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L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

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Jean Clinquart

Deuxième partie. L’entre-deux-guerres (1920-1939)

Chapitre IV. L’évolution des réglementations douanières et fiscales. Son incidence sur les missions et les procédures de l’administration des douanes

Texte intégral

1Les années de guerre avaient apporté aux services douaniers des charges auxquelles ils n’étaient pas accoutumés. Pour n’être pas particulier à ces services (d’autres ont, eux aussi, connu des temps difficiles) le fait n’en devait pas moins être souligné : nous l’avons fait plus haut.

2La fin des hostilités allait-elle marquer le retour à une situation « normale » ? On a vu que l’année 1919 avait été plus riche en interrogations qu’en certitudes quant à la future politique commerciale que l’administration des Douanes aurait à appliquer. Cet état d’indécision qui avait été propice, au cours des années vingt, à la mise en œuvre de solutions réputées provisoires, mais appelées à durer, avait peu de chances, dans le climat créé par la grande crise de 1929 et, a fortiori, par les tensions internationales annonciatrices d’un nouveau conflit, de faire place pendant les années trente, à une politique douanière comparable à celle que l’on avait connue au début du siècle. Loin de se simplifier (comme on le souhaitait dans certaines instances internationales attachées à promouvoir la liberté des échanges), la réglementation douanière allait connaître un renforcement qui aboutirait à l’institution d’un véritable contrôle du commerce extérieur et des règlements commerciaux.

3Et comme les besoins du Trésor exigeraient une fiscalité accrue, l’on assisterait à l’apparition de tâches administratives nouvelles, en tout cas à un renforcement de tâches traditionnelles. La Douane qui avait, à la faveur de la résurrection de l’impôt sur le sel, été appelée, sous le Premier Empire, à joindre à ses missions spécifiques une mission fiscale, développerait cet aspect de ses activités et prendrait de la sorte une physionomie qu’elle a conservée depuis.

I. Une politique douanière commandée par les circonstances

A. Les années vingt

1. Difficile accouchement d’un nouveau tarif douanier

a. Le paiement des droits de douane en or : une question controversée

  • 1 Le calcul des droits de douane à la parité de Tor supposait la fixation périodique du taux de conve (...)
  • 2 Tels, l’Autriche-Hongrie, la Russie, l’Espagne, la Grèce, la Bulgarie.

4Le système des coefficients auquel on avait eu recours en 1919, à titre de palliatif temporaire, allait en définitive durer. Il eut pourtant ses détracteurs qui lui auraient préféré l’indexation des droits sur l’or ou, selon l’expression équivoque généralement employée, le paiement des droits en or. Ces droits, – spécifiques et non ad valorem, rappelons-le – initialement calculés en francs-or, voyaient leur incidence diminuer au fur et à mesure que le franc-papier s’éloignait de sa parité initiale en métal précieux. Il convenait donc, suggéraient les partisans de l’indexation, de leur appliquer un correctif dont le niveau varierait au même rythme que le cours du franc1. Il ne s’agissait pas d’une théorie originale. Elle avait été mise en application dès avant la guerre par nombre de pays à monnaie faible2 et elle connaissait depuis la fin des hostilités la faveur d’assez nombreux États, notamment de l’Allemagne, de l’Italie, de l’Espagne et de l’Autriche. Bien qu’elle ait eu des partisans en France dans le monde économique et au Parlement, la méthode n’emporta jamais l’adhésion des gouvernements. Les raisons en furent à la fois psychologiques et techniques. Personne n’avait le courage de reconnaître officiellement la faiblesse du franc, et l’on avait d’autant moins de propension à le faire que le paiement des droits en or paraissait présenter moins de souplesse que le recours aux coefficients de majoration. Ceux-ci permettaient, en effet, sous couvert d’ajustements dictés par l’évolution des prix, de procéder à de discrètes révisions du niveau de la protection, possibilité que n’aurait pas offert le seul maintien du montant des droits à la parité de l’or. De surcroît, les modalités d’application du système de paiement en or ne se définissaient pas aisément et c’est en arguant de cette difficulté que la commission des douanes du Sénat écarta en 1921 une proposition qui en préconisait l’adoption par la France.

  • 3 En décembre 1925, lors de la discussion du budget du ministère du Commerce, la question avait été s (...)

5Le retour à une certaine stabilité du franc ôta, au demeurant, de son actualité à la question et il fallut que de nouvelles menaces pèsent sur la monnaie nationale pour que les partisans du paiement des droits en or fissent à nouveau entendre leur voix en 1926-1927 au cours de longs débats portant sur la révision tarifaire. Cette fois encore, cependant, leur thèse ne prévalut point. Un système de protection devait évoluer, estimait-on, en fonction des variations des prix que divers facteurs influençaient et non en se fondant sur les seules fluctuations monétaires3. Il semble bien (la lecture des Annales des douanes y incite) que la direction générale des Douanes ait préféré qu’on s’en tint aux coefficients en attendant la révision de la loi tarifaire. Du point de vue de l’exécution du service, le recours à l’un ou l’autre des deux systèmes était, à dire vrai, à peu près indifférent, même si le paiement au pair de l’or aurait eu l’avantage de substituer un taux fixe à des coefficients de majoration des droits variables suivant les produits. Les réserves exprimées rue de Rivoli paraissent cependant avoir fait abstraction de cet aspect des choses. On y était conscient, bien entendu, des complications que le système des coefficients générait dans les bureaux des douanes, mais on comptait, pour y remédier, sur la nécessaire révision d’ensemble de la loi tarifaire.

b. La révision tarifaire en panne

6Malheureusement, cette révision tarifaire que l’on estimait déjà nécessaire au cours des hostilités allait très difficilement voir le jour. Il est vrai qu’une conjonction de facteurs rendait l’opération complexe.

7Celle-ci devait s’accompagner d’une réforme de la nomenclature tarifaire qu’il convenait de développer dans le sens d’une plus grande spécialisation tout en recherchant une harmonisation avec la nomenclature statistique. L’apparition de nouveaux produits et de nouvelles technologies avait rendue obsolète la nomenclature tarifaire de 1892, même révisée en 1910. Par ailleurs, le défaut de concordance entre les spécifications du tarif et celles sur lesquelles reposait l’élaboration des statistiques du commerce extérieur constituait une source de complications et un obstacle à l’établissement de statistiques tout à fait fiables. Les deux ajustements s’avéraient donc indispensables, mais ils demandaient du temps.

8Il fallait par ailleurs définir une politique douanière. Or, les temps ne facilitaient guère l’émergence d’un consensus en ce domaine sensible. Initialement, on n’avait pas envisagé d’accroître le niveau de protection. On pensait surtout à ne pas rendre cette protection illusoire ou insuffisante en se liant inconsidérément par des conventions commerciales intégrant la clause de la nation la plus favorisée. Nous avons vu précédemment que la loi du 29 juillet 1919 avait donné au Gouvernement la possibilité de se libérer des contraintes du passé et de négocier de nouveaux accords. Cependant, des critiques portant sur le niveau de protection qu’était censé assurer le tarif de 1910 amendé par le jeu des coefficients de majoration, s’exprimaient désormais dans les milieux économiques, spécialement chez les agriculteurs qu’affectait, plus que le monde industriel, la hausse des prix. Des pressions s’exerçaient pour que la protection assurée à l’économie nationale fût accrue.

  • 4 Décret du 28 mars 1921 portant relèvement des droits du tarif général.

9Une tendance au protectionnisme s’affirmait, au demeurant, chez la plupart de nos partenaires commerciaux. Les nouveaux États issus du démembrement des empires russe et austro-hongrois, en particulier, avaient mis en place des tarifs très protecteurs. Quant à l’Allemagne, elle posait un problème particulier. Non seulement elle participait au mouvement général vers le protectionnisme, mais la dépréciation du mark dopait ses exportations à telle enseigne qu’on l’accusait de pratiquer un « dumping de change » contre lequel le Gouvernement réagit en usant des pouvoirs que lui conférait, en cas d’urgence, la loi du 29 mars 1910. Les droits du tarif général – droits auxquels le Reich était assujetti – furent portés à 300 % des droits du tarif minimum, sans préjudice de l’application des coefficients de majoration4.

10Il est compréhensible que, dans une telle conjoncture, le Gouvernement ait hésité à renoncer aux avantages d’un système provisoire qui lui permettait à la fois d’accorder des satisfactions ponctuelles à telle ou telle branche professionnelle et d’attendre une hypothétique stabilisation des prix pour procéder à la révision d’ensemble du tarif.

11Le fonctionnement de cette mécanique impliquait toutefois que le Parlement consentît à maintenir au Gouvernement les pouvoirs douaniers spéciaux qu’il lui avait délégués par la loi du 6 mai 1916. Ceux-ci furent prorogés à plusieurs reprises, mais non sans que des hésitations se fussent exprimées. Ainsi, la loi du 31 décembre 1920 n’avait renouvelé que l’habilitation à augmenter les droits. À la fin de l’année 1922, le Gouvernement renonça à solliciter d’un Parlement qu’il savait hostile à la mesure une nouvelle prorogation de ses pouvoirs. Ainsi, à partir du 1er janvier 1923, c’est au Parlement qu’il appartint de modifier les droits. Une telle situation ne pouvait que conduire à l’abandon du système des coefficients. Engager une procédure parlementaire, lente par définition, dans le seul objectif de modifier tel ou tel de ces coefficients s’avérait dissuasif. Mieux valait entreprendre sans plus tarder la réforme tarifaire différée depuis la fin de la guerre ; en attendant, les coefficients institués avant 1923 continueraient à s’appliquer.

c. Une politique commerciale incertaine et des rapports complexes avec l’Allemagne

  • 5 Le 4 novembre 1920 pour la Tchécoslovaquie, le 29 janvier 1921 pour le Canada, le 13 juillet 1921 p (...)
  • 6 Décret du 28 mars 1921, article 2.
    Une mesure similaire avait été prise pour diverses marchandises o (...)

12Quelle était alors la situation de la France sur le plan conventionnel ? La loi du 29 juillet 1919 avait permis de créer des tarifs intermédiaires entre le tarif général et le tarif minimum afin de proportionner les concessions accordées à nos partenaires aux avantages que l’on en obtiendrait. En principe, c’étaient des pourcentages de réduction de l’écart existant entre tarif général et tarif minimum que l’on pouvait envisager, et tel fut le cas des concessions faites à la Tchécoslovaquie, au Canada, à la Finlande, à l’Estonie, à la Pologne et à l’Espagne entre 1920 et 19235. Il en alla différemment, en 1921, quand le tarif général eût été triplé par mesure antidumping et que l’on voulut en éviter les effets aux États-Unis dans l’espoir – déçu – d’en obtenir quelques avantages. On se borna, dans ce cas, à maintenir au profit de ce partenaire le tarif général antérieur, ce qui revenait à admettre l’existence d’un troisième tarif fixe6. Ainsi se créa une situation complexe qu’aggrava encore, dans quelques cas (en particulier dans les relations avec la Suisse), l’exemption de l’application des coefficients de majoration à certaines marchandises.

  • 7 Les dispositions transitoires prises en faveur de l’économie des provinces reconquises et de la Sar (...)

13Pour leur part, les relations commerciales avec l’Allemagne constituaient un cas de figure singulier. Le traité de Versailles avait privé cet État, durant une période de cinq ans venant à expiration le 10 janvier 1925, de la faculté de conclure de nouvelles conventions de commerce. Le Reich devait, par ailleurs, faire bénéficier les Alliés sans réciprocité de la clause de la nation la plus favorisée. Enfin, il était astreint à recevoir en franchise un contingent de produits alsaciens et lorrains7.

14Ainsi se trouvait-on placé dans un imbroglio tarifaire qui n’était pas de nature à faciliter la tâche des agents affectés au dédouanement des marchandises, opération dont la complexité s’accroissait singulièrement par rapport à l’avant-guerre. Non seulement l’origine des produits devenait, plus que jamais, un élément essentiel de la taxation, mais, de surcroît, le service ne pouvait plus se référer à une source documentaire unique – le tarif des droits d’entrée et de sortie – pour asseoir cette taxation.

15D’autres facteurs intervenaient au demeurant pour rendre les opérations douanières plus délicates, donc plus lentes.

  • 8 Décret du 8 décembre 1921.

16Il en était ainsi de mesures de caractère ponctuel. Citons dans cet ordre d’idée l’institution, en 1921, d’une surtaxe ad valorem sur les importations en provenance d’Espagne8 et surtout, à la même époque, d’une taxe spéciale sur les importations d’Allemagne.

  • 9 Le système des réparations imposées à l’Allemagne comportait, outre des versements en espèces, la l (...)
  • 10 Loi du 16 mars et décret du 20 mars 1928.

17Cette seconde disposition appelle quelques commentaires. Une loi du 21 avril 1921 avait autorisé le Gouvernement à établir au profit du Trésor un prélèvement sur la valeur des produits allemands importés en France. Ce prélèvement ne pouvait pas excéder 50 %, et les sommes que l’administration des Douanes encaissait à ce titre devaient être affectées à l’acquittement des « réparations » dues par le Reich. Il s’agissait en quelque sorte d’une saisie sur les créances allemandes opérée à titre de gage. Décidée à l’issue des travaux de la conférence interalliée de Londres de 1921, la mesure s’était aussitôt heurtée à l’opposition des autorités allemandes qui avertirent leurs nationaux que le Trésor allemand ne leur assurerait aucune indemnisation. Une telle situation n’était évidemment pas sans inconvénients pour les importateurs français qui risquaient d’enregistrer des annulations de contrats et donc de supporter des ruptures d’approvisionnement. Ces perspectives eurent pour effet de retarder la publication des textes d’application de la loi qui resta ainsi lettre morte jusqu’en 1924, alors que l’Angleterre, au contraire, mit en œuvre les dispositions coercitives décidées en 1921. Finalement, un décret du 18 septembre 1924, inspiré des pratiques anglaises, fixa le prélèvement à 26 %, tout en assortissant la mesure de dérogations pour les contrats en cours (disposition d’ailleurs prévue par la loi de 1921), ainsi que pour les prestations fournies gratuitement par l’Allemagne au titre des réparations en nature9. Ce système subsista jusqu’en mars 1928, époque à laquelle un accord intervenu entre les gouvernements français et allemands permit de substituer au prélèvement de 26 % un système de perception forfaitaire « utilisant les données des statistiques douanières »10.

  • 11 La loi du 5 août 1927 permettait au Gouvernement de faire bénéficier par décrets du tarif minimum l (...)

18Citons encore, comme source de complication de la réglementation relative aux échanges, l’abondance des textes portant sur le régime douanier des prestations en nature destinées aux régions libérées. Initialement fixé par un décret du 28 juillet 1922, ce régime comportait l’application du tarif minimum à des marchandises déterminées, sous réserve de mesures propres à garantir le caractère régulier des opérations. En 1927, lors des négociations commerciales franco-allemandes, il connut une évolution, mais sans que l’existence d’une tarification propre aux marchandises destinées à « la restauration des régions dévastées »11 fût mise en question.

d. Le « coup d’État douanier » de 1927 et l’« additif douanier » de 1928 : comme à deux reprises dans le passé, une réforme liée à un traité de commerce

19Ainsi que nous l’avons indiqué précédemment, la fin des pouvoirs spéciaux dont le Gouvernement avait joui depuis 1916 détermina, en 1923, l’activation des travaux préparatoires d’une révision tarifaire. Le temps écoulé depuis la fin de la guerre n’avait pas été à cet égard inemployé. La réforme de la nomenclature avait été entreprise par les services spécialisés tant au ministère du Commerce qu’à la direction générale des Douanes. On était néanmoins éloigné de conclure, comme en témoigne l’enquête ouverte par le département du Commerce, le 1er mai 1923, auprès des chambres de commerce, puis, en décembre de la même année, en direction des milieux agricoles. Le Gouvernement posa, en effet, à ces interlocuteurs des questions fondamentales dont la plupart avaient déjà, depuis des années, fait l’objet de débats souvent approfondis. Quelles modifications était il nécessaire d’apporter à la nomenclature douanière ? Le nouveau tarif devrait-il reposer, comme l’ancien, sur la taxation spécifique ou faudrait-il généraliser la taxation ad valorem ? Devait-on envisager « le payement des droits de douane en francs-or » ? Y avait-il lieu de renforcer les dispositions antidumping alors en vigueur ? Permettrait-on la négociation de traités de commerce comportant concession générale du tarif minimum et incluant la clause de la nation la plus favorisée ? La protection était-elle suffisante dans le domaine agricole, en particulier pour les bestiaux et les céréales ? Quelles industries convenait-il de protéger plus particulièrement ? Quel était, selon les produits, le taux des droits (tarif général et tarif minimum) dont l’inscription au tarif paraissait opportune ?

20Comme on peut s’en convaincre en parcourant la liste de ces questions, le Gouvernement procédait à une enquête ouverte en évitant de s’exprimer sur ses intentions. Notons aussi que l’orientation adoptée en 1919 en matière de négociations commerciales cessait de constituer une sorte de dogme puisque l’hypothèse d’un retour à l’octroi général du tarif minimum et à la clause de la nation la plus favorisée était explicitement envisagée. Cette attitude était dictée par une prise de conscience de la nécessité de transiger avec les principes fixés à la fin des hostilités. On y avait d’ailleurs déjà été conduit au cours de certaines négociations récentes. Ainsi avait-on consenti à la Tchécoslovaquie, en 1920, l’octroi automatique des pourcentages de réduction plus élevés que la France serait conduite à consentir à d’autres États. En 1922, lors de négociations avec le Canada, on était allé plus loin encore en accordant à ce pays le bénéfice de la clause de la nation la plus favorisée pour plus d’une centaine de positions tarifaires admises au tarif minimum. Ces concessions avaient été la contrepartie obligatoire de celles que la France avait souhaité obtenir.

21Lorsque des négociations furent entamées avec l’Allemagne durant l’été de 1924 en vue de définir l’état futur des relations commerciales avec ce pays, il apparut évident que les discussions ne pourraient être contenues dans les limites du système de 1919. Mais surtout, la nécessité d’une rénovation du tarif s’avéra indispensable et urgente. Le Gouvernement, pris de court, présenta alors à la Chambre un projet de loi tarifaire qui affectait les 300 articles les plus concernés par les négociations immédiates et en relevait le niveau. L’opposition de la commission des douanes de la Chambre des députés empêcha ce projet d’être débattu. On espérait à l’époque mener à bien avant le milieu de l’année 1925 la révision d’ensemble du tarif. Il fallut alors interrompre les négociations avec l’Allemagne, faute de disposer d’une base de discussion convenable.

  • 12 Des accords provisoires intervinrent encore les 12 février, 8 avril, 5 août 1926, 16 février et 31  (...)
  • 13 Décret du 14 août 1926.

22Au cours de l’année 1925, le Gouvernement négocia avec le Reich la signature d’arrangements de caractère provisoire, en attendant que la promulgation d’un nouveau tarif permît de déboucher sur un accord définitif12. S’ouvrit alors une période au cours de laquelle la faiblesse du franc vint compliquer une situation déjà confuse. Le 6 avril 1926 fut promulguée une loi qui, pour « rétablir dans la mesure indispensable la protection douanière accordée par le tarif aux productions et industries nationales », majorait de 30 % les droits (droits de base et coefficients), à l’exception des droits ad valorem. Ce même texte prévoyait (la pression du monde paysan ayant conduit le Parlement à amender dans ce sens le projet gouvernemental) que « dans un délai de trois mois… les droits de douane applicables à divers produits agricoles suspendus depuis 1914, ser(aient) rétablis dans la même forme et soumis à la majoration » de 30 %. Une seconde majoration de 30 % intervint par décret, en août de la même année, dans le cadre d’un rajustement général des « droits, taxes et impôts spécifiques »13.

23À cette époque, le Gouvernement, toujours confronté au problème des négociations avec l’Allemagne, s’était décidé à déposer un projet tarifaire qui fut distribué aux députés au début de 1927 (projet nº 3352, connu sous le nom du ministre du Commerce de l’époque, Bokanowski). Ce projet n’était pas révolutionnaire. Comme le tarif de 1892, il était à double colonne et à assiette essentiellement spécifique. Cependant, il prévoyait un net renforcement de la protection, ses auteurs ayant à cet égard voulu ménager aux diplomates une marge confortable de négociation avec les Allemands. La seule innovation notable consistait en une indexation automatique des droits sur le mouvement des prix, en cas d’écart supérieur à 20 % entre l’indice de départ et l’indice nouveau.

  • 14 Les pourparlers avec l’Allemagne qui avaient repris dès le début de 1927 en vue d’un accord définit (...)
  • 15 La Conférence économique de Genève visait un désengagement douanier dont le projet tarifaire frança (...)

24Ce projet ne devait pas aboutir, la commission des douanes se montrant incapable de déposer un rapport d’ensemble dans un laps de temps compatible avec le calendrier des négociations14. De plus, les circonstances se prêtaient mal à l’engagement de débats parlementaires appelés à connaître une grande publicité. Le tarif en question s’avérait, en effet, trop protectionniste pour qu’on ne fût pas assuré qu’il avait peu de chances de survivre aux négociations avec l’Allemagne. Par ailleurs, il était difficilement compatible avec les thèses que les délégués de la France à la conférence économique internationale de Genève avaient mission de défendre15. Pour sortir de l’impasse, le Gouvernement parvint à brusquer les parlementaires et à en obtenir, dans des conditions qui incitèrent Allix à qualifier l’opération de « coup d’État douanier », le vote d’un texte lui permettant de modifier le tarif « dans la mesure où il serait nécessaire pour conclure d’urgence des accords commerciaux ». Ainsi en décida la loi du 27 juillet 1927 qui limita r toutefois cette délégation de pouvoirs dans le temps – trois mois –, et en exclut « les objets d’alimentation et tous articles vestimentaires, à l’exception de la bonneterie ». De plus, il fut spécifié que « les nouveaux tarifs ne pourr(aient) être mis en vigueur, à titre provisoire, que conjointement avec les accords qui les motiv(eraient) » et que leur sort serait lié à la ratification desdits accords par le Parlement.

25Grâce à cette mesure, le Gouvernement put conclure, le 17 août, un arrangement commercial avec le Reich, et un décret daté du 30 août fixa les droits applicables à un grand nombre de produits industriels (près de 2 000). Leur taux était généralement inférieur, comme on devait s’y attendre, à ceux du projet sur lequel le Parlement ne s’était pas prononcé l’année précédente.

  • 16 L’extension aux produits agricoles du champ d’application de la loi du 27 juillet 1927 était une co (...)
  • 17 Pour ces produits qui formaient la liste C annexée à l’accord, les négociateurs français n’avaient (...)

26Les produits agricoles ayant été exclus des pouvoirs spéciaux délégués au Gouvernement, l’une des conséquences de la révision opérée en 1927 fut d’accroître considérablement l’écart entre la protection accordée à l’industrie et celle dont bénéficiait l’agriculture. Or, celle-ci connaissait des difficultés en raison notamment d’une baisse sensible des cours. Une révision complémentaire du tarif s’avérait donc indispensable. Elle devrait porter, bien entendu, sur les droits applicables aux denrées agricoles16 mais aussi, par une conséquence logique, sur des produits de leur transformation. Et on ne pouvait ignorer davantage le cas des produits industriels exclus de la révision de 1927. Enfin, il existait une catégorie de marchandises pour lesquelles un tarif intermédiaire avait été accordé à l’Allemagne à titre temporaire, étant entendu que le tarif minimum leur serait appliqué sitôt achevée la révision tarifaire17 ; il était donc nécessaire de porter le tarif minimum à un niveau compatible avec l’application de cette disposition.

27La loi du 2 mars 1928, qui portait ratification de l’accord franco-allemand et du décret du 30 août 1927, répondit à cet ensemble de préoccupations. Ainsi la France se trouvait-elle dotée d’une loi tarifaire dont la révision générale cessait d’être à l’ordre du jour.

28Des commentateurs l’ont fait observer à l’époque, c’était la troisième fois, en tenant compte du traité Eden, et après le traité franco-anglais de 1860, qu’une révision tarifaire trouvait son origine dans un traité de commerce. Et, comme sous le Second Empire, cette réforme détermina la conclusion d’une série d’accords avec divers partenaires commerciaux : la Suisse, l’Union économique belgo-luxembourgeoise, l’Italie, l’Autriche, la Tchécoslovaquie.

29Les caractéristiques générales de la politique commerciale correspondante peuvent se résumer ainsi : protectionnisme plutôt modéré (par rapport à 1910, la majoration des droits n’était guère supérieure à 5 %), abandon des principes dont le Parlement avait entendu imposer le respect aux négociateurs français en 1919 (peu de tarifs intermédiaires, « conventionnalisation » de certains droits, généralisation de la clause de la nation la plus favorisée).

30La loi du 2 mars 1928 eut une autre conséquence : elle apporta une appréciable simplification pour le service des douanes en procédant à l’incorporation des coefficients de majoration dans les droits modifiés ou en permettant de le faire pour les autres droits. Il n’exista donc plus désormais de droits affectés d’un coefficient.

2. Raréfaction des prohibitions, mais maintien de mesures de contrôle des changes jusqu’en 1928

  • 18 Décret du 22 mars 1920.

31En juillet 1919, la quasi-totalité des prohibitions d’importation avait été supprimée ; seules une douzaine de positions tarifaires (dont les grains et farines) demeuraient sous contrôle. À l’exportation, en revanche, les restrictions avaient été maintenues en plus grand nombre : étaient concernés les animaux vivants, viandes, produits laitiers, farineux alimentaires, fruits, sucres, huiles, fourrages, tourteaux, phosphates, houille et coke, savons, ainsi que les métaux précieux et les monnaies. À partir de l’année suivante, des droits de sortie avaient été substitués à quelques-unes de ces prohibitions18.

  • 19 Décret du 23 avril 1920.
  • 20 Décret du 22 juillet 1920.
  • 21 Loi du 31 décembre 1920.

32Entre le Gouvernement et le Parlement, une divergence était alors apparue. La large délégation de pouvoirs douaniers que la loi du 6 mai 1916 avait consentie à l’exécutif semblait à de nombreux députés et sénateurs désormais sans justification. Une initiative que prit le Gouvernement en avril 1920 – le rétablissement de très nombreuses prohibitions d’entrée, sans que cette décision entrât dans un objectif clairement défini et approuvé par la représentation nationale19 – suscita une contestation suffisamment vive pour que le cabinet fît marche arrière et rapportât en juillet les mesures instaurées trois mois plus tôt20. À la fin de l’année, quand se posa une nouvelle fois la question du renouvellement des pouvoirs douaniers du Gouvernement, le Parlement en exclut celui d’instituer des prohibitions21.

  • 22 Loi du 27 juillet 1927, article 2.

33Des restrictions édictées durant la guerre ne subsistèrent alors que celles qui tendaient à pallier ou à prévenir la pénurie de denrées alimentaires, mais aussi à éviter la hausse de ces denrées. Cette politique ne fit cependant pas l’affaire des producteurs français qui voyaient stagner le prix des produits agricoles tandis que les prix industriels ne cessaient de monter. En 1927, le Gouvernement, pressé d’obtenir du Parlement les pouvoirs qui lui permettraient de réviser le tarif douanier afin de reprendre les négociations commerciales avec l’Allemagne, dut composer avec le lobby agricole et consentir à la suppression des prohibitions frappant les produits alimentaires22. On peut donc considérer qu’à la fin des années vingt, la législation française ne comportait plus de restrictions à la liberté des échanges.

34À l’inverse des prohibitions, le contrôle des changes institué par la loi du 3 avril 1918 fut non seulement maintenu, mais renforcé après les hostilités. Le Parlement prorogea régulièrement l’application de ce régime qui visait essentiellement à prévenir l’évasion des capitaux, qu’il s’agisse de l’exportation matérielle de valeurs ou du non-rapatriement du produit des exportations.

  • 23 Loi du 22 mars 1924, article 72 et arrêté du 14 octobre 1925.
  • 24 Arrêté ministériel du 28 août 1920 pris en application de l’article 72 de la loi du 25 juin 1920.

35Ce dernier type d’infraction au contrôle des changes fut assimilé à une exportation de capitaux, à moins que l’exportateur pût justifier qu’il avait besoin du prix de sa vente pour payer des marchandises importées23. Afin de mettre les pouvoirs publics en mesure de surveiller le respect de ces prescriptions, les exportateurs furent astreints à la tenue de registres de leurs ventes à l’étranger. Le contrôle de cette formalité fut confié à l’administration des Contributions indirectes. À défaut de tels registres, les intéressés devaient déposer au bureau de douane de sortie une déclaration spéciale que l’administration des Douanes se chargeait de faire parvenir après visa au service concerné24.

  • 25 Loi du 28 février 1921. Décision administrative du 7 avril 1921.
  • 26 Loi du 13 juillet 1925, article 22.

36L’organisation du contrôle administratif était, à cette époque, trop faiblement structurée pour que son efficacité fût satisfaisante. Trois services : la Douane, les Contributions indirectes et l’Enregistrement, étaient impliqués à des titres divers. Par ailleurs, le dispositif de répression des infractions prit du temps à se définir. D’abord tenues pour des infractions de droit commun ordinaires, passibles d’amendes pénales, dont la poursuite incombait aux parquets, les irrégularités furent considérées, à partir de 1921, comme des infractions dont le caractère fiscal justifiait un traitement particulier. On les tint pour susceptibles de règlement transactionnel et le ministre des Finances, agissant dans le cadre du « Comité du contrôle de l’exportation des capitaux », eut désormais l’initiative de l’engagement éventuel des poursuites. En matière d’exportation matérielle constatée lors du passage de la frontière, les receveurs des douanes furent habilités à faire souscrire des transactions provisoires25. En 1925 enfin, l’exportation matérielle de capitaux cessa d’être considérée comme délit de droit commun ; elle devint assujettie aux procédures et passible des peines prévues en matière d’infractions douanières26.

  • 27 Décision administrative du 30 juillet 1925.
  • 28 La prohibition d’importation qui frappait les titres et valeurs mobilières fut corrélativement levé (...)
  • 29 Décision administrative du 14 janvier 1926.

37À cette époque, on entendait réagir contre « l’évasion fiscale qui s’(était) pratiquée depuis quelque temps, notamment par sortie de titres et de valeurs »27. Recourant à une méthode qui serait employée à nouveau par la suite, le Gouvernement décida d’accorder l’amnistie fiscale aux personnes qui régulariseraient leur situation avant le 1er janvier 1926 en effectuant les rapatriements dont ils s’étaient abstenus jusqu’alors. Les fonctionnaires des douanes se virent chargés de viser au passage, le cas échéant, les documents relatifs à de tels rapatriements28. Le délai de grâce une fois expiré, les services douaniers furent incités à « accentuer la répression » des irrégularités en multipliant « avec discernement » les fouilles des voyageurs sortant de France29. Ceux-ci bénéficiaient d’une tolérance de 5 000 francs, même en l’absence de déclaration spontanée. Ils avaient par ailleurs la possibilité de placer en dépôt au bureau des douanes les sommes excédentaires et, s’ils n’avaient pas l’occasion d’emprunter le même itinéraire au retour ou de se présenter au bureau-frontière pendant ses heures d’ouverture, ils pouvaient récupérer à la douane centrale de Paris les dépôts en francs français.

  • 30 Loi du 27 décembre 1927, article 81.
  • 31 Loi monétaire du 25 juin 1928, article 12.
  • 32 Décision administrative du 26 juin 1928.

38La stabilisation du franc obtenue par le cabinet Poincaré fit cependant du contrôle des changes une réglementation que n’imposait plus la situation monétaire et qu’il importait même psychologiquement d’abroger. La loi de finances du 27 décembre 1927 prorogea quand même cette réglementation jusqu’à la fin de l’année 1928, mais en stipulant que le Gouvernement pourrait, par décret, en interrompre à tout moment l’application30. Poincaré ne tarda pas à user de cette faculté : un décret du 10 janvier 1928 suspendit pour l’essentiel les mesures découlant de la loi du 3 avril 1918. Le rapatriement du prix des marchandises exportées cessa, en effet, d’être imposé ; ne restèrent en vigueur que l’interdiction d’introduire des valeurs mobilières étrangères et d’exporter les monnaies métalliques et les billets de la Banque de France. Ces dispositions même n’allaient pas tarder à évoluer. La célèbre loi monétaire du 25 juin 1928, qui fixa une nouvelle définition du franc par rapport à l’or, suspendit le cours forcé des billets et autorisa, sous certaines conditions (à vrai dire restrictives) la conversion des billets en or par la Banque de France ; elle abrogea par ailleurs dans son ensemble le dispositif de contrôle des changes31. La direction générale des Douanes en tira une conséquence qui vaut d’être mise en relief : elle interdit de procéder désormais à la visite des voyageurs sortant de France32.

3. Le contexte international à la fin des années vingt

  • 33 J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. pages 397 et suivantes.

39La révision douanière de 1927-1928, de même que la disparition progressive des prohibitions et du contrôle des changes, se situaient dans un contexte international très ouvert sur les questions douanières et les échanges internationaux. Déjà, le souci d’organiser sur un plan multinational des débats portant sur le commerce mondial s’était manifesté au début du siècle, mais la guerre avait, bien entendu, mis en sommeil cette préoccupation33. Les États-Unis, à l’instigation du président Wilson, avaient cependant relancé, à la fin du conflit, l’idée d’une libéralisation des échanges. Depuis 1920, les conférences internationales consacrées à ce sujet s’étaient multipliées, en particulier à l’initiative de la Société des Nations. Citons notamment celles de Gênes, en avril 1922, et surtout de Genève, en octobre 1923 qui s’étaient fixées comme objectif la simplification des formalités douanières et une amorce de détermination de normes internationales en ce domaine. On se montrait, dans les milieux internationaux, beaucoup moins porté que dans le cadre national aux mesures de caractère protectionniste et des initiatives furent alors prises qui anticipaient sur des évolutions dont la réalisation se ferait parfois longtemps attendre. C’est ainsi qu’en 1926 fut fondé le Groupement international pour l’union douanière européenne, cependant que, l’année suivante, apparut le Comité français pour la coopération européenne qui prônait l’union douanière. Moins ambitieux apparaissent les objectifs poursuivis par la conférence économique internationale de mai 1927, de même que l’action menée, en 1928, par le Comité consultatif européen de la SDN. On espérait à l’époque parvenir au moins à l’instauration d’une trêve douanière. On crut un temps y parvenir, mais une convention internationale en l’objet, signée le 24 mars 1930, avorta faute d’adhésions en nombre suffisant. La SDN eut beau, durant l’été 1930, créer une commission d’études pour l’union douanière européenne, la crise économique mondiale vint mettre un terme aux espoirs de libéralisation durable des échanges internationaux.

B. Les années trente

1. La fin des rêves « d’action économique concertée »

40En 1930, on pouvait encore nourrir des illusions sur la coopération internationale en matière économique, même si les premières manifestations de la crise ravivaient les égoïsmes nationaux et incitaient à la prudence en matière d’engagements conventionnels. À la suite de la conférence douanière de Genève du 17 février 1930, deux conférences dites « d’action économique concertée » se tinrent en mars et novembre. La première déboucha sur la signature d’une convention commerciale qui engageait assez peu l’avenir. Elle comportait bien la promesse de ne pas dénoncer les traités de commerce avant le 1er avril 1931, mais avec une souplesse d’application qui en atténuait singulièrement la portée. Ainsi, des « événements imprévus », « l’urgence » pouvaient-ils justifier des relèvements unilatéraux de droits. Les autres clauses de la convention étaient encore moins contraignantes puisqu’elles se limitaient à l’engagement de poursuivre, au cours de négociations ultérieures, une « action concertée », en particulier dans le domaine douanier, des comités d’experts devant se pencher sur des sujets tels que l’élaboration d’une nomenclature unifiée, la simplification des formalités, l’élimination du protectionnisme indirect, l’octroi des primes à l’exportation, etc. La seconde conférence, à laquelle avait pris part, comme en mars, l’administrateur des douanes Lécuyer, fut plus décevante encore. L’Angleterre y proposa, avec l’appui néerlandais, l’ouverture de négociations plurilatérales visant à réduire les droits applicables à des groupes de produits. La France, et d’autres États, ne souhaitaient pas s’engager dans cette voie alors que le dumping pratiqué par les pays à monnaie faible obligeait à renforcer la protection.

2. Surtaxes, mesures de contingentement et pouvoirs spéciaux du Gouvernement

  • 34 Décret du 3 octobre 1930.
  • 35 Les mesures de rétorsion édictées par le gouvernement soviétique amenèrent la France à adoucir sa p (...)

41Dans le mois qui précédait cette seconde conférence d’action concertée, le gouvernement français avait dû prendre les mesures que lui paraissait justifier l’effondrement des cours dont le dumping pratiqué par les Soviétiques était responsable. Des quantités considérables de produits naturels (pétrole, charbon, céréales, minerais, etc.) étaient bradées sur les marchés occidentaux depuis juillet 1930 : ces marchés s’en étaient trouvés profondément perturbés ; aussi, les mesures de rétorsion n’avaient-elles pas tardé à intervenir. En France, le décret du 3 octobre 1930, pris dans le cadre des pouvoirs douaniers du Gouvernement, établit une « surveillance des importations russes », fondée sur le fait que, selon les termes employés devant les députés par le ministre de l’Agriculture, « certaines importations en provenance de l’URSS (étaient) faites à des prix notoirement inférieurs aux prix de revient de tous les autres pays »34. Tous les produits n’étaient pas visés, mais seulement ceux qui concurrençaient directement les similaires nationaux : céréales, bois, lin, viandes, volailles, etc. Désormais, l’importation de ces marchandises fut subordonnée à l’obtention d’une licence délivrée par la direction générale des Douanes sur avis conforme du département ministériel concerné. Un second décret, du 25 octobre, institua une commission « chargée de fixer les règles générales suivant lesquelles ser(aient) instruites, par les différents services intéressés, les demandes d’importation ». Ainsi, la prohibition conditionnelle faisait-elle une réapparition dont on allait rapidement constater le caractère durable35.

42On s’engageait aussi dans une politique douanière que caractériseraient l’empirisme et, sinon le dessaisissement au profit du Gouvernement des pouvoirs du Parlement en la matière, du moins l’extension d’une procédure illustrée par la « loi de cadenas » du 13 décembre 1897, c’est-à-dire la mise en œuvre de mesures d’urgence par décrets soumis à ratification.

  • 36 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. page 378.
  • 37 Les dispositions de la loi de 1910, intégrées dans le code des douanes, en formaient l’article 17.

43Pour contrôler les importations en provenance de Russie, le Gouvernement s’était fondé sur la loi douanière du 29 mars 1910 qui permettait d’instituer un droit compensateur ou de prendre « toutes dispositions appropriées aux circonstances » en cas de dumping par octroi de primes directes ou indirectes36. On n’avait pas pu prévoir, à l’époque où ce texte fut voté, le cas de figure devant lequel on se trouvait placé après la révolution bolchevique : celui d’une économie étatisée où les prix seraient déterminés, non par un marché éventuellement assisté, mais directement par la puissance publique ; d’où le recours à la prohibition conditionnelle en octobre 1930. Aussi fallut-il modifier la rédaction de la loi antidumping pour la rendre applicable « quelle que (fût) la nature, l’origine ou le mode d’attribution » des primes à l’exportation, et pour substituer à la notion de droit compensateur « égal à la prime » dont bénéficiaient les exportations étrangères, celle, simplement, de droit compensateur, puisque le caractère occulte des primes ne permettait pas d’en déterminer le montant37.

44C’est également en se fondant sur les pouvoirs que lui conférait cette loi que le Gouvernement réagit, après la décision britannique de laisser flotter le cours de la livre, en septembre 1931. Un décret du 12 novembre 1931 institua des « surtaxes compensatrices de l’écart des changes » frappant les importations en provenance « des pays dont la monnaie (était) dépréciée par rapport à son pair légal ». D’un montant de 7 à 15 %, ces surtaxes s’appliquèrent, dans un premier temps, à la Grande-Bretagne et aux pays qui avaient suivi Londres dans sa politique monétaire.

  • 38 Situation prévue par l’article 7 du code des douanes.

45Cependant, l’application la plus spectaculaire de leurs pouvoirs spéciaux que firent les gouvernements à partir de 1931 consista à restreindre quantitativement les importations en arguant « d’entraves » apportées au commerce français du fait des politiques menées à l’étranger38. Le contingentement des importations se développa alors à un rythme tel que les deux tiers d’entre elles relevaient de ce régime au début de 1936.

  • 39 Décret du 17 juillet 1931.
  • 40 Décrets des 27 août 1931 (bois, brut et travaillé, moûts de raisin et vins), 30 septembre et 10 nov (...)

46D’abord appliqué au lin39, le contingentement fut rapidement étendu au bois, aux moûts de raisin et aux vins, puis aux produits de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche, puis à des produits aussi divers que les sucres, les meubles en bois courbé ou les balais de sorgho, etc. Les décrets correspondants40 précisèrent que les mesures intervenaient « à titre exceptionnel et temporaire », mais cette clause – qui allait s’avérer de style – visait simplement à atténuer vis-à-vis de l’opinion internationale l’incompatibilité de la mesure avec les objectifs officiellement poursuivis par la France en matière de trêve douanière.

  • 41 Décret du 3 décembre 1931.

47En décembre 1931, les importations en provenance de pays « qui (avaient) établi un régime de contrôle des changes… dans des conditions de nature à entraver le règlement des créances françaises » furent à leur tour soumises à autorisation, en totalité ou en partie41.

  • 42 Lettre commune nº 1425 du 31 mai 1932. LRDF.

48En mai 1932, le contingentement avait pris une telle ampleur que la direction générale des douanes estima nécessaire d’adresser à ses services une instruction qui en codifiait les règles42. Ce document répertoriait dans l’ordre du tarif les marchandises contingentées, et sa mise à jour régulière était prévue. On distinguait à cette époque trois types de contingents : les contingents « libres » dont la gestion était assurée par la douane au fur et à mesure que des entrées étaient constatées, l’importation des produits concernés devenant interdite dès publication d’un avis d’épuisement du contingent ; les contingents donnant lieu à la délivrance de licences incessibles et valables 90 jours dans un unique bureau des Douanes désigné par le demandeur ; enfin, ceux dont la gestion était laissée, dans le cadre d’accords ad hoc, aux pays fournisseurs qui étaient habilités à délivrer à leurs ressortissants des « certificats de contingentement ». Cette dernière formule, d’abord applicable à l’Italie fut ensuite étendue à la Belgique, la Suisse, les Pays-Bas, la Hongrie, etc.

49Dans tous les cas qui viennent d’être cités, le Gouvernement avait usé de pouvoirs qui, pour être « spéciaux », n’en étaient pas moins permanents. Les mesures alors intervenues répondaient à des situations prévues par le texte d’habilitation : dumping (commercial ou « de change »), entraves au commerce français, etc. La nécessité d’adapter le tarif douanier à une situation économique qui avait beaucoup évolué depuis 1927, mais, en même temps, le souci d’éviter les longs débats parlementaires qui accompagnaient traditionnellement les opérations de ce type débouchèrent, à partir de 1934, sur une série de nouvelles habilitations, celles-ci ponctuelles et limitées dans le temps, mais dont les gouvernements successifs bénéficièrent en fait jusqu’à la guerre.

  • 43 Débats parlementaires. Chambre des députés. Séance du 28 février 1934.
  • 44 La Journée industrielle, nº du 22 mars 1934. Interview du député des Vosges Elbel.

50Une loi du 28 février 1934 donna à l’exécutif le pouvoir de modifier par décrets, « à titre exceptionnel », jusqu’au 15 novembre suivant les droits de douane applicables aux produits autres qu’agricoles. Une seconde loi, en date du 29 décembre de la même année prorogea l’habilitation d’un an. Acquise par des votes massifs des Chambres, cette délégation de pouvoir, que l’on appela, avec quelque exagération, les « pleins pouvoirs douaniers », avait été refusée en 1933 au Gouvernement. Celui-ci avait tenté, lors de l’examen de la loi de finances pour l’année 1934, de rattacher la question des pouvoirs douaniers spéciaux à celle des pleins pouvoirs en matière financière qu’il souhaitait obtenir afin de résorber – ou de tenter de résorber – le déficit budgétaire. Il avait toutefois jugé prudent de disjoindre la question douanière en raison des réticences manifestées par de nombreux parlementaires. Pourtant, présentée séparément, la proposition tendant à doter le cabinet du pouvoir de modifier le tarif par décrets recueillit, comme on l’a dit ci-dessus, un très large assentiment. En fait, la résignation l’avait emporté sur la conviction. Comme le fit observer Max Hymans, alors président de la commission des douanes de la Chambre, il était logique de permettre au Gouvernement de modifier les droits puisqu’en lui accordant le pouvoir de contingenter on l’avait rendu « maître absolu des importations en France »43. D’autres voix s’étaient cependant attachées soit à recommander au Gouvernement d’user de ses pouvoirs pour substituer au contingentement des droits de douane en rapport avec les intérêts en jeu, soit à évoquer les possibles représailles étrangères en cas de renforcement du protectionnisme. L’opinion s’était en tout cas dégagée que, dans la situation créée par la crise économique, la France devait, à l’instar de la plupart des pays étrangers, se doter « d’une nouvelle méthode de défense douanière plus souple, plus rapide, plus efficiente que la méthode parlementaire »44.

51L’usage que le Gouvernement fit de ce pouvoir fut jugé modéré par les contemporains. On ne procéda pas à une véritable révision tarifaire, mais à des ajustements ponctuels que concrétisèrent une trentaine de décrets.

  • 45 Décret du 8 août 1935, rapport au président de la République.
  • 46 René Théry, L’Économiste européen, nº du 26 juillet 1935, « Les contingents et notre politique comm (...)

52Avec l’arrivée aux affaires de Pierre Laval, en juin 1935, la politique commerciale pratiquée depuis le début de la décennie pour pallier les effets de la crise économique et monétaire mondiale parut remise en cause. Doté des pleins pouvoirs, le nouveau Gouvernement prit, le 8 août 1935, un décret instituant auprès du ministre du Commerce un comité restreint – « sorte de tribunal douanier » – composé de représentants de l’industrie, de l’agriculture et du monde du travail et chargé de proposer les mesures qui permettraient « l’adaptation du régime douanier aux conditions économiques ». Il s’agissait « d’accompagner l’effort de redressement financier » mené par le Gouvernement et de contribuer à la « restauration de notre commerce extérieur ». On souhaitait rendre plus facile la conclusion d’accords commerciaux « en substituant… une majoration des droits de douane au contingentement »45. Cette déclaration d’intentions souleva de vives inquiétudes dans les milieux industriels et agricoles ; on n’y tenait certes pas le système des contingents pour la panacée, mais il semblait à la majorité des spécialistes momentanément irremplaçable : « la seule défense dont nous disposons », selon l’un des économistes les plus réputés46. Laval dut donner des « apaisements » à l’opinion publique et renoncer à modifier de manière significative la politique douanière menée par ses prédécesseurs. Comme eux d’ailleurs, il poursuivait une politique du franc fort peu favorable à une relance des exportations et, plus généralement, à une confrontation plus ouverte avec la concurrence étrangère.

53Le cabinet Sarraut, qui succéda au cabinet Laval durant les quelques mois précédant la victoire électorale du Front populaire, bénéficia à son tour du pouvoir de modifier par décrets les droits des produits autres qu’agricoles.

  • 47 Lois des 26 février et 13 août 1936.

54À l’expiration de cette délégation, le gouvernement Blum en obtint la reconduction jusqu’au 31 décembre 1936 et il eut l’occasion d’en tirer parti à l’automne47. Les incidences de sa politique salariale sur le niveau des prix français déjà fortement surévalués par rapport à tous les pays ayant dévalué leurs monnaies, ainsi que la fuite accélérée des capitaux à la suite de la vague de grèves du printemps le contraignirent, en effet, à dévaluer le franc. Les pleins pouvoirs douaniers permirent alors au Gouvernement de prendre des mesures qui paraissaient entrer dans le cadre de la « politique du pouvoir d’achat », orientation majeure du programme de la gauche. Trois décrets intervinrent le 2 octobre 1936. Le premier créa auprès du ministre de l’Économie nationale une « commission douanière de contrôle des prix » qui devait soumettre les mesures propres à faire obstacle à une « hausse injustifiée des prix » (réductions tarifaires, élargissement, suspension ou suppression de contingents) ; le second mit en place une commission de révision douanière chargée de préparer « l’adaptation du tarif douanier aux circonstances économiques nouvelles dans le cadre du projet de nomenclature douanière internationale établi par le comité des experts désignés par la SDN » ; le troisième décret réduisit de 20 % les droits applicables aux produits bruts, de 17 % ceux des produits semi-ouvrés et de 15 % ceux des produits finis, mais en écartant de la mesure les produits agricoles concernés par la procédure de « cadenas », les marchandises prohibées ou surtaxées par application des dispositions de l’article 17 du code des douanes, et enfin celles dont les droits étaient déjà réduits dans les limites de contingents dits tarifaires.

55Le troisième de ces textes introduisait un nouveau facteur de complication dans une réglementation déjà rendue malaisément maîtrisable du fait des multiples changements dont l’empirisme de la politique douanière était depuis des années la cause.

56La chute du premier cabinet Blum, le 21 juin 1937, et la seconde dévaluation du franc qui intervint le 30 de ce mois coïncidèrent avec un retour aux mesures protectionnistes que Laval avait espéré pouvoir réduire en faveur du rétablissement de la paix économique internationale. La loi du 30 juin sur le redressement financier permit au Gouvernement de prendre, au cours d’une période expirant le 31 août, « toutes mesures tendant à assurer la répression des atteintes au crédit de l’État, la lutte contre la spéculation, le redressement économique, le contrôle des prix, l’équilibre budgétaire… la défense, sans contrôle des changes, de l’encaisse de la Banque de France ». Ce texte ne permettait pas d’agir en matière tarifaire ; aussi fut-il complété par une loi du 9 juillet qui accorda à l’exécutif le pouvoir de modifier les droits de douane par décrets et renforça la législation antidumping.

  • 48 Ce seuil était franchi quand les prix descendaient de 20 % au moins par rapport à ceux qui avaient (...)

57Cette nouvelle version des pleins pouvoirs douaniers différait des quatre précédentes en ce qu’elle n’excluait pas les produits agricoles ; elle permettait en effet l’augmentation des droits applicables à ces produits afin de garantir à l’agriculture nationale une protection constante. Une disposition analogue visait les produits de la pêche. La loi stipulait aussi que le Gouvernement ne pourrait, en se fondant sur elle ou sur des textes antérieurs, taxer l’or, les monnaies et les valeurs mobilières, « interdire, limiter, contrôler ou suspendre » les règlements internationaux, ainsi que le commerce et la libre cotation des monnaies étrangères sur le territoire français. Pour ce qui concernait des mesures antidumping, la loi affinait le dispositif préexistant en fixant le seuil à partir duquel on était fondé à relever des pratiques anormales48.

  • 49 Ces modifications ont été intégrées au tarif par des décrets ad hoc.

58La loi du 9 juillet 1937 a été à l’origine d’une révision du tarif effectuée par décret du 12 janvier 1938. Cette opération consista principalement à annuler les réductions tarifaires d’octobre 1936 et à arrondir les quotités afin de faciliter les liquidations. Il ne s’agit donc pas d’une réforme d’importance et il apparut très vite opportun d’aller plus loin étant donné la poursuite du « glissement » du franc, la détérioration accélérée de notre balance commerciale et l’aggravation du déficit budgétaire. Le premier décret-loi du 2 mai 1938 pris dans le cadre de la loi du 13 avril qui autorisait le Gouvernement à prendre par décrets « les mesures… indispensables pour faire face aux dépenses nécessitées par la défense nationale et redresser les finances et l’économie de la nation » stipula qu’une « révision générale du tarif douanier ser(ait) entreprise » et devrait « être réalisée, en ce qui concern(ait) les droits ayant un caractère fiscal, avant le 31 juillet ». Cette dernière disposition, qui visait les denrées coloniales, fut appliquée, mais il n’y eut pas, en revanche, de véritable « révision générale » du tarif, le Gouvernement se bornant à procéder à des ajustements sectoriels49. Cette situation se poursuivit jusqu’à la déclaration de guerre qui entraîna la mise en œuvre des mesures prévues par la loi sur l’organisation de la Nation en temps de guerre du 11 juillet 1938.

3. Problèmes des changes et accords internationaux

  • 50 Décret du 24 mars 1932 ratifiant la convention de compensation signée avec la Lettonie à Riga le 8  (...)
  • 51 La chambre de commerce de Paris fut autorisée à percevoir une taxe de 2 % à titre d’indemnisation d (...)

59Nous avons signalé déjà qu’un décret en date du 3 décembre 1931 avait stipulé que « ser(aient) subordonnées, en totalité ou en partie, à la délivrance d’autorisations les importations originaires ou en provenance de pays où des contrôles des devises (étaient) établis dans des conditions de nature à entraver le règlement des créances françaises », et ce, « afin de sauvegarder les intérêts des exportateurs français ». Le recouvrement des créances sur l’étranger constituait, en effet, un problème depuis les troubles monétaires annonciateurs de la crise ou engendrés par elle. Les créances commerciales « gelées » du fait que les débiteurs ne pouvaient pas disposer des devises nécessaires au règlement s’étaient multipliées. On avait commencé à réagir contre cette situation alarmante en instituant des procédures de compensation des dettes et des créances par voie contractuelle. Le clearing – le terme comme le système – était entré dans les usages internationaux. La France, pourtant adversaire résolu du contrôle des changes et membre du Bloc-or, ne put éviter d’y recourir. Ce sont les relations avec le jeune État balte d’Estonie qui furent, les premières, concernées. Un arrêté interministériel du 15 février 1932, pris en application du décret du 3 décembre précédent, rendit applicable à ce pays des dispositions dont l’extension à d’autres partenaires commerciaux ne tarda pas à intervenir50. Les importations des États concernés furent subordonnées à la présentation de demandes visées par la chambre de commerce de Paris qui jouait le rôle d’un « office de compensation » et pouvait « entrer en contact avec les organismes correspondants des pays intéressés en vue de faciliter les opérations dont elle aur(ait) assumé la charge ». L’importateur devait s’engager à payer son fournisseur par l’intermédiaire de l’Office en monnaie du pays du vendeur, et, afin d’assurer le respect de cet engagement, une somme correspondant au dixième de la valeur de l’expédition devait être consignée au moment du dédouanement dans les caisses de la douane qui servait d’intermédiaire entre l’importateur et l’Office. Celui-ci tenait des comptes par pays et réglait les exportateurs par prélèvement sur les versements opérés par les importateurs, le partenaire commercial agissant de même51.

60En dépit des critiques de la SDN qui préconisait la renonciation aux mesures de contrôle des changes, origine de la généralisation de l’« expédient » que représentait le clearing, la compensation par accords bilatéraux dura jusqu’au déclenchement de la seconde guerre mondiale et constitua l’un des aspects les plus importants des relations conventionnelles au cours des années trente.

61Ces relations conventionnelles ont été marquées, comme la politique commerciale en général, par l’empirisme et la précarité. Les déclarations en faveur du retour au libéralisme et à la normalisation des rapports commerciaux faites à cette époque à la tribune de la SDN sont à considérer comme relevant de l’incantation ou du vœu pieux. On peut en dire autant de la conférence des pays du Bloc-or qui se tint à Bruxelles en octobre 1934 : la volonté exprimée alors par les participants de maintenir la parité de leurs monnaies avec le métal précieux et de développer leurs échanges réciproques ne survécut pas aux dévaluations belge de 1935 et française de 1936.

  • 52 Loi monétaire du 1er octobre 1936 subordonnant à autorisation de la Banque de France, sous peine d’ (...)
  • 53 Loi du 10 mars 1937, article 2. La visite des voyageurs à la sortie fut simultanément supprimée.

62Cette dernière, s’ajoutant à une fuite des capitaux liée à la méfiance des possédants à l’égard de la politique menée par le gouvernement du Front populaire, conduisit d’ailleurs à réinstituer le contrôle du commerce de l’or que l’on avait connu pendant la guerre et qui avait été abrogé en 192852. Le contrôle douanier des voyageurs à la sortie de France redevint de ce fait d’actualité. Cette mesure, qui se heurtait à une forte hostilité dans les milieux politiques et économiques traditionnellement hostiles à toute forme de contrôle des changes, fut rapportée dès le printemps de 193753.

  • 54 Cf. Éric Bussière, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, 1918-1935, CHEF (...)
  • 55 Cf. Sylvain Schirmann, Les relations économiques et financières franco-allemandes, 1932-1939, CHEFF (...)

63La France n’a négocié, dans les années trente, aucun traité de commerce comparable à ceux des années de protectionnisme classique de l’avant-guerre. On a surtout cherché alors à s’entendre sur les contingents et sur les règlements financiers. Les relations avec l’UEBL, la Grande-Bretagne et l’Allemagne sont à cet égard éclairantes54. Le cas des relations franco-allemandes, en particulier, est révélateur de la difficulté de concilier des objectifs nationaux antagonistes : le contingentement français qui, selon les Allemands, était incompatible avec le traité de 1927, provoqua une guerre douanière larvée dont l’arme la plus efficace fut constituée, outre-Rhin, par un contrôle des changes de plus en plus strict qui eut pour effet de réduire les importations de France et de rendre difficile le règlement des créances de l’étranger. Des accords intervenus en décembre 1932 mirent provisoirement un terme à ces difficultés grâce notamment à un accord de clearing et à un modus vivendi portant sur les conséquences des modifications tarifaires unilatérales. L’apaisement se révéla cependant des plus fragiles ; les modalités du clearing ne donnèrent pas satisfaction, mais surtout l’arrivée des nazis au pouvoir et les tendances autarciques des nouveaux gouvernants allemands générèrent une tension qui aboutit à la dénonciation du traité de commerce de 1927. On entra alors dans une période d’incertitudes close, en juillet 1934, par la signature de nouveaux accords. Ceux-ci ressuscitèrent le clearing franco-allemand, mais le fonctionnement du système souffrit du déséquilibre des échanges entre les deux pays. Il fallut renégocier à ce sujet, puis lors du rattachement de la Sarre au Reich et encore au cours du premier semestre de 1937. L’accord sur les échanges commerciaux, les paiements et les transferts qui fut alors conclu demeura en vigueur jusqu’à la guerre, moyennant quelques modifications liées, notamment aux annexions de l’Autriche et du pays des Sudètes55.

  • 56 En ce qui concerne l’Italie, cf. décrets du 16 novembre 1935.
    Il faut évoquer ici l’abondante réglem (...)

64Il est clair que cette situation chaotique n’a pas été de nature à simplifier la tâche de l’administration des douanes. La direction générale, qui fournissait en experts les nombreuses réunions internationales impliquant, dans le cadre de la SDN ou sur un plan bilatéral, des mesures douanières, et qui devait mettre en œuvre une politique nationale sujette à de fréquentes modifications, a dû faire face, au cours des années trente, à des charges très lourdes. Et encore faut-il faire place aux mesures d’exception que la conjoncture internationale a suscitées : embargo contre l’Italie lors de l’agression contre l’Ethiopie, politique de non-intervention en Espagne56. La réglementation n’a cessé de se compliquer tout au long de ces années et sans doute le service des bureaux n’avait-il jamais, dans le passé, connu de situation comparable, d’autant que la politique fiscale menée simultanément concourut elle aussi, comme nous allons le voir, à compliquer le traitement des opérations de dédouanement.

II. Les missions fiscales de la Douane en développement

A. De nouveau, l’impôt sur le sel…

  • 57 Loi du 28 décembre 1848.

65Depuis 1848, époque à laquelle son montant avait été diminué de moitié, mais aussi fixé pour la dernière fois57, l’impôt sur le sel n’avait cessé d’être vilipendé en raison de son caractère « antidémocratique ». Pas une année ne s’était passée sans que sa suppression ne fût prônée. Curieusement cependant, la discussion, en 1920, d’un projet de loi créant « de nouvelles ressources fiscales » allait donner à un parlementaire l’occasion de faire entendre un son de cloche discordant.

  • 58 Séance du 20 avril 1920 de la Chambre des députés.

66Le Gouvernement avait inséré dans ce projet de loi une disposition relative à la suppression de ce que l’on appelait dans le jargon administratif le boni des sels. Pour tenir compte de la dessiccation, il était admis que les quantités de sel taxées lors de leur enlèvement des lieux de production fussent prises en compte après défalcation de 3 à 5 %, selon les origines. Par analogie, lors de l’entrée de sels en entrepôt, on procédait par anticipation à cette défalcation sous le nom de boni. La mesure, qui faisait l’objet d’une réglementation fort détaillée, était depuis longtemps contestée, car on estimait qu’elle était injustifiée, la taxe étant perçue sur des quantités mesurées à la sortie d’entrepôt. Aussi sa suppression ne suscita-t-elle aucune protestation au Parlement. Néanmoins, un député suggéra de maintenir une allocation en franchise pour « les déficits constatés à l’arrivée sur les sels expédiés en suspension des droits de consommation ». Et, pour compenser la perte d’impôt correspondante, ce parlementaire n’hésita pas à proposer que l’on doublât la taxe. Naguère, une telle suggestion eût soulevé un tollé. Or, le rapporteur général de la commission des Finances, en accord avec le ministre, accepta l’amendement présenté tout en renvoyant à un prochain budget la question de la majoration de l’impôt58.

  • 59 An. Do. 1920, page 110, chronique.

67Il semble que la direction générale des Douanes ait été très favorable à la mesure. Les Annales en tout cas ne cachèrent pas leur assentiment. L’impôt sur le sel n’était-il pas « un des meilleurs impôts de répartition », représentant « une charge minime pour le contribuable » et surtout celui dont le recouvrement était « le plus facile et le plus économiquement assuré » ?59

  • 60 An. Do. 1924, page 65.
  • 61 Loi du 4 avril 1926, article 48.

68On hésita cependant à violer ce qui constituait une sorte de tabou. En 1924, lors de la discussion portant sur la création d’un double décime additionnel, il fut même envisagé d’exclure de la mesure la taxe sur le sel. À nouveau, les Annales marquèrent alors leur attachement à la majoration de cette taxe60, mesure qui fut finalement décidée en 192661. Doublé et porté à 2 francs les 100 kilos, l’impôt qui rapportait à la veille de la Grande Guerre de 22 à 23 millions par an allait en produire environ 50 désormais.

69Simultanément, les modalités de recouvrement de la taxe connurent d’importantes modifications dont il en sera plus longuement question par la suite.

B. Une innovation majeure : l’impôt sur le chiffre d’affaires

70Si les mesures spécifiquement douanières intervenues au cours des années vingt ont contribué à rendre la tâche des services douaniers plus complexe que par le passé, deux dispositions d’ordre fiscal ont non seulement entraîné des conséquences similaires, mais surtout donné une dimension nouvelle aux activités de ces services : la création d’un impôt sur le chiffre d’affaires et une importante réforme de la fiscalité des produits pétroliers.

  • 62 Loi du 25 juin 1920, article 72 instituant, à l’importation, une « taxe représentative de l’impôt s (...)
  • 63 Même loi, article 73.

71La première de ces dispositions a figuré dans la loi du 25 juin 1920 « créant de nouvelles mesures fiscales ». Elle se substituait à la taxe qui avait été instituée en 1917 au taux de base de 0,2 % (porté à 10 % pour les produits de luxe et à 20 % pour les eaux-de-vie et les liqueurs) et que la Douane percevait seulement sur les marchandises importées à des fins non commerciales. (cf. Chapitre II ci-dessus). Il en allait différemment du nouvel impôt, dont le taux de base était fixé à 1 % (plus un décime recouvré au profit des collectivités locales). Quel que fût l’importateur, il devait être « perçu… comme en matière de douane », et c’est également « comme en matière de douane » que « les contraventions (devaient) être punies, les poursuites… effectuées et les instances instruites et jugées »62. Par analogie avec la taxe instituée en 1917, les « marchandises, denrées, fournitures ou objets quelconque classés comme étant de luxe » étaient taxées au taux de 10 %, cependant que des taxes de 15 ou 25 % se substituaient à celle de 20 % qui frappait les spiritueux auxquels s’ajoutaient désormais les « vins fins »63. Cependant, la Douane ne percevait elle-même la taxe aux taux de 15 et 25 % que sur les importations réalisées par les non-commerçants ; dans les autres cas, son rôle se bornait (comme pour les droits de régie sur les alcools) à garantir la perception ultérieure de l’impôt par l’administration des Contributions indirectes.

72Bien qu’il se fût agi d’opérations effectuées en régime intérieur, la loi avait confié à l’administration des Douanes la liquidation et le recouvrement de l’impôt dû par les transitaires et commissionnaires en douane.

  • 64 Il s’agit d’une longue évolution qui n’a connu son terme que dans les années 1970.

73L’apparition de l’impôt sur le chiffre d’affaires marque une date importante dans l’histoire de la fiscalité puisque, à travers une évolution passant, notamment, par les taxes à la production et sur les transactions, elle allait donner naissance à la taxe à la valeur ajoutée64. Si la gestion et le recouvrement de cette ressource concernaient essentiellement les services fiscaux, l’administration des Douanes était appelée néanmoins à jouer en la matière un rôle capital puisque l’application de la nouvelle taxe à l’importation et le dégrèvement des affaires réalisées à l’exportation dépendraient de son action et que les sommes encaissées à cette occasion représenteraient une part importante et croissante de ses recettes.

  • 65 Loi du 22 mars 1924.
  • 66 Loi du 4 avril 1926, article 57.
    Une codification de la réglementation fit l’objet du décret du 28 d (...)
  • 67 Décret du 4 janvier 1927.

74Très vite l’impôt sur le chiffre d’affaires connut des modifications. En 1924, son taux s’accrut de deux décimes additionnels, passant ainsi, pour la généralité des produits, à 1,3 %65. En 1926, ce taux fut porté à 2 %66. En même temps, l’exonération dont bénéficiaient les affaires d’exportation fut supprimée, mais cette disposition évidemment malheureuse fut rapportée dès l’année suivante67. Par ailleurs, en 1926-1927, des taux différenciés furent appliqués à certaines marchandises, telles que les automobiles, les engrais, le charbon, cependant que des exonérations étaient prévues en faveur des produits de la pêche française, du pain, du lait, des produits pharmaceutiques (assujettis alors à une fiscalité particulière).

  • 68 Une définition de la valeur en douane avait été donnée, en dernier lieu, lors de l’institution de l (...)

75À l’importation, la « taxe représentative de l’impôt sur le chiffre d’affaires » se percevait sur la valeur des marchandises majorée des droits de douane et taxes d’importation, situation qui confortait singulièrement l’importance de la notion de valeur imposable dans la réglementation douanière68.

76Seuls, les produits mis à la consommation donnaient lieu à perception immédiate, celle-ci étant simplement garantie en cas d’importation sous un régime suspensif des droits de douane (transit, entrepôt, admission temporaire normale).

  • 69 Ce régime, dénommé « admission temporaire spéciale » fut institué en même temps que l’impôt sur le (...)

77Une disposition particulière fut prise en faveur des importateurs de marchandises non prohibées, exemptes de droits, de surtaxes (d’entrepôt ou d’origine) et de taxes intérieures : le paiement de l’impôt put être reporté à six mois sous réserve de la souscription de soumissions cautionnées, c’est-à-dire sous un régime s’apparentant à l’admission temporaire. Cette formule permettait d’éviter définitivement le paiement de l’impôt si les marchandises étaient réexportées après transformation éventuelle69.

  • 70 Loi du 4 avril 1926, article 60.

78L’une des caractéristiques de l’impôt sur le chiffre d’affaires, dans sa version originelle, était de frapper toutes les transactions commerciales, y compris les transactions successives. Cette perception « en cascade » fit très rapidement l’objet de critiques et l’on suggéra la mise au point d’une formule permettant d’intervenir à un stade donné de la commercialisation et à ce stade seulement. De manière ponctuelle, le Gouvernement adopta cette suggestion. Ainsi, certains produits chimiques ne furent taxés, à des taux ajustés en conséquence, qu’au stade de l’importation ou de la sortie d’usine ; des denrées coloniales (cafés, thés) le furent lors de leur importation pour la consommation. Bien que cette technique, dite de la « taxe unique », n’ait pas eu que des partisans, le Parlement en retint le principe, en avril 192670. Il décida que le Gouvernement devrait, dans le délai d’un mois, constituer des « commissions spéciales composées de représentants du ministre des Finances, des industriels et commerçants intéressés, en vue de substituer, dans les cas où cela ser(ait) possible, à l’impôt sur le chiffre d’affaires des taxes ad valorem perçues à un ou plusieurs stades de la fabrication et d’un rendement qui ne pourrait être supérieur au rendement actuel ». Le Gouvernement se conforma à cette disposition. Il mit en place une commission centrale et des commissions spécialisées. Seule, toutefois, la commission de l’alimentation mena activement des travaux qui firent surtout ressortir la difficulté de dégager des critères simples, susceptibles d’application large. On n’aboutit à rien et l’affaire s’enlisa. La « taxe à la production » provoquait apparemment de plus en plus d’appréhension au fur et à mesure que l’on s’efforçait d’en définir les contours précis. D’éminents fiscalistes, tel Allix, s’y déclaraient résolument hostiles. Une dizaine d’années s’écouleraient avant que la réforme ne s’impose.

  • 71 Loi du 17 juillet 1930 instituant une taxe unique en remplacement de l’impôt sur le chiffre d’affai (...)

79Entre-temps cependant on vit apparaître quelques « taxes uniques » (parfois dénommées avec plus ou moins de pertinence « taxes à la production »). Ainsi en fut-il pour les vins, cidres et poirés, ainsi que pour des produits résineux (colophane, térébenthine, brai végétal)71.

  • 72 Citons notamment la loi du 29 décembre 1929 dont les articles 20 et 31 réduisirent le taux de la ta (...)

80Par ailleurs, on assista à une tendance à la diversification des taux de la taxe selon les produits, mais aussi à un allégement de la taxe de luxe. Celui-ci bénéficia d’abord à des produits que leur prix faisait ranger dans la catégorie des articles de luxe ; elle fut étendue ensuite à des produits considérés comme de luxe en raison de leur nature. Des exonérations furent aussi décidées en faveur de produits tels que les engrais, et l’on réduisit les taux d’imposition des automobiles et motocyclettes72. Ces mesures de circonstance qui résultèrent de pressions exercées par divers lobbies contribuèrent à rendre de plus en plus complexe la réglementation afférente à l’impôt sur le chiffre d’affaires.

  • 73 Loi du 26 avril 1930, article 13.
    La suppression du taux de 0,55 % applicable en régime intérieur a (...)

81Autre évolution remarquable que l’on observe à la fin des années vingt, mais qui fut corrigée en 1934 : la rupture de l’égalité entre l’impôt perçu en régime intérieur et celui recouvré à l’importation : les céréales en grains taxées à 0, 55 % à l’intérieur supportèrent une taxe de 2 % à l’importation, et le même écart, voire un écart plus important encore, affecta toute une série de produits agricoles, produits bruts, produits animaux et de la pêche, animaux vivants73. La taxe représentative de l’impôt sur le chiffre d’affaires dissimulait alors une majoration des droits de douane qui pénalisait ceux de nos partenaires auxquels les accords commerciaux avaient en principe assuré des garanties tarifaires.

82Au début des années trente, la tendance à la substitution de taxes uniques à l’impôt sur le chiffre d’affaires se fit plus forte. La réforme fiscale opérée par la loi du 6 juillet 1934 en institua sur trois groupes de produits : les boissons telles que bières et eaux minérales, des produits d’alimentation (treize, rien que dans ce groupe), les produits pharmaceutiques, et elle modifia le taux de certaines taxes uniques préexistantes. Cette diversification dans la tarification ne fut pas le seul facteur d’aggravation de la complexité des règlements. Vint s’y ajouter, pour les services douaniers, l’apparition de procédures suspensives destinées à éviter à des importateurs le paiement immédiat de la taxe alors qu’en régime intérieur celle-ci aurait été perçue à un stade ultérieur d’élaboration du produit ; en pareil cas, sur présentation d’une demande d’exonération visée par l’administration des Contributions indirectes, la Douane se bornait à adresser à cette administration un avis d’importation qui lui permettrait d’assurer le suivi de l’opération. Cette manière de faire allait connaître, comme nous le verrons, un important développement.

  • 74 Décret du 6 juillet 1934.
  • 75 Note administrative du 28 juillet 1934.

83Le décret qui définit ces mesures74 inclut aussi la définition de la valeur devant servir de base, à l’importation, à la perception de l’impôt sur le chiffre d’affaires et des taxes uniques. Cette définition avait déjà été donnée par des arrêtés ministériels en 1920 et 1926, mais on estima que, « en raison de son importance, il (était) opportun de (la) faire figurer… dans un texte ayant force de loi »75. On n’innova pas cependant ; il fut simplement confirmé que la valeur servant de base au calcul des droits de douane majorée du montant de ces droits formait l’assiette des taxes en question.

  • 76 An. Do. Année 1935, page 719.
  • 77 Décret du 8 juillet 1937 pris en application de la loi du 30 juin 1937 relative aux pouvoirs du gou (...)

84En 1935, l’impôt sur le chiffre d’affaires avait atteint un niveau de complexité qui rendait impérieuse une réforme. Le gouvernement Laval présenta en fin d’année un projet de loi qui visait un double objectif : opérer, en cas de cumul (par exemple pour le sucre ou le chocolat) la fusion entre cet impôt et les droits de consommation, et substituer à l’impôt sur le chiffre d’affaires (ainsi qu’aux taxes uniques) une taxe à la production d’un taux uniforme qui serait perçue au dernier stade de la production, tant en régime intérieur qu’à l’importation. Bien qu’il ne fit pas l’unanimité, comme en témoigne une chronique des Annales des douanes faisant état de l’opinion d’un « éminent fiscaliste »76, le projet fut voté et inclus dans la loi du 31 décembre 1936 portant réforme fiscale. Si ce texte laissait subsister les taxes uniques frappant les résineux, les charbons et les conserves alimentaires, produits pour lesquels des régimes spécifiques paraissaient, à tort ou à raison, s’imposer, il apportait néanmoins une simplification très appréciable puisque la généralité des produits était taxable au taux de 6 %, qui serait bientôt porté à 8 % dans le cadre de « mesures tendant à assurer le redressement financier »77. Bien entendu, le principe même de la taxe à la production imposait d’étendre la procédure suspensive à l’importation des marchandises destinées à des entreprises ayant la qualité fiscale de « producteur ». Ainsi se généralisa un système qui subsista jusqu’à l’instauration de la taxe à la valeur ajoutée.

C. D’importantes mesures en matière d’importation et de fiscalité des produits pétroliers

85La politique fiscale appliquée au pétrole et à ses dérivés avait été suffisamment modérée à la fin du XIXe siècle pour qu’une industrie du raffinage capable de couvrir les besoins du pays se soit développée. En 1903 cependant cette politique avait marqué un revirement lourd de conséquences lorsqu’on s’était résolu à effectuer une ponction fiscale sur les bénéfices – jugés très élevés – que réalisaient les raffineurs. Une « taxe de fabrication » sur le pétrole brut avait alors été créée. Cette erreur avait conduit rapidement à l’abandon du raffinage sur le territoire français. Quand la guerre avait éclaté, nous étions tributaires de l’étranger pour notre approvisionnement en essence.

  • 78 Loi du 25 juin 1920, article 104.
  • 79 Décret du 30 juin 1920.

86En 1919, les besoins de la « reconstitution », la pénurie de charbon avaient conduit à réduire les droits frappant les dérivés du pétrole qui étaient susceptibles de remplacer la houille dans l’industrie. On se souvient qu’à cette occasion de nombreux établissements pétroliers avaient été placés sous le régime de « l’exercice », c’est-à-dire sous une surveillance permanente ou intermittente de l’administration fiscale. L’année suivante était intervenue une nouvelle disposition : l’instauration d’un droit intérieur de 20 francs par hectolitre sur « les huiles minérales raffinées ou lampantes et les essences de pétrole »78. Perçu au moment de l’importation ou à la sortie des raffineries, entrepôts et dépôts spéciaux de douane, cet impôt s’additionnait à ceux précédemment établis sur ces mêmes produits. La mesure entraîna l’ouverture de nouvelles usines exercées et confirma donc l’extension du type d’activité générée par la loi du 5 août 1919 dont il a été question plus haut79.

  • 80 Loi du 9 juillet 1921.

87Vint alourdir encore la fiscalité des produits pétroliers l’institution, en 1921, d’une surtaxe temporaire d’importation sur les huiles et essences de pétrole qui était « destinée à compenser la différence entre le prix de revient des stocks de l’État et le produit de leur cession »80.

  • 81 Décret du 9 janvier 1922.

88En 1922, un coefficient de majoration frappa les droits sur les huiles lourdes, à l’exception du gas-oil, du fuel-oil et du road-oil dont on souhaitait développer l’utilisation81. Élément intéressant : cette majoration des droits ne s’appliquait pas à la sortie des usines exercées ; on avait compris désormais la nécessité d’encourager le raffinage français. De fait, la taxe de fabrication de 1903 fut supprimée par une loi du 10 janvier 1925.

89L’année suivante, une taxe intérieure fut instituée sur les huiles de graissage et le droit intérieur frappant les produits raffinés fut porté de 20 à 35 francs l’hectolitre, avec rappel sur les stocks selon une procédure qui allait devenir classique par la suite. Par ailleurs, la majoration générale de 30 % des droits de douane fut appliquée aux produits pétroliers.

  • 82 Lois des 4 et 6 avril, 30 juin 1926.

90Toutes « les raffineries de pétrole et autres établissements producteurs de produits imposables » étaient désormais « soumis à la surveillance des agents des douanes et des contributions indirectes »82.

  • 83 Loi et arrêté du 10 janvier 1925.

91Aux préoccupations d’ordre fiscal étaient venues s’ajouter à cette époque des préoccupations d’ordre économique. La nécessité d’assurer un approvisionnement régulier du pays aux meilleures conditions possibles avait conduit à assujettir les importateurs d’huiles minérales brutes à l’agrément du ministre du Commerce, sur avis d’un Office national des combustibles liquides dont le fonctionnement était financé par une taxe parafiscale de 10 francs par tonne de produits importés, redevance que l’administration des Douanes recouvrait. Surtout, la constitution d’un stock de réserve de trois mois avait été rendue obligatoire83.

  • 84 Circulaire des douanes nº 492 du 9 août 1928.

92On se trouvait alors en présence d’un foisonnement de textes dont « l’absence d’harmonie » appelait une mise en ordre qui tint compte de la nécessité « de favoriser une renaissance en France de l’industrie du raffinage. Bien que la marge de protection que cette industrie pouvait escompter en dernier lieu, à la faveur des droits (de douane) institués sur les produits raffinés… représent(ât) environ sept fois celle dont elle bénéficiait en 1893, époque où elle était très florissante, elle ne marquait qu’une faible tendance à reprendre son ancien développement »84. Afin de remédier à cette situation, le Parlement décida, en 1926, de soumettre l’importation des pétroles à un monopole d’État qui pourrait être délégué. Une loi spéciale et des règlements d’administration publique en fixeraient les modalités.

93Le Gouvernement ne fut pas en mesure de déposer les projets correspondants aussi vite que les Chambres l’avaient prescrit. Néanmoins, des textes purent être présentés courant novembre 1927. Ils allaient être votés et promulgués en mars de l’année suivante, et établir les bases d’une politique qui perdurerait jusqu’à ce que sa compatibilité avec la réglementation de la Communauté économique européenne soit contestée.

94Deux lois datées des 16 et 30 mars 1928 fixèrent, la première le régime douanier des produits pétroliers, la seconde les conditions auxquelles était soumise leur importation.

95Le principe selon lequel l’importation de ces produits devait s’effectuer « sous le contrôle de l’État » fut confirmé. Selon que le volume mensuel de leurs achats à l’étranger atteignait ou non 300 tonnes, les importateurs furent astreints, soit à l’autorisation prévue par la loi de 1925, soit à une autorisation spéciale délivrée à l’issue d’une procédure complexe. En effet, cette autorisation spéciale devait revêtir la forme d’un décret pris sur avis d’une commission, après consultation du Conseil d’État. Un cautionnement pouvait être exigé des entreprises concernées. Délivrées pour une durée déterminée, les autorisations spéciales étaient renouvelables. Par ailleurs, la loi permettait à l’État d’entrer dans le capital des nouvelles sociétés de raffinage si l’intérêt général justifiait une telle mesure.

96Les produits du pétrole figuraient désormais au tarif des douanes sous une nouvelle nomenclature.

97Le brut entrait dans les raffineries – obligatoirement soumises à l’exercice permanent – en suspension de tout droit ; quant aux produits dérivés importés de l’étranger et appelés à recevoir un traitement complémentaire, ils ne supportaient à leur entrée en usines exercées qu’une taxation différentielle, les droits de douane perçus à la sortie des usines exercées étant inférieurs à ceux exigibles à l’importation directe. Des taxations minorées étaient prévues, sous condition d’emploi, pour les gas-oils, fuel-oils et road-oils. Quant à ravitaillement des navires et aéronefs, il pouvait, sous conditions, s’effectuer en franchise.

98Un décret du 29 juillet 1928 fixa les modalités d’application de la loi du 16 mars précédent. Il indiqua les spécifications techniques des diverses rubriques tarifaires nouvelles, et précisa dans le détail les règles auxquelles devraient dorénavant satisfaire les établissements soumis à l’exercice, notamment en ce qui concernait l’isolement, la clôture, les dispositifs de contrôle des canalisations et réservoirs, les bureaux et corps de garde à la disposition de l’administration. Ce texte déterminait également les procédures de contrôle que le service aurait à appliquer.

  • 85 Circulaire des douanes nº 492 du 9 août 1928.
  • 86 Loi du 30 mars 1928, article 6.

99Le contrôle de « l’authenticité » des huiles brutes, fit, en particulier, l’objet de soins particuliers. On voulut remédier à une faille de l’ancienne réglementation dont la définition du brut permettait d’introduire sous cette dénomination « des mélanges artificiels susceptibles d’être transformés en produits finis par une main-d’œuvre sommaire », et de réaliser ainsi une opération financièrement avantageuse, mais fiscalement frauduleuse. Le problème n’avait pas échappé dans le passé, mais les dispositions arrêtées pour sauvegarder les intérêts du Trésor s’étaient révélées peu efficaces. Il fut donc décidé de mettre en place un dispositif de contrôle qui devait, au prix de formalités complexes, permettre une vérification satisfaisante. Désormais, « les huiles de pétrole présentées comme brutes ne (pouvaient) être admises comme telles qu’à la condition d’être accompagnées d’un certificat d’une autorité technique locale du pays d’extraction, attestant que l’huile considérée prov(enait) de telle zone déterminée, qu’elle (était) de qualité courante, qu’elle n’a(vait) subi d’autres opérations que la décantation, la déshydratation ou la stabilisation, et qu’il ne lui (avait) été ajouté aucun produit autre que l’essence résultant de la condensation des gaz naturels que cette même huile renfermait au sein de la terre ». Ce document, dûment authentifié par les autorités consulaires françaises, devait « être accompagné de trois échantillons d’au moins dix litres chacun, scellés par l’autorité certifiante et revêtus… d’étiquettes portant le cachet et la signature de (cette) autorité… reproduisant les indications essentielles du certificat concernant la date de l’envoi, sa composition, etc. »85. À l’arrivée, le service prélevait un échantillon sur le lot présenté et l’envoyait au laboratoire des Finances en même temps que le certificat d’authenticité et l’un des échantillons accompagnant celui-ci. Selon les constatations du laboratoire, l’huile était admise comme brute ou non. En cas de litige, l’affaire était soumise à l’Office national des combustibles liquides et, par cet intermédiaire, à une commission permanente créée auprès de l’Office et ayant « pour attribution d’émettre des avis sur toutes les questions susceptibles d’être soulevées par l’application de la loi » relative au régime douanier des produits pétroliers86. La décision de la commission avait un caractère définitif et excluait le recours à la procédure d’expertise légale normalement prévue en cas de litige portant sur les éléments de la déclaration autres que la quantité.

100Le règlement de juillet 1928 fixait par ailleurs comme assiette des droits et taxes perçus à l’hectolitre le volume « ramené à la température de 15° centigrades ». Cette correction tendait à prévenir des distorsions de taxation liées aux variations climatiques.

101Les conditions auxquelles était subordonnée l’application des droits réduits dont pouvaient bénéficier gas-oils, fuel-oils et road-oils faisaient enfin l’objet de définitions précises. Les emplois privilégiés étaient limitativement précisés : combustion proprement dite sous toutes ses formes ; alimentation des moteurs fixes ou locomobiles, des moteurs des locomotives et automotrices sur rails, tracteurs agricoles et de navigation, engins de travaux publics. Initialement, les véhicules routiers étaient exclus de la mesure. Afin de faciliter les contrôles, le gas-oil devait être coloré en rouge, sous contrôle du service, cette précaution étant appelée à connaître une remarquable longévité.

102Les textes de 1928 confiaient aux deux administrations des Douanes et des Contributions indirectes le contrôle des établissements soumis à l’exercice. Cette disposition palliait l’absence des services douaniers dans les localités situées hors de sa zone traditionnelle d’intervention. Les établissements concernés étaient toutefois peu nombreux et la direction générale des douanes s’employa à mettre fin aussi rapidement que possible à un partage de responsabilités peu compatible avec l’application uniforme de la réglementation. À la fin des années trente, la Douane assurerait seule la gestion et le recouvrement des droits et taxes frappant les produits pétroliers. L’importance de cette fiscalité en ferait, pour longtemps, l’une des principales composantes des recettes douanières.

103Entre-temps, le régime douanier et fiscal des produits pétroliers devait se compliquer au point d’en faire un domaine pratiquement réservé à des spécialistes. Si les principes posés en 1928 furent respectés, de nombreux textes affectèrent la nomenclature des produits en question, les conditions de leur entreposage, ainsi que leur tarification.

104Les changements apportés à la nomenclature n’appellent guère de commentaires, car ils ont été en général liés à des problèmes de tarification.

  • 87 Circulaire des douanes nº 793 du 28 décembre 1937.
  • 88 L’adjectif « fictif » employé par opposition à « réel » a longtemps servi à distinguer des entrepôt (...)

105Plus intéressantes sont les questions d’entreposage. Un régime douanier d’entrepôt spécial avait été institué pour répondre aux besoins spécifiques de l’industrie pétrolière. Pratiquement aussi contraignante qu’en matière d’entrepôt réel ouvert aux marchandises générales, la réglementation de ce mode de stockage suspensif des droits et taxes dut être assoupli pour permettre une dispersion convenable des dépôts à travers le territoire national. Cette nécessité conduisit à l’instauration, en 1925, d’un système d’entrepôt particulier abusivement dénommé « transit d’évacuation » dont la finalité consistait, selon les termes d’une correspondance administrative, à « faciliter le transfert et le stockage dans l’intérieur du pays des essences entreposées dans les ports maritimes d’importation ou dans les usines exercées »87. Il apparut ultérieurement que la situation particulière des produits pétroliers pouvait s’accommoder de la réglementation générale en matière d’entrepôt sous douane et que l’entrepôt dit fictif88 pouvait s’adapter aux besoins auxquels avait tenté de répondre le transit d’évacuation. Une circulaire des Douanes du 28 décembre 1937 fixa les modalités de fonctionnement de cet entrepôt fictif que l’on baptisa, pour éviter des confusions « entrepôt fictif d’évacuation ». Ce régime était appelé à connaître un développement considérable et une longévité remarquable.

  • 89 Loi du 4 juillet 1931, article 9 et arrêtés des 26 octobre et 25 novembre de la même année, relatif (...)
  • 90 Loi du 6 juillet 1934 portant réforme fiscale et décret du 29 septembre suivant. Circulaire des Dou (...)

106Si la taxation des produits pétroliers s’est, comme nous l’avons dit, considérablement compliquée au cours des années trente, on le doit pour une part à une conjoncture économique difficile et à la pression de lobbies. Ainsi, la décision d’incorporer de l’alcool au carburant afin de résorber des stocks pris en charge par l’État conduisit à exonérer partiellement les produits obtenus à l’issue de ces mélanges89. Un sort particulier doit être fait aux diverses exemptions consenties à l’agriculture à partir de 1934. Ces faveurs reposèrent en effet sur la mise en circulation de « coupures » ou de « bons » assimilables à des chèques tirés sur le trésor, les carburants acquis à prix réduit grâce à ces documents étant pris sur le marché normal et non sur un marché fiscalement privilégié. L’administration des Douanes ne se trouvait pas concernée par ce système dont la gestion incombait aux Contributions indirectes90.

  • 91 Barème annexé à la circulaire des douanes nº 647 du 29 janvier 1934.

107Cependant des causes d’ordre purement fiscal sont aussi à l’origine d’une prolifération de prélèvements telle qu’en 1934 on ne dénombrait pas moins de huit perceptions sur l’essence de tourisme91.

  • 92 Une exonération fut cependant prévue pour les moteurs fixes.

108On relève pourtant au cours de cette période plusieurs mesures qui vont, à l’inverse, dans le sens de la simplification. La première a trait à la substitution au droit de circulation applicable aux véhicules routiers d’une taxe de circulation assise sur les carburants, mesure que nous évoquerons plus explicitement à propos du régime douanier des transports routiers (page 159 ci-après). Une autre concerne le tarif applicable aux gas-oils qui, depuis 1928, comportait un système de tarification privilégiée sous condition d’emploi, situation qui impliquait notamment la coloration de certains carburants. La loi budgétaire du 28 février 1934 et son décret d’application du 24 juillet suivant mirent un terme à ce mode de tarification, mais en introduisant une distinction entre carburants selon qu’ils étaient destinés à la traction routière, à la carburation du gaz ou à tous autres moyens. Dans le premier cas, la Douane assurait seule la perception des taxes, alors que, dans les autres cas, les Contributions indirectes intervenaient pour le recouvrement d’une partie des impositions, ce qui obligeait la douane à en garantir la perception par la création d’acquits-à-caution. Un décret du 10 janvier 1935 remédia à cette situation en supprimant la discrimination entre les destinations92.

109Ainsi s’est mise en place, dans l’entre-deux-guerres, une politique française des carburants qui mêlait à des objectifs économiques et de défense nationale, des préoccupations d’ordre fiscal. Cette politique, qui donne a posteriori l’impression d’avoir été parfois tâtonnante ou sensible aux pressions des lobbies, a fourni à l’administration des Douanes un champ d’activité nouveau dont l’importance – nous l’avons souligné déjà – devait s’affirmer au fil des années et jusqu’aujourd’hui.

D. Les inévitables « recettes de poche »

  • 93 Lois du 28 avril 1816 et du 22 janvier 1872.
  • 94 Circulaire des Douanes nº 4802 du 18 août 1916.
  • 95 Loi du 28 septembre 1916 et décret du 15 juin 1917.
  • 96 Loi du 25 août 1919.
  • 97 Loi du 25 juin 1920 portant création de nouvelles ressources fiscales, articles 81 et 82.

110Les gouvernements se sont toujours laissés aller, en temps de difficultés financières (et ils furent nombreux), à instaurer des taxes accessoires qui venaient s’ajouter aux mesures douanières classiques et fournissaient des « recettes de poche » appréciées. La tendance de ces impositions « exceptionnelles » à perdurer est tout à fait remarquable. Ainsi, un droit de timbre douanier institué en 1816 et perçu, selon des modalités diverses, sur les différentes « expéditions » de douane existait encore en 1872, époque à laquelle fut créé un droit de statistique affectant lui aussi la plupart des opérations de dédouanement93. Pendant et après la guerre, de nouvelles taxes accessoires firent leur apparition : en 1916, une redevance par plomb apposé sur les bicyclettes94, puis, l’année suivante, une perception forfaitaire sur toutes les opérations d’importation et d’exportation réalisées en dérogation aux mesures de prohibition95. En 1919, fut créée une « taxe pour le développement du commerce extérieur » recouvrable cumulativement avec le droit de statistique de 187296. En 1920, les modalités de perception du timbre douanier furent réformées dans un sens plutôt favorable aux intérêts du Trésor, cependant que s’étendait aux opérations de transit international et aux dépôts sous douane effectuées hors des magasins exploités par l’administration un droit de plombage et d’estampillage d’origine ancienne, et que l’on instituait un droit dit de permis dû par tout destinataire ou expéditeur réel figurant sur les déclarations97.

  • 98 La commission tripartite avait fait l’amalgame avec une réforme touchant les droits de péage perçus (...)
  • 99 C’est la loi du 28 février 1934 (dont les dispositions furent prorogées par la loi du 29 décembre 1 (...)

111La multiplicité de ces perceptions dont chacune nécessitait une liquidation particulière et répondait à des règles spécifiques compliquait la tâche du service bien au-delà des intérêts fiscaux en jeu ; aussi la direction générale désirait-elle mettre de l’ordre dans ce maquis en fusionnant les taxes accessoires. Elle réussit, en 1923, à convaincre le ministre des Finances d’insérer dans le projet de loi de finances une disposition prévoyant qu’une taxe de 0,10 % de la valeur des marchandises importées serait désormais perçue au lieu et place du droit de statistique, de la taxe de développement du commerce extérieur, du droit de timbre, de la taxe de plombage et d’estampillage et de la redevance pour dérogation aux prohibitions. Les opérations de transit et d’exportation devaient échapper à cette imposition. Votée par les députés, la mesure fut disjointe par le Sénat sous des prétextes fort peu convaincants et elle fut oubliée. En 1926, l’idée en fut reprise par la commission tripartite des douanes – organisme dont l’origine et les travaux seront exposés plus loin (cf. Chapitre VI) –, sous une forme qui suscita malheureusement l’hostilité de la direction générale des Douanes98. En 1932, la Chambre des députés fut saisie par le Gouvernement d’un projet de loi prévoyant la suppression de toutes les taxes accessoires à l’exception du droit de statistique (baptisé taxe de statistique et de formalités douanières) et de la taxe pour le développement du commerce extérieur. Ce projet ne vint pas en discussion, mais, en 1934, à la faveur des pleins pouvoirs dont le Parlement l’avait doté en matière douanière (cf. page 124 ci-dessus), le Gouvernement substitua par décret99 une « taxe de statistique, de formalités douanières et de timbre » à huit taxes accessoires (droit de statistique, taxe pour le développement du commerce extérieur, droit de permis, droit de timbre des expéditions, droit de garde, droit de magasinage, taxes de plombage et d’estampillage, redevances sur les opérations effectuées en vertu de dérogations aux prohibitions d’entrée ou de sortie).

  • 100 Loi du 28 février 1933, article 56. Décret du 19 août 1933.
    Les réduction et augmentation résultent (...)
  • 101 Loi du 28 février 1933, article 56 et décret du 19 août suivant (textes initiaux). La taxe fut rédu (...)

112Curieusement, parmi les redevances supprimées ne figura pas une taxe sur les importations de produits contingentés qui avait été instituée l’année précédente. Annoncée comme provisoire, cette perception, réduite en 1936, puis augmenté en 1937, connut une série de prorogations à la faveur desquelles elle subsistait toujours lors de la déclaration de guerre de 1939100. Cette survie contredit la tendance à la simplification dont témoigne la fusion, opérée en 1937, entre le droit de douane et plusieurs taxes accessoires au nombre desquelles figurait, à côté de perceptions diverses intéressant surtout les produits pétroliers, la taxe de statistique, de formalités douanières et de timbre, créée trois ans plus tôt101.

III. Les conséquences sur les procédures douanières

A. L’importance croissante de la notion de valeur

113En 1916, la déclaration de la valeur des marchandises importées et exportées avait été rendue obligatoire à des fins statistiques. On était ainsi revenu à une situation que l’on avait connue après le « coup d’État douanier » de 1860 et à laquelle l’abandon de la taxation ad valorem à la fin du siècle avait mis un terme.

114Après la guerre, la valeur allait devenir l’assiette d’un nombre croissant de recouvrements, non sans que la direction générale maintienne ses réticences à l’égard d’une base de perception moins sûrement saisissable que le nombre, le volume ou le poids.

  • 102 Loi du 17 avril 1930. Le minimum de perception ad valorem était de 70 % en tarif général et de 45 % (...)

115Les droits de douane ont été touchés par cette évolution, mais dans une mesure en définitive restreinte. On se souvient que l’institution, en 1919, de surtaxes ad valorem avait été sans lendemain, puisque quasi immédiatement remplacée par celle des coefficients de majoration des droits spécifiques. Les seuls secteurs plus ou moins durablement touchés par un retour à la taxation ad valorem furent celui des produits chimiques et celui des automobiles et de leurs pièces détachées. En ce dernier domaine cependant, de « sérieuses difficultés d’application », selon la direction générale des Douanes conduisirent, en 1930, à l’instauration d’un système mixte associant à une perception à base spécifique la notion de minimum de perception ad valorem102.

116C’est l’institution, en 1920, de la taxe représentative de l’impôt sur le chiffre d’affaires qui, venant s’ajouter à des préoccupations statistiques également valables à l’exportation, a fait du contrôle de la valeur déclarée l’un des aspects permanents de la vérification douanière. L’instauration des surtaxes de change, en 1932, est venue conforter cette situation.

  • 103 Un historique intéressant de la définition de la valeur en douane a été donné par les Annales des d (...)
  • 104 Cette interprétation administrative a figuré dans les Observations préliminaires du tarif, ouvrage (...)
  • 105 Cass. arrêt du 21 mai 1924.
  • 106 Disposition commentée par la direction générale des Douanes dans la lettre commune nº 1359 du 3 sep (...)

117Celle-ci appelait avant tout une définition précise de la notion de valeur en douane. Or, deux écoles s’opposaient en la matière. L’une et l’autre s’accordaient à poser en principe que la valeur à déclarer ne pouvait être que celle de la marchandise au lieu de son introduction dans le territoire douanier, mais elles différaient sur la méthode à employer pour déterminer cette valeur. Les uns, partisans d’une méthode déductive, ôtaient du prix d’achat de la marchandise les frais engagés postérieurement au franchissement de la frontière ; les autres estimaient qu’il convenait de procéder de manière additive et ajouter au prix facturé les frais engagés du lieu d’expédition jusqu’à la frontière. Cette discussion, à certains égards byzantine, avait le mérite de mettre en évidence les distorsions susceptibles de résulter d’un défaut d’appréhension des modalités de la vente. La direction générale des Douanes professait pour sa part une doctrine qui n’avait pas varié depuis le début du XIXe siècle et que l’on peut rapprocher de la méthode additive évoquée ci-dessus : la valeur à déclarer était « celle que les marchandises (avaient) dans le lieu et au moment où elles (étaient) présentées à la douane. Elle compre(nait) ainsi, outre le prix d’achat à l’étranger, les frais postérieurs à l’achat, tels que les droits de sortie acquittés aux douanes étrangères, le transport ou le fret, l’assurance, etc., en un mot, tout ce qui contribue à former le prix marchand de l’objet (les droits d’entrée non compris) »103. En 1921, cependant, l’Administration avait précisé que cette définition s’appliquait en temps de change normal, ce qui posait le problème de l’ajustement du prix de facture des produits en provenance de pays à change déprécié. On tendait alors à considérer que la valeur à déclarer était nécessairement « une valeur sensiblement égale à celle pratiquée en France au moment de l’importation pour les objets similaires, déduction faite des droits d’entrée », car, estimait-on, il était inévitable que la valeur marchande d’un produit importé fût influencée par la valeur des articles similaires existant, au même moment, sur le marché intérieur. Ainsi inclinait-on vers une démarche déductive à partir de prix intérieurs104. Cette évolution de la doctrine administrative généra des litiges avec certains importateurs. La justice en fut saisie et la Cour de cassation rendit en mai 1924 un arrêt qui excluait le recours à la méthode déductive à partir des prix intérieurs105. Cette situation conduisit l’Administration à préconiser l’insertion dans le projet de loi de finances de 1925 d’un article précisant que la valeur en douane ne pourrait « être inférieure au prix normal de gros, au moment de l’importation, des marchandises similaires sur le marché intérieur, déduction faite des droits d’entrée calculés sur la base du tarif minimum et des autres droits et taxes ». Voté par la Chambre, mais disjoint au Sénat, ce texte disparut de la loi de finances. Il fallut attendre 1927 pour que la définition de la valeur fasse l’objet d’une nouvelle définition légale. Comme en 1860, c’est par la voie conventionnelle que ce résultat fut atteint. L’accord commercial franco-allemand du 17 août 1927 disposa que « pour la généralité des marchandises autres que les véhicules automobiles et celles qui, en vertu de décrets, pourr(aient) faire l’objet de mercuriales officielles ou de barèmes concertés avec les groupements industriels ou commerciaux intéressés, la valeur imposable…, tout en demeurant définie comme étant celle que les marchandises (avaient) dans le lieu et au moment où elles (étaient) présentées, (devrait) désormais être déterminée en ajoutant à la valeur d’achat les frais nécessaires pour l’importation jusqu’au lieu d’introduction… à l’exception des droits d’entrée (…). Si l’importation n’(était) pas immédiatement consécutive à l’achat, le déclarant (était) tenu de rectifier la valeur calculée comme il vient d’être dit, pour tenir compte des variations de prix survenues dans l’intervalle »106.

  • 107 Loi du 30 juin 1929 modifiant l’article 70 du code des Douanes.
  • 108 Même texte.

118Le contrôle de l’exactitude des valeurs déclarées (en y incluant évidemment celui de la sincérité des factures présentées à l’appui des déclarations) n’a pas été vraiment approfondi à cette époque, mais il est vrai qu’en l’absence d’une orientation ferme vers un tarif douanier ad valorem la question ne pouvait pas paraître essentielle. En revanche, on s’est préoccupé de rendre clairement obligatoire, dans tous les cas, la déclaration de la valeur107, et passible de pénalités les inexactitudes commises en la matière108.

B. Une simple adaptation des régimes suspensifs des droits à des données conjoncturelles

1. Une situation flagrante pour l’admission temporaire

a. Un régime de circonstance : l’admission temporaire spéciale

  • 109 Décret du 8 juillet 1919 et arrêté du 14 juin 1920 (textes initiaux).

119L’admission temporaire de marchandises étrangères sur le territoire national, en exemption des droits et taxes, suscitait traditionnellement la méfiance de l’administration et l’hostilité des milieux les plus protectionnistes. Néanmoins, ce régime douanier s’était fait une certaine place dans la réglementation française et les milieux industriels étaient en général favorables à sa libéralisation. L’administration des Douanes elle-même convenait qu’une évolution des textes devrait être envisagée. L’institution des coefficients de majoration des droits de douane, en 1919, fut l’occasion d’une prise de conscience de la gêne que l’application de droits élevés pouvait occasionner à des industries exportatrices empêchées de s’approvisionner en matières premières sur le territoire français en raison des dévastations causées par la guerre. On créa pour les aider l’admission temporaire dite « spéciale ». Ce régime permettait d’introduire des produits déterminés en suspension des coefficients de majoration. Plus de 120 catégories de produits furent progressivement admises au bénéfice de cette mesure109.

120Lors de l’élaboration du projet de révision tarifaire le Gouvernement envisagea de mettre un terme à cette situation, motif pris de ce que « le droit de base ne représentait) plus qu’un cinquième du droit total » et qu’il « n’(était) pas conforme à l’esprit de la loi douanière d’exonérer par simple décision ministérielle jusqu’à concurrence des quatre-cinquièmes des droits de douane… alors que le Parlement (avait) indiqué… qu’il entendait se réserver le pouvoir d’étendre l’admission temporaire à de nouvelles industries ». À cette argumentation juridico-économique, la direction générale des Douanes ajoutait une considération technique fort pertinente : dans la mesure où le projet faisait disparaître les coefficients en les intégrant aux nouveaux droits, il devenait difficile, sinon impossible, de continuer à en suspendre l’application dans un certain nombre de cas.

  • 110 An. Do. 1927, page 343.
    La loi du 2 mars 1928, article 10, a maintenu à titre provisoire le régime d (...)

121Au cours des débats parlementaires, un député présenta, sous forme d’article additionnel, une mesure radicale : l’extension du bénéfice de l’admission temporaire « normale » à tous les produits dont l’entrée en suspension des coefficients avait été autorisée. Cette proposition semble avoir recueilli l’adhésion de principe de la direction générale des Douanes. Du moins la lecture des Annales le suggère-t-elle : « Le régime de l’admission temporaire spéciale qui fonctionne depuis 1919 a permis à l’industrie française de développer certaines fabrications qu’il serait imprudent, voire même injuste de paralyser sous le simple prétexte que… l’incorporation des coefficients dans les droits inscrits au tarif ne justifie plus le maintien d’une facilité qui n’avait de raison d’être que par suite de l’existence de ces coefficients »110. Il fallut cependant attendre plusieurs années avant que le régime de l’admission temporaire normale fît l’objet d’un réexamen : un projet de loi déposé fin juillet 1929 sur le bureau de la Chambre ne commença à être examiné en commission que dans le courant de 1930.

b. L’extension de l’admission temporaire à la taxe représentative de l’impôt sur le chiffre d’affaires : le régime de la soumission cautionnée

  • 111 Article 72 de la loi du 25 juin 1920.

122Lors de l’institution de l’impôt sur le chiffre d’affaires, la possibilité avait été immédiatement offerte aux commerçants travaillant pour l’exportation d’éviter le paiement de la taxe sur les marchandises qu’ils se proposaient de réexporter en l’état et qui ne supportaient, à l’importation, ni droits de douane, ni taxes ou surtaxes douanières. Il leur suffisait de déposer, à l’appui de leurs déclarations de mise à la consommation une soumission cautionnée par laquelle ils s’engageaient à réexporter les marchandises dans le délai de six mois111.

  • 112 Article 54 de la loi du 4 avril 1926. Le délai de six mois était prorogeable en cas de « nécessité (...)

123En 1926, on étendit aux industriels transformateurs le bénéfice de la mesure : désormais, la soumission porta engagement de payer la taxe augmentée de l’intérêt de retard dans le cas où la réexportation en l’état ou après transformation n’aurait pas été constatée dans le délai imparti112.

  • 113 Décision administrative du 4 juin 1926 complétée par d’autres instructions qui firent l’objet d’une (...)

124Sur un plan pratique, le fonctionnement de ce régime n’alla pas sans soulever des problèmes. La représentation des soumissions lors de réexportations partielles effectuées par des bureaux des douanes différents fut à l’origine de difficultés dont se plaignirent les usagers. Pour sa part, le service se trouva fréquemment dans la quasi-impossibilité de consigner sur des acquits déjà imputés à de nombreuses reprises les indications nécessaires à leur apurement. En 1926, on trouva un palliatif en créant le système des bons de sortie. Pour un certain nombre de produits importés sous le régime de la soumission cautionnée (ceux qui se trouvaient le plus souvent à l’origine des difficultés dont il vient d’être fait état, les cotons bruts, par exemple), il fut admis que les réexportations donneraient lieu, sans représentation des acquits, au visa de bons de sortie au vu desquels le bureau d’émission de la soumission en effectuerait l’apurement113.

125La transformation de l’impôt sur le chiffre d’affaires en taxe à la production entraîna la disparition du système de la soumission cautionnée et son remplacement par la méthode de suspension de la taxe qui avait été expérimentée avec les taxes uniques et dont nous avons décrit les caractéristiques plus haut (cf. page 135 ci-dessus).

c. Les nouveaux avatars de l’admission temporaire des blés

  • 114 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. pages 162 et 363.
  • 115 Lois des 4 février 1902 et 28 juin 1912.

126L’admission temporaire des blés étrangers constituait un vieux régime qui, depuis le début du XIXe siècle, suscitait des controverses parfois très vives au sein des milieux agricoles et entre protectionnistes et libéraux114. En 1902, sous la pression des adversaires de l’introduction des céréales étrangères en suspension des droits, des restrictions avaient été édictées auxquelles un état de pénurie vivrière contraignit à renoncer dix ans plus tard115.

127Au cours de l’immédiate après-guerre, il ne fut évidemment pas question de restreindre les possibilités d’assurer l’approvisionnement de la population. Assez rapidement cependant, les pouvoirs publics s’orientèrent vers la définition d’un « régime des blés » qui devait permettre, sur un plan général, « une meilleure utilisation des blés et des farines ». Des textes législatifs datés principalement des années 1922, 1926, 1929, 1930 et 1936 jalonnent l’évolution de cette politique que caractérisent, d’une part, un constant protectionnisme, et, d’autre part, des fluctuations liées à la conjoncture climatique.

  • 116 Loi et décret du 3 juillet 1926.
  • 117 Loi du 9 août 1926 et décrets du 18 octobre suivant.

128Ainsi, en juillet 1926, des difficultés d’approvisionnement en période de soudure conduisirent le Parlement à déléguer au Gouvernement le pouvoir de suspendre par décret les droits sur les blés destinés à la boulangerie. Il fut même permis de décharger des acquits d’admission temporaire de blés destinés à la meunerie par des livraisons aux boulangers, les préfets recevant mission de contrôler ces opérations116. En août suivant, une loi créa un Office des céréales chargé de surveiller le marché national des blés et farines, institua un contrôle par la Régie de la circulation intérieure des blés et autorisa le Gouvernement à procéder au « remboursement partiel ou total des droits de douane sur les blés étrangers utilisés pour la fabrication du pain », lorsque « les conditions du marché intérieur des blés (seraient) reconnues anormales par l’Office des céréales ». En octobre, des dispositions de cette nature furent mises en œuvre117.

  • 118 Loi du 1er décembre 1929.
  • 119 Note administrative du 5 décembre 1929.
  • 120 Ce drawback (en fait, une subvention aux exportateurs) qui avait été prévu pour un laps de temps re (...)

129En 1929118, c’est à une situation opposée qu’il fallut tenter de remédier. Cette fois, il convenait de « venir en aide à l’agriculture nationale »119. Obligation fut faite aux minotiers d’incorporer aux farines panifiables un pourcentage minimum de blés indigènes et de tenir un compte ouvert précis, sous menace de peines sévères, des blés étrangers entrés dans leurs établissements ; en outre, on imposa aux bénéficiaires de l’admission temporaire de réexporter dans les trois mois (au lieu de six) les farines issues du traitement des blés étrangers. En cas d’engorgement du marché, les exportateurs de blés et de farines purent, sur avis d’une commission ad hoc (au sein de laquelle la Douane n’était pas représentée), bénéficier d’une subvention sous forme d’un remboursement des droits présumés avoir été consignés lors de l’importation temporaire de blés étrangers120. La surveillance des stocks et de la circulation des céréales panifiables fut par ailleurs renforcée.

  • 121 Décrets des 20 mai et 16 juillet 1930.
  • 122 La circulaire des douanes nº 587 du 10 février 1932 a décrit en détail les nouvelles modalités d’ap (...)
  • 123 L’Office du blé a été créé par la loi du 15 août 1936.

130En 1930, les modalités d’application de l’admission temporaire des blés furent rendues plus strictes. On précisa avec rigueur la nature des produits admis à la compensation et de nouveaux barèmes de rendement furent imposés, les professionnels (producteurs et minotiers) étant étroitement associés à la définition de ces critères. Le régime de l’admission temporaire ne sortit pas simplifié de cette mise au point !121. Ainsi encadré, il allait subsister jusqu’en 1936122. L’institution d’un monopole d’importation au profit du nouvel Office du blé en marqua la fin123.

d. En marge du protectionnisme agricole : « le régime si critiquable du pain frontalier »

  • 124 Le droit sur le pain a été fixé par décret du 19 mars 1931 pris dans le cadre des pouvoirs spéciaux (...)
  • 125 Arrêté ministériel du 15 septembre 1931.
  • 126 Note administrative du 18 septembre 1931.
  • 127 Cette quantité fut même ramenée à 250 grammes par jour pour les enfants, ceux en bas âge étant excl (...)

131La politique de protectionnisme agricole dont relèvent les mesures ci-dessus a eu une conséquence curieuse. Le pain, jusqu’alors exempt de droit de douane, perdit ce privilège en 1931 sous la pression du lobby agricole. Les boulangers des zones frontalières se plaignaient en effet de la concurrence de collègues étrangers qui approvisionnaient des dépôts en territoire français et assuraient parfois des livraisons à domicile. Le texte tarifaire avait cependant précisé que la mesure s’appliquerait au pain « importé comme objet de commerce et non aux petites quantités de pain importées par les riverains pour leur consommation personnelle »124. Il eût été illusoire, en effet, de prétendre mettre un terme à ces importations. À trop exiger, on eût risqué de voir désormais les frontaliers français s’approvisionner en fraude dans le pays voisin sans que l’on puisse espérer s’y opposer efficacement. On fit donc la part du feu en décidant d’admettre en franchise le pain qu’importeraient, dans des limites autorisées, les personnes titulaires d’une « carte de riverain ». Initialement, seuls les habitants des agglomérations de moins de 1 000 âmes situées dans les deux kilomètres des frontières purent obtenir cette carte des mairies de leur domicile, mais on en étendit assez vite le bénéfice aux habitants des agglomérations, « même de plus de 1 000 âmes situées en bordure de la frontière »125. Le terme d’agglomération fit l’objet d’un commentaire restrictif que nous ne saurions résister au plaisir de reproduire en partie, tant il illustre le décalage qui peut exister entre la logique des bureaux et les réalités du terrain126 : « Le service remarquera que les textes… ne visent ni les localités ni les communes, mais exclusivement les agglomérations. Par agglomération, on doit entendre… un ensemble de maisons contiguës ou réunies entre elles par des parcs, jardins, vergers, chantiers, ateliers ou autres enclos de ce genre, lors même que ces habitations ou enclos seraient séparés l’un de l’autre par une rue, un fossé, un ruisseau, une rivière ou une promenade. On doit aussi, et quelle que soit la distance qui sépare les faubourgs de la cité proprement dite, considérer comme faisant partie de l’agglomération la population de ces faubourgs… Mais l’agglomération est interrompue par des terrains non clos, vagues ou en cultures, etc. » On entendait, à l’évidence, éviter des débordements, comme en témoignent les autres mises au point minutieuses qui firent l’objet d’une série de correspondances de la direction générale des Douanes. Il fallait absolument rassurer les milieux agricoles les moins enclins au laisser-faire ! Ainsi fut-il prévu que les receveurs des douanes, dont le visa devait donner aux cartes de riverain leur validité, auraient le pouvoir de contrôler ou de faire contrôler par le service des brigades la situation des titulaires de ces documents. On limita aussi à 500 grammes par jour et par personne la quantité de pain susceptible d’être introduite en franchise127. On s’opposa même dans les premiers temps à ce que les frontaliers s’approvisionnent pour plus d’un jour. La direction générale prescrivit, par ailleurs, de faire la chasse aux abus et de réprimer avec sévérité les irrégularités constatées.

  • 128 Loi du 22 avril 1932 et arrêté ministériel du 3 juin 1937 commenté par anticipation dans une note a (...)

132Ce qui devait constituer une mesure provisoire allait, en fait, se proroger jusqu’en 1939. Cependant, on s’efforça d’encourager les boulangers français à pratiquer des prix compétitifs en zone frontalière. Une loi du 22 avril 1932, appelée à l’époque « loi Tardieu », apporta au dispositif initial un correctif original. Les cartes de riverain (qui comportaient des tickets détachables) purent désormais servir, soit à l’approvisionnement en franchise à l’étranger comme il était prévu depuis l’origine du système, soit aussi, au choix du titulaire, à l’approvisionnement chez les boulangers frontaliers alors censés pratiquer des prix attractifs. Les tickets collectés par ces boulangers leur permettaient d’obtenir de l’administration des Douanes des « bons de droits », négociables et acceptés comme numéraire en payement des droits et taxes dus sur les blés d’importation. Pour que cette subvention fut acquise, il fallait qu’un écart de 25 % au minimum séparât les prix normalement pratiqués en France de ceux en vigueur à l’étranger128.

  • 129 An. Do. année 1936, page 77, chronique.
    AN F/7/14777. Police générale. Vente frauduleuse de tickets (...)

133Étant donné la complexité de ce système et sa très relative fiabilité, on s’étonne a posteriori qu’il se soit maintenu de 1931 à 1939, en dépit de l’hostilité de l’administration des Douanes dont les Annales se firent comme à l’habitude l’interprète en condamnant au passage le « régime si critiquable du pain frontalier ». En 1932, sur plainte du directeur des douanes de Lille, le parquet fit procéder à une enquête locale par la Police judiciaire. Du rapport présenté par ce service, il ressort que des abus étaient commis dans certaines mairies où la délivrance des tickets incombait à un « personnel de fortune ». On soupçonna que des carnets étaient établis au nom de personnes décédées ou ayant quitté la zone frontalière, que des tickets bénéficiant à des enfants en bas âge étaient vendus par les parents, ou encore que des boulangers acceptaient de livrer d’autres produits que le pain en échange de tickets. Fait curieux, certains boulangers détenaient plus de tickets que ne leur permettait la quantité de farine entrée dans leurs fournils. Dans le secteur où l’enquête fut effectuée, on estima qu’en l’espace de deux mois et demi les irrégularités avaient porté sur environ 140 000 tickets, soit, à raison d’une subvention de 0,35 franc par ticket, sur une somme de 49 000 francs. L’enquêteur reconnut cependant que ses informations provenaient surtout du milieu de la boulangerie et que la concurrence effrénée dont le système était partiellement responsable pouvait avoir inspiré des délations sans fondement. Aucune suite ne fut, au demeurant, donnée à ces investigations129.

2. De l’entrepôt de stockage aux zones franches maritimes et fluviales : une mutation avortée

  • 130 Cf. J. Clinquart L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. page 366.

134Avant la guerre, la libéralisation du régime de l’entrepôt de douane avait suscité des discussions infinies. Des thèses extrêmes s’étaient opposées, les libéraux allant jusqu’à prôner l’ouverture de ports francs, et les tenants d’un protectionnisme pur et dur s’opposant à toute extension du régime classique de l’entrepôt de stockage. La direction générale des Douanes s’était toujours montrée hostile à la création de ports francs et réticente à l’égard de la multiplication d’entrepôts qui ne seraient pas assujettis à une surveillance permanente du service et où se pratiqueraient des manipulations de marchandises susceptibles de favoriser les manœuvres frauduleuses130.

  • 131 L’auteur de la proposition de juillet 1914, Bergeron, rappela celle-ci. Un autre député, Sibille, p (...)

135À la veille de la guerre, un député avait encore présenté une proposition de loi prévoyant la création de ports francs. Cependant, une opinion majoritaire se dégageait alors en faveur d’une solution qui écartait l’hypothèse – par trop controversée – des ports francs, mais préconisait en contrepartie un élargissement du régime de l’entrepôt de stockage. La direction générale des Douanes appuyait cette thèse qui se concrétisa dans un projet de loi. Celui-ci vint en discussion en février 1917 et les débats donnèrent aux partisans des ports francs l’occasion de présenter des contre-projets que les commissions spécialisées enterrèrent131. Le projet gouvernemental fut voté et devint la loi du 29 décembre 1917 qui allait constituer pendant de nombreuses années la charte de l’entrepôt douanier.

136Ce texte instituait trois types d’entrepôt : l’entrepôt réel – entrepôt public soumis à la surveillance permanente de la Douane, ouvert à la plupart des marchandises et autorisant un certain nombre de manipulations –, l’entrepôt spécial – réservé au stockage de certaines marchandises comme les tabacs et les hydrocarbures et soumis, comme l’entrepôt réel, à une surveillance permanente –, enfin l’entrepôt fictif – établissement privé, surveillé de manière intermittente par la Douane et soumis à certaines restrictions touchant aussi bien les marchandises admissibles que les manipulations autorisées.

  • 132 Décrets et arrêtés du 30 mai 1921. De nombreuses modifications de détail intervinrent par la suite, (...)

137C’est en 1921 seulement que furent arrêtées les modalités d’application de la loi de 1917, mais le ton en fut plutôt libéral132.

  • 133 An. Do. 1938, page 481.

138Les zones franches et ports francs conservaient cependant des partisans ; ainsi la chambre de commerce de Lyon qui, en 1924, émit un vœu en ce sens. En 1928, c’est l’Association des grands ports français qui, par l’entremise du député Candace, suscita le dépôt d’une proposition de loi portant création de « zones franches maritimes et fluviales ». L’initiative resta sans effet, mais la proposition fut reprise en 1930 et en 1932 sans rencontrer plus de succès. Cependant, dans le cours des années suivantes l’idée fit son chemin et il se trouva un nombre croissant de parlementaires et de représentants des intérêts économiques à estimer que le pays gagnerait à se réengager dans une voie abandonnée depuis la Révolution. Il paraît toutefois peu probable que les zones franches maritimes et fluviales auraient fait leur entrée dans la législation douanière française, au cours des années trente, si le gouvernement Daladier n’avait pas, le 24 mai 1938, à la faveur des pleins pouvoirs, prit la « décision brusquée »133 de créer ce régime par un décret-loi.

139Ce devait être un coup d’épée dans l’eau. Aucune application ne fut faite des dispositions de ce texte, ni avant ni après la guerre.

C. La réglementation douanière des transports

1. Les transports fluviaux. Les transports par la voie du Rhin

  • 134 Décision administrative du 4 janvier 1928 et arrêté ministériel du 26 août 1932.

140La réglementation douanière de l’avant-guerre traitait le transport fluvial moins favorablement que le transport ferroviaire : les bateaux de rivière ne pouvaient pénétrer en France sans que le moyen de transport fût placé sous le lien d’un acquit à caution qui en garantissait la réexportation. Par ailleurs, les chargements en transit étaient assujettis à la souscription d’une soumission comportant déclaration en détail des marchandises acheminées. Des assouplissements étaient envisageables, mais il fallut attendre 1928 pour que le régime du transit dit « international » (dispensant de la déclaration en détail) fût étendu aux transports fluviaux, et 1932 pour que l’importation temporaire des péniches étrangères fût exemptée de cautionnement134. Cette libéralisation répondait aux vœux de la batellerie étrangère, belge notamment, vœux dont le gouvernement du Royaume se faisait l’interprète dans les discussions menées par les deux pays en matière de transports.

141Les intérêts belges apparaissent également dans un autre domaine, plus sensible encore.

  • 135 Vieille institution, les surtaxes frappant les transports « indirects » avaient été supprimées en 1 (...)
  • 136 Décret du 27 décembre 1919.
    Pour tout ce qui concerne les relations franco-belges au cours de la pér (...)

142Le retour de l’Alsace-Lorraine à la France avait conduit à s’interroger sur le traitement des marchandises étrangères débarquées dans les ports étrangers de la mer du Nord et entrant par Strasbourg après avoir emprunté la voie du Rhin. La question de l’application à ces marchandises de la surtaxe d’entrepôt et d’origine (dont l’objectif était de favoriser les ports français en frappant d’une surtaxe les produits arrivant d’outre-mer par des ports étrangers)135 intéressait au premier chef l’activité du port fluvial de Strasbourg et l’économie des provinces recouvrées. Mais elle importait aussi à la Belgique, car les intérêts anversois se trouvaient fortement engagés dans cette affaire, d’autant que le traité de Versailles avait internationalisé les fleuves allemands, enlevé au Reich la majeure partie de sa flotte rhénane et favorisé les Alliés pour leurs transports sur les voies de communication allemandes. La Belgique, qui demandait depuis longtemps à la France la suppression des surtaxes d’entrepôt et d’origine, était évidemment attachée à ce que le problème posé par Strasbourg fût résolu dans un sens libéral. Les ports français, cependant, (Dunkerque et Le Havre, en particulier) pesaient sur le Gouvernement pour que leurs intérêts ne fussent pas sacrifiés au cours des négociations franco-belges de 1919. Unilatéralement, en décembre de cette année, le gouvernement français décida d’exonérer de la surtaxe les marchandises arrivées en droiture à Anvers et, dans le cas des marchandises « à marché » (laines, cotons, cafés, cacaos, poivres et épices), sous connaissement direct à destination de Strasbourg, lorsqu’elles seraient acheminées jusqu’à cette ville par la voie du Rhin136. Un bureau des douanes français fut ouvert à Anvers avec mission de délivrer, pour les chargements concernés, un certificat, destiné à la douane de Strasbourg, attestant l’acheminement en droiture.

  • 137 Question écrite de M. Amidieu du Clos, député et réponse du ministre du Budget JO du 14 décembre 19 (...)

143Tel quel, ce dispositif ne satisfaisait pas la Belgique qui aurait souhaité un ensemble de mesures intéressant aussi bien les transports ferroviaires que les transports fluviaux. Néanmoins, les deux pays conclurent le 18 avril 1921 par échange de lettres un accord qui entérinait la décision française de 1919, mais y ajoutait la possibilité de transports par fer à destination de Thionville. Les conditions d’application de cet accord semblent avoir suscité des difficultés dont on imputa la responsabilité à l’administration des Douanes notamment. Ces difficultés portaient sur les conditions d’entreposage à Anvers à propos desquelles les exigences des services douaniers français étaient jugées excessives, mais cette question fit l’objet, en 1923, d’une mise au point. Des critiques émanaient aussi de négociants français qui auraient souhaité élargir les possibilités d’importation par voie terrestre des marchandises parvenues par Anvers. Interpellé à ce sujet en 1932, le ministre du Budget répondit à un député que l’obligation de passage par la gare de Thionville résultait « non pas d’une prescription d’ordre administratif, mais d’une disposition insérée dans un accord international que l'on ne (pouvait) se dispenser d’observer strictement ». Et il ajouta, avec plus de pertinence, que la mesure « se justifi(ait) par la nécessité de restreindre le plus possible, afin de ne pas porter un trop grand préjudice à nos ports du Nord, les facilités consenties à la Belgique en matière de transport direct. Ce n’est qu’en ce qui concern(ait) les marchandises destinées à des localités situées entre Thionville et la frontière qu’il (avait) paru possible de déroger exceptionnellement à cette règle… Mais il (était) bien entendu que cette dérogation, prise eu égard à la situation géographique particulière d’un certain nombre de localités ne saurait être étendue »137.

  • 138 Accord tripartite du 3 avril 1939 et décret du 19 avril.

144En avril 1939, un accord franco-belgo-néerlandais donna une extension importante aux facilités existantes en matière de trafic rhénan à destination ou en provenance de Srasbourg. Le régime institué en faveur du port d’Anvers fut étendu aux principaux ports belges et néerlandais. Toutefois, seules, dans un premier temps, les produits des colonies des Pays-Bas devaient bénéficier du régime dont l’extension à d’autres marchandises devait s’étaler sur une période de cinq ans138. Bien entendu, la Seconde Guerre mondiale vint interrompre la mise en application complète de l’accord.

2. Les transports aériens

  • 139 Cf. note 76 du Chapitre III du présent ouvrage.

145Le transport aérien commercial avait commencé à se développer dès la fin des hostilités. Ce phénomène avait été pressenti avant la guerre et un décret du 17 décembre 1913 avait imposé aux aéronefs le respect de quelques règles de circulation de nature à limiter les risques de fraude douanière. Il ne s’agissait pas, toutefois, d’un problème qui pouvait être traité dans un cadre exclusivement national. En 1919, une convention internationale avait été négociée ; la France y souscrivit, sans attendre une ratification par le Parlement qui intervint en 1922139. Un décret du 8 juillet 1920 confirma l’obligation faite à tout aéronef venant de l’étranger « de pénétrer en France par les passages (ayant) fait l’objet d’accords internationaux et, s’il (voulait) atterrir en France, d’atterrir sur un des aérodromes douaniers désignés à cet effet ».

  • 140 Loi du 31 mai 1924 commentée par la circulaire des douanes nº 312 du 11 août 1924.

146À ce texte provisoire se substitua une loi du 31 mai 1924 « relative à la navigation aérienne » qui fixa dans le détail les diverses formalités auxquelles les transports aériens se trouvaient soumis au regard notamment des lois douanières140.

3. Les transports maritimes

  • 141 Article 13 de la loi du 1er août 1928 sur le crédit maritime modifié par l’article 5 de la loi du 1 (...)

147Les mesures d’encouragement à la construction navale qui comportaient notamment des exonérations de droits de douane sur des produits ouvrés ou semi-ouvrés importés de l’étranger par les chantiers navals ou leurs fournisseurs faisaient nécessairement intervenir des procédures douanières particulières que l’on peut rapprocher à la fois de l’entrepôt et de l’admission temporaire. Elles existaient avant-guerre et, bien entendu, il ne fut pas question d’y renoncer à l’issue d’hostilités qui avaient vu disparaître sous les coups des U-boats de nombreux navires marchands. On innova peu cependant dans un domaine où la réglementation avait déjà fait l’objet de mises au point nombreuses et précises. La création de l’impôt sur le chiffre d’affaires fut toutefois l’occasion d’une refonte de la réglementation qui inclut l’exemption de la taxe à l’importation pour les navires étrangers achetés sur des fonds provenant de prêts du Crédit foncier141.

  • 142 Il avait été prévu de détacher les jaugeurs des douanes auprès de la Marine marchande en attendant (...)

148Il n’est qu’un domaine dans lequel est intervenue une innovation intéressant directement les compétences de l’administration des Douanes. Il s’agit de la jauge et de la francisation des navires de mer qui étaient traditionnellement assurées par des spécialistes appartenant au service des bureaux. Comme le tonnage des navires marchands constituait l’assiette de diverses perceptions confiées à la Douane (celles liées à la francisation, en particulier) et qu’il déterminait certaines obligations légales en matière de conduite en douane des navires, il avait semblé logique d’en confier le calcul à des fonctionnaires des douanes. Cette manière de voir ne faisait cependant pas l’unanimité. Le ministère de la Marine marchande, notamment, s’estimait plus qualifié que le département des Finances pour gérer les diverses réglementations relatives à la navigation maritime et il revendiquait une compétence générale en la matière. Ce point de vue prévalut et une loi du 17 février 1932 lui donna satisfaction sur le principe, tout en précisant que « des décrets déterminer(aient) le fonctionnement des services de la jauge et de la francisation des diverses catégories de navires dans tous les ports français, ainsi que les traitements et l’organisation du personnel affecté auxdits services ». Cependant, aucune disposition concrète ne fut prise pour assurer l’application de la loi, si ce n’est l’inscription, dans la loi de finances du 28 février 1934, d’un crédit destiné à rétribuer le « personnel de l’inspection de la navigation maritime et vérificateurs jaugeurs ». Or, ce crédit fut supprimé dans le cadre des mesures d’économie décidées par le gouvernement Laval et un décret, pris dans le cadre des pouvoirs spéciaux, abrogea le 5 mai 1934, les dispositions de la loi de 1932 qui avaient trait à la francisation et au jaugeage des navires. Le statu quo ante se trouva ainsi rétabli142.

4. Les transports routiers

  • 143 Décret du 19 avril 1934 pris en application de l’article 36 de la loi de finances du 28 décembre 19 (...)

149Les transports routiers de marchandises, bien qu’en constant développement au cours des années vingt et trente, n’ont pas été à l’origine d’innovations notables en matière de procédures douanières. L’instauration, dans les années trente d’une réglementation sur la « coordination des transports » a été sans incidence à cet égard. Tout au plus, les agents des douanes furent-ils amenés à prêter leur concours à l’application de ces mesures, notamment en s’assurant que les transporteurs étrangers entrant en France étaient en possession des autorisations requises143.

150En revanche, la circulation en France des véhicules étrangers a suscité un nombre considérable d’instructions administratives touchant aussi bien leur situation fiscale que leur situation douanière. Cette abondance de textes témoigne de l’importance que le transport automobile, et surtout le tourisme automobile ont pris, à cette époque, dans les activités des bureaux chargés de la réglementation à la direction générale des Douanes, comme dans celles des services extérieurs.

  • 144 Le droit de circulation avait été institué à la suite de la promulgation de la convention internati (...)

151Très vite, l’automobile a constitué une source de recettes fiscales et l’on sait que cette situation n’a fait que se confirmer jusqu’à nos jours. Depuis 1910, les véhicules étrangers acquittaient la taxe de séjour, impôt direct recouvré par l’administration de l’Enregistrement en régime intérieur144. La loi du 25 juin 1920, déjà citée ici à plusieurs reprises, supprima cette taxe de séjour à laquelle elle substitua un droit de circulation dont le montant variait en fonction de la puissance des véhicules, ce qui incite à faire le rapprochement avec l’actuelle « vignette » automobile. Considérée à juste titre comme impôt indirect, cette taxe entra dans les attributions de la direction générale des Contributions indirectes en régime intérieur. L’acquittement de l’impôt permettait aux propriétaires de véhicules automobiles d’obtenir un « permis de circulation » grâce auquel ils pouvaient justifier de la régularité de leur situation fiscale. Les véhicules étrangers furent assujettis au paiement de la taxe. Son recouvrement fut confié à l’administration des Douanes, mais il fallut tenir compte de la durée des séjours effectués en France. On décida que, lors de leur premier passage de la frontière, les étrangers devraient se munir d’un laissez-passer, moyennant paiement d’une somme en rapport avec la durée annoncée de leur séjour. Celui-ci pouvait être de 48 heures au minimum et de deux mois au plus. Au-delà de deux mois, l’impôt était dû au taux plein, et les usagers devaient alors se rapprocher des Contributions indirectes. Le dépassement du délai de séjour prévu lors de la délivrance du laissez-passer entraînait une sanction sous forme de double droit.

  • 145 Circulaire des douanes nº 120 du 21 décembre 1920.
    La réclamation qui est datée du 12 août 1930 figu (...)
  • 146 Ces dispositions ont fait l’objet de nombreux commentaires administratifs. Citons les circulaires d (...)

152Ce régime était moins libéral que celui auquel les automobilistes français se trouvaient soumis dans les pays européens qui avaient eux aussi instauré un impôt sur la circulation des automobiles. Il suscita donc des récriminations dont se fit notamment l’écho le haut-commissaire au Tourisme145. Il fallut attendre 1934 pour que disparaisse le droit de circulation. Nous avons fait précédemment allusion à cette mesure prévue par la loi du 23 décembre 1923 relative au rétablissement de l’équilibre financier. L’article 20 de ce texte porta substitution au droit de circulation d’une taxe, dite elle aussi de circulation, perçue au taux de 50 francs par hectolitre sur les carburants de toute nature provenant de la distillation du pétrole et employés dans les véhicules automobiles. Recouvrée par la Douane à la sortie des usines exercées et des entrepôts, cette taxe devait-elle être perçue aussi sur les quantités de carburant contenues dans les réservoirs des véhicules pénétrant en France ? La question intéressait non seulement les véhicules commerciaux, mais aussi ceux des particuliers. On y répondit sans manifester un grand libéralisme, mais l’époque ne s’y prêtait guère. Il fut admis que lors de leur retour de l’étranger les véhicules français exportés temporairement n’auraient à payer la taxe que sur les quantités excédant éventuellement celles que contenaient leurs réservoirs lors de leur sortie. Encore fallait-il que cette quantité ait été déclarée et contrôlée (ou admise) et que mention en ait été portée sur le titre de circulation. Et il fut précisé qu’il s’agissait là, non d’un droit, mais d’une faveur dont les personnes de mauvaise foi pourraient se voir définitivement privées (menace dont la mise en œuvre effective pouvait se révéler passablement aléatoire !). Quant aux véhicules commerciaux en importation temporaire, ils bénéficièrent, à l’entrée en France, de l’admission en franchise des carburants, la taxation étant différée jusqu’à la réexportation et limitée au déficit constaté dans les réservoirs, ce qui impliquait, comme dans le cas précédent, déclarations, annotation des titres de mouvement et contrôles. Les instructions ne font pas explicitement mention des véhicules particuliers importés temporairement ; favorisés par rapport aux nationaux, les voyageurs étrangers bénéficiaient donc de la franchise pour le contenu de leurs réservoirs146.

  • 147 En ce qui concerne l’origine des titres de circulation des automobiles importées ou exportées tempo (...)
  • 148 Note administrative du 17 mars 1938.
  • 149 Circulaire des douanes n 579 du 1er décembre 1931

153Cette taxation éventuelle des carburants impliquait, pour des intérêts relativement minimes (encore que les prix en aient été, déjà à cette époque, plus élevés en France que chez certains de nos voisins) une charge de travail supplémentaire pour le personnel des Douanes des frontières terrestres. Les contrôles qu’elle générait ne représentaient au demeurant qu’une partie des activités liées au développement de la circulation automobile. Il convient en effet de tenir compte aussi des écritures et vérifications auxquelles donnait lieu la gestion des titres de circulation garantissant soit la réexportation des véhicules étrangers importés temporairement en suspension des droits, soit la réimportation en franchise des véhicules français exportés temporairement. Ces titres de circulation (acquits-à-caution, carnets de passage en douane, tryptiques, laissez-passer spéciaux, carnets d’identité, passavants) devaient être pris en charge et visés ; leur prix devait éventuellement être encaissé (laissez-passer) ; leur validité devait être vérifiée et leur apurement dans les délais contrôlé. La durée des séjours en France des véhicules étrangers avait par ailleurs à être surveillée, car le bénéfice de la suspension des droits était subordonné au respect de règles strictes147. Tous les mouvements de véhicules de part et d’autre de la frontière faisaient par ailleurs l’objet d’un enregistrement sur des « carnets de mouvement ». Il n’est pas exagéré d’affirmer que ces charges, dont il faut se garder de mesurer rétrospectivement l’intérêt réel en se fondant sur des considérations anachroniques, ont largement contribué à imposer à l’administration une redistribution de ses moyens et une réforme de certaines de ses méthodes de travail. Nous aurons à y revenir. Soulignons cependant dès maintenant que l’Administration des Douanes avait pris conscience, dans les années trente, de « la nécessité… de rechercher si des simplifications ne pourraient pas être apportées dans la tenue des écritures en matière de tourisme international », « en raison du nombre sans cesse croissant des opérations effectuées sous les régimes de l’importation et de l’exportation temporaires »148. Il ne semble pas cependant que les actes aient suivi. Si quelques dispositions furent effectivement prises pour alléger les contraintes pesant sur les usagers, en revanche les tâches administratives restèrent à peu près inchangées. Tout au plus supprima-t-on les visas apposés sur les titres de circulation lors de tous les passages d’automobilistes habitant dans le voisinage de la frontière et « honorablement connus du service » ; la mesure, d’abord décidée à titre expérimental, fut officialisée en 1932149.

  • 150 À l’origine de la mesure, une décision ministérielle du 25 février 1937 qui fut commentée par une c (...)
  • 151 Décret du 2 mai 1938.

154À contre-courant intervint, en 1937, à l’occasion de l’Exposition universelle de Paris, la décision de faire délivrer par la Douane aux touristes étrangers des bons leur permettant d’obtenir une réduction sur le prix de l’essence. Initialement limité à la durée de l’Exposition, le système fut reconduit en 1938 et 1939150. À partir de 1938, l’octroi de cet avantage fut limité aux automobilistes étrangers titulaires de « cartes de voyage touristique » d’un coût de 30 francs qu’ils se procuraient dans les bureaux des douanes et qui étaient vendus par les receveurs au profit de la SNCF »151.

5. Les envois par la Poste

  • 152 Magnien, Paris, 1786, commentaires de l’Ordonnance de 1687, in Recueil alphabétique des droits de t (...)
  • 153 Même source. Magnien signale que les fermiers généraux avaient « remis (au Conseil du roi) des mémo (...)

155La poste est un mode de transport auquel la Douane s’est intéressée dès l’Ancien Régime. Comment « concilier la célérité du service postal avec la sûreté des droits du roi ? »152, et comment respecter aussi – tout en contrôlant les envois postaux – l’inviolabilité du secret des correspondances ? Or, à cette époque déjà la Poste pouvait constituer un vecteur d’opérations frauduleuses153. Ce problème délicat a été traité de manière plutôt empirique jusqu’au milieu du XIXe siècle. En 1843 cependant, des principes furent posés qui demeurèrent en vigueur jusqu’en 1880 : l’acheminement de marchandises par voie postale n’étant pas autorisé, les contrevenants s’exposaient à la confiscation ; c’est au service de la poste qu’il incombait de procéder au tri des envois avant distribution de manière à déceler ceux qui paraîtraient violer l’interdit ; enfin, l’ouverture des envois suspects devait être effectuée, en présence du destinataire, par les employés des douanes ou, à défaut, par ceux des contributions indirectes.

  • 154 Convention de Berne de 1874.
  • 155 Initiative du congrès postal international de 1878 ayant abouti à la convention postale de 1880.
  • 156 Circulaire des douanes nº 3273 du 14 août 1902. LRDF.

156Le développement de la Poste que favorisèrent l’invention du timbre-poste et l’ouverture des liaisons ferroviaires rendit nécessaire, quelques décennies plus tard une concertation internationale qui fut à l’origine de la création de l’Union postale universelle154, mais cette initiative ne déboucha pas immédiatement sur une reconnaissance de l’envoi postal comme mode d’acheminement normal de marchandises. C’est en 1880 seulement qu’apparut la notion de « colis postal », type d’envoi ne contenant pas de correspondance et par conséquent susceptible d’être vérifié par la Douane selon les procédures usuelles155. Acheminé en France par les compagnies de chemin de fer et non par la Poste, le colis postal allait connaître un important développement, mais il ne répondait pas à tous les besoins du commerce et laissait subsister le problème du contrôle douanier des envois par la poste classique. En 1902, on crut apporter à cette difficulté une solution raisonnable en décidant de limiter aux lettres et paquets « clos », c’est-à-dire affranchis au tarif des lettres et réputés contenir de la correspondance, le système de vérification contradictoire institué en 1843. Quant aux paquets « non-clos » que le bureau de Poste d’arrivée reconnaissait contenir des articles prohibés ou soumis à droits de douane, ils devaient désormais être présentés, à la diligence du service des Postes, au plus prochain bureau des douanes ou des contributions indirectes156. Bien qu’en progrès par rapport à la situation préexistante, ce système n’était pas parfait : il laissait à la charge de la Poste le tri des envois et à celle des Contributions indirectes, partout où il n’existait pas de bureau des douanes, l’application de règlements qui leur étaient étrangers ; l’une et l’autre de ces administrations ne s’acquittaient qu’imparfaitement de la tâche qui leur incombait. À la veille de la Grande Guerre, on envisageait donc de rechercher, au sein de l’Union postale universelle, d’autres solutions.

  • 157 Décision ministérielle du 28 février 1920.

157Celles-ci furent suggérées de divers côtés, notamment par le comité national français des conseillers du commerce extérieur. Il s’agissait d’identifier, lors de leur expédition, par l’apposition d’une étiquette spéciale, les envois à soumettre à la Douane, de procéder aux vérifications dans les locaux de la Poste, sans exiger la présence du destinataire, et enfin de faire encaisser par la Poste, au moment de la livraison, le montant des droits liquidés lors du contrôle. En 1920, la France prit unilatéralement des dispositions qui allaient dans ce sens157, mais il est évident que, seule, une réglementation internationale pouvait permettre à une telle réforme d’atteindre pleinement ses objectifs.

  • 158 Convention postale universelle de Stockholm du 28 août 1924, ratifiée par la loi du 9 août 1925. Dé (...)
  • 159 En 1928 (note administrative du 11 janvier), des dispositions furent prises (apposition d’une étiqu (...)

158La convention de Stockholm de 1924 répondit à cette nécessité. L’étiquette verte pour la Douane, portant la mention « Peut être ouvert d’office », était généralisée158. Il fut dès lors possible de réorganiser le système de contrôle des envois par la Poste, notamment en déchargeant les Contributions indirectes de toute responsabilité en la matière et en créant des « centres de contrôle douanier postal ». Ceux-ci furent installés principalement dans les villes de grand transit postal telles que Paris, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Lyon, Dijon, Lille et Strasbourg, ainsi que dans une cinquantaine de centres de tri postal moins importants. Dans le premier cas, des services douaniers permanents furent installés dans les locaux de la Poste, et, dans le second cas, ce sont les agents des bureaux des douanes locaux qui intervinrent159.

D. Le tourisme international

159Dans le jargon administratif, l’expression « tourisme international » recouvre l’ensemble des dispositions qui ont trait aux conditions d’admission ou de réadmission en France d’objets (y compris bien entendu les moyens de transport privés) accompagnant les personnes qui franchissent la frontière dans le cadre de leurs loisirs, mais aussi pour des activités professionnelles. Ces déplacements ont connu, depuis le début du siècle, un développement continu que la guerre de 1914-1918 a momentanément interrompu, mais auquel la banalisation du transport automobile a assuré ensuite une expansion encore accentuée.

  • 160 Circulaire des douanes nº 641 du 9 novembre 1933.

160De tout temps, la direction générale s’était efforcée d’éviter que les contrôles portant sur les voyageurs ne revêtent un caractère vexatoire, mais la rigueur des réglementations qu’elle entendait néanmoins appliquer, de même que le comportement parfois brutal des agents, permettaient difficilement d’atteindre cet objectif. Il était assez fréquent que la presse se fît l’écho des contacts rugueux de voyageurs avec les douaniers en service dans les gares et les bureaux routiers. Bien entendu, les torts ne se situaient pas nécessairement du seul côté des employés ; de bonne ou de mauvaise foi, les usagers de la Douane contrevenaient fréquemment à la réglementation. Aussi, la direction générale attachait-elle beaucoup d’importance à l’information du public. Au XIXe siècle déjà, elle avait fait éditer des affiches en plusieurs langues qui devaient être placardées « en un lieu apparent et bien éclairé » afin que les voyageurs puissent prendre connaissance de leurs obligations en temps opportun. Réédités en 1933, ces avis ont longtemps constitué le seul mode de communication avec le grand public que la Douane ait employé160.

  • 161 Décision administrative du 8 avril 1931.
  • 162 Circulaire nº 652 du 15 février 1934.
  • 163 La loi du 14 janvier 1934 créa un article 198 bis dans le code des douanes qui permettait de défini (...)

161Quoi qu’il en soit, la multiplication des déplacements de personnes de part et d’autre des frontières devait nécessairement susciter de nouvelles définitions des règles applicables en ce domaine. Nous avons évoqué déjà, à propos des transports routiers, l’abondante réglementation relative à l’importation et à l’exportation temporaire des véhicules automobiles, ainsi que la charge de travail qui en a résulté. Le problème de l’importation et de l’exportation temporaire concernait toutefois bien d’autres objets que ces moyens de transport à côté desquels il convient d’ailleurs de mentionner les bicyclettes dont la circulation transfrontalière était subordonnée à la présentation de « cartes de passage » délivrées, depuis 1931, par les clubs et associations sportives agréés par la Douane161. En 1934, une circulaire de la direction générale des Douanes fut consacrée à ces opérations. Il est intéressant d’en faire mention aujourd’hui parce qu’elle est révélatrice de l’état d’esprit officiel en matière de traitement du « tourisme international » : la faculté d’importer temporairement des objets sans acquitter de droits est présentée comme une « facilité exceptionnelle » susceptible d’engendrer des « abus » auxquels il faut « veiller » ; néanmoins, « il est… indispensable que les formalités… s’effectuent avec la plus grande célérité, afin d’éviter l’encombrement des bureaux et les doléances des voyageurs que cette situation provoque »162. La contradiction étant insurmontable, le service ne pouvait espérer faire plus et mieux qu’adapter son comportement à des circonstances de temps et de lieu fluctuantes, c’est-à-dire, dans bien des cas, se limiter à traiter l’énorme paperasserie que représentaient les multiples titres d’importation et d’exportation temporaire163.

  • 164 An. Do. 1932, page 133.
  • 165 La délivrance par les sociétés touristiques agréées de titres d’importation et d’exportation tempor (...)
  • 166 Les conventions frontalières ont porté sur d’autres questions que la circulation automobile (par ex (...)

162Les questions relatives au tourisme ne pouvaient manquer d’être soulevées au niveau international, spécialement en un temps où les pays membres de la Société des Nations tentaient de traiter, au sein ou en marge de cette organisation, les problèmes intéressant leurs relations communes. Les transports internationaux des personnes et des marchandises entraient, bien entendu, dans ce cadre. Ainsi, jugea-t-on opportun de « rechercher les moyens d’adaptation des règlements de douane aux besoins créés par le développement incessant de la locomotion automobile et d’unification des dispositions qui régiss(aient) la matière dans chaque pays »164. À l’initiative des associations touristiques avec lesquelles la Douane française avait développé une collaboration dont les deux parties tiraient avantage165, un congrès dépourvu de caractère officiel réunit à Paris, en février 1932, les experts douaniers de 22 pays. Les résultats immédiats furent médiocres, mais l’événement vaut d’être signalé car il innovait : aucune réunion de ce type n’avait eu lieu antérieurement. En janvier 1937, à l’initiative cette fois du gouvernement français, une nouvelle réunion d’experts belges, néerlandais, allemands, suisses, italiens et français représentant les douanes et les sociétés touristiques examina un avant-projet de convention internationale sur le tourisme destiné à être ensuite présenté aux divers gouvernements. En juin-juillet suivants, cette convention fut adoptée au cours d’une conférence diplomatique, mais elle ne put entrer en vigueur avant que n’éclate la guerre. Entre-temps, sous l’empire de la nécessité, des accords frontaliers bilatéraux conclus avec l’Union économique belgo-luxembourgeoise, l’Allemagne, la Suisse et l’Italie avaient permis de régler des situations urgentes166.

163Des mesures d’une autre nature ont été prises pour répondre aux besoins du tourisme, ainsi qu’aux exigences nouvelles d’un public plus sensible que par le passé aux contraintes du contrôle douanier.

164L’ouverture permanente au passage des véhicules automobiles de points-frontières de plus en plus nombreux a été la plus spectaculaire de ces innovations dont la contrepartie – déjà signalée – fut le transfert à un service des brigades aux effectifs amenuisés de charges qui incombaient précédemment aux agents des bureaux. On ne saurait sous-estimer les conséquences de cette évolution des missions des brigades ; elle a eu, en effet, pour conséquence d’atténuer l’étanchéité du cloisonnement qui, traditionnellement, séparait les deux branches d’activité.

  • 167 Décret du 29 juillet 1930.

165L’extension des visites de trains en cours de route – technique coûteuse en personnel – est un autre élément remarquable de ces évolutions dans les méthodes de travail de la Douane, mais aussi dans la coopération douanière internationale. L’efficacité du système exigeait, en effet, eu égard à la brièveté relative des parcours, que la Douane du pays d’entrée pût commencer ses contrôles avant franchissement de la frontière, donc en territoire étranger, et une telle situation postulait une construction juridique sui generis, avec fiction d’exterritorialité. Une convention signée à Bruxelles le 11 avril 1927 régla cette délicate question entre la Belgique et la France167.

E. Codification des textes législatifs et perfectionnement de la documentation du service

  • 168 An. Do. 1926, page 370.

166En octobre 1926, les Annales des douanes consacraient une chronique à la « codification de la législation douanière », opération que rendait indispensable et urgente « la succession hétéroclite de textes qui se complét(aient), s’additionn(aient), se superpos(aient), s’abroge) aient) souvent en totalité ou en partie, laissant dans l’esprit de ceux qui (étaient) chargés de les appliquer ou de les interpréter l’impression de la plus pénible incertitude » ; « obligés de s’adapter sans cesse à cet état de choses, fonctionnaires et redevables appelaient de tous leurs vœux la fin de ce régime compliqué et instable », affirmait la revue qui préconisait l’élaboration de « règlements coordonnés et codifiés pour chaque matière »168.

  • 169 Loi du 3 août 1926, article 1er.
  • 170 Loi du 29 avril 1926, article 8 et décret du 15 octobre suivant.

167Environ deux mois avant que cet article ne fût publié, le Parlement avait voté une disposition enjoignant au Gouvernement de procéder par décret, avant le 31 décembre 1926, à la codification de la législation fiscale169. En ce qui concernait l’administration des Douanes, le travail était en cours d’exécution et il est surprenant que les Annales n’en aient pas fait mention. C’est, en revanche, sur un décret du 15 octobre étranger aux douanes qu’elles appelaient l’attention. Ce décret, pris en application d’une loi antérieure à celle que l’on vient de citer (il s’agissait de la loi de finances de 1926)170, portait « codification des textes législatifs concernant les formalités à observer et les procédures à suivre au sujet de l’assiette des impôts sur le revenu ». Ceux-ci étaient, et ils sont restés, particulièrement impopulaires ; leur complexité était fréquemment mise en cause et les députés avaient voulu faire un geste en direction des contribuables en engageant une opération de clarification et de simplification de cette partie de la fiscalité.

168Pour les Annales des douanes, cette réalisation apparaissait comme « l’amorce d’une réforme de plus large envergure ». En faisant référence au rapport de présentation du décret qu’avait signé le ministre des Finances de l’époque, Poincaré, la revue présentait la codification comme une entreprise destinée, non seulement à regrouper les textes en vigueur « dans un ordre logique en… procédant aux ajustements de forme reconnus nécessaires », mais aussi à procéder aux modifications susceptibles d’améliorer et de simplifier la législation. Et elle ajoutait que le texte codifié devait se substituer aux textes préexistants de manière à constituer à l’avenir l’unique référence.

  • 171 Décision administrative du 4 janvier 1927.
  • 172 Note administrative du 16 mars 1935.
  • 173 Même référence.

169Ces perspectives allaient tarder à se concrétiser en totalité. Un décret du 28 décembre 1926 réalisa bien la première partie du programme : on y « rassembl(a) dans un texte unique et group(a) dans un ordre rationnel les divers actes… en vigueur »171, mais, en revanche, on n’entreprit pas de simplifier la législation et on ne supprima pas la référence aux textes d’origine. Qui plus est, cette première codification ne fit pas l’objet de mises à jour régulières. Quelques années plus tard, l’opération avait, selon l’Administration, « perdu une partie de son intérêt »172. La loi du 6 juillet 1934 relative à la réforme fiscale porta remède à une situation qui suscitait légitimement des critiques : elle stipula que des décrets soumis à ratification, mais ayant entre-temps force de loi, devraient (cette fois encore avant le 31 décembre de l’année en cours) codifier la législation fiscale. À l’avenir, le « code » se substituerait aux textes antérieurs et c’est de la promulgation du décret du 26 décembre 1934 (l’un des neuf codes fiscaux alors publiés) que l’on peut vraiment dater l’existence du code des douanes, les lois fondamentales anciennes, en particulier celle des 6-22 août 1791, n’ayant jamais été mises à jour. Les commentaires de la direction générale des Douanes insistèrent, en tout cas, sur le fait que « désormais, dans les actes officiels, seuls devr(aient) être visés les articles de ce code »173.

  • 174 Les premières Observations préliminaires parurent en annexe au tarif des douanes imprimé de 1816 (a (...)

170Cette importante réforme illustre les efforts qui ont été entrepris au cours de l’entre-deux-guerres pour doter les fonctionnaires d’une documentation plus commodément maîtrisable. Certes, on ne pourrait affirmer sans exagération que le résultat optimum ait été alors atteint en ce domaine. Cependant, s’agissant plus particulièrement des Douanes, il convient de souligner (en dehors de la publication, déjà évoquée ici du Bulletin des brigades) les rééditions, en 1922 et 1934, des Observations préliminaires du tarif important ouvrage consacré à la réglementation du dédouanement et aux divers régimes douaniers qui, depuis sa première édition au début du XIXe siècle et au fur et à mesure de son enrichissement, constituait l’outil documentaire de base dans le service des bureaux. Dans leur version de 1934, les OP (abréviation sous laquelle des générations de fonctionnaires des Douanes désignèrent cette « bible » jusqu’à ce qu’elle disparaisse à la fin des années cinquante) comportaient plus de 1 000 pages174. Le tarif lui-même fit l’objet, en 1935, d’une réédition par l’Imprimerie Nationale. L’édition précédente datait de 1910 ! Les Annales des douanes saluèrent cette parution avec enthousiasme : il s’agissait d’un « ouvrage très important qui fai(sait) honneur aux fonctionnaires de l’administration centrale des Douanes qui en (avaient) établi les épreuves » ; « attendu avec impatience », il allait enfin permettre la « rapide liquidation (des droits) que réclam(ait) la pratique des opérations douanières ». On y avait en effet indiqué pour chaque position le montant cumulé des droits et des diverses taxes, ainsi que leur développement. L’intérêt de l’ouvrage fut malheureusement limité dans le temps, les gouvernements ayant procédé de 1936 à 1938 aux révisions tarifaires dont il a été question plus haut.

IV. Les recettes de la Douane de 1920 à 1939

171Les recettes douanières ont connu, durant l’entre-deux-guerres, une progression en francs courants très importante. En effet, si l’on prend pour référence l’année 1919, l’indice 600 est atteint en 1939. De 800 millions en moyenne dans les années qui précédèrent la Grande Guerre, ces recouvrements s’élevaient déjà à près de deux milliards en 1919.

172Entre 1920 et 1925, période de reprise d’une économie active, la Douane a perçu en année moyenne 2,5 milliards. Cette somme peut servir de base à une appréciation de l’évolution ultérieure.

173Celle-ci est rapide puisque le cap des 4 milliards est franchi dès 1926. Cette progression brutale est la conséquence des deux majorations de 30 % des droits de douane auxquelles le Gouvernement a procédé en attendant la révision tarifaire en cours. Ces majorations n’ayant pas joué alors en année pleine, leur incidence s’est surtout fait sentir les années suivantes, après que le « coup d’État douanier » de 1927 ait confirmé la remise en ordre du tarif. Les perceptions atteignent 5,2 milliards en 1927, puis 6,1 en 1928. Jusqu’en 1931, le mouvement ascensionnel ne ralentit pas ; en 1931, la Douane encaisse 8,5 milliards.

174Avec la crise s’amorce une décrue qui accompagne logiquement le ralentissement des échanges internationaux. Les recettes se stabilisent alors au niveau moyen de 7,5 milliards.

175La reprise des affaires, ainsi que les nouveaux ajustements tarifaires effectués en 1937, déterminent le retour au niveau de 8,5 milliards d’abord, un bond à 9,6 milliards en 1938 et près de 12 en 1939. Mais on est alors entré dans une économie de guerre qui appelle un accroissement des achats à l’étranger.

176Il est malaisé de faire la part de chacun des paramètres qui ont affecté cet accroissement des perceptions douanières. La dépréciation du franc y a, bien entendu, concouru, et, plus généralement l’évolution des prix mondiaux. Cependant, on ne doit pas perdre de vue que la base de perception des droits de douane était encore majoritairement spécifique à cette époque et donc insensible à l’évolution des prix. C’est incontestablement à la hausse des tarifs que l’on doit principalement imputer le phénomène.

177Cette observation vaut d’autant plus que les droits de douane forment l’essentiel des recouvrements. Leur importance relative, exprimée en pourcentage de la recette globale, a oscillé, suivant les années, entre 60 et 80 %, mais elle a été égale ou supérieure à 70 % la plupart du temps.

178Si des produits tels que l’impôt sur le sel se sont marginalisés (même après son doublement la taxe sur le sel représente moins de 2 % des recettes), d’autres ont conservé ou conquis une place non négligeable. Les droits de consommation sur les denrées dites coloniales – vieille ressource fiscale à laquelle aucun gouvernement ne songe à renoncer – fournissent au Trésor 150 millions en 1921, et plus de 500 à partir de 1938, soit en moyenne 5 % du produit des douanes.

179Les produits pétroliers constituent toutefois, avec la taxe sur le chiffre d’affaires, les sources de revenus nouveaux dont l’importance relative tend à devenir de plus en plus marquée. Alors qu’elles ne représentaient en 1921 que 3 % des recettes, les taxes sur les hydrocarbures ont, par paliers successifs, atteint un niveau un peu supérieur à 20 % au milieu des années trente.

180Pour sa part, le produit de la taxe sur le chiffre d’affaires, sous ses diverses formes, a connu une évolution moins rectiligne. De 7 % en 1920, il s’est situé un peu au-dessus de 10 % jusqu’en 1924 ; il a crû ensuite jusqu’à 20 % en 1926 pour redescendre fort logiquement, à partir de 1928 (compte tenu des allégements apportés à cet impôt), au niveau de 10 %, voire 6 % après les allégements fiscaux de 1936-1937.

  • 175 Les données relatives aux recettes douanières ont été extraites du Tableau général annuel du commer (...)

181Si l’on essaie de porter un jugement global sur cette évolution, force est de constater l’importance que le droit de douane conserve entre les deux guerres. Il ajoute ses effets à celui du contingentement et témoigne ainsi de la force du protectionnisme. Mais on observe aussi les premières manifestations d’une nouvelle politique fiscale qui, dans le domaine de l’impôt indirect, reposera, d’une part sur la taxe sur le chiffre d’affaires et, d’autre part, sur les taxes frappant la consommation des produits dérivés du pétrole, avec, au demeurant, des systèmes complexes de détaxation conditionnelle175.

Notes

1 Le calcul des droits de douane à la parité de Tor supposait la fixation périodique du taux de conversion de la monnaie courante.

2 Tels, l’Autriche-Hongrie, la Russie, l’Espagne, la Grèce, la Bulgarie.

3 En décembre 1925, lors de la discussion du budget du ministère du Commerce, la question avait été soulevée et cet argument développé. À nouveau en février 1926, il en fut discuté au Sénat, puis, en février 1927, à la Chambre des députés. En toutes ces occasions les inconvénients du système parurent à la majorité des parlementaires l’emporter sur les avantages que l’on pouvait en attendre. Pour leur part les gouvernements ne se départirent jamais d’une attitude hostile à « un système aboutissant à la rectification des tarifs libellés en monnaie variable par un coefficient monétaire » (Séance du 22 février 1927, intervention du ministre des Finances).

4 Décret du 28 mars 1921 portant relèvement des droits du tarif général.

5 Le 4 novembre 1920 pour la Tchécoslovaquie, le 29 janvier 1921 pour le Canada, le 13 juillet 1921 pour la Finlande, le 7 janvier 1922 pour l’Estonie, le 6 février 1922 pour la Pologne et le 8 juillet 1922 pour l’Espagne. La plupart de ces pays étaient assujettis au tarif général.

6 Décret du 28 mars 1921, article 2.
Une mesure similaire avait été prise pour diverses marchandises originaires de plusieurs colonies britanniques (Décret du 6 mars 1922), ainsi que pour les soies d’Italie (Décret du 22 juillet 1921).

7 Les dispositions transitoires prises en faveur de l’économie des provinces reconquises et de la Sarre appelaient, bien entendu, des contrôles spéciaux, donc une charge supplémentaire pour les services douaniers.

8 Décret du 8 décembre 1921.

9 Le système des réparations imposées à l’Allemagne comportait, outre des versements en espèces, la livraison de matériels et de produits divers (matières premières en particulier) destinés à contribuer à la reconstitution des régions dévastées.

10 Loi du 16 mars et décret du 20 mars 1928.

11 La loi du 5 août 1927 permettait au Gouvernement de faire bénéficier par décrets du tarif minimum les produits importés au titre des prestations en nature « qui contribu(aient) à l’approvisionnement ou à l’outillage national ». Cependant, on devait veiller à ce que ces importations ne concurrencent pas la production nationale.
Ultérieurement, des exonérations totales furent accordées par décrets au bénéfice d’établissements industriels nommément désignés (par exemple, par décret du 13 mars 1929).

12 Des accords provisoires intervinrent encore les 12 février, 8 avril, 5 août 1926, 16 février et 31 mars 1927.

13 Décret du 14 août 1926.

14 Les pourparlers avec l’Allemagne qui avaient repris dès le début de 1927 en vue d’un accord définitif durent être interrompus le 1er juillet faute pour la France d’avoir procédé à la refonte de son tarif.

15 La Conférence économique de Genève visait un désengagement douanier dont le projet tarifaire français ne donnait pas l’exemple.

16 L’extension aux produits agricoles du champ d’application de la loi du 27 juillet 1927 était une concession faite au lobby paysan qui redoutait des concessions des négociateurs français. Il avait d’ailleurs fallu que le Gouvernement consentît aussi à abandonner les prohibitions de sortie des produits agricoles, restrictions qui avaient été maintenues dans le cadre d’une politique visant à contenir sur le marché intérieur la hausse du prix des denrées de première nécessité.

17 Pour ces produits qui formaient la liste C annexée à l’accord, les négociateurs français n’avaient pas voulu prendre d’engagements immédiats quant à l’octroi du tarif minimum. C’est un exemple parmi d’autres des incertitudes qui affectaient alors la politique douanière de notre pays.

18 Décret du 22 mars 1920.

19 Décret du 23 avril 1920.

20 Décret du 22 juillet 1920.

21 Loi du 31 décembre 1920.

22 Loi du 27 juillet 1927, article 2.

23 Loi du 22 mars 1924, article 72 et arrêté du 14 octobre 1925.

24 Arrêté ministériel du 28 août 1920 pris en application de l’article 72 de la loi du 25 juin 1920.

25 Loi du 28 février 1921. Décision administrative du 7 avril 1921.

26 Loi du 13 juillet 1925, article 22.

27 Décision administrative du 30 juillet 1925.

28 La prohibition d’importation qui frappait les titres et valeurs mobilières fut corrélativement levée par décret du 12 août 1925 pendant la période couverte par l’amnistie fiscale.

29 Décision administrative du 14 janvier 1926.

30 Loi du 27 décembre 1927, article 81.

31 Loi monétaire du 25 juin 1928, article 12.

32 Décision administrative du 26 juin 1928.

33 J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. pages 397 et suivantes.

34 Décret du 3 octobre 1930.

35 Les mesures de rétorsion édictées par le gouvernement soviétique amenèrent la France à adoucir sa position ; la prohibition fut supprimée par décret du 11 juillet 1931 et remplacée par des dispositions moins brutales.

36 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. page 378.

37 Les dispositions de la loi de 1910, intégrées dans le code des douanes, en formaient l’article 17.

38 Situation prévue par l’article 7 du code des douanes.

39 Décret du 17 juillet 1931.

40 Décrets des 27 août 1931 (bois, brut et travaillé, moûts de raisin et vins), 30 septembre et 10 novembre 1931 (animaux et viandes, charcuteries, conserves de viande, lait et crème, farines lactées, fromages, beurre, gibier et animaux de basse-cour, œufs) et 21 octobre 1931 (poisson de mer).

41 Décret du 3 décembre 1931.

42 Lettre commune nº 1425 du 31 mai 1932. LRDF.

43 Débats parlementaires. Chambre des députés. Séance du 28 février 1934.

44 La Journée industrielle, nº du 22 mars 1934. Interview du député des Vosges Elbel.

45 Décret du 8 août 1935, rapport au président de la République.

46 René Théry, L’Économiste européen, nº du 26 juillet 1935, « Les contingents et notre politique commerciale ».

47 Lois des 26 février et 13 août 1936.

48 Ce seuil était franchi quand les prix descendaient de 20 % au moins par rapport à ceux qui avaient été pris en compte lors de la fixation du tarif minimum.

49 Ces modifications ont été intégrées au tarif par des décrets ad hoc.

50 Décret du 24 mars 1932 ratifiant la convention de compensation signée avec la Lettonie à Riga le 8 mars.

51 La chambre de commerce de Paris fut autorisée à percevoir une taxe de 2 % à titre d’indemnisation de ses frais.

52 Loi monétaire du 1er octobre 1936 subordonnant à autorisation de la Banque de France, sous peine d’amende, le commerce de l’or, en particulier son importation et son exportation, les infractions, en ce domaine particulier, étant passible des peines prévues par le code des douanes.
Un décret du 28 septembre avait déjà interdit « à titre provisoire » la sortie de l’or sous toutes ses formes.

53 Loi du 10 mars 1937, article 2. La visite des voyageurs à la sortie fut simultanément supprimée.

54 Cf. Éric Bussière, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, 1918-1935, CHEFF, Paris, 1992.

55 Cf. Sylvain Schirmann, Les relations économiques et financières franco-allemandes, 1932-1939, CHEFF, Paris, 1995.

56 En ce qui concerne l’Italie, cf. décrets du 16 novembre 1935.
Il faut évoquer ici l’abondante réglementation relative au commerce des armes, depuis 1932, année au cours de laquelle les livraisons d’armes à l’Éthiopie furent mises sous surveillance dans le cadre du traité du 21 août conclu entre ce pays, la France, la Grande-Bretagne et l’Italie. Mais c’est principalement le décret du 3 septembre 1935 et les textes d’application qui ont régi cette matière sur un plan général jusqu’à la guerre.

57 Loi du 28 décembre 1848.

58 Séance du 20 avril 1920 de la Chambre des députés.

59 An. Do. 1920, page 110, chronique.

60 An. Do. 1924, page 65.

61 Loi du 4 avril 1926, article 48.

62 Loi du 25 juin 1920, article 72 instituant, à l’importation, une « taxe représentative de l’impôt sur le chiffre d’affaires ».

63 Même loi, article 73.

64 Il s’agit d’une longue évolution qui n’a connu son terme que dans les années 1970.

65 Loi du 22 mars 1924.

66 Loi du 4 avril 1926, article 57.
Une codification de la réglementation fit l’objet du décret du 28 décembre 1926.

67 Décret du 4 janvier 1927.

68 Une définition de la valeur en douane avait été donnée, en dernier lieu, lors de l’institution de la « taxe de vente », en 1917 (cf. Chapitre II ci-dessus).

69 Ce régime, dénommé « admission temporaire spéciale » fut institué en même temps que l’impôt sur le chiffre d’affaires lui-même (Article 72 de la loi du 25 juin 1920). Il en sera plus précisément question page 147 ci‑après.

70 Loi du 4 avril 1926, article 60.

71 Loi du 17 juillet 1930 instituant une taxe unique en remplacement de l’impôt sur le chiffre d’affaires sur les produits résineux.

72 Citons notamment la loi du 29 décembre 1929 dont les articles 20 et 31 réduisirent le taux de la taxe de luxe, celle du 26 avril 1930 qui exonéra les opérations portant sur les laines brutes, « les engrais et les matières destinées à l’amendement des terres cultivées », ainsi que les tourteaux pour l’alimentation du bétail, et qui réduisit le taux de la taxe due sur les automobiles et motocyclettes.

73 Loi du 26 avril 1930, article 13.
La suppression du taux de 0,55 % applicable en régime intérieur a été prononcée par le décret du 6 juillet 1934.

74 Décret du 6 juillet 1934.

75 Note administrative du 28 juillet 1934.

76 An. Do. Année 1935, page 719.

77 Décret du 8 juillet 1937 pris en application de la loi du 30 juin 1937 relative aux pouvoirs du gouvernement en matière de redressement financier.

78 Loi du 25 juin 1920, article 104.

79 Décret du 30 juin 1920.

80 Loi du 9 juillet 1921.

81 Décret du 9 janvier 1922.

82 Lois des 4 et 6 avril, 30 juin 1926.

83 Loi et arrêté du 10 janvier 1925.

84 Circulaire des douanes nº 492 du 9 août 1928.

85 Circulaire des douanes nº 492 du 9 août 1928.

86 Loi du 30 mars 1928, article 6.

87 Circulaire des douanes nº 793 du 28 décembre 1937.

88 L’adjectif « fictif » employé par opposition à « réel » a longtemps servi à distinguer des entrepôts publics concédés à des ports ou à des villes les entrepôts privés, exploités par une société commerciale (mais pouvant avoir le caractère banal ou particulier). Le qualificatif « privé » a été substitué à « fictif » dans la terminologie administrative actuelle.

89 Loi du 4 juillet 1931, article 9 et arrêtés des 26 octobre et 25 novembre de la même année, relatifs à l’emploi de l’alcool pour la force motrice.

90 Loi du 6 juillet 1934 portant réforme fiscale et décret du 29 septembre suivant. Circulaire des Douanes nº 673 du 29 septembre 1934.
Loi du 13 août 1936, article 8 et décret du 5 septembre suivant.

91 Barème annexé à la circulaire des douanes nº 647 du 29 janvier 1934.

92 Une exonération fut cependant prévue pour les moteurs fixes.

93 Lois du 28 avril 1816 et du 22 janvier 1872.

94 Circulaire des Douanes nº 4802 du 18 août 1916.

95 Loi du 28 septembre 1916 et décret du 15 juin 1917.

96 Loi du 25 août 1919.

97 Loi du 25 juin 1920 portant création de nouvelles ressources fiscales, articles 81 et 82.

98 La commission tripartite avait fait l’amalgame avec une réforme touchant les droits de péage perçus dans les ports dont elle suggérait de reporter le recouvrement sur l’armement. Or, la direction générale des Douanes ne considérait pas une telle mesure comme opportune pour des considérations à la fois juridiques et pratiques.

99 C’est la loi du 28 février 1934 (dont les dispositions furent prorogées par la loi du 29 décembre 1934) qui conféra au Gouvernement les pleins pouvoirs douaniers. La fusion des taxes accessoires fut prononcée par décret du 12 juillet 1934 dont les modalités d’application firent l’objet d’un commentaire par circulaire des douanes nº 662 du 23 juillet 1934.

100 Loi du 28 février 1933, article 56. Décret du 19 août 1933.
Les réduction et augmentation résultent des décrets du 2 octobre 1936 et 8 juillet 1937.

101 Loi du 28 février 1933, article 56 et décret du 19 août suivant (textes initiaux). La taxe fut réduite en 1936 (décret du 2 octobre), puis majorée en 1937 (décret du 8 juillet).

102 Loi du 17 avril 1930. Le minimum de perception ad valorem était de 70 % en tarif général et de 45 % en tarif minimum.

103 Un historique intéressant de la définition de la valeur en douane a été donné par les Annales des douanes en 1925 (Chronique, page 229).

104 Cette interprétation administrative a figuré dans les Observations préliminaires du tarif, ouvrage réglementaire de base qui a constitué durant un siècle la « bible » des bureaux des douanes. C’est une nouvelle rédaction de l’article 82 de ce document, paru au JO du 12 décembre 1921 qui introduisit la notion de valeur marchande actuelle qui, selon l’administration, devait nécessairement être, droits de douane inclus, à peu près égale au prix d’objets similaires vendus en France au même lieu et au même moment.

105 Cass. arrêt du 21 mai 1924.

106 Disposition commentée par la direction générale des Douanes dans la lettre commune nº 1359 du 3 septembre 1927 et la note administrative nº 8336 du 21 décembre suivant.

107 Loi du 30 juin 1929 modifiant l’article 70 du code des Douanes.

108 Même texte.

109 Décret du 8 juillet 1919 et arrêté du 14 juin 1920 (textes initiaux).

110 An. Do. 1927, page 343.
La loi du 2 mars 1928, article 10, a maintenu à titre provisoire le régime de l’admission temporaire spéciale jusqu’à mise en vigueur de la loi portant révision tarifaire.

111 Article 72 de la loi du 25 juin 1920.

112 Article 54 de la loi du 4 avril 1926. Le délai de six mois était prorogeable en cas de « nécessité reconnue » (Arrêté ministériel du 6 novembre 1926).

113 Décision administrative du 4 juin 1926 complétée par d’autres instructions qui firent l’objet d’une codification par note du 11 mars 1929.

114 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. pages 162 et 363.

115 Lois des 4 février 1902 et 28 juin 1912.

116 Loi et décret du 3 juillet 1926.

117 Loi du 9 août 1926 et décrets du 18 octobre suivant.

118 Loi du 1er décembre 1929.

119 Note administrative du 5 décembre 1929.

120 Ce drawback (en fait, une subvention aux exportateurs) qui avait été prévu pour un laps de temps restreint fit l’objet de prorogation. La complexité des formalités suscita de vives protestations des milieux agricoles, et il est vrai que les procédures administratives pouvaient, à cette époque déjà, se révéler dissuasives. Le négociant qui voulait bénéficier de la prime devait, avant toute expédition, présenter un dossier à la commission ad hoc. Celle-ci, après examen du dossier et, éventuellement, renvoi au demandeur pour renseignements complémentaires, proposait un taux de remboursement à celui-ci qui acceptait ou refusait la proposition, le cas échéant après discussion. Dans la première hypothèse, la commission délivrait une autorisation de remboursement dont un exemplaire était expédié à la direction générale des Douanes, à charge pour celle-ci de la transmettre au bureau des douanes de sortie indiqué par le demandeur. Si ce bureau n’avait pas été correctement indiqué, des complications surgissaient inévitablement. De même en cas d’expéditions fractionnées n’empruntant pas toutes le même point de sortie. L’exportation une fois effectuée, la Douane de sortie établissait un état liquidatif qui était transmis à la direction générale. Celle-ci le transmettait à son tour, après contrôle, au directeur à Paris, chargé d’émettre des titres de paiement sur la caisse du receveur principal des douanes de la capitale.

121 Décrets des 20 mai et 16 juillet 1930.

122 La circulaire des douanes nº 587 du 10 février 1932 a décrit en détail les nouvelles modalités d’application du régime.

123 L’Office du blé a été créé par la loi du 15 août 1936.

124 Le droit sur le pain a été fixé par décret du 19 mars 1931 pris dans le cadre des pouvoirs spéciaux du Gouvernement. Les modalités d’application de l’exemption en faveur des « riverains » de l’étranger ont fait l’objet de l’arrêté ministériel du 4 mai suivant, commenté par une note administrative du 6 mai.

125 Arrêté ministériel du 15 septembre 1931.

126 Note administrative du 18 septembre 1931.

127 Cette quantité fut même ramenée à 250 grammes par jour pour les enfants, ceux en bas âge étant exclus du bénéfice de la franchise. Arrêté ministériel et décision administrative du 7 octobre 1932.

128 Loi du 22 avril 1932 et arrêté ministériel du 3 juin 1937 commenté par anticipation dans une note administrative du 30 mai.

129 An. Do. année 1936, page 77, chronique.
AN F/7/14777. Police générale. Vente frauduleuse de tickets de pain à la frontière, 1932.

130 Cf. J. Clinquart L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. page 366.

131 L’auteur de la proposition de juillet 1914, Bergeron, rappela celle-ci. Un autre député, Sibille, présenta sans succès un amendement prévoyant la création d’« usines franches ».

132 Décrets et arrêtés du 30 mai 1921. De nombreuses modifications de détail intervinrent par la suite, en particulier en matière d’entrepôt fictif.

133 An. Do. 1938, page 481.

134 Décision administrative du 4 janvier 1928 et arrêté ministériel du 26 août 1932.

135 Vieille institution, les surtaxes frappant les transports « indirects » avaient été supprimées en 1860 quand le gouvernement impérial avait opté pour une politique commerciale libérale. La IIIe République naissante les rétablit, mais sans pouvoir pratiquement les appliquer, nos engagements internationaux s’y opposant. Ce n’est donc qu’après renégociation de nos traités de commerce que les surtaxes redevinrent un élément actif de l’arsenal douanier.
La surtaxe d’entrepôt frappait les marchandises extra-européennes entreposées dans des pays d’Europe avant importation en France. Quant à la surtaxe d’origine, elle concernait les produits européens qui n’étaient pas importés directement depuis le pays de production.

136 Décret du 27 décembre 1919.
Pour tout ce qui concerne les relations franco-belges au cours de la période considérée, l’ouvrage d’Eric Bussière, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, 1918-1935, CHEFF, Paris, 1992, constitue une référence obligée.

137 Question écrite de M. Amidieu du Clos, député et réponse du ministre du Budget JO du 14 décembre 1932.

138 Accord tripartite du 3 avril 1939 et décret du 19 avril.

139 Cf. note 76 du Chapitre III du présent ouvrage.

140 Loi du 31 mai 1924 commentée par la circulaire des douanes nº 312 du 11 août 1924.

141 Article 13 de la loi du 1er août 1928 sur le crédit maritime modifié par l’article 5 de la loi du 10 août 1929. Circulaire des douanes nº 503 du 31 janvier 1929 et note administrative du 15 octobre 1929.

142 Il avait été prévu de détacher les jaugeurs des douanes auprès de la Marine marchande en attendant que celle-ci ait pu former son propre personnel.

143 Décret du 19 avril 1934 pris en application de l’article 36 de la loi de finances du 28 décembre 1923 et complété par les décrets des 25 février et 13 juillet 1935, ainsi que par le décret-loi du 10 juillet 1936. La réglementation sur la coordination des transports fut conçue « en vue de mettre un terme à la concurrence désordonnée des transports qui conduisait non seulement à une aggravation continue de la situation financière des chemins de fer et de l’État, mais encore à la ruine des transports routiers eux-mêmes » (Circulaire des douanes nº 709 du 26 juillet 1935).

144 Le droit de circulation avait été institué à la suite de la promulgation de la convention internationale de Paris du 11 octobre 1909 sur la circulation des automobiles. Celle-ci instituait un « certificat international de route » valable un an, l’apposition de plaques d’immatriculation, ainsi que de plaques de nationalité.

145 Circulaire des douanes nº 120 du 21 décembre 1920.
La réclamation qui est datée du 12 août 1930 figure dans les Annales des douanes de 1930, page 390.

146 Ces dispositions ont fait l’objet de nombreux commentaires administratifs. Citons les circulaires des douanes nº 647, 648, 679 et 702 des 27 et 29 janvier et 28 novembre 1934, ainsi que 702 du 14 mai 1935.

147 En ce qui concerne l’origine des titres de circulation des automobiles importées ou exportées temporairement, cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France… de 1871 à 1914, op. cit. pages 393 et suivantes.

148 Note administrative du 17 mars 1938.

149 Circulaire des douanes n 579 du 1er décembre 1931

150 À l’origine de la mesure, une décision ministérielle du 25 février 1937 qui fut commentée par une circulaire des douanes du 3 mai 1937.

151 Décret du 2 mai 1938.

152 Magnien, Paris, 1786, commentaires de l’Ordonnance de 1687, in Recueil alphabétique des droits de traite uniformes, etc.

153 Même source. Magnien signale que les fermiers généraux avaient « remis (au Conseil du roi) des mémoires sur la fraude énorme qui se pratiquait par les courriers et sur les moyens d’y remédier ».
Nous avons évoqué la question dans Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exemple de la direction des fermes du Hainaut. Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1996.

154 Convention de Berne de 1874.

155 Initiative du congrès postal international de 1878 ayant abouti à la convention postale de 1880.

156 Circulaire des douanes nº 3273 du 14 août 1902. LRDF.

157 Décision ministérielle du 28 février 1920.

158 Convention postale universelle de Stockholm du 28 août 1924, ratifiée par la loi du 9 août 1925. Décision administrative du 25 septembre 1925 qui décrit le « nouveau système de contrôle des envois par la poste » reposant sur la reconnaissance aux employés des Douanes du droit d’« accéder aux bureaux de poste ambulants ou sédentaires et dans les salles de tri pour rechercher, en présence des agents des postes, parmi les correspondances à découvert, les envois clos ou non d’origine extérieure, à l’exception des objets en transit, renfermant ou paraissant renfermer des objets frappés de prohibition à l’importation ou passibles de droits et taxes ».
À noter que la convention interdisait spécialement l’envoi de substances stupéfiantes par voie postale.

159 En 1928 (note administrative du 11 janvier), des dispositions furent prises (apposition d’une étiquette triangulaire sur les envois taxés) afin d’améliorer la régularité de la perception des droits et taxes par la Poste, la perte des bordereaux de décompte étant assez fréquente pour constituer un problème notable.

160 Circulaire des douanes nº 641 du 9 novembre 1933.

161 Décision administrative du 8 avril 1931.

162 Circulaire nº 652 du 15 février 1934.

163 La loi du 14 janvier 1934 créa un article 198 bis dans le code des douanes qui permettait de définir par arrêtés ministériels les modalités de l’importation temporaire des objets « appartenant aux personnes qui viennent séjourner momentanément en France ». Un arrêté de cette nature a été signé le 17 juin 1935. À la veille de la guerre, la réglementation correspondante se trouvait explicitée dans une circulaire nº 805 du 22 avril 1938.

164 An. Do. 1932, page 133.

165 La délivrance par les sociétés touristiques agréées de titres d’importation et d’exportation temporaires que ces organismes cautionnaient était, à l’évidence, une solution avantageuse pour les usagers qui, moyennant une cotisation relativement modique, évitaient d’avoir à rechercher et à faire agréer par la Douane une caution convenable. De son côté, la Douane obtenait la garantie de ses intérêts dans des conditions qui excluaient le risque d’une défaillance du principal obligé et de sa caution et limitait considérablement la charge de travail des services. Les associations agréées s’adjugèrent dans cette affaire le quasi-monopole de la délivrance et du cautionnement des titres de tourisme et on en fit le reproche à l’administration des Douanes, comme en témoigne une chronique en forme de plaidoyer publiée dans les Annales en mars 1939 (nº du 16 mars). Mais il s’agissait d’une mauvaise querelle et le système a survécu à la guerre ; il n’a pris fin qu’avec la disparition des titres d’importation temporaire des véhicules automobiles.

166 Les conventions frontalières ont porté sur d’autres questions que la circulation automobile (par exemple, celle de l’admission hors contingents et en franchise des droits de récoltes provenant de biens-fonds exploités par des nationaux en zone frontalière). Néanmoins, la convention franco-belge du 23 décembre 1931, modifiée par un avenant du 5 décembre 1934, a surtout eu pour objet de régler la question de l’application de la fiscalité frappant les automobiles (y compris le carburant). Il convient de citer aussi la convention franco-belgo-luxembourgeoise du 16 juillet 1935 qui a adapté à la circulation automobile en zone frontalière les dispositions édictées par la France en matière de coordination des transports.
Les conventions frontalières les plus complexes ont concerné les relations franco-allemandes. Prévue par le traité du 14 août 1925 sur la délimitation de la frontière entre les deux pays, une première convention fut signée le 25 avril 1929 : elle instituait une « carte de frontalier » garantissant à son titulaire des facilités personnelles en matière de séjour dans le pays voisin et des facilités douanières (pour l’exploitation des propriétés limitrophes de la frontière, pour la circulation des véhicules, en matière d’approvisionnement familial, etc.). Un accord en date du 6 février 1935 étendit à la Sarre, après son rattachement au Reich, le bénéfice de ces dispositions.

167 Décret du 29 juillet 1930.

168 An. Do. 1926, page 370.

169 Loi du 3 août 1926, article 1er.

170 Loi du 29 avril 1926, article 8 et décret du 15 octobre suivant.

171 Décision administrative du 4 janvier 1927.

172 Note administrative du 16 mars 1935.

173 Même référence.

174 Les premières Observations préliminaires parurent en annexe au tarif des douanes imprimé de 1816 (arrêté ministériel du 3 juin 1816). Cf. J. Clinquart,
L’administration des Douanes sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, Éditions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 1981, page 312 et suivante.
Signalons aussi à l’actif des réalisations de l’entre-deux-guerres en matière de documentation administrative, la réédition du Répertoire du tarif qui analysait, rubrique tarifaire par rubrique tarifaire, le contenu de chacune d’elle.

175 Les données relatives aux recettes douanières ont été extraites du Tableau général annuel du commerce et de la navigation, Paris, Imprimerie Nationale, années 1922 à 1940.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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