920. Quant au Syndicat du service actif, d’abord installé rue de Poitiers, il ferait en 1931 l’acquisition d’un immeuble, rue de Bellechasse, par l’entremise d’une société coopérative émettant des parts de cent francs, « La Maison des douanes actives ». L’Action douanière, nº 14 de 1931.

5 AN F/7/13713. Police générale, Fédérations et syndicats, Douanes. Rapport du préfet de Rouen du 20 juillet 1920, le congrès de l’Association des officiers s’étant réuni dans cette ville.

6 AEF Z 14421. Douanes, polygraphes. Note du 17 juillet 1919 du directeur général.

7 AN F/7/13713. Police générale. Fédérations et syndicats. Douanes. Compte rendu du congrès de 1922.

8 Déclaration ministérielle du cabinet Herriot, 17 juin 1924.

9 Les assemblées constitutives des syndicats des sous-officiers et des agents du cadre supérieur se sont tenues respectivement le 13 mars 1928 et le 27 avril 1929.

10 AEF Z 14421. Douanes, polygraphes. Note du 24 avril 1920 du directeur général.

11 Même source. Note du 7 mai 1920 du directeur général.

12 L’Action douanière, nº 12 de 1920, ainsi que AN F/7/13713. Police générale. Fédérations et syndicats. Douanes.

13 L’Action douanière nº 41 du 25 septembre 1924.

14 L’Action douanière nº 7 (avril 1922) donne un compte-rendu détaillé du 2e congrès du Syndicat du service actif.

15 AN F/7/13713. Police générale. Fédérations et syndicats. Douanes. Nous n’avons pu déterminer le point de départ précis de cette publication ronéotypée dont une quinzaine de livraisons avaient déjà circulé en septembre 1928. Elle semble avoir cessé de paraître dans le courant de 1933.

16 Ce fut notamment le cas à Marseille en 1921 : le nº 16 de L’Action douanière de cette année en fait état. Il existe cependant d’autres types de tension, par exemple celle qui résulte de l’absence de contacts entre un directeur régional et les représentants locaux du syndicat des brigades. Tel est le cas à Valenciennes lorsque cette circonscription est placée sous l’autorité de Jean Filippi, forte personnalité dont il sera question plus loin à propos des événements de Rhénanie et de la Ruhr (L’Action douanière, nº 10 de 1929). La situation était d’autant plus gênante que, aux dires de la publication syndicale, « la section de Valenciennes... (était) la plus importante des sections syndicales puisqu’elle group(ait) plus de 1 300 agents ». Il semble que la direction générale se soit employée à tempérer l’intransigeance du directeur.

17 La création du comité fut décidée lors d’une réunion tenue le 7 février 1936 au siège du Syndicat du service actif. L’Action douanière nº 3 de 1936.

18 La création de ce syndicat, présenté dans un rapport de police comme « anticommuniste », avait été précédée, en 1927, de celle d’une « Union des sous-officiers des douanes de la direction du Havre ».
La situation régnant dans cette circonscription a été analysée de manière assez pertinente, semble-t-il, dans un rapport de police de février 1928 (AN F/7/13713, A. 1597). On y présente le port du Havre comme le « principal centre d’agitation communiste parmi les fonctionnaires du service actif des douanes ». Les facteurs « qui ont concouru à susciter et entretenir le mouvement révolutionnaire » y sont énumérés : la discipline rigoureuse imposée par les officiers des douanes, l’insalubrité de la caserne installée dans un quartier « des plus facilement accessible aux thèses communistes du fait de la classe sociale de sa population », l’active propagande menée par un noyau de militants (une soixantaine d’adhérents du PCF et une centaine de sympathisants), le défaut d’autorité d’un directeur miné par la maladie (Il s’agit d’Eugène Claverie qui décédera en activité), les encouragements donnés par un inspecteur « très orienté vers la gauche », René Dufour.

19 Il est difficile de savoir si les agents du cadre supérieur étaient nombreux à adhérer au Syndicat du service sédentaire. Ils y étaient représentés en tout cas comme en témoigne le fait qu’en 1926, René Dufour (futur « père » du Syndicat des agents du cadre supérieur) se soit vu confier la présidence de l’une des séances du congrès du Syndicat du service sédentaire. Celui-ci tenait à conserver dans ses rangs les agents du cadre supérieur. Il le manifesta en prenant en compte – tardivement – la dégradation de la situation de ces agents, mais c’est surtout l’importance donnée par L’Essor à la fondation du Syndicat « des chefs » qui le prouve.
Cette nouvelle organisation a connu un grand succès puisque, selon la police, elle réussit à attirer 230 des 250 membres du cadre supérieur (AN F/7/13713, dossier 12). Son fondateur et secrétaire général, Dufour, était alors inspecteur principal à Paris. Successivement conseiller municipal au Havre, puis à Raincy, il était classé comme « militant socialiste » et la police l’avait naguère accusé d’encourager le personnel du Havre à se syndicaliser (Voir la note 18 ci-dessus). Dufour allait devenir directeur au Havre. Cette affectation n’était sans doute pas des plus heureuses, compte tenu du climat local. Ce qui devait arriver arriva : une véritable guerre s’instaura entre le chef de circonscription et les syndicats locaux. Elle culmina quand éclatèrent les « affaires du Havre », mise à jour d’une vaste entreprise de corruption dont il sera plus précisément question plus loin.
F. Fouré, chef de bureau à la direction générale, fut secrétaire adjoint du Syndicat des agents du cadre supérieur ; il allait jouer un rôle de premier plan dans la création d’une Mutuelle générale des douanes, rivale de la mutuelle créée par les syndicats majoritaires. De cette affaire aussi, il sera question par la suite.

20 Liste non exhaustive de ces publications locales :
L’activité girondine, organe mensuel du syndicat national des douanes actives de Bordeaux,
publication créée en 1930 ;
L’avant-garde douanière, organe corporatif de la section rouennaise du syndicat des douanes,
1931-1937 (?) ;
Bulletin de la section havraise du syndicat national des agents du service actif,
1er numéro en avril 1934.
Le Réveil des sous-officiers, organe officiel du syndicat national des sous-officiers du service actif
de 1928 à 1936 (?) ;
Bulletin de la section brestoise du syndicat national des agents du service actif,
première parution en 1922 ;
La défense douanière, organe trimestriel du syndicat des douanes actives de Charleville,
1931-1935 (?) ;
L’Action douanière algérienne, organe mensuel de défense des revendications du syndicat des douanes actives de l’Algérie,
1930-1936 (?).

21 L’Action douanière nº 11 de 1917. Compte rendu de la réunion du 30 octobre 1917 du conseil d’administration. Les unionistes, précise-t-on, n’auraient pas à « adhérer unanimement au parti dont (on aurait) décidé de réclamer le concours ». L’Union entra officiellement en contact avec le parti socialiste en mai 1918.

22 Albertin cesse en décembre 1918 d’apparaître comme rédacteur en chef de L’Action douanière. L’Union estime sans doute qu’elle n’a plus besoin d’un prête-nom dont il faut assurer la rémunération. Albertin reste l’avocat du groupement, comme on l’a vu à l’occasion des poursuites intentées contre les dirigeants du syndicat illégalement constitué en 1919.

23 Ces têtes de pont s’étendaient sur un rayon de 30 km à l’est de Düsseldorf, Cologne, Mayence et Coblence.

24 L’ouvrage de Keynes Les conséquences économiques de la paix fut connu en France en 1920. Ses conclusions – qui minoraient le préjudice subi par la France – y soulevèrent l’indignation dans les milieux économiques.

25 AN AJ/9/5943. Bulletin d’information du 13 mai 1921 de la commission des réparations.

26 Le comité directeur des Douanes de 1921 était composé de trois membres : un Français, un Anglais et un Belge. Il était présidé par le Français (un ingénieur principal de l’artillerie navale).

27 Citons en particulier les ordonnances nº 78, 81 et 84 relatives au régime douanier spécial de la Rhénanie.

28 Il obtint satisfaction en mai 1921.

29 ANAJ/9/3288. Échange de lettres des 3 et 8 avril 1921 entre le directeur général des Douanes et le haut commissaire de France dans les provinces rhénanes, Tirard. Dans L’Action douanière (nº 9 de 1921), on proteste contre l’arbitraire qui présiderait, selon la revue, à la désignation des agents pour la Rhénanie.

30 Les Belges détachèrent 36 agents et les Anglais 32, selon un rapport rédigé en fin d’opération par le Comité directeur des douanes, le 27 avril 1922. AN AJ/9/4022.

31 AN AJ/9/3829. Lettre du 1er octobre 1921 du haut commissaire de France au ministre des Finances.

32 La répression des infractions douanières fit l’objet de l’ordonnance nº 84 de la haute commission interalliée, en date du 27 avril 1921.

33 Il s’agit de l’inspecteur principal Albert Guillot que l’on retrouvera dans les mêmes fonctions lors de l’occupation de la Ruhr et des secondes sanctions douanières.

34 AN AJ/9/4022. Rapport du 27 avril 1922 du Comité directeur des douanes.

35 AN AJ/9/2951. Ordonnance nº 98 du 29 septembre 1921 du haut commissariat interallié.

36 ANAJ/9/3288. Lettre du 24 septembre 1921 du directeur général des Douanes au haut commissaire de France.

37 An. Do. 1921, page 153.

38 Ordonnance nº 135 de la haute commission interalliée. Cf. la note 11 ci-dessus.

39 Circulaire du 12 février 1923 du Comité directeur des douanes. AN AJ/9/3346.

40 Ordonnance nº 133 de la haute commission interalliée (art 5) et circulaire du 1er juin 1923 du Comité directeur des douanes. AN AJ/9/3346.

41 AN AJ/9/3307. Lettre du 18 mai 1923 du haut commissaire de France au directeur général des douanes. Après l’envoi de deux contingents supplémentaires, Tirard demande un nouveau renfort de 50 agents pour l’inspection de Coblence.

42 AN AJ/9/3346. Circulaire du 12 février du Comité directeur des douanes.

43 AN AJ/9/3302.

44 AN AJ/9/3346. Instruction du 28 février 1923 et circulaire du 12 avril.

45 AN AJ/9/3347. Circulaire du 10 octobre du Comité directeur des douanes. Cette instruction autorise la réintégration des fonctionnaires allemands licenciés (il y en eut environ 800) afin de rouvrir des bureaux intérieurs précédemment fermés par les autorités alliées et de créer des bureaux de dédouanement à la frontière orientale.

46 AN AJ/9/5887-1. Enquête de Lécuyer, chef du bureau du contentieux de la direction générale des Douanes. Le nombre de wagons chargés de marchandises saisies qui restaient en souffrance en septembre 1923 atteignait le millier.

47 L’inspecteur principal affecté à Diisseldorf, Jean Filippi, fortement appuyé par le général Dégoutte, commandant en chef des forces d’occupation dans la Ruhr, semble avoir manifesté une certaine désinvolture à l’égard du Comité directeur des douanes. Dans une note interne du 22 septembre 1923, le directeur des services économiques du haut commissariat français écrivait : « M. Filippi, dont les sérieuses qualités sont reconnues, a fait preuve depuis l’origine, à l’égard du Comité directeur des douanes, d’indépendance systématique, affectant d’ignorer cette autorité interalliée. Son attitude n’a pas été sans me créer des difficultés avec nos alliés belges qui estiment intolérable que les instructions du Comité soient trop souvent méconnues par un fonctionnaire qui relève de lui ». Sans doute tancé, l’intéressé se plia, mais de mauvais gré comme en témoignent des rapports ultérieurs. Quoi qu’il en soit, il se maintint et sa carrière connut un développement heureux.

48 AN AJ/9/3309, lettre du 21 janvier 1924 du haut commissaire de France au directeur général des douanes et AN AJ/9/3349, circulaire du 13 juillet 1924 donnant la liste des bureaux et postes de surveillance.

49 Deux incidents sérieux intéressant la Douane peuvent être cités : l’agression d’un inspecteur à Mannheim, blessé d’un coup de feu par un ouvrier allemand, et l’arrestation par la police allemande de deux agents des brigades dans une zone dite « des patrouilles » fixée à 500 mètres audelà de la limite du territoire occupé. Toutefois, l’inspecteur de Trêves s’est plaint, dans un rapport daté de septembre 1923, de l’hostilité de la population de son secteur à l’égard des fonctionnaires des douanes, sans faire état cependant de faits notables.

50 An. Do. 1924, page 139. On peut y ajouter l’éloge inattendu que la Frankfurter Zeitung fit, dans son numéro du 6 avril 1924, de la compétence technique des fonctionnaires des douanes françaises. Les Annales des douanes en firent état avec une évidente satisfaction (An. Do. 1924, page 143).

51 Albert Guillot, déjà cité, présida le Comité directeur des douanes dès janvier 1924 et il fut promu au grade de directeur en mars suivant.

52 AD AJ/9/3302. Lettre du 12 avril 1923 du directeur général des douanes. Le ton de cette correspondance est assez vif.

53 AN AJ/9/3349. Circulaires des 18 septembre, 10 et 15 octobre du Comité directeur des Douanes.

54 Un simple préavis d’un mois fut donné au personnel concerné.

55 AN AJ/9/3302.

56 Placé sous l’autorité du ministre de la Guerre et rétribué sur les crédits de ce département, le service de contrôle douanier de l’Armée du Rhin était néanmoins un service du temps de paix qui se serait trouvé automatiquement dissous en cas de mobilisation (article 7 du décret du 6 juin 1923). Ses membres n’étaient pas assujettis aux règlements disciplinaires des armées ; ils continuaient à cet égard à être soumis au régime statutaire des fonctionnaires des douanes.

57 An. Do. 1921, page 117.

58 F. Buisson, député, ayant demandé s’il était exact que « l’administration des Douanes ait détaché ses agents dans la Ruhr sans tenir compte ni de leur âge, ni de leurs charges de famille », le ministre répondit que « les désignations (étaient) faites parmi les agents... reconnus capables d’assurer le service, compte tenu de l’âge et de la situation de famille des intéressés », mais il admit que des dérogations à ces principes pouvaient se justifier par « des raisons de force majeure ». JO du 21 février 1924.
Il est question, dans les nº 3 et 4 de 1923 de L’Action douanière des plaintes que suscitent les modalités de désignation des agents : beaucoup, dit-on, sont âgés de plus de 50 ans dans le service des bureaux et de plus de 45 ans dans celui des brigades ; on compte parmi les détachés des pères de famille ; certains agents ont déjà connu des détachements en Sarre, en Alsace-Lorraine ou en Allemagne lors des premières sanctions. Lors du congrès de 1924 du syndicat des douanes actives, la critique fut nettement moins vive. S’il fut encore fait état de désignations d’office, on convint aussi que les volontaires pour l’Allemagne étaient nombreux.

59 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1848 à la Commune, op. cit., pages 137 et suivantes.

60 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., pages 365-366.

61 Arrêté ministériel du 19 septembre 1913. Les membres de la commission étaient le directeur général des Douanes, le directeur du Commerce et de l’Industrie (à l’époque J. Bolley), deux diplomates, un représentant du ministère de l’Agriculture, un représentant de la direction générale des Contributions indirectes et l’inspecteur principal des Douanes de Seyssel. Le secrétariat était confié à un sous-chef de bureau de la direction générale des Douanes.

62 Proposition de résolution déposée par David, député, et discutée le 21 décembre 1914.

63 Proposition de résolution de Houdas, député, déposée le 20 avril 1915.

64 AN F/12/6943. Zones franches. Lettre du 25 novembre 1918 du ministre des Affaires étrangères aux autres ministres.

65 Même référence.

66 Décision ministérielle du 8 juillet 1919.

67 AEF Z 14421. Douanes. Polygraphes. Note administrative du 30 août 1919.

68 Cette précision figure dans la note « confidentielle » publiée par les Annales des douanes.

69 En décembre 1920, le Gouvernement avait déposé un projet de loi ouvrant les crédits nécessaires à l’installation des douanes à la frontière politique. Ce projet fut voté par les Chambres et devint la loi du 27 avril 1921. À cette date, la loi autorisant l’installation de cette ligne (1er projet déposé en mars et second projet déposé en décembre 1921) n’avait pas encore été votée, si bien que la mise à disposition des moyens précédait curieusement la définition des missions.

70 L’accord du 30 octobre 1924 fut, après ratification, promulgué par décret du 22 mars 1928.

71 An. Do. 1931, nº 3.

72 An. Do. 1932, page 387.

73 Projet de loi nº 578.

74 An. Do. 1932, page 689.

75 Note du 26 octobre 1933 complétée, en ce qui concernait l’encadrement des brigades, par une note du 10 novembre suivant.

76 La sentence arbitrale fut rendue le 1er décembre 1933 à l’issue de la conférence de Montreux (JO du 15 décembre 1933). Parmi les experts français figurait l’administrateur des douanes Lécuyer.
L’acte stipulait qu’une commission permanente franco-suisse comprenant 3 représentants de chaque partie aurait à « aplanir les difficultés, proposer des mesures de contrôle, veiller à leur exécution et proposer les modifications aux crédits d’importation industriels ». Ces crédits portaient sur les produits obtenus dans les zones à partir de la transformation de matières non originaires des zones. La rédaction de l’article 3 de la sentence arbitrale qui concernait ce régime particulier laissait place à une certaine imprécision ; des difficultés pouvaient en résulter et il s’en produisit effectivement. Un échange de lettres du 31 décembre 1938 y mit un terme en définissant les conditions d’acquisition de l’origine zonienne. La Suisse avait obtenu la possibilité d’instaurer des contingents d’importation en cas de force majeure, mais elle était tenue d’en préaviser la commission permanente. En cas de litige insurmontable autrement, il était convenu de recourir à l’intervention d’un arbitre unique désigné d’un commun accord ou à celle d’une juridiction arbitrale de cinq membres (1 désigné par la Suisse, 1 par la France, 3 par les deux pays ensemble).

77 Loi du 27 décembre 1933 relative à « l’organisation douanière et fiscale des territoires français visés par l’arrêt de la Cour de justice internationale du 7 juin 1932 ». Décret du 29 décembre 1933 portant organisation des zones franches.
Ultérieurement furent publiés des textes fixant les compétences des bureaux de la ligne douanière en matière de transit et de dédouanement des marchandises faisant l’objet de restrictions d’entrée ou de sortie (décret du 2 janvier 1934), et celles des bureaux dits « de finances » (arrêté du 14 février 1934).

78 La circulaire des douanes nº 644 du 29 décembre 1933 qui commente la loi et le décret des 27 et 29 du même mois recense les impositions recouvrables par les bureaux fiscaux. La liste en est impressionnante ; en la parcourant on mesure combien faible pouvait être pour les Suisses le maintien d’une fiction de liberté des échanges avec les zones franches.

79 L’origine zonienne devait être attestée par les « contrôleurs de zone », fonctionnaires des douanes installés à l’intérieur des zones et habilités à y procéder à toute heure à des recherches dans les établissements industriels et commerciaux. Pour les zoniens, la présence douanière était donc bien devenue une réalité.

80 Trois de ces « contrôles » étaient implantés dans le Pays de Gex et quatre en Flaute-Savoie.

81 An. Do. 1916, page 121, chronique. Voir aussi ci-dessus pages 40 et suivantes.

82 An. Do. 1917, pages 237 et suivantes, chronique.
À l’époque, la « réforme du système administratif » suscitait des réflexions d’autant plus audacieuses que les circonstances excluaient qu’on passât de la spéculation à l’application.

83 En 1920, la direction de Metz comptait 950 agents environ, celle de Mulhouse, un peu plus de 800, celle de Strasbourg plus de 650 et celle de Sarrebruck près de 600. En 1922, on comptait 1 400 agents à Metz, 1 000 à Mulhouse, 900 à Strasbourg et 700 à Sarrebruck.
A titre de comparaison, la frontière franco-belge (et le port de Dunkerque) comptait, en 1920, un effectif de 4 500 agents qui fut porté à 5 500 en 1922.

84 An. Do. 1922, page 2, chronique.

85 Décret du 1er août 1922.

86 Le rapport de la Commission Marin a été publié au JO du 10 décembre.

87 Débats parlementaires. Chambre des députés. Séance du 29 décembre 1922.

88 Débats parlementaires. Chambre des députés. Séance du 2 décembre 1922. Discussion d’un projet de loi portant ouverture de crédits additionnels sur l’exercice 1922.

89 En 1919, la direction générale des Douanes ouvrit une enquête sur l’emploi de l’automobile « tant pour la surveillance exercée par les brigades que pour le contrôle des chefs divisionnaires » et sur la généralisation de l’emploi de la bicyclette. AEF Z 14421. Douanes. Polygraphes. Note aux directeurs du 20 mars 1919, et An. Do. 1919, pages 94 et 106.
Par note du 6 du même mois, la direction générale avait fait part aux directeurs de son intention d’équiper les bureaux et les postes de liaisons téléphoniques par réemploi de matériel libéré par l’armée.

90 Cf. Vivent Magnien, De l’influence que peuvent avoir les douanes sur la prospérité de la France, 1800.

91 Règlement du 1er février 1921. Dans une chronique publiée en octobre 1922 dans les Annales des douanes, page 302, des réserves sont exprimées sur l’efficacité de la mesure : « Il serait excessif de considérer comme offrant une efficacité absolue pour la recherche et la poursuite de la fraude en mer une flottille de gardes-pêches de qualités nautiques douteuses et sur les équipages desquels l’action de notre service est à peu près nulle ».
Nous ne disposons pas d’indications sur la fréquence des concours apportés à la Douane en application du règlement de 1921, ni sur leur degré d’efficacité. On peut exprimer valablement des doutes sur les résultats obtenus grâce à une coopération qui n’a été ni confirmée, ni supprimée ultérieurement.

92 L’ouverture de la gare internationale de Vallorbe avait fait l’objet de conventions franco-suisses signées le 11 juillet 1914, ratifiées par une loi du 23 avril 1915 et promulguées par décret du 27 avril 1915.

93 Une importante réforme du régime douanier de l’entrepôt, entreprise avant la guerre, fit l’objet de la loi du 29 décembre 1917. Cette mesure législative mit un terme, au moins provisoire, à de longues et laborieuses discussions portant sur l’opportunité de favoriser ou non le stockage sous douane de marchandises étrangères à des conditions plus ou moins libérales allant jusqu’à la création de ports francs ou de zones franches.

94 Convention du 13 octobre 1919 et protocole additionnel ; décret du 8 juillet 1922. Le décret du 8 juillet 1920 fut remplacé par la loi du 31 mai 1924.

95 Réponse du ministre des Finances à une question écrite du sénateur Japy. JO du 11 juillet 1923.

96 Décret du 28 août 1924.

97 An. Do.1924, pages 107 et 145.

98 An. Do.1924, page 143. On y cite des articles parus dans La Réforme économique et Le Nord industriel.

99 Extrait d’un discours tenu par Métayer lors d’un meeting, à Marseille, en novembre 1917 (L’Action douanière, nº 12, décembre 1927).

100 Lors du congrès d’avril 1925 du Syndicat du service actif, une motion préconisait une « simplification hiérarchique réduite aux seuls besoins de la direction des services et d’un contrôle qui laisse place à l’initiative des agents et ne soit plus exclusif de toute confiance ». On préconisait alors trois paliers hiérarchiques dans les brigades : préposé et préposé principal (comme dans les Contributions indirectes), chef de poste (assimilé au commis du service sédentaire), contrôleur des brigades (assimilé au cadre principal de ce même service). L’Action douanière, nº 56, mai 1925.

101 L’Action douanière, nº 23 de 1923.

102 L’Action douanière, nº 35 de 1924.

103 Parmi les représentants élus du personnel figuraient les deux personnalités qui ont joué un rôle de premier plan dans le mouvement syndical : Neumeyer, pour le personnel des bureaux, et Métayer, pour celui des brigades.

104 An. Do. 1927, page 115, compte rendu de la réunion du 28 décembre 1926 de la commission.

105 Tel fut le cas lorsque le représentant des usagers proposa la réduction du nombre des directions et des recettes principales.

106 An. Do. 1926, page 49, chronique.

107 Cette décision fut entérinée par le congrès de 1927 du Syndicat des agents du service actif. L’Action douanière, nº 13 de 1927. Les syndicalistes des brigades n’avaient pas, semble-t-il, été aidés dans leur revendication par les représentants du Syndicat du service sédentaire. Même publication, nº 6 de 1927.

108 An. Do. 1926, page 349, chronique.
Le Syndicat du service actif avait préconisé, à une certaine époque, le transfert de l’impôt sur le sel aux Contributions indirectes, déjà chargées d’une partie de son recouvrement. Les motivations de cette suggestion n’étaient pas claires. Était-ce dans le dessein de libérer le service des brigades de tâches peu valorisantes ? Pensait-on faciliter ainsi le réaménagement de l’organisation de la surveillance sur les côtes ? On voit mal qu’un tel transfert ait favorisé la fusion Douane-Contributions indirectes dont le syndicat s’est aussi déclaré partisan, en espérant revaloriser ainsi le cadre secondaire des brigades qui se serait trouvé « accroché » à celui des Contributions indirectes. Les deux propositions, en tout cas, disparaissent du programme du syndicat, passées les années vingt.

109 Sur l’origine du rétablissement de l’impôt du sel en 1806, cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France sous le Consulat et l’Empire, Éditions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 1979, pages 113 à 116.

110 Voir notamment la circulaire des douanes nº 411 du 6 octobre 1926.

111 Les préposés-visiteurs étaient des agents du cadre secondaire des brigades chargés d’assister les vérificateurs dans les opérations de contrôle matériel de l’exactitude des déclarations. Avant 1926, le rôle de ces agents se limitait officiellement à l’exécution de tâches matérielles : dénombrer, peser, assister à l’ouverture de colis, etc. Il fut désormais possible de leur confier, sous la responsabilité et la surveillance des vérificateurs, des opérations n’appelant pas de compétences particulières : reconnaissance de marchandises en vrac ou alimentant un courant régulier d’échanges, donc bien connues localement.
Spécialement sélectionnés d’abord, les visiteurs furent ensuite désignés par roulement parmi les agents de la brigade locale. Toutefois, sur la pression des vérificateurs, on revint ensuite au système de l’affectation permanente après sélection.

112 Décret du 6 octobre 1926, articles 4 et 5.
Dans le domaine du contentieux, des simplifications étaient intervenues au cours des années précédentes. Citons, en 1923 (décret du 27 octobre, circulaire des Douanes nº 289 du 31 décembre), une réforme des « primes de capture » de contrebandiers, récompenses pécuniaires indépendantes de la répartition du produit des amendes et confiscations, qui étaient servies aux agents selon des modalités fixées pour la dernière fois en 1845 et devenues obsolètes, et, au début de 1926 (décret du 19 janvier et circulaire des douanes nº 384 du 15 avril), une remise en ordre des modalités d’exercice du droit de transaction.
La plupart de ces réformes étaient dans l’air du temps et on ne peut en attribuer la paternité à la seule commission tripartite.

113 An. Do. 1923, page 1, chronique et surtout la note administrative du 21 novembre 1925 qui s’exprime en ces termes : « Il n’est jamais entré dans les intentions de l’Administration d’autoriser ou de prescrire l’exercice de services quelconques par un homme seul, ailleurs que sur les points où la surveillance est surtout préventive ».

114 Décision administrative du 21 octobre 1926 que rapportera une autre décision du 6 décembre 1937.

115 Décret du 6 octobre 1926, article 6.

116 Décisions des 13 et 29 octobre 1926.

117 Ce transfert de compétences était amorcé depuis plusieurs années (cf. la note administrative du 24 janvier 1921) ; il était appelé à se poursuivre, notamment après la Seconde Guerre mondiale.

118 Voir page 267 ci-après.

119 Un crédit de 234 000 francs fut inscrit à cette fin au budget.

120 La théorie du « cordon unique » fut condamnée sans appel dans les Annales des douanes qui lui consacrèrent, en 1922, page 81, une chronique sans aucun doute inspirée par la direction générale des Douanes. « Si le rayon n’existait pas, il faudrait l’inventer », conclut la revue.

121 Décision administrative du 15 octobre 1925.

122 Décisions administratives des 30 mars 1925 et 28 mai 1926.

123 L’Action douanière, nº 53 du 25 mars 1925.

124 Créé à dater du 1er juillet 1927, le Bulletin des brigades disparut en 1940. La direction générale s’était avisée de la difficulté de décider a priori qu’un texte n’intéressait pas le service des brigades et de l’inconvénient de priver le personnel de cette branche de la possibilité d’étendre ses connaissances à des domaines étrangers à ses missions immédiates.

125 Bulletin des brigades, notes des 1er Juin 1928 et 12 mars 1929.

126 Bulletin des brigades, note du 25 février 1928.

127 Bulletin des brigades, note du 22 avril 1929.

128 Décision administrative du 2 juin 1926.

129 Décision administrative du 17 août 1927.

130 Voir Chapitre II ci-dessus.

131 Décret du 2 février 1907. Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit. page 481 et suivantes.

132 Dans un projet de rapport présenté au conseil d’administration de l’Union générale du service actif en mars 1917, avant sa remise au groupe parlementaire de défense des douaniers, il est question de la « déchéance du personnel actif » consacrée en 1908 par son classement dans un cadre dit « secondaire ».

133 L’expression « service de surveillance » pour désigner le service des brigades a été reprise en 1976 dans le cadre de la fusion des statuts particuliers des agents des services extérieurs des douanes appartenant aux deux branches d’activité.

134 Décret du 24 décembre 1927 et circulaire nº 468 du 21 janvier 1928.

135 Article 68 du décret.

136 En 1919, 17 admis sur 22 candidats, en 1922, au premier concours de l’année 194 sur 202 et, au second concours, 104 sur 129, en 1923, 61 sur 69, en 1924, 102 sur 185, en 1927, 49 sur 59 et, en 192, 81 sur 105. Cette situation persistante conduisit à remettre en vigueur pour deux ans, en 1929, le recrutement de contrôleurs-adjoints temporaires (Décret du 19 juin 1929).

137 Indication mentionnée dans la circulaire des douanes nº 257 du 31 mai 1923.

138 Les recrutements à titre civil ont été relativement peu importants dans les années de l’après-guerre en raison de l’abondance des candidatures au titre des emplois réservés. En 1923 et 1924 encore, le recrutement civil n’a couvert qu’un peu moins de 45 % des admissions. De plus, le recrutement civil n’était ouvert à la même époque que dans un nombre limité de directions : celles de Dunkerque, Lille, Valenciennes, Metz, Strasbourg, Mulhouse, Besançon, Lyon, Chambéry, Le Havre et Boulogne.

139 Arrêté du directeur général des douanes du 20 mai 1920 pris en application de l’article 6 du décret organique de la même année.

140 Cf. Albert Laot, Histoire de l’École nationale des douanes, Éditions de l’AHAD et Librairie de France, Paris, 1996.

141 Un compte rendu de l’inauguration figure dans les Annales des douanes, 1920, page 113.

142 En 1908, avait été inauguré à la direction générale un « droguier », baptisé « Musée du tarif » où étaient présentés, par rubrique tarifaire correspondante, des spécimens ou échantillons des produits que ie bureau du tarif avait été amené à « classer » dans la nomenclature tarifaire. Cf. L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., pages 544 et 673, note 338. Transféré à l’École nationale des douanes, ce Musée, enrichi au fil des ans, est toujours utilisé comme instrument pédagogique.

143 An. Do. 1922, page 113.

144 Arrêté ministériel du 13 mars 1920.

145 Circulaire nº 71 du 21 janvier 1920.

146 Circulaire nº 79 du 12 avril 1920.

147 En 1933, le Syndicat du service actif organisa une préparation par correspondance aux concours de sous-officier, et il fit paraître L’École douanière (devenue en 1935 L’Actualité douanière), périodique consacré à la formation professionnelle des agents. L’Action douanière, nº 5 de 1933 et 20 de 1935

148 Il s’agissait alors de l’examen professionnel auquel les contrôleurs-adjoints devaient se prêter après 18 mois de service en vue de leur titularisation.

149 Circulaire nº 66 du 1er janvier 1920.

150 Circulaire nº 71 du 21 janvier 1920.

151 Circulaire nº 71 du 21 janvier 1920.

152 Circulaire nº 71 du 21 janvier 1920.

153 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., page 346.

154 Les directeurs devaient adresser à la direction générale des tableaux récapitulant les travaux menés en matière d’avancement des agents des brigades. Leur examen permettait de s assurer du respect du butoir des six mois et, plus généralement, d’assurer une certaine harmonisation entre les circonscriptions.

155 Les mutations relevaient donc de la seule appréciation de la hiérarchie, l’arbitraire étant tempéré par le respect d’une pratique administrative relativement équitable.

156 Sur l’origine des récompenses morales, voir J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914. op. cit.. pages 345-346.

157 Le décret du 2 février 1919 avait voulu éviter que l’avancement automatique empêchât de pénaliser les agents ayant démérité ; il avait en conséquence attribué aux récompenses et aux punitions des effets, automatiques eux aussi, en matière d’avancement.

158 Circulaire nº 77 du 25 mars 1920.

159 Arrêté du 25 mars 1920 du directeur général des douanes.

160 Le personnel, dans son ensemble, a longtemps tardé à se montrer indifférent aux récompenses morales et il n’a pas suivi, à cet égard, l’opinion des dirigeants syndicaux. Ceux-ci ont d’ailleurs assez rapidement cessé de considérer la disparition du système des récompenses morales comme importante. Après avoir survécu à la seconde guerre mondiale, ce système n’a été abrogé qu’à la fin des années soixante-dix, lors de la mise au point de « statuts uniques » des personnels des bureaux et des brigades. Cependant, l’usage d’adresser des félicitations écrites aux agents méritants (en particulier dans le cadre de la lutte contre la fraude) s’est maintenu jusqu’à ce jour.

161 Décret du 30 avril 1923 et circulaire nº 257 du 31 mai 1923.

162 Circulaire nº 257 du 31 mai 1923.

163 Le décret du 15 septembre 1925 ramena à 48 ans l’âge minimum requis. On descendit même à 47 ans en 1928, à titre temporaire.

164 Décret du 24 décembre 1927 et arrêté ministériel du 8 février 1928. La limite d’âge supérieure fut fixée à 43 ans. L’âge minimum requis pouvait être inférieur à 33 ans pour les agents justifiant de 13 ans de services au 1er janvier de l’année du concours.

165 Décret du 19 novembre 1924 et arrêté du directeur général des douanes du 29 juin 1925. Circulaire des douanes nº 325 du 31 décembre 1924.
Le concours était ouvert aux contrôleurs justifiant de six années de services (service militaire inclus), mais des mesures transitoires furent prévues à cet égard en faveur des agents recrutés avant l’entrée en vigueur du décret du 19 novembre 1924. Deux concours eurent lieu en 1925. Le premier réunit 229 candidats ; 72 furent admis. Des 323 candidats au second concours, 213 furent admis, après correction des épreuves écrites, à suivre, en deux sessions, les cours de l’École des vérificateurs.

166 Débats parlementaires, Sénat, Séance du 17 avril 1926.

167 Cité par les Annales des Douanes, 1927, page 312.

168 Décret du 18 août 1927 et décision administrative du 19 octobre.

169 Décret du 19 juin 1929. La mesure était valable pour 1929 et 1930.

170 Circulaire des douanes nº 405 du 20 août 1926.

171 Allocution prononcée par G. Cusin au siège de la direction nationale des Enquêtes douanières le 26 mai 1977.

172 Un rapport de police fait état d’un « arrêt presque total des transactions commerciales » dans le port du Havre lors de ce mouvement (Rapport A. 1597 du 17 février 1928. AN F/7/13713, Police générale. Fédérations et syndicats corporatifs, Douanes).

173 Note du 6 juillet 1926 du directeur de Lille rappelant la doctrine déjà définie par la direction générale. Citée dans L’Action douanière, nº 13 du 10 juillet 1926.

174 Note du directeur général aux directeurs en date du 26 juin 1926, également citée dans L’Action douanière, nº du 10 juillet 1926.

175 L’Action douanière, nº 12 de 1926.

176 Circulaire des douanes nº 405 du 20 août 1926

177 Décret du 22 juin 1926 et circulaire nº 405 du 20 août 1926.

178 Article 8 du décret du 29 septembre 1927 et circulaire nº 468 du 21 janvier 1928.

179 Décisions des 8 juillet et 2 décembre 1927.

180 Décret du 12 juin 1925.

181 Décret du 15 septembre 1925 et circulaire nº 361 du 28 septembre.

182 Décret du 4 août 1926 et circulaire nº 406 du 28 du même mois.

183 Décision administrative du 19 mai 1925.

184 Le principe avait été fixé par décision du 24 février 1919. Ce sont des décisions des 19 mai 1925 et 17 novembre 1930 qui réduisirent le délai d’attente.

185 Décret du 19 février 1929.

186 Réponse du ministre des Finances à une question écrite. An. Do. 1919, page 254.

187 An. Do. 1925, page 385.

188 Voir aussi J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., page 550.

189 An. Do. 1920, page 161.

190 An. Do. 1925, page 158.

191 Les résultats des discussions engagées entre la direction générale et le Syndicat du service actif figurent dans une correspondance adressée à cette organisation par le chef de l’Administration le 9 décembre 1925.

192 Les « points fixes » correspondaient, sur les frontières terrestres, à des lieux situés hors des routes légales où une garde permanente était assurée.

193 Les services de rebat — technique de surveillance déjà appliquée par les gardes de la Ferme générale — consistaient à relever, le long de la frontière, les traces de passage clandestin, en particulier les pistes laissées par les fraudeurs. Le rebat était dit « de jonction » quand les rebatteurs appartenant à des brigades voisines allaient à la rencontre les uns des autres ; il était dit « croisé » quand les rebatteurs allaient du poste de leur brigade au poste de la brigade limitrophe, à droite ou à gauche.

194 La consultation des registres d’ordre (quand ils subsistent) permet de se rendre compte des modalités locales d’application de ces mesures d’allégement de la surveillance. On y trouve en effet les décisions prises en la matière par les directeurs. C’est ainsi qu’une décision du 2 janvier 1926 du directeur de Valenciennes autorisait les lacunes tant en première qu’en deuxième ligne.

195 Décision du 20 août 1926.

196 Circulaire nº 462 du 17 décembre 1927.

197 La seule modification notable concerne la limitation à 2 heures 20 de la moyenne des heures de nuit entre 22 heures et 5 heures. Décision du 26 septembre 1932.

198 AEF Z 14421 Douanes. Polygraphes. Décision du 14 septembre 1918.

199 Lettre du directeur du Personnel du 8 juin 1926 notifiée le 10 juin par le directeur général des douanes. Par décision du 23 juin 1926, il fut précisé que la règle selon laquelle le congé ne pouvait être fractionné en plus de deux parties demeurait en vigueur.

200 Note du 2 mai 1927.

L’article 42 du décret du 19 mars 1928 étendit aux dames employées des cadres permanents de l’État les dispositions de la loi de 1910 relatives aux institutrices en couches. Les employées concernées bénéficièrent désormais d’un congé de deux mois susceptible d’être prolongé de deux nouveaux mois pour raison médicale.

201 Les demandes de prolongation de congé de maladie hors de la résidence devaient être appuyées d’un certificat émanant d’un médecin assermenté.

202 An. Do. 1921, page 128.

203 Loi de finances du 28 décembre 1923, article 5.

204 Pour les fonctionnaires bénéficiant d’un logement de fonction, le supplément temporaire de l’indemnité de résidence était limité à 15 %.

205 Ainsi, la proportion du tiers ne semble pas avoir été respectée. Cependant, il faut noter que, parmi les fonctionnaires appartenant ès qualités à la commission figurait un chef de bureau des Finances présenté comme ayant été mandaté par les agents du cadre supérieur pour les représenter.

206 L’Association des agents du cadre supérieur des douanes est active à cette époque et elle regroupe des agents des services extérieurs et de l’administration centrale.

207 Décret d’application du 13 janvier 1925.

208 Lois des 25 avril et 30 juin 1925.

209 La composition de la commission Trépont a été fixée par décret du 21 juillet 1925.

210 En réponse à une question écrite d’un député, le ministre des Finances indiqua que l’augmentation moyenne des traitements avait été, en 1926, de 23 1/2 % à la base et de 17 1/2 % au sommet, la moyenne étant de 20 %. JO du 16 juin 1926.

211 Décret du 2 octobre 1926.

212 Décrets des 29 août et 5 septembre 1926.

213 Décrets des 3 et 19 août 1929.

214 Loi de finances du 13 juillet 1925, article 188.

215 Décret du 29 août 1926.

216 Lois de finances des 30 juin (article 11) et 29 décembre 1923 (article 103), 13 juillet 1925 (article 187), 3 août 1926 (article 29) et 29 décembre 1929.

217 Loi du 29 décembre 1923.

218 Loi du 13 juillet 1925.

219 Décret du 20 mars 1926.

220 Décret du 17 octobre 1928.

221 Décret du 30 juillet 1930 afférent au service des bureaux.

222 Décision du 13 mars 1922. Lettre commune nº 1322 du 8 juin 1922. Dans les autres administrations de l’État, il existait des systèmes analogues d’octroi de secours aux agents en difficulté.

223 Décision du 13 janvier 1926.
Le secours maximum que les directeurs pouvaient envisager se montait à 300 francs (exceptionnellement à 500 francs), et le minimum était de 150 francs pour un premier secours à la veuve d’un agent en activité, de 50 francs dans les autres cas.

224 On peut se référer à cet égard à notre ouvrage L’administration des Douanes... de 1871. à 1914, op. cit. pages 274 et 549.

225 Décision ministérielle du 10 juin 1929, mise en application en août avant formalisation des procédures par la lettre commune nº 1396 du 1er octobre 1930.

226 Décret du 18 octobre 1918. Étaient versées au fonds commun les parts des chefs exclus des répartitions par leur grade, celles des saisissants lorsqu’ils avaient commis des fautes ou négligences graves, ou encore quand il s’agissait d’affaires contentieuses constatées dans les bureaux des douanes sur la base d’indications absolument précises ou sur instructions spéciales des chefs.

227 Le fonds commun permettait d’intervenir dans quatre types de situation :
1° – pour récompenser des actes de courage ou de dévouement dans la lutte contre la contrebande ;
2° – en faveur d’agents (autres que ceux du cadre supérieur « qui (avaient) contribué le plus efficacement à la répression de la fraude », des employés de bureau chargés de la suite des affaires contentieuses dans les directions et les recettes principales, et, en général, des « agents de tout grade ayant utilement contribué à la perception des droits ou à la sauvegarde des intérêts du Trésor ») les agents du cadre supérieur pouvant exceptionnellement entrer dans cette catégorie ;
3° – pour récompenser les personnes étrangères à la Douane ayant coopéré à la constation d’infractions lorsque le produit des affaires s’avérait faible ;
4° – pour assurer à l’administration le concours de personnes susceptibles de fournir d’utiles indications sur la fraude.

228 Circulaire nº 513 du 30 avril 1929.

229 Cf. J. Clinquart, Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1996, pages 206 et 207.

230 Décret du 27 octobre 1923.

231 Circulaire nº 289 du 31 décembre 1923.

232 Les chiens fraudeurs pouvaient être « porteurs », « de corde » servant à éclairer la marche des contrebandiers, ou « de défense ». Pour obtenir la prime de 3 francs par chien abattu, les agents devaient présenter la patte antérieure gauche fraîchement coupée de l’animal. Toutefois, si le chien était capturé et semblait susceptible d’être adopté par un agent afin d’être dressé à la lutte contre ses congénères fraudeurs, la prime était acquise sans que l’animal soit sacrifié.

233 Les primes de capture payées sur crédits de la direction générale des Contributions indirectes avaient trait à la constatation d’irrégularités affectant divers monopoles de l’État.

234 Loi du 25 juin 1914.
Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., pages 533 et suivantes.

235 Loi du 15 mars 1920 attribuant, en substitution d’allocations temporaires instituées par les lois des 23 février et 21 octobre 1919, des majorations annuelles exprimées en pourcentages allant de 25 à 100 % par tranches successives, avec un maximum de 1 500 francs.

236 Loi du 31 décembre 1920, article 28. Décret du 25 juin 1921. Circulaire des douanes nº 194 du 31 décembre 1921.

237 Loi du 12 avril 1922.
Le montant minimum était fixé à 4 720 francs par an, une allocation temporaire de 720 francs étant allouée aux retraités comme elle l’avait été aux actifs l’année précédente.

238 En ce qui concerne les critiques exprimées au sein de la Douane, cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., pages 533 et suivantes.
En 1871, puis en 1877, à l’instigation de parlementaires (Montagnac, Léon Say), des propositions visant à orienter les retraites des fonctionnaires vers le système de capitalisation avaient échoué. Caillaux avait repris l’idée en 1901 sans rencontrer davantage de succès.

239 Décret du 5 août 1919.

240 Loi du 14 avril 1924 et décret en forme de règlement d’administration publique du 2 septembre. Circulaire des douanes nº 297 et 304 des 30 mai et 21 juin 1924.

241 Articles 93, 94 et 95 de la loi du 14 avril 1924.

242 JO du 25 décembre 1929.

243 Article 8 § 2 de la loi du 14 avril 1924.

244 Loi de finances du 30 juin 1923, article 111.

245 Extraits d’un article paru dans le nº du 25 avril 1930 d’Actualités.

246 Loi de finances du 16 avril 1930, article 111.

247 Décret et arrêté ministériel du 20 mai 1930.

248 Loi de finances du 31 mars 1932, articles 72 à 105.

249 Cf. Jean Clinquart, Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exemple de la direction des fermes du Hainaut. Comité pour l’histoire économique et financière de la France. Paris, 1995, page 185.

250 La question du boni des masses avait suscité avant la guerre une polémique entre l’Administration et l’Union générale du service actif relayée par certains parlementaires. Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., page 313.

251 Arrêté ministériel du 29 juin 1916.

252 Arrêté ministériel du 24 mai 1925.
La désignation des représentants du personnel devait avoir lieu tous les trois ans. Les intéressés étaient au nombre de 4 dans les conseils régionaux où les représentants de l’Administration étaient en général de plus de 4. Au conseil supérieur, les délégués élus représentaient le tiers des membres.
À noter que l’arrêté ci-dessus institua aussi la gestion régionale des comptes de la Masse, comme le demandait le syndicat.

253 L’Action douanière, nº 23 de 1923.

254 Le statut de la Masse a été fixé par un décret du 24 décembre 1997 sous forme d’un Établissement public administratif. Désormais, la Masse des Douanes (et non plus des brigades) est dotée de la personnalité juridique. Elle possède un patrimoine, dispose d’un budget propre et est gérée paritairement par l’Administration et les représentants élus du personnel.

255 Circulaire nº 158 du 5 juillet 1921.

256 Arrêté ministériel du 5 juillet 1921.

257 An. Do. 1929, page 167.

258 Décision du 10 mai 1933. Le syndicat avait été associé à l’étude de la réforme (L’Action douanière, nº 4 de 1929), mais il la désapprouva : c’est « le triomphe des drapiers », lit-on dans L’Action douanière, nº 6 de 1933.

259 Arrêté ministériel du 26 septembre 1924.
En 1930 (Lettre commune nº 1395 du 22 juillet), le système fut amélioré en ce qui concernait les interventions prises en charge.
Le syndicat du service actif avait considéré la réforme comme menaçant la survie du service de santé et il avait considéré le référendum organisé par la direction générale auprès des conseils régionaux de la Masse dans lesquels le personnel n’était pas encore représenté par des délégués élus comme dépourvu de valeur (L’Action douanière, nº 23 de 1924).

260 Voir J. Clinquart, L’administration des Douanes... de 1871 à 1914, op. cit., pages 553-554.

261 JO du 14 juin 1916.

262 JO du 2 septembre 1924.

263 En 1927, un incident opposa le secrétaire de la section du Havre du Syndicat des douanes actives, Storez, à un commissaire de police qui avait été logé à l’hôtel Frascati et qui, selon Storez, était un occupant de mauvaise foi car il ne payait pas de loyer. Cette affaire qui donna lieu à l’apposition d’affiches témoigne du climat qui régnait alors dans le port du Havre. Elle valut au syndicaliste qui l’avait provoquée de comparaître devant le conseil de discipline. L’Action douanière en fit, bien entendu, ses choux gras.

264 Décisions des 9 septembre 1925 et 4 juillet 1929.

265 Décision du 16 juillet 1925.

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