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L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

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Jean Clinquart

Deuxième partie. L’entre-deux-guerres (1920-1939)

Chapitre V. La vie des services centraux

Texte intégral

I. Le conseil d’administration

A. Les directeurs généraux

1Six directeurs généraux ont présidé aux destinées de la Douane dans l’entre-deux-guerres. (Voir en annexe 2, Notices biographiques)

  • 1 L’affaire a été rappelée par L’Action douanière en 1916, puis en 1922, lors de la nomination de l’a (...)

2En janvier 1918, J. Branet, alors entré dans sa soixantième année, fut affecté à la Cour des comptes en qualité de conseiller-maître. Son départ de la direction générale des Douanes suscita peu de commentaires, aussi bien dans les Annales que dans les publications des organisations professionnelles. Du côté de l’Union générale des agents du service actif, on lui avait fait grief, à l’époque où Moulié était administrateur, de se comporter en « roi fainéant » laissant un « maire du palais » tenir les rênes à sa place. L’accusation, sans justification réelle, avait été formulée en ces termes insultants dans un quotidien de gauche proche des dirigeants de l’Union. Elle avait été à l’origine d’un très vif incident dans le cabinet du directeur général et les rapports entre le chef de l’administration et les unionistes des brigades en avaient été durablement affectés1.

  • 2 L’Action douanière, nº 4 d’avril 1918.
  • 3 Ce titre fut décerné à Bolley par le rédacteur en chef de L’Action douanière, Fabien Albertin, lors (...)
  • 4 An. Do. année 1923, page 221.
  • 5 Note administrative du 20 janvier 1920 commentant les dispositions du décret du 19 janvier relatif (...)

3Jean Bolley, « enfant de la balle », avait été accueilli avec un préjugé favorable et, après sa première entrevue avec le bureau de l’Union du service actif, L’Action douanière avait souligné la « bienveillance » de ses propos2. Les choses avaient rapidement évolué en sens opposé. Nous avons déjà évoqué deux causes de litige entre le nouveau directeur général et les représentants du personnel des brigades : la création de compagnies douanières après l’Armistice et « l’affaire du million ». D’autres motifs de tension allaient suivre et, jusqu’à son départ à la mi-décembre 1924, le « général Bolley »3 serait la bête noire non seulement des représentants du service actif, mais aussi de ceux du service sédentaire. Critiqué avec hargne dans les publications syndicales, il le fut aussi au Parlement par des députés du groupe de défense des douaniers dont les interventions ne firent que reprendre les doléances syndicales, en leur donnant la publicité offerte par la tribune de la Chambre. Ainsi, Bolley fit-il l’objet, en juin 1923, lors du débat budgétaire, d’une vive attaque de Goude et Aubry qui lui reprochèrent de travailler contre les intérêts de son personnel. Le ministre réagit et rendit hommage au directeur général qui intervint lui-même, protestant « contre les imputations portées contre lui, rappelant qu’il n’avait jamais eu de préoccupation plus grande que celle d’assurer le bien-être des agents et que, notamment, si le personnel des brigades débutait à 3 800, c’est à lui qu’il le devait »4. Rétrospectivement, cette animosité paraît largement infondée. Sans doute, ce directeur général, peu chaleureux et attaché à la discipline traditionnelle, fut-il porté à tenir à distance ses interlocuteurs des organisations professionnelles. Mais il était éloigné d’en rejeter toutes les revendications, comme l’ont montré différents aspects de son action. Nous l’avons indiqué précédemment à propos de la révision des traitements, Bolley mit beaucoup d’ardeur, en 1919, à défendre les intérêts du cadre secondaire des brigades. Sans doute déçu par les critiques de la presse corporative, il s’attacha personnellement à exposer dans quel esprit il entendait remplir sa charge. Une de ses circulaires, datée du 20 janvier 1920, débute comme suit : « Appelé, en janvier 1918, au poste de directeur général des douanes, après avoir occupé, pendant plus de cinq ans, celui de directeur des affaires commerciales et industrielles du ministère du Commerce, un double devoir s’imposait à moi : justifier la confiance que, pour la seconde fois, me marquait le Gouvernement ; ne pas décevoir les espérances légitimes que le corps des douanes pouvait fonder sur un chef sorti de ses rangs et, par cela même, bien placé pour connaître ses besoins et ses aspirations »5.

  • 6 Cette motion, votée le 9 juin 1924 fut publiée, non seulement dans la presse syndicale (ainsi L’Act (...)
  • 7 An. Do. 1925, page 44.

4Cette bonne volonté affirmée n’a pas évité à Bolley de connaître, à la fin de son mandat, une telle hostilité des organisations professionnelles que son départ en fut rendu inéluctable. Quelques mois avant ce départ, la Fédération douanière, structure réunissant agents des bureaux et des brigades, avait – fait unique dans les annales de la Douane – diffusé dans la presse une motion demandant le remplacement d’un chef qui « au cours des dernières années (avait) marqué au personnel des services extérieurs une hostilité croissante et évidente alors qu’issu des rangs les plus humbles de la famille douanière, ce chef aurait dû faire preuve à son égard d’un large esprit de justice »6. Quoi qu’il en soit, lorsque J. Bolley fit ses adieux au personnel de l’administration centrale, Maljean, alors doyen fort respecté des administrateurs, en fit un éloge appuyé dont il faut sans doute atténuer le caractère exagérément laudatif, mais qui est intéressant à plusieurs titres : d’une part, il relativise le jugement porté par la Fédération douanière et, d’autre part, il inventorie les actions menées sous le directorat finissant tout en permettant d’en mesurer a posteriori le caractère largement éphémère : « Les sept années que vous avez passées à la tête de la direction générale ont été marquées par des faits et des réalisations sans précédent dans l’histoire de la Douane française (…) : réorganisation complète des services, accompagnée d’une notable élévation des traitements et indemnités ; revivification pour ainsi dire instantanée de notre tarif, d’abord par des surtaxes ad valorem et ensuite par des coefficients ; mise en œuvre d’un nouveau régime conventionnel hérissé de complications et de difficultés (…) ; occupation douanière de la Sarre, de la Rhénanie et de la Ruhr ; suppression des zones franches et reconstitution d’une France douanière sans amputation ; adaptation et extension des statistiques commerciales en vue du nouvel état des choses ; institution d’une école professionnelle de visite »7.

  • 8 An. Do. 1925, page 350.
  • 9 Le Peuple, nº du 20 novembre 1925, qui reprend un communiqué de la section du syndicat des douanes (...)
  • 10 La lettre de Mouy, datée du 11 novembre 1925, fut publiée dans le nº 67 du 25 novembre 1925 de L’Ac (...)

5J. Bolley fut brièvement remplacé par Louis de Mouy. Ce brillant haut fonctionnaire, âgé de 37 ans seulement, était en dernier lieu directeur du Mouvement général des fonds. En cette qualité, il s’était opposé sans succès à la politique monétaire du gouvernement du cartel des gauches menée par Herriot. Son changement d’affectation n’a probablement pas été sans relation avec cette divergence. Démissionnaire de la fonction publique dès la fin de l’année 1925, il ne resta qu’une dizaine de mois à la direction générale des Douanes, trop peu de temps pour y jouer un rôle notable, mais assez cependant pour laisser des regrets, en particulier chez les représentants du service actif. On en trouve la trace dans les Annales des douanes qui déplorent le départ d’un chef dont le personnel avait apprécié « l’extrême courtoisie », la « grande bienveillance », la « largeur de vue », ainsi que « l’esprit sagement, mais résolument réformateur » ; « rarement chef fut plus sympathique à ses subordonnés »8. Plus significatif encore qu’un éloge exprimé dans une publication officieuse, un communiqué du Syndicat des douanes actives paru dans L’Action douanière et repris par Le Peuple témoigne de l’impact du passage de Pierre de Mouy à la direction générale des Douanes : « C’est le premier chef qui ait accueilli favorablement les revendications du personnel en faisant appel, dans un véritable esprit de sincérité, à la collaboration du syndicat et ait manifesté par des actes son ferme désir de faire disparaître les servitudes nombreuses qui pesaient si lourdement sur le corps des douaniers »9. Événement non moins inhabituel, de Mouy répondit par lettre à cet éloge : « Je n’ai fait autre chose, écrivit-il, qu’entreprendre une œuvre de justice et de réparation. Ce sera l’honneur de ma vie administrative que le Syndicat des douanes actives ait qualifié, comme il l’a fait, cette entreprise ». On ne pouvait implicitement porter de jugement plus sévère sur la gestion du prédécesseur !10

  • 11 Démissionnaire le 27 octobre 1925, P. Painlevé forma le 29 octobre un nouveau cabinet qui tomba dès (...)
  • 12 L’Action douanière, nº 7 de 1927.

6En novembre 1925, Pierre Chocarne prit la suite. C’était alors un homme de 56 ans qui était issu, comme Delanney naguère, de la carrière préfectorale, mais venait d’assurer la direction des services de la Présidence du Conseil sous le premier gouvernement Painlevé. Sa nomination à la tête de la Douane coïncida avec la crise qui conduisit à la formation du second et éphémère cabinet Painlevé11. Pierre Chocarne allait demeurer en place durant quatre années, jusqu’en décembre 1929, et avoir la tâche ingrate de pratiquer les économies décidées par le gouvernement Poincaré, après l’échec du cartel. Il n’eut pas, comme de Mouy, l’heur de gagner les suffrages de son personnel. L’Action douanière ne le ménagea pas, le qualifiant, par exemple, de « bourgeois repu et rassasié », « qui, avant de s’échouer à la tête de l’administration des Douanes, (avait) connu les douceurs d’autres sinécures de rapport »12.

  • 13 L’Action douanière nº 21 de 1936.

7Pierre Chaudun, qui lui succéda, était âgé de 44 ans. Magistrat d’origine, il avait été détaché après sa démobilisation, en 1919, au cabinet de Clémentel, alors ministre du Commerce. Celui-ci l’avait à nouveau appelé auprès de lui en 1924 et il était devenu son chef de cabinet aux Finances. Dès le mois d’octobre de cette même année, il avait été promu directeur du personnel et du matériel de ce ministère et il ne quitta cet emploi que pour celui de directeur général des Douanes. Chaudun vécut l’une des périodes les plus difficiles de l’histoire de la Douane dans l’entre-deux-guerres : des facteurs aussi bien internes qu’externes sur lesquels nous aurons à nous étendre par la suite rendirent sa tâche très délicate et lui valurent l’hostilité déclarée des syndicats. Pour ce qui concerne celui des agents des brigades, cette hostilité alla même jusqu’à l’interruption de toute relation directe entre septembre 1930 et janvier 1936 ! Il est vrai que le directeur général, excédé par des propos qu’il jugeait inacceptables, avait chassé de son bureau les dirigeants du syndicat. Sans doute ceux-ci auraient-ils pu simuler diplomatiquement la petite dose de repentir qui eût mis fin à une situation inconfortable pour les deux parties. Ils s’enfermèrent au contraire dans l’attitude de l’offensé et n’eurent plus de contacts directs qu’avec l’administrateur chargé des brigades. S’ils vinrent tardivement à résipiscence, c’est parce qu’une situation d’urgence (la création d’une mutuelle rivale de celle de la Fédération douanière) les y contraignit. L’arrivée au pouvoir du Front populaire mit un terme à la gestion de Chaudun et la manière dont L’Action douanière annonça son départ en gros caractères et en pleine page donne la mesure de l’antipathie dont il fut – fort injustement – la victime : « L’action syndicale porte ses fruits. Pierre Chaudun vient d’être limogé. Il devient banquier. Il est aussi qualifié pour ce dernier poste que pour le précédent, car sa compétence est aussi nulle dans un domaine que dans un autre »13.

8En novembre 1936, nommé président de la Banque de Madagascar, Chaudun céda la place à Louis Hyon qui allait tenir le poste durant deux ans. À l’instar de Bolley, Hyon était un fonctionnaire des douanes qui, de l’emploi de contrôleur-adjoint à celui d’administrateur, avait déroulé, sans quitter son administration d’origine, un cursus des plus honorables. Sa nomination semble avoir été liée au souci du ministre des Finances, Vincent Auriol, de placer à la tête de l’administration des Douanes un homme ayant à la fois sa confiance et celle des services. Le Gouvernement s’en trouverait bien quand une politique officieuse d’aide aux républicains espagnols mettrait dangereusement à contribution l’administration des Douanes, ainsi que nous le verrons plus tard. Comme de Mouy naguère, Flyon bénéficia de la sympathie et de l’appui des syndicats avec les dirigeants desquels il entretint des relations plus que courtoises. Il avait lui-même été « unioniste » en son temps et il ne cacha jamais qu’il ne l’avait nullement oublié. En novembre 1938, Hyon se vit chargé de présider le Comité de réorganisation administrative qui est surtout connu pour avoir préparé un statut des fonctionnaires sans prévoir, bien entendu, que ce travail, repris par l’administration du gouvernement de Vichy, serait à la base du statut des fonctionnaires de 1941.

  • 14 L’Action douanière, nº 665, décembre 1938.

9Le départ de Hyon suscita, en particulier au syndicat des brigades, les regrets les plus vifs. N’avait-il pas été, aux dires de L’Action douanière, oublieuse des éloges naguère décernés à de Mouy, « le seul directeur général ayant su comprendre les agents du service actif des douanes » ? Fait très inhabituel, il y a de l’émotion, et qui n’est pas feinte, dans le « Nous n’oublierons pas », plusieurs fois répété, qui ponctue le compte-rendu d’une réunion d’adieu à laquelle avaient participé « la gorge serrée », « les yeux embués », les dirigeants du syndicat14.

10Après une nomination pour ordre bénéficiant au chef du service des prestations en nature du ministère des Finances, Adéodat Boissard, c’est à Jules Leroi, secrétaire général de la nouvelle Loterie nationale, mais aussi ancien directeur de la Comptabilité publique, que fit appel le Gouvernement. Grand mutilé de guerre, Jules Leroi avait débuté au ministère des Finances comme rédacteur stagiaire en 1917 ; il avait donc déroulé dans ce département une carrière rapide et brillante. Bien accueilli et décidé à poursuivre l’œuvre de « son ami » Hyon, le nouveau directeur général allait connaître la déclaration de guerre de 1939, la nouvelle mobilisation du corps militaire et les conséquences de la défaite de 1940. Maintenu en place par le régime de Vichy, il quitterait, en juillet 1942, l’emploi de directeur général des douanes pour occuper celui de directeur du personnel du ministère des Finances.

11Chacune des nominations de directeurs généraux doit évidemment être replacée dans un certain contexte politique. Celle de Bolley suivit d’assez près la formation du cabinet Clemenceau en 1918. De Mouy, quant à lui, vint à la direction générale des Douanes à la suite de son élimination de la direction générale des Fonds par Herriot auquel il s’était opposé : cette nomination s’apparentait donc davantage à une mise à l’écart d’un secteur d’activité où l’intéressé n’était plus souhaité qu’à une promotion. Pour Chocarne, le poste de directeur général des douanes récompensa des services rendus à Painlevé. Le cas de Chaudun, directeur du personnel du ministère des Finances depuis cinq ans lors de sa nomination à la tête des Douanes, est différent ; son changement d’affectation qui ne correspond ni à une promotion ni à une régression ne s’explique pas clairement aujourd’hui. Hyon, pour sa part, doit à ses affinités avec les milieux de gauche et à l’appui des syndicats d’avoir été appelé à succéder, fin 1936, à Chaudun. Son départ, une dizaine de mois avant sa mise à la retraite, s’inscrit apparemment dans une opération de gestion des carrières de hauts fonctionnaires ; elle a permis, en effet, la promotion pour ordre de Boissard, avant qu’il soit placé en position hors cadres et désigné comme secrétaire général du Comité de réorganisation administrative, poste qu’il quittera, en mars 1940, pour celui de directeur général de l’Enregistrement. Leroi enfin, personnalité apparemment peu marquée politiquement et disponible pour occuper un poste plus délicat dans la conjoncture de la fin de 1938 que celui de secrétaire de la Loterie nationale, devait assez facilement rallier les suffrages au sein du Gouvernement.

B. Les administrateurs

  • 15 Cf. la note nº 53 du chapitre II.

12À la fin de la guerre, les deux postes d’administrateur étaient tenus par Jean Maljean, spécialiste reconnu des questions tarifaires, et par Olivier Josset, ancien chef de cabinet du directeur général15.

  • 16 Débats parlementaires, Chambre des députés, séance du 1er juillet 1919.
    La commission du Budget avai (...)

13En 1919, Bolley avait obtenu – non sans se heurter à l’opposition du rapporteur de la commission du budget de la Chambre, et grâce à l’appui de la commission des douanes – la création d’un troisième emploi d’administrateur16. Cette mesure avait été présentée comme indispensable pour que la direction générale des Douanes pût mener de front d’importants travaux en matière réglementaire et une réorganisation du service des statistiques du commerce extérieur. Elle avait permis d’alléger les charges de Maljean et Josset, auxquels ces deux missions incombaient. Au troisième poste d’administrateur fut affecté René Pommereuil (comme Josset ancien chef de cabinet du directeur général) qui venait de passer environ six ans au service de Contrôle des régies.

  • 17 René Pommereuil (né en 1872) fut affecté à Marseille, en 1924, comme receveur principal des douanes (...)
  • 18 Petit-fils d’un receveur principal et fils d’un directeur, Ernest Lécuyer dirigeait le bureau du co (...)
  • 19 Jules Maljean connut des honneurs particuliers lors de sa mise à la retraite. Promu directeur génér (...)

14Le décès prématuré de Josset, en 1921, conduisit à faire appel à Louis Magnan, directeur à Nice, mais ancien chef de bureau à la direction générale. Quand, en 1924, Pommereuil quitta les services centraux pour occuper un poste de comptable supérieur dans les services extérieurs17, un chef de bureau, Mathieu Laffargue, entra au conseil d’administration, et c’est encore un chef de bureau, Ernest Lécuyer18, qui, en 1926, remplaça Jules Maljean, admis à la retraite après 54 ans de services19.

15Ces diverses nominations révèlent que l’exercice des fonctions de chef de bureau était un passage obligé pour l’accession à un poste d’administrateur. Elles comportent aussi une indication intéressante sur l’origine sociale de nombreux hauts fonctionnaires des douanes du premier quart du XXe siècle : Bolley, mais aussi Josset, Magnan et Lécuyer étaient des fils (voire fils et petit-fils) de fonctionnaires des douanes, et maintenaient ainsi une tradition dont l’origine remontait à la naissance de la Régie et même à la Ferme générale.

16Cinq autres nominations sont intervenues entre 1928 à 1936, celles de N. Devergne, Pierre Boulet, Louis Hyon (futur directeur général), Achille Guillemin et Julien Etchegoyhen, appelés à la succession de Magnan, Lafargue, puis Devergne, nommés receveurs principaux à Paris, de Lecuyer, promu directeur des affaires commerciales et industrielles au ministère du Commerce et enfin de Hyon. Tous avaient fait carrière dans les services centraux et y avaient accédé à des emplois de chef de bureau. Leur désignation en qualité d’administrateurs confirme donc l’observation faite précédemment.

C. Faut-il ressusciter l’Inspection générale des douanes ?

  • 20 Proposition de loi déposée par Barthe et Felix, députés.

17Il n’est pas inintéressant d’évoquer, même s’il s’agit d’une affaire sans lendemain, une proposition de loi que deux députés déposèrent en 1925 et qui visait à réduire les attributions de l’Inspection générale des finances en dotant les régies financières de services spéciaux d’inspection. Renvoyée en commission, cette proposition fut enterrée20.

18S’agissant d’un projet qui n’a jamais cessé de connaître une certaine faveur au sein des Douanes, il convient de s’y arrêter, en commençant par un rappel historique. Une Inspection générale des douanes avait été créée, en 1803, peu après la substitution d’un directeur général au collège de régisseurs initialement placé à la tête de l’administration. Les quatre inspecteurs généraux nommés à cette époque auraient dû, en principe, remplir la mission que la Ferme générale assignait jadis aux fermiers « tourneurs » et que la Constituante de 1789 avait transférée aux régisseurs des douanes. Ceux-ci, cependant, avaient vu leur nombre réduit de sept à trois et cette circonstance les avait conduits à raréfier leurs tournées dans les services. Les inspecteurs généraux de l’époque napoléonienne ne comblèrent pas cette lacune. Peut-être convient-il d’en imputer la responsabilité au directeur général Collin de Sussy, qui se serait montré peu enclin à faire confiance à des collaborateurs « étrangers aux douanes » (comme les qualifiera, plus tard, le compilateur des Lois et règlements des douanes).

  • 21 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France sous la Restauration et la Monarchie de Ju (...)

19Supprimée sous la Première Restauration, l’Inspection générale fut rétablie sous la Seconde, renforcée et formée de fonctionnaires supérieurs dotés d’une solide expérience. L’institution disparut toutefois en 1831, dans les Douanes comme dans les Contributions indirectes, par la volonté expresse de Thiers, jeune sous-secrétaire d’État, au terme d’un long conflit entre les Régies et l’Inspection des finances. Celle-ci fut « chargée à l’avenir de la surveillance supérieure de tous les services »21. La décision de Thiers suscita des réactions immédiates. Elle provoqua, en particulier, le départ volontaire de Nicolas Hains, ancien chef de l’Inspection et directeur général par intérim depuis la Révolution de Juillet.

  • 22 Th. Duverger, La Douane française, Paris 1858, pages 497 à 507. Pour Cleach, cf. J. Clinquart, L’ad (...)
  • 23 Jean Paloc, Souvenirs d’un directeur des Douanes (1855-1904), Société historique et archéologique d (...)
  • 24 An. Do. 1918, page 37.
  • 25 An. Do. 1925, page 14.

20La Douane ne se consola jamais totalement de la disparition de son corps spécial d’inspection, encore qu’il soit difficile d’affirmer que ces regrets aient été largement répandus au sein du service. En tout cas, dans son ouvrage paru en 1858, La Douane française, Théodore Duverger, représentant respecté d’une dynastie d’employés supérieurs des fermes, puis des douanes, consacra un long développement à la question, affirmant que le rétablissement de l’Inspection générale des douanes était indispensable. La même proposition fut faite, en 1875, par Fernand Cleach, auteur d’un opuscule intitulé Le personnel des douanes, qui fut fort apprécié à l’époque22. Dans des Mémoires longtemps inédits, mais récemment publiés, Jean Paloc, directeur des douanes entre 1889 et 1904, exprima un avis identique23, et les Annales des douanes évoquèrent le sujet avec sympathie en 1917 et 1918, en se faisant l’écho des suggestions de divers correspondants24. Il semble que la Direction générale ait été peu encline, après 1831, à proposer au ministre la reconstitution de l’Inspection générale ; sans doute hésitait-elle à présenter un projet dont les chances d’être pris en considération étaient très faibles, sinon nulles. Les Annales des douanes, au demeurant, ne se firent aucune illusion sur le sort réservé à l’initiative parlementaire de 1925 qui, écrivirent-elles, « ne nous paraît pas avoir de grandes chances d’aboutir »25. Il est curieux de constater que l’argumentation exposée par les auteurs de la proposition de loi se trouvait déjà développée dans le livre de Duverger : « Le contrôle ne peut… être exercé d’une manière absolue et par conséquent efficace » que moyennant « deux conditions : le temps et la connaissance très approfondie (du) service (contrôlé), de ses rouages, de leur influence réciproque » ; or, affirmait-on, cette double condition, l’Inspection générale des finances ne pouvait la remplir.

21Au cours des années trente, l’attitude de la direction générale des Douanes évolua. C’est à Pierre Chaudun que l’on doit ce changement. En 1933, dans ses propositions budgétaires pour 1934, il fit ressortir la nécessité de renforcer le « contrôle effectif sur le terrain » en créant, à côté d’emplois supplémentaires d’inspecteurs, trois « contrôleurs généraux ». Cette proposition ne fut pas retenue, mais Chaudun la renouvela lors de la préparation des budgets de 1935 et 1936. À la fin de 1935, en exposant au ministre les mesures que lui semblait justifier la récente découverte d’une importante affaire de corruption au port du Havre (Voir ci-après page 299), le directeur général rappela ses demandes antérieures de renforcement du corps de contrôle en leur imprimant un caractère nouveau ; il préconisa, en effet, la résurrection de l’Inspection générale des douanes :

« Les directeurs régionaux, écrivit-il, sont pratiquement astreints à venir périodiquement – tous les deux mois environ – à l’administration centrale pour maintenir le contact étroit désirable pour assurer la bonne marche du service.
J’ai observé que les visites du directeur général ou de ses collaborateurs immédiats auprès des services départementaux produisaient un excellent effet moral (…) Mais ces voyages… ne peuvent être aussi fréquents qu’ils seraient désirables, faute de temps et, il faut l’avouer, faute aussi de moyens pécuniaires, étant donné l’insuffisance de l’indemnité de déplacement (70 francs par jour environ) et l’absence de tous frais de représentation. Cependant, l’utilité de ces visites ou inspections est incontestable et produit, tant sur le personnel que sur les usagers de la région, un effet moral certain.
J’estime qu’il serait utile de créer deux postes d’inspecteurs généraux, collaborateurs immédiats du directeur général, hiérarchiquement placés entre le directeur général et les administrateurs, qui auraient pour mission d’inspecter périodiquement toutes les directions, de se rendre sur place lorsqu’un incident s’est produit ou est à craindre, et d’assurer une liaison plus étroite encore avec la direction générale.
Ces créations d’emplois ont été demandées à diverses reprises ; elles ont toujours été écartées ; elles ne sauraient cependant, à mon avis, faire double emploi avec l’Inspection générale des finances. Deux postes seraient suffisants ; la dépense, pour le Trésor, ne serait pas très lourde ».

22La demande de Chaudun n’eut pas de suite, mais lors de la préparation du budget de 1937, le directeur général récemment nommé, Louis Hyon proposa la création de deux emplois de « contrôleurs généraux » destinés à être les missi dominici du chef de l’administration, et il réussit à faire inscrire cette innovation dans le projet gouvernemental. En première lecture, les députés n’acceptèrent que la création d’un seul poste de contrôleur général et les sénateurs, plus réservés encore, ne se laissèrent pas convaincre de l’opportunité de la mesure. Le texte finalement voté par le Parlement n’en fit plus mention.

  • 26 Note nº 4302 du 3 octobre 1935 (Cabinet) adressée au ministre par le directeur général des Douanes (...)

23L’année suivante, le directeur général renouvela sa demande qu’appuya la direction du Personnel du ministère dont un rapport interne releva que la proposition « par(aissait) répondre à un besoin ». Cette fois, le projet gouvernemental ne reprit pas la suggestion de la Douane et il ne fut plus question des contrôleurs généraux, et a fortiori des inspecteurs généraux26.

II. Les bureaux

A. Un effectif, notamment féminin, en spectaculaire croissance

  • 27 Ce service fut intégré à la première division.
  • 28 Circulaire des douanes nº 35 bis SG du 29 septembre 1919. Les bureaux, est-il indiqué dans ce docum (...)

24Si l’on excepte la réorganisation qu’entraîna la création d’une troisième division et qui consista, de manière fort logique, à regrouper sous l’autorité d’un même administrateur les bureaux de gestion interne de la Douane (exception faite des questions de personnel traditionnellement rattachées au chef de l’administration), l’organisation des services centraux ne connut, de 1920 à 1939, que deux innovations notables : en 1931, la création d’un « service du contrôle des importations et exportations » chargé des questions relatives à la gestion des contingents et à la délivrance des licences27, puis, en 1937, d’un « bureau de la répression des fraudes douanières ». Cette seconde mesure est à rapprocher d’une autre création intéressant cette fois les services extérieurs, celle d’une « direction des fraudes douanières » dont nous aurons à évoquer par la suite les missions et également l’avenir prometteur. Parmi des réformes d’intérêt mineur, on citera la spécialisation d’un bureau de la troisième division dans le traitement des questions de service général intéressant les brigades28.

  • 29 Décret du 3 mars 1920 modifiant celui du 1er décembre 1900 relatif à l’organisation de l’administra (...)
  • 30 L’organisation des services centraux a fait l’objet des décrets des 28 juin 1923, 14 août 1925, 30  (...)

25En matière d’effectif, la direction générale connut durant cette période une expansion spectaculaire. De 74 agents en 1914, cet effectif s’était accru de quelques unités au cours du conflit pour faire face aux tâches nouvelles nées du contrôle du commerce extérieur, mais, en 1920 encore, le nombre des rédacteurs et des commis restait voisin du niveau d’avant-guerre29. C’est au cours des années suivantes que la situation évolua. Fin mai 1927, l’effectif atteignit 157 agents, pour régresser à 136 en 1928, une politique de réduction générale du nombre des fonctionnaires ayant eu alors dans les douanes quelques effets. Ceux-ci s’avérèrent cependant précaires en ce qui concerne le service central dont l’effectif atteignit 172 agents en 1930. La direction générale comptait donc, à ce moment, près de 2,5 fois plus d’agents qu’en 191430.

  • 31 Décrets des 29 août 1937 et 15 août 1938. Les modifications apportées par ces textes à la compositi (...)

26Ce phénomène de croissance du service central (qui n’est pas particulier à l’administration des Douanes) doit d’autant plus être mis en relief qu’il s’est révélé durable. Il y eut bien, en 1934, dans le cadre de mesures visant à réduire le train de vie de l’État (mesures dont il sera plus longuement question à propos des services extérieurs), une réduction à 157 du nombre des agents d’encadrement, des rédacteurs et commis servant à la direction générale, mais on ne peut parler de renversement de tendance, même si le service central perdit encore quelques agents en 1937 et 193831. Les causes de ce phénomène sont multiples, mais deux d’entre elles prédominent : la gestion des réglementations se complique et celle des services extérieurs marque une tendance nette à la centralisation.

  • 32 Un cadre permanent de dames-sténodactylographes avait été créé par décret du 22 février 1920.

27Au demeurant, le développement des services de la direction générale est plus important encore qu’il n’y paraît, car les chiffres cités ci-dessus ne tiennent compte ni des « dames sténodactylographes » dont le nombre a plus que doublé32, ni du personnel féminin affecté au service de la statistique commerciale. Celui-ci comprend, d’une part, des fonctionnaires titulaires – les « dames contrôleuses à la statistique commerciale » (24 en 1920, 34 en 1923) –, d’autre part, du personnel auxiliaire qui fut formé, à partir de 1926, de 120 « dames auxiliaires à la statistique commerciale », puis, en 1930, d’un cadre permanent de « dames-machinistes ».

B. Le développement du service de la statistique commerciale et le début de sa « mécanisation »

28Directement rattaché à la direction générale, mais installé dans une annexe, rue de Reuilly, le service de la statistique (bureau des « dépouillements statistiques » créé en 1930 par dédoublement de l’ancien bureau de la statistique commerciale, désormais chargé des « publications statistiques ») où ont été progressivement transférées des opérations naguère exécutées par les bureaux de dédouanement, a donné à l’administration centrale des Douanes, à partir des années vingt, l’apparence d’une forte féminisation. Pourtant, s’il est vrai que, dans les années d’après-guerre, plus de la moitié du personnel de ce service était composée de femmes, celles-ci servaient au sein d’unités de travail fortement spécialisées où elles effectuaient des tâches d’exécution et dont elles avaient fort peu de chances de s’échapper.

29En fait, le service de la statistique constituait plutôt un organisme rattaché à l’administration centrale qu’une partie intégrante de celle-ci. On en ferait d’ailleurs par la suite (après la Seconde Guerre mondiale) une « direction nationale » appartenant aux services extérieurs.

30Quoi qu’il en soit, le développement de cette activité au cours de la troisième décennie du siècle constitue un fait que nous nous garderons de minimiser. Il traduit, en effet, l’importance que prit alors l’établissement de statistiques à la fois plus élaborées et plus fiables des échanges internationaux, ainsi que la mise au point de méthodes propres à atteindre ces objectifs : le recours à des personnels spécialisés, puis à la « mécanographie », étape vers une « informatisation » dont on ne soupçonnait pas encore les performances futures.

  • 33 Décision administrative du 17 janvier 1922.
  • 34 Décision administrative du 26 décembre 1928 qui faisait suite à la signature par la France (dont le (...)
  • 35 Décision administrative du 19 août 1926.

31La recherche de l’exactitude a conduit à prendre comme base de l’évaluation de la valeur des marchandises les prix facturés, ajustés selon des normes destinées à éliminer les disparités liées aux données divergentes des contrats commerciaux. Une telle réforme conduisit à substituer des valeurs déclarées à des valeurs arbitrées. Un arrêté ministériel du 13 décembre 1848 avait créé une Commission permanente des valeurs en douane dont l’une des missions consistait à évaluer, chaque année, les prix moyens des marchandises importées et exportées pendant l’année précédente. C’est sur la base de ces prix arbitrés qu’étaient dressées non seulement les statistiques annuelles définitives des années écoulées, mais aussi les statistiques mensuelles provisoires de l’année en cours. Or, les fluctuations des cours enregistrées pendant et surtout après la guerre rendaient cette méthode de « valorisation » inappropriée. Aussi, la direction générale décida-t-elle, en 1922, de prendre pour base des statistiques mensuelles les valeurs déclarées33. La perception, à l’importation, de la taxe représentative de l’impôt sur le chiffre d’affaires contraignait la Douane à vérifier l’exactitude de cet élément et il était donc permis d’escompter dans l’avenir une plus grande fiabilité des statistiques. Le passage de l’une à l’autre des méthodes d’évaluation se fit toutefois progressivement. Les valeurs déclarées, initialement utilisées pour l’élaboration des seules statistiques mensuelles d’importation, le furent, en 1929, pour les statistiques annuelles34. À la sortie, on continua plusieurs années encore à utiliser les valeurs arbitrées par la commission permanente, mais révisées mensuellement par celle-ci. Ce n’est qu’en septembre 1926 que les valeurs déclarées à la sortie furent prises pour base de l’élaboration de la statistique d’exportation35.

  • 36 AEF, B-48381, direction du Personnel, Douanes, 11 janvier 1929, approbation de l’avenant du 23 octo (...)
  • 37 Les dames-contrôleuses (recrutées principalement parmi les dactylographes) constituaient un cadre c (...)

32Ce même souci d’exactitude avait conduit à centraliser le dépouillement des éléments statistiques. Cette opération, qui avait débuté dans le commencement des années vingt, s’était accélérée en 1928. La direction générale avait conçu un programme d’équipement en « machines perforatrices » et « poinçonneuses », instruments de base du système de tri et de classement mécaniques des informations qui, sous l’appellation de mécanographie, connaissait déjà aux États-Unis et allait connaître en Europe un développement considérable. Les crédits nécessaires à la réalisation de ce projet que l’on présentait comme générateur d’économies de personnel (hypothèse dont l’expérience ne confirma pas le bien-fondé parce qu’on s’engagea dans la voie du perfectionnisme) furent obtenus en deux temps. En 1927-1928, l’Administration fut autorisée à louer des trieuses, des tabulatrices et des perforatrices à la société Hollerith dans le but « de faire un essai concluant des machines à grand rendement »36. Le contrat comportait la formation, la direction et la rétribution d’un personnel que l’on choisit parmi des « postulantes employées aux travaux de statistique commerciale effectués à la direction générale des Douanes ». Quand – cette expérimentation ayant été jugée satisfaisante – l’Administration eut obtenu, au titre du budget de 1930, les crédits nécessaires à l’acquisition du matériel, un cadre spécialisé fut créé. Les dames machinistes « ordinaires » devraient désormais être sélectionnées par concours ouverts aux candidates ayant 15 ans au moins et 20 ans au plus. Astreintes à un stage probatoire de six mois, les intéressées allaient être traitées sur le plan des rémunérations, des congés et de la discipline comme le personnel auxiliaire. Au nombre de 50, ces employées seraient encadrées par trois « monitrices » désignées au choix parmi les dames machinistes « ordinaires »37.

33Le dépouillement centralisé des déclarations transmises par les bureaux de dédouanement avait initialement concerné l’exportation. On redoutait en effet, non sans raison, que le contrôle de l’exactitude des éléments statistiques mentionnés sur des déclarations n’entraînant pas, en général, perception de droits et taxes ne fût effectué dans les bureaux que de manière trop superficielle pour garantir la fiabilité de la statistique commerciale. Le programme de développement de ces travaux concerna d’abord une quarantaine de bureaux, puis environ 70, désignés en raison de l’importance de leur trafic. Les autres bureaux durent établir au jour le jour des bordereaux de dépouillement sous une forme normalisée et les transmettre chaque mois soit directement au bureau parisien des dépouillements, soit à la recette principale de leur circonscription chargée d’en faire une récapitulation avant transmission rue de Reuilly.

  • 38 An. Do. 1930, page 573 et 1931, page 1, chronique.

34En ce qui concernait l’importation, environ 20 bureaux transmirent, dans un premier temps, leurs déclarations à Paris, mais il apparut bientôt contre-indiqué de déplacer les déclarations durant la période qui suivait immédiatement la prise en recette des droits. La direction générale opta donc pour un système bâtard : les bureaux de dédouanement – dans quelques cas des recettes principales chargées de collecter les déclarations déposées dans les bureaux de leur ressort – durent adresser au bureau de la statistique des bordereaux de dépouillement. Quelques mois plus tard seulement, les déclarations elles-mêmes devaient être communiquées à ce bureau pour lui permettre de vérifier à la fois l’exactitude des liquidations de droits et taxes et celle du dépouillement statistique38.

  • 39 Décision publiée (sans date) en février 1932 dans An. Do. 1932, page 99.

35À la fin de 1931, la direction générale procéda à une enquête portant sur la centralisation des relevés mensuels des exportations. Cette opération aboutit à une réduction sensible du nombre des bureaux concernés par la centralisation intermédiaire au niveau des recettes principales. Désormais tous les bureaux des directions de Dunkerque, Lille et Metz, et plus de 130 autres correspondirent directement avec le bureau des dépouillements de la direction générale39.

  • 40 Circulaire nº 282 de 1923 et lettres communes nº 1414, 1455 et hors-série des 27 novembre 1931 (ins (...)

36En 1923, celle-ci avait procédé à une codification des règles applicables en matière de dépouillements statistiques, mais l’évolution de la collecte justifia d’autres codifications en 1931, 1933 et enfin 193540.

  • 41 L’initiative avait été prise lors du congrès de Prague de l’Institut international de statistique, (...)
  • 42 Convention ratifiée en France par la loi du 25 août 1932.

37Depuis longtemps, la question des statistiques du commerce avait été évoquée dans des réunions internationales. L’intérêt, aussi bien pour les gouvernements que pour les entreprises, de décrire les échanges commerciaux entre nations dans un langage commun avait été évoqué dès le milieu du XIXe siècle, mais c’est en 1913 seulement qu’une convention internationale signée à Bruxelles avait établi une liste d’environ 200 rubriques que les pays signataires s’engageaient à utiliser pour une publication statistique annuelle41. Après la guerre, la Société des Nations se préoccupa d’assurer à la « classification unique des produits » un développement accru. La convention internationale concernant les statistiques économiques qui fut signée à Genève le 14 décembre 1928 poursuivit des objectifs plus larges que celle de 1913 puisqu’elle entendait s’appliquer à l’ensemble des statistiques économiques et pas seulement aux statistiques douanières. Cette fois encore, cependant, on avait limité les ambitions à l’élaboration d’une « liste minimum » de produits. L’heure de la nomenclature universelle, suffisamment détaillée pour servir de base aux tarifs douaniers, n’avait pas encore sonné42.

C. Un appendice de la direction générale : le service dit de « Paris-spécial »

  • 43 JO du 30 décembre 1922, questions écrites.

38Bien que l’importance de ce service ait été marginale à l’époque, il convient d’évoquer la création, en 1922, d’une structure de gestion rattachée à la direction de Paris, et par conséquent aux services extérieurs, mais qu’il paraît légitime de considérer comme étroitement dépendante de la direction générale. Cette structure, baptisée « Paris-spécial », regroupait « des agents qui (n’étaient) affectés à Paris que pour ordre, c’est-à-dire qui compt(aient) dans les effectifs sans être, en fait, à la disposition du directeur à Paris ». On y trouvait des « agents techniques en service à l’étranger », mais surtout des « employés détachés à la direction générale ». Dans une réponse à une question écrite d’un député, le ministre des Finances indiqua, en décembre 1922, que ces agents « détachés » s’initiaient « aux fonctions de commis d’ordre à la statistique commerciale où ils ser(aient) titularisés après le vote du budget de 1924 en remplacement du personnel auxiliaire dont la suppression (était) prévue », ou encore qu’ils assureraient « temporairement le secrétariat de la commission des importations et exportations »43.

39« Paris spécial » allait peu à peu s’étoffer et jouer le rôle de pourvoyeur de renforts circonstanciels tant au bénéfice des divers services parisiens qu’à ceux de province.

D. Les carrières d’administration centrale

40Parmi les commis d’ordre de la direction générale, beaucoup avaient débuté leur carrière dans les services extérieurs. Ils avaient été appelés à servir à l’administration centrale, sur la recommandation des directeurs, après un séjour de durée variable dans des bureaux de dédouanement ou des bureaux de direction. Durant cette période ils avaient acquis une connaissance plus ou moins approfondie, parfois superficielle, de la vie des services extérieurs et, à partir de leur entrée à la direction générale, ils s’étaient spécialisés de manière assez souvent définitive.

  • 44 Cf. Valentiana, nº 12, décembre 1993, J. Clinquart et J. Dauby, « Prost-Lacuzon, douanier et poète  (...)

41Il est possible d’illustrer cette situation de détachement précoce et de spécialisation extrême en évoquant la carrière de l’un d’entre eux, Adolphe Prost, qui, sous le pseudonyme d’Adolphe Lacuzon, eut son heure de notoriété comme fondateur (et représentant unique) d’une école poétique, l’Intégralisme. Après quelques années passées dans les bureaux du directeur au Havre, Prost fut affecté à la direction générale où, jusqu’à sa mise à la retraite, il servit en qualité de commis d’ordre, de rédacteur, de sous-chef, puis de chef au bureau chargé de la gestion des brigades44.

  • 45 Décret du 28 juillet 1929.

42Si le recrutement d’employés de base dans le vivier des services extérieurs n’était donc pas forcément un gage puissant d’unité entre ces services et ceux de la direction générale, il avait quand même de ce point de vue des effets heureux. Cependant, ce sont les modalités d’accès aux fonctions de rédacteur, de sous-chef et de chef de bureau qui contribuaient le plus à assurer cette cohésion. En 1920, à la suite de la substitution d’un examen d’aptitude au concours de l’inspection (mesure de circonstance dont il sera question ci-après, page 250), il fut décidé de rétablir le concours spécial de rédacteur que l’on avait supprimé en 1916. On estimait nécessaire en effet, de maintenir à ce niveau une sélection sévère et l’examen d’aptitude aux emplois supérieurs des services extérieurs ne semblait pas répondre à cette préoccupation. En fait, l’administration centrale se trouvant confrontée elle aussi à des problèmes de recrutement, le statu quo fut maintenu jusqu’en 1929. C’est seulement à cette époque que le concours spécial de rédacteur fut effectivement rétabli et ouvert à tous les agents des services extérieurs, ainsi qu’aux commis du service central. Cependant, on maintint la possibilité de faire directement appel à des lauréats du concours de l’inspection (qui avait été réinstauré entre temps), voire, en cas de nécessité, à des lauréats du concours de la visite pour pourvoir un certain nombre d’emplois de rédacteur principal45. De surcroît, les emplois de chefs et sous-chefs de bureau étaient directement accessibles à des employés supérieurs des services extérieurs remplissant les conditions d’ancienneté de services exigés des fonctionnaires de l’administration centrale (encore que des réticences se soient exprimées à cet égard parmi les rédacteurs principaux soucieux de ne pas perdre un débouché qu’ils avaient naturellement tendance à considérer comme une chasse gardée). Ainsi apparaît-il que la direction générale ne constituait pas une entité coupée statutairement des autres composantes de l’administration des Douanes, d’autant que la possibilité de passer d’un monde administratif à l’autre n’était pas unilatérale. En effet, les agents de la direction générale qui participaient avec succès aux concours de vérificateur et d’inspecteur pouvaient réintégrer (ou intégrer) les services extérieurs. Et on notera que, sur 98 nominations de directeur intervenues entre 1915 et 1939, 30 (soit un tiers environ) ont concerné des fonctionnaires affectés à la direction générale lors de cette promotion.

  • 46 Examen du budget de 1936 au Sénat.
  • 47 Entre les deux guerres, des fonctionnaires des douanes ont accompli des missions de durée parfois p (...)

43Cette unité du corps des douanes, service central et services extérieurs confondus, a-t-elle eu d’heureux effets sur l’efficacité administrative ? Elle a certainement assuré entre le centre et la périphérie une harmonie que la création, en 1945, de corps interministériels auxquels ont été réservés la plupart des postes d’encadrement dans les services centraux a été accusée, non sans pertinence, semble-t-il, d’avoir altérée, voire rompue. Il aurait été intéressant de déterminer dans quelle mesure le système fermé que la Douane, parmi d’autres services, a connu du début du XIXe au milieu du XXe siècle présentait l’inconvénient de manquer d’ouverture sur l’extérieur et de contribuer à scléroser l’administration. Cette thèse, défendue avec véhémence par Caillaux qui préconisait de choisir les chefs des services civils parmi des fonctionnaires « issus d’une École supérieure qui les préparerait à diriger n’importe quelle administration »46, n’a pas rallié assez d’adhérents dans le milieu politique pour conduire à des réformes avant la Seconde Guerre mondiale. Nous n’avons pas trouvé, pour notre part, dans le fonctionnement de l’administration des Douanes d’éléments de nature à justifier les critiques exprimées par Caillaux, notamment en ce qui concerne une absence présumée d’ouverture extérieure. Il est vrai que les données factuelles qui inclinent à conclure en sens opposé – participation de fonctionnaires des douanes aux travaux de comités et commissions diverses, détachement dans des cabinets ministériels ou au service de contrôle des régies financières, missions à l’étranger, etc. – sont plus faciles à déceler47.

III. Les directeurs, relais de l’administration centrale dans les services extérieurs

44Les chefs des circonscriptions territoriales appartenaient statutairement aux services extérieurs. Cependant, leur qualité de fondés de pouvoir de l’administration centrale et le fait, déjà cité ici, que près du tiers des fonctionnaires ayant accédé à cette fonction entre 1914 et 1939 servaient antérieurement à la direction générale, incitent à les en rapprocher.

45Le rôle des directeurs n’a pas sensiblement évolué au cours de la période en question. Cependant la tendance à l’accroissement de la centralisation, en particulier dans le domaine de la gestion du personnel des brigades, mais plus généralement en conséquence d’une pression syndicale qui, à l’époque, s’est exercée davantage au niveau national qu’au niveau local, a entraîné un certain amoindrissement du domaine de compétence de ces employés supérieurs. Ils n’en sont pas moins demeurés les représentants de la direction générale dans le ressort de leurs circonscriptions et. par conséquent, des rouages essentiels dans le fonctionnement de l’administration.

  • 48 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. page 545.

46Entre 1914 et 1939, le nombre moyen annuel de promotions au grade de directeur a été de 3,76, ce qui correspond à un taux de renouvellement voisin de 15 % l’an. Ce nombre est quasiment le même qu’au cours de la première décennie du siècle48. Cependant, des variations parfois importantes s’observent d’une année à l’autre. Il n’y eut aucune nomination en 1914, 1930 et 1936 et une ou deux seulement en 1915, 1917, 1920, 1926, 1934 et 1937. En revanche 1922, 1925, 1933, 1935, 1938 et 1939 ont été des années fastes marquées par 6 à 9 nominations.

47L’âge moyen des promus a été légèrement supérieur à 53 ans, comme au début du siècle, cette fois encore. Les agents provenant de la direction générale ont, en moyenne, bénéficié d’un avantage de deux ans sur leurs collègues de la « ligne ». Le plus jeune promu avait 45 ans et le plus âgé 60 (mais il s’agit d’une promotion pour ordre avant mise à la retraite).

48Le phénomène le plus intéressant à observer est la faible mobilité de ces fonctionnaires et – conséquence logique – la longue durée de leur présence à la tête d’une même circonscription. Sur 108 directeurs dont la carrière ne s’est pas prolongée au-delà de 1940, 78, soit 72 %, ont occupé un seul poste, 26, soit 24 % ont tenu deux postes et 4 seulement, soit 3 %, plus de deux postes. Sur 128 affectations, 11, soit 8,5 %, ont duré 10 ans et plus, 41, soit 32 %, de 6 à 9 ans, 39, soit 30,5 %, de 3 à 5 ans et 37, soit 29 %, 2 ans au plus. La durée de présence à un même poste a donc été d’au moins 5 ans dans 52 % des cas.

  • 49 Même référence que pour la note 48, page 355 et suivantes.

49La majorité des directeurs (68 %) ont terminé leur carrière dans un emploi de receveur principal, ce qui confirme une option dont la fréquence avait commencé à croître de manière significative dès les années 1880. Les avantages attachés à l’exercice des fonctions comptables (perception de remises liées à l’octroi de crédits aux redevables) compensaient l’amenuisement relatif des rémunérations des directeurs49. On note que 13 % de ces fonctionnaires sont morts au cours de leur directorat, ce qui, bien entendu, est en rapport avec la durée moyenne de la vie dans la première moitié du XXe siècle.

Notes

1 L’affaire a été rappelée par L’Action douanière en 1916, puis en 1922, lors de la nomination de l’administrateur Moulié au poste de receveur principal au Havre et quand l’intéressé fut mis à la retraite. Nº 6 de 1916 et 1 de 1922.

2 L’Action douanière, nº 4 d’avril 1918.

3 Ce titre fut décerné à Bolley par le rédacteur en chef de L’Action douanière, Fabien Albertin, lors de la création des compagnies de douaniers destinées à servir dans les territoires évacués par les Allemands en 1918 (nº 4 de 1919).

4 An. Do. année 1923, page 221.

5 Note administrative du 20 janvier 1920 commentant les dispositions du décret du 19 janvier relatif à l’organisation des services extérieurs de l’administration des Douanes.

6 Cette motion, votée le 9 juin 1924 fut publiée, non seulement dans la presse syndicale (ainsi L’Action douanière, nº 35 de juin 1924), mais aussi dans les quotidiens de gauche (Le Matin, nº du 10 juin, L’Humanité, nº du 12 juin).

7 An. Do. 1925, page 44.

8 An. Do. 1925, page 350.

9 Le Peuple, nº du 20 novembre 1925, qui reprend un communiqué de la section du syndicat des douanes actives de Paris. Il est fait état de cette opinion dans les rapports de police adressés au ministère de l’Intérieur (Cf. AN F/7/13713, Mouvement syndical, Douanes).

10 La lettre de Mouy, datée du 11 novembre 1925, fut publiée dans le nº 67 du 25 novembre 1925 de L’Action douanière.

11 Démissionnaire le 27 octobre 1925, P. Painlevé forma le 29 octobre un nouveau cabinet qui tomba dès le 22 novembre.

12 L’Action douanière, nº 7 de 1927.

13 L’Action douanière nº 21 de 1936.

14 L’Action douanière, nº 665, décembre 1938.

15 Cf. la note nº 53 du chapitre II.

16 Débats parlementaires, Chambre des députés, séance du 1er juillet 1919.
La commission du Budget avait supprimé le crédit permettant la création de cet emploi d’administrateur. Le crédit fut rétabli à la suite du vote d’un amendement déposé par des membres de la commission des douanes. Au cours du débat, on fit allusion à « une vieille querelle existant entre la direction générale des Douanes et M. Gradet », rapporteur de la commission du Budget.

17 René Pommereuil (né en 1872) fut affecté à Marseille, en 1924, comme receveur principal des douanes, poste qu’il occupa jusqu’en février 1926. Il fut alors nommé directeur sur place et ne quitta Marseille qu’en 1932 pour tenir l’emploi de directeur de la circonscription des douanes de Paris. Il fut admis à la retraite en 1934. Le parcours administratif de R. Pommereuil est tout à fait atypique.

18 Petit-fils d’un receveur principal et fils d’un directeur, Ernest Lécuyer dirigeait le bureau du contentieux avant sa nomination comme administrateur. Excellent spécialiste du droit douanier, il fut l’auteur d’un traité de contentieux douanier qui fit autorité longtemps. En août 1935, il fut nommé directeur des affaires industrielles et commerciales au ministère du Commerce. Ce poste était celui qu’occupait J. Bolley avant sa nomination en qualité de directeur général.

19 Jules Maljean connut des honneurs particuliers lors de sa mise à la retraite. Promu directeur général honoraire par décret du 17 février 1926, il fut décoré à titre exceptionnel de la médaille des douanes par un autre décret du 8 mars. Les Annales des douanes lui rendirent un hommage appuyé : « Tout ce qui a été fait en matière de réglementation douanière et de conventions de commerce avec les pays étrangers depuis la réforme de 1892 est marqué de son empreinte ».

20 Proposition de loi déposée par Barthe et Felix, députés.

21 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, Éditions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 1981, pages 71 à 75, 120-121.

22 Th. Duverger, La Douane française, Paris 1858, pages 497 à 507. Pour Cleach, cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France de 1871 à 1914, op. cit. pages 92 à 94.

23 Jean Paloc, Souvenirs d’un directeur des Douanes (1855-1904), Société historique et archéologique d’Arcachon, 1997, pages 209 et suivantes.

24 An. Do. 1918, page 37.

25 An. Do. 1925, page 14.

26 Note nº 4302 du 3 octobre 1935 (Cabinet) adressée au ministre par le directeur général des Douanes (Archives de la direction générale des Douanes et Droits indirects, bureau F/1).
AEF, B-48381, direction du Personnel, Douanes, note du 14 juin 1937.

27 Ce service fut intégré à la première division.

28 Circulaire des douanes nº 35 bis SG du 29 septembre 1919. Les bureaux, est-il indiqué dans ce document, ont été « groupés, dans chaque division, à raison de trois bureaux, d’après un classement conforme à la logique des faits et à la nature de leurs attributions ». L’objectif essentiel avait été « d’alléger (la première division) à qui incomb(erait) une tâche énorme du fait de la révision prochaine du tarif et du renouvellement des conventions commerciales ». La nouvelle répartition des attributions n’allait connaître, en une dizaine d’années, que des modifications mineures (en 1924 et 1928).
Circulaires des douanes nº 307 du 3 juillet 1924 et 480 du 7 mai 1928.

29 Décret du 3 mars 1920 modifiant celui du 1er décembre 1900 relatif à l’organisation de l’administration centrale des Finances, art. 14.

30 L’organisation des services centraux a fait l’objet des décrets des 28 juin 1923, 14 août 1925, 30 mai 1927 et 30 décembre 1927. Le dernier de ces textes revint sur une augmentation d’effectif que le décret précédent avait, six mois plus tôt, accordée à la direction générale des Douanes.

31 Décrets des 29 août 1937 et 15 août 1938. Les modifications apportées par ces textes à la composition du service central sont de faible ampleur.

32 Un cadre permanent de dames-sténodactylographes avait été créé par décret du 22 février 1920.

33 Décision administrative du 17 janvier 1922.

34 Décision administrative du 26 décembre 1928 qui faisait suite à la signature par la France (dont les conceptions avaient largement inspiré les négociateurs) de la convention de Genève du 14 décembre 1928 préparée par la conférence internationale de statistique économique.

35 Décision administrative du 19 août 1926.

36 AEF, B-48381, direction du Personnel, Douanes, 11 janvier 1929, approbation de l’avenant du 23 octobre 1928 au marché de gré à gré passé le 10 décembre 1927 avec la Société internationale des machines commerciales (Société Hollerith).

37 Les dames-contrôleuses (recrutées principalement parmi les dactylographes) constituaient un cadre créé par décret du 30 octobre 1918 (circulaire des douanes 28 G du 11 novembre 1918). Les postulantes devaient satisfaire aux épreuves d’un examen qui comportait, notamment, des questions de géographie (arrêté du directeur général du 11 novembre 1918).
Quant aux dames-auxiliaires, leur création résulte de la loi de finances de 1919.
Le cadre des dames machinistes fut créé par décret du 30 mai 1930 modifié par celui du 8 mai 1938.

38 An. Do. 1930, page 573 et 1931, page 1, chronique.

39 Décision publiée (sans date) en février 1932 dans An. Do. 1932, page 99.

40 Circulaire nº 282 de 1923 et lettres communes nº 1414, 1455 et hors-série des 27 novembre 1931 (instruction générale pour l’établissement des statistiques du commerce extérieur), 14 septembre 1933 (statistique des transports établie à partir d’états de dépouillement manuels fournis à la direction générale soit directement par les bureaux, soit par les recettes principales centralisatrices et portant sur les transbordements pour la réexportation, le transit direct, le cabotage national, la navigation internationale et les mouvements des ports français) et 26 décembre 1935 (refonte générale).

41 L’initiative avait été prise lors du congrès de Prague de l’Institut international de statistique, en 1908.

42 Convention ratifiée en France par la loi du 25 août 1932.

43 JO du 30 décembre 1922, questions écrites.

44 Cf. Valentiana, nº 12, décembre 1993, J. Clinquart et J. Dauby, « Prost-Lacuzon, douanier et poète ».

45 Décret du 28 juillet 1929.

46 Examen du budget de 1936 au Sénat.

47 Entre les deux guerres, des fonctionnaires des douanes ont accompli des missions de durée parfois prolongée auprès de douanes étrangères, en particulier en Egypte et en Roumanie. Ils furent par ailleurs assez nombreux à servir dans des cabinets ministériels au cours des années trente. Presque tous appartenaient au service central.

48 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. page 545.

49 Même référence que pour la note 48, page 355 et suivantes.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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