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L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

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Jean Clinquart

Première partie. La Grande Guerre (1914-1919)

Chapitre III. Les problèmes de l’année 1919

Texte intégral

I. La gestion administrative

A. L’état de l’administration à la fin des hostilités

1Quand l’Armistice intervint à l’immense soulagement du pays, une lourde tâche attendait l’administration des Douanes. Celle-ci n’était certes pas le seul service de l’État à se trouver confronté à des problèmes de réorganisation, mais des considérations de politique économique et budgétaire pressantes allaient contraindre la Douane à mener dans l’urgence des actions difficiles.

2Les lignes douanières avaient, comme l’on sait, totalement disparu entre Dunkerque et Belfort, et il convenait de les rétablir très vite afin que la souveraineté de l’État pût à nouveau s’exercer normalement. S’il ne s’agissait dans le Nord et le Nord-Est du pays – mais encore n’était-ce pas une mince affaire ! – que de reconstituer les structures administratives préexistantes, le retour à la France des provinces perdues en 1871 obligeait à innover à l’Est.

3Or, la réalisation de ces objectifs se heurtait à des obstacles importants.

  • 1 L’Union générale du service actif en avait obtenu l’assurance en 1917, mais il semble certain que l (...)

4Tout d’abord, la Douane manquait d’effectifs. On avait cessé d’embaucher en août 1914 et la perte de quatre années de recrutement ne pouvait être compensée par la raréfaction des mises à la retraite et l’embauche de personnel auxiliaire. Si le service avait pu fonctionner à peu près normalement durant les hostilités, on le devait surtout à la réduction du nombre des points de dédouanement et de l’étendue des frontières à surveiller. La concentration du trafic dans de grands ports et quelques gares-frontières avait aussi facilité les choses. Cependant, les expédients dont on avait usé dans ce contexte particulier allaient cesser d’être efficaces avec la réouverture de nombreux bureaux, grands et petits, et la réinstallation de très nombreuses brigades terrestres. Pour faire face à la situation, il allait falloir à la fois réinstaller dans leurs anciennes résidences les agents repliés, comme l’Administration s’y était engagée1, réintégrer les agents démobilisés, et surtout reprendre le recrutement.

  • 2 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, lettre du 28 mai 1919.
  • 3 AEF, même cote, lettre du 17 décembre 1918 du ministre de l’Intérieur et notes aux directeurs régio (...)
  • 4 AEF, même cote, notes des 28 octobre et 12 novembre 1918 prescrivant diverses mesures de prophylaxi (...)
  • 5 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, note du 11 août 1919.
  • 6 AEF, mêmes références.

5Le retour des réfugiés dans leurs directions d’origine – retour souhaité par la très grande majorité des intéressés – n’allait pas sans soulever des difficultés et la question ne se régla pas avant plusieurs mois. Il fallait compter avec la pénurie de transports et les préoccupations de sécurité publique dont il a été fait mention plus haut à propos des unités du corps militaire constituées après l’Armistice. Ce n’est pas avant la fin mai 1919 que les préfets furent invités par le ministre chargé des Réfugiés à accélérer les formalités de rapatriement des agents et de leurs familles2. À cette époque, aucun agent des anciennes directions de Nancy et Épinal n’avait encore rejoint Metz et Strasbourg, si bien que la direction générale dut enjoindre aux directeurs des circonscriptions de repli de hâter l’opération. Il est vrai que les agents venus des départements envahis avaient été temporairement affectés en des points qu’il était difficile de dégarnir avant qu’aient été libérés les agents mobilisés. On ne pouvait, en effet, relâcher la surveillance de la frontière. En décembre 1918, le ministre de l’Intérieur demandait même qu’elle fût renforcée à la frontière franco-suisse. Il convenait de soumettre à des vérifications « très approfondies » les personnes rapatriées, les prisonniers libérés, ainsi que la population frontalière ; colis, bagages, correspondances, papiers d’affaires et imprimés devaient être inspectés3. On ne peut négliger par ailleurs l’incidence de la terrible épidémie de « grippe espagnole » qui sévissait à l’époque et dont les effets se sont infailliblement fait sentir dans les rangs des agents des douanes4. Ce n’est qu’en août 1919 que la direction générale put prescrire le renvoi immédiat dans leurs directions d’origine de tous les évacués, seuls de très sérieux motifs de santé pouvant justifier une dérogation5. Désormais, fut-il précisé aux directeurs qui allaient perdre ces collaborateurs, chaque direction aurait à « se suffire à elle-même » en attendant que le recrutement permette de combler les vides6.

6Le retour des agents mobilisés fut progressif, l’État-major général s’opposant à une réduction précipitée des moyens militaires. On ne devait pas s’attendre, de toute manière, à ce que les démobilisés fussent aussitôt opérationnels. Un temps de réadaptation à une vie normale leur était nécessaire et il leur fallait aussi se familiariser avec des réglementations qui avaient beaucoup évolué depuis 1914.

  • 7 A. Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, Paris, 1965, tome I, page 442.
  • 8 Décret du 24 juillet 1917.

7Et malheureusement, tous les mobilisés n’allaient pas rentrer. Les pertes, en effet, avaient été lourdes : 1 413 agents étaient morts ou avaient disparu, soit 6,7 % du personnel en activité à la déclaration de guerre. La Douane n’avait pas été plus éprouvée que d’autres services. Il se pourrait même, si l’on se réfère au taux de 10 % de pertes chez les fonctionnaires qui est donné par certains auteurs7, qu’elle ait été plus épargnée que d’autres. Peut-être faut-il à cet égard évoquer – nous l’avons fait plus haut – l’effet bénéfique du maintien de jeunes agents dans les unités du corps militaire des Douanes, jusque dans le courant de l’année 1915. Il n’en reste pas moins que 159 agents des cadres supérieurs et principal avaient péri, soit 7,4 % de l’effectif, ainsi que 1 254 agents du cadre secondaire des bureaux et des brigades soit 6,6 %. Si ces pertes avaient peu affecté le cadre supérieur, en revanche, le cadre principal des bureaux avait perdu l’équivalent de près de trois années de recrutement de l’immédiate avant-guerre, soit 80 agents qui, en grand nombre, avaient servi comme officiers d’infanterie. Le cadre secondaire des bureaux avait été plus éprouvé encore ; majoritairement composé d’anciens sous-officiers de carrière dont beaucoup avaient été promus officiers au cours des hostilités, il avait perdu plus de 50 agents. Quant aux brigades, le dixième de leurs pertes concernait des officiers et sous-officiers. À ce triste bilan vient s’ajouter le nombre, difficile à déterminer, mais nécessairement assez important, des employés qui, à la suite de blessures ou de maladies contractées au cours de la guerre, se sont trouvés dans l’impossibilité de reprendre leur service. Si certains de ces agents ont pu réintégrer l’administration après un congé de longue durée à solde entière8, d’autres, définitivement inaptes, ont cessé toute activité au sein de la Douane. Ainsi, le déficit en moyens humains dont souffrait l’administration allait-il bien au-delà des conséquences d’une suspension prolongée du recrutement. À la fin de la guerre, on estimait à un millier environ le nombre des emplois vacants dans le service des bureaux et tenus partiellement par des retraités potentiels, des retraités rappelés à l’activité et des auxiliaires. Ce déficit était énorme puisqu’il correspondait à 40 % environ de l’effectif du service des bureaux. Nous ne disposons pas d’évaluation correspondante pour le service des brigades, mais il est probable que la situation y était également critique.

8Des difficultés d’ordre matériel devaient également être prises en compte. Les parties de la zone frontalière où s’étaient livrés des combats avaient subi des destructions massives ; le logement du personnel, l’installation des bureaux et postes allaient s’en trouver affectés.

B. Une difficile reprise du recrutement externe et de la promotion interne

  • 9 Note du 17 décembre 1918.

9Dès le mois de décembre 19189, la direction générale avait autorisé les directeurs à ouvrir des registres d’inscription de postulants à l’emploi de préposé. À cette époque, ce recrutement était laissé aux soins des chefs de circonscription et il s’effectuait donc sur le plan local. Il n’était pas organisé de concours. Seuls les jeunes gens classés dans le service armé et ayant satisfait aux obligations militaires pouvaient faire acte de candidature. Ils mentionnaient dans leurs demandes les directions des Douanes dans lesquelles ils souhaitaient servir et, s’ils satisfaisaient à un examen d’aptitude, ils recevaient une affectation au fur et à mesure que des vacances s’ouvraient. Dans l’immédiat, la décision de l’Administration permettait aux directeurs d’enregistrer surtout, sinon exclusivement, les noms de postulants encore sous les drapeaux, dont les candidatures ne pourraient être instruites qu’après leur démobilisation, condition tout aussi impérative pour les candidatures prioritaires présentées à titre militaire dans le cadre de la loi du 21 mars 1905 sur les emplois réservés.

  • 10 Note du 5 novembre 1919. On y invite les directeurs à se rapprocher de l’autorité militaire pour re (...)

10La limite d’âge opposable aux candidats à titre civil était normalement de 25 ans ; on la porta à 30 ans et la direction générale permit même de retenir des postulants ayant entamé leur trente et unième année s’ils pouvaient justifier d’un retard excusable (tel était le cas des prisonniers) ou si leur entrée dans le service présentait un intérêt particulier. Étaient spécialement recherchés les germanophones, les officiers de réserve, les moniteurs de gymnastique, les conducteurs d’automobiles10. Ces caractéristiques répondaient à des préoccupations diverses : garnir en personnel parlant la langue du pays les postes de l’Est (et des territoires allemands occupés comme la Sarre), assurer le futur recrutement d’officiers des douanes, disposer d’un personnel en bonne condition physique, moderniser le service.

11Le souci de procéder à de « bons » recrutements d’agents des brigades apparaît dans diverses correspondances administratives de 1919.

  • 11 cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. page 325.
  • 12 Note du 25 octobre 1919.

12Une instruction du 4 mars avait prescrit de « réserver un tour de priorité aux candidats pourvus de diplômes dans l’ordre ci-après : baccalauréat, brevet supérieur, brevet simple ou certificat d’études supérieures, certificat d’études ». Elle avait aussi ajouté aux vérifications de connaissances prévues depuis 189911, c’est-à-dire lecture, dictée et calcul, une rédaction et une interrogation de géographie. Une note postérieure de quelques mois12 commenta cette réforme dans les termes suivants : « La nécessité de parer avec rapidité à l’insuffisance actuelle des effectifs, profondément amoindris par un état de guerre de plus de quatre années, va ouvrir les cadres à un nombre considérable de débutants dont l’action collective et directe ne devra pas moins être utilisée sans délai (…) Il est, par suite, d’importance primordiale de prendre toutes dispositions utiles pour assurer un recrutement sélectionné des éléments nouveaux à incorporer ». On était alors sur le point de procéder à un « relèvement des traitements » et l’Administration souhaitait en parallèle, selon sa propre expression, « un relèvement du niveau intellectuel » des recrues. Outre la « considération sociale » dont on souhaitait voir bénéficier les préposés, c’est « le prestige de l’administration tout entière » que l’on mettait en avant. Il était aussi fait mention des « nouvelles méthodes qui (étaient) à la veille d’être introduites dans le fonctionnement du service », ainsi que « des innovations de la fraude de demain » auxquelles le personnel aurait à opposer « un ensemble de qualités et de connaissances que seul (pouvait) garantir un recrutement approprié ».

  • 13 AEF Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, notes des 13 septembre, 23 octobre et 8 n (...)

13Ces directives qui, dans leur esprit, répondaient à un vœu souvent exprimé par l’Union générale du service actif, furent-elles scrupuleusement suivies par les directeurs, en particulier dans les régions où les besoins en personnel étaient les plus pressants ? Était-il possible de s’y conformer sans courir le risque de ne pas parvenir à combler les vides ? On peut concevoir des doutes à ce sujet, car la direction générale prescrivait, en même temps, d’accélérer le recrutement, y compris dans des circonscriptions dont on envisageait de réduire les effectifs13 Au surplus, l’expérience des recrutements opérés massivement à l’issue de la Seconde Guerre mondiale dans une situation comparable n’incline pas à l’optimisme.

  • 14 Lettre du 16 octobre 1919 du directeur général des douanes au ministre de la Guerre reproduite dans(...)

14Logique pourtant dans sa démarche, l’Administration intervint auprès du ministre de la Guerre pour que la sélectivité de l’examen de classement des militaires postulant des emplois réservés de préposé des douanes fût, elle aussi, renforcée14.

  • 15 Devant ce résultat, la limite d’âge de 25 ans fut rétablie, motif pris des « fatigues que les agent (...)

15Trois années environ furent en tout cas nécessaires pour reconstituer les effectifs des brigades15.

  • 16 Jusqu’à une réforme postérieure à la seconde guerre mondiale, le baccalauréat comportait deux parti (...)

16Le recrutement de contrôleurs-adjoints – source de renouvellement du cadre principal des bureaux – connut un démarrage difficile. Le premier concours organisé depuis la guerre eut lieu en mars 1919. Soixante postes avaient été mis en compétition, mais il ne se présenta que 22 candidats et l’on n’en reçut que 17. Pourtant la compétition avait exceptionnellement été ouverte aux titulaires de la seule première partie du baccalauréat16. Cette situation semble largement imputable au fait que les postulants potentiels étaient encore très nombreux sous les drapeaux. Elle allait justifier une mesure exceptionnelle sur laquelle nous aurons à revenir : l’embauche, sans concours, d’employés que l’on affubla du titre dévalorisant de « contrôleurs-adjoints auxiliaires temporaires ».

17Parallèlement à cette reprise plus ou moins rapide du recrutement externe, l’année 1919 vit se réamorcer la promotion interne.

18À vrai dire, l’opération avait débuté à la fin de 1917 pour ce qui était de l’accès au cadre supérieur ; en deux concours successifs, 30 agents avaient été promus au grade d’inspecteur. Si la première de ces compétitions avait réuni plus de 50 candidats, moitié moins s’étaient présentés à la seconde. Ici encore se faisaient sentir les effets de la mobilisation de beaucoup de fonctionnaires du cadre principal.

  • 17 Décret du 7 avril 1919 et circulaire des douanes du 14 avril 1919 nº 40 SG.

19Ce fut plus vrai encore pour le concours de vérificateur et de contrôleur-rédacteur organisé en décembre 1918 ; alors que 50 places étaient offertes, il ne se présenta que 54 candidats ; on en admit seulement 36. Comme dans le cas des contrôleurs-adjoints, il fallut recourir à un expédient. L’Administration fut autorisée à nommer « vérificateurs ou vérificateurs adjoints à titre temporaire » des contrôleurs justifiant d’une certaine ancienneté de services. Désignés au vu de listes d’aptitude dressées par les directeurs, ces vérificateurs temporaires pourraient être relevés de leurs fonctions et réaffectés dans les sections d’écritures par simple décision administrative. Il fut précisé que les nominations interviendraient à la résidence des bénéficiaires, que ceux-ci jouiraient des avantages inhérents à l’emploi et qu’en cas de succès au concours, ils seraient nommés sur place. Mais on ajouta qu’il s’agissait bien d’affectations « temporaires », que l’on en éliminerait ceux qui s’avéreraient incapables d’exercer les fonctions correspondantes et que seraient jugés tels les vérificateurs à titre temporaire qui échoueraient à trois reprises au concours17.

20La promotion par concours de sous-officiers au grade d’officier connut, elle aussi, des difficultés. On ne put y procéder avant le milieu de 1919, trop de candidats potentiels se trouvant encore sous les drapeaux. Lorsqu’on s’y décida, on suscita un peu moins de 80 inscriptions à la compétition, alors que 60 postes étaient offerts. La moitié des candidats avaient accédé à l’armée à des grades d’officier et certains d’entre eux bénéficiaient des dérogations dont il a été question précédemment.

  • 18 Décret du 2 mars 1919 et circulaire des douanes du 6 mars nº 37 SG et 8 SS.

21Cette observation conduit à évoquer une refonte du statut des services extérieurs de la direction générale des Douanes qui intervint en mars 191918. Il s’agissait surtout, comme on va le voir, d’un remaniement de circonstance dont l’économie fut clairement mise en relief dans la circulaire administrative qui le notifia au service. On y exposait que l’interruption quasi totale des admissions à la retraite depuis août 1914 avait eu pour conséquence de ralentir l’avancement, et cet état de choses avait ajouté aux difficultés d’existence dont souffrait le personnel. Afin de débloquer la situation, l’Administration avait demandé et obtenu des crédits additionnels grâce auxquels il devenait possible de mettre en œuvre des mesures propres à accélérer l’avancement, « en attendant l’heure que l’on (pouvait) espérer prochaine, de réformes plus efficientes et plus complètes ».

  • 19 Il s’agissait d’un retour au passé, le grade de sous-lieutenant ayant existé jusqu’en 1911.
  • 20 La modification des règles d’avancement eut des conséquences dans le domaine disciplinaire, car les (...)

22Les modifications apportées au statut des services extérieurs tendaient à cet unique but. Pour le cadre principal des bureaux et des brigades, on avait eu recours à un artifice : la transformation en grades nouveaux (ceux de vérificateur ou contrôleur-rédacteur adjoint, d’une part, de sous-lieutenant, d’autre part)19 des premiers échelons des grades de vérificateur et d’officier. Cette mesure avait pour effet direct d’augmenter le traitement moyen dans différents grades, donc de permettre automatiquement l’obtention de crédits de personnel complémentaires. Pour le cadre secondaire, d’autres voies furent empruntées. En ce qui concernait les brigades, l’orientation vers l’avancement par ancienneté – il en a été fait mention précédemment20 – et l’obtention d’un crédit exceptionnel d’un million de francs permirent d’atteindre l’objectif tout en corrigeant des inégalités liées à la gestion régionale de ce personnel. Le cadre secondaire des bureaux tira moins bien son épingle du jeu ; on améliora toutefois les conditions d’intégration dans le cadre principal des lauréats d’un examen professionnel ad hoc.

  • 21 Arrêtés des 6 mars et 18 avril 1919 pour les concours de sous-officiers, 10 mars 1919 pour celui de (...)

23La direction générale profita de la circonstance pour intégrer dans le texte statutaire les dispositions intéressant les anciens combattants : rétroactivité d’avancement d’une année en faveur des agents cités à l’ordre de l’armée, maintien dans le cadre principal des contrôleurs-adjoints issus de concours antérieurs à août 1914 qui n’avaient pu subir l’examen professionnel de titularisation ou qui avaient été victimes, sous les drapeaux, de blessures ou de maladie les rendant inaptes au service armé, admission aux concours de sous-brigadier, de brigadier et de sous-lieutenant, sans conditions de grade, d’âge ou d’ancienneté, des agents ayant obtenu, pour faits de guerre, des grades militaires équivalents21.

C. La laborieuse remise en ordre des rémunérations

1. Les traitements

  • 22 La proposition de loi Barthe (débats parlementaires, Chambre des députés, séance du 9 mai 1919) qui (...)

24Depuis longtemps déjà, mais en tout cas en 1919 avec une acuité particulière, le problème de la rémunération des fonctionnaires était à l’ordre du jour. Comme tous les titulaires de revenus fixes, les serviteurs de l’État comptaient au nombre des premières victimes de la hausse des prix. Rappelons que l’on avait dépassé l’indice 300 par rapport à 1914, alors que les ressources du préposé de base, pourtant des plus faibles, n’avaient même pas doublé. La situation était, de l’avis général, « intenable » et de nombreuses interventions de parlementaires lui avaient été consacrées. Le Gouvernement était conscient de la nécessité d’agir sans délai s’il voulait éviter que le mécontentement, déjà très vif dans certains services – les PTT notamment – ne débouchât sur des conflits violents. Les avis étaient toutefois partagés sur la méthode à suivre. Fallait-il aggraver les charges déjà écrasantes de l’État sans procéder aux économies de personnel que d’aucuns tenaient pour réalisables ? Convenait-il ou non de procéder de manière sectorielle ? Beaucoup estimaient qu’il convenait d’engager une sorte d’audit général de l’administration dont ils critiquaient avec plus ou moins d’agressivité le caractère pléthorique ou le manque d’efficacité22. Mais tous ceux qui partageaient cette opinion n’étaient pas hostiles à des mesures d’urgence de nature à désamorcer les manifestations d’impatience. Le Gouvernement penchait lui aussi vers cette politique, ce qui le conduisit, d’abord à proposer une mesure spécifique aux postiers, puis des dispositions transitoires applicables aux autres fonctionnaires.

  • 23 Débats parlementaires, Chambre des députés, séance du 15 avril 1919, intervention de Brousse.
  • 24 Journal des Contributions indirectes cité par les Annales des douanes dans une chronique de son nº  (...)

25Un projet de loi, qui prévoyait le versement aux employés des Postes d’acomptes sur la revalorisation à venir de leurs traitements, fut déposé en avril 1919. Il déplut à la fois à de nombreux parlementaires et aux organisations professionnelles. Pour les premiers, il s’agissait d’une « prime à l’indiscipline » ; on privilégiait « les plus bruyants » (ce qui était strictement exact !)23. Pour les seconds, « c’(était) une mauvaise méthode que de procéder par voie de mesures particulières à telle ou telle catégorie de fonctionnaires ; les besoins (étant) les mêmes pour tous (…), il n’y (avait) pas de motifs pour les traiter différemment les uns des autres (…). La seule solution rationnelle (…) consist(ait) à décider que, dans toutes les administrations publiques les traitements d’avant-guerre ser(aient) relevés dans une proportion à déterminer qui d’ailleurs ne serait pas nécessairement la même à tous les degrés de la hiérarchie, mais pourrait et devrait même être plus forte à la base qu’au sommet »24. Le projet, en tout cas, n’aboutit pas, son vote définitif n’étant pas intervenu avant la fin de la session parlementaire.

  • 25 An. Do. 1919, nº 11 du 1er juin 1919, « Chronique ».

26Pour la même raison, un second projet de loi d’inspiration voisine, mais concernant cette fois l’ensemble des fonctionnaires, tarda à aboutir. Ce texte, qui portait ouverture de crédits sur l’exercice 1919 « en vue de l’attribution aux personnels civils de l’État d’avances exceptionnelles de traitement », répondait pourtant aux vœux de la commission du budget de la Chambre des députés. Celle-ci s’était déclarée « favorable aux améliorations indispensables du traitement des fonctionnaires, à condition qu’en même temps soient réalisées des économies compatibles avec la bonne marche du service et les réformes exigées par l’intérêt public ». En s’engageant dans la voie des « avances exceptionnelles », le Gouvernement se donnait le temps de procéder à des réorganisations de nature à générer des économies. Cette dernière perspective ne pouvait que susciter les réticences, non seulement du personnel, mais aussi des administrations. Ce fut le cas de la direction générale des Douanes qui s’exprima par la voix des officieuses Annales. Celles-ci contestèrent l’opportunité de réduire les moyens d’action « d’un service public qui rapporte » et dont le personnel n’(était) pas à l’heure actuelle en nombre suffisant pour faire face intégralement à la tâche », alors qu’il convenait d’améliorer le recouvrement des impôts existants et sans doute préparer celui d’impôts nouveaux25.

  • 26 Action douanière, nº 8, août 1919, information reprise par les Annales des douanes, nº 17 du 1er se (...)

27L’Administration alla plus loin encore. Il n’existait pas d’exemple qu’une correspondance de service du directeur général ait été divulguée et publiée. Or, une lettre adressée le 14 juin par Jean Bolley à son collègue de la Comptabilité publique fut communiquée à la rédaction de L’Action douanière qui la publia26. Fils de douanier, J. Bolley se sentait-il solidaire des préoccupations de ses agents ? Ou cherchait-il à corriger la mauvaise image que L’Action douanière donnait de lui depuis « l’affaire du million » ? Les deux hypothèses sont plausibles et elles ne sont pas incompatibles. On lui en sut gré, en tout cas, mais sans plus.

28Cette intervention du directeur général des douanes vaut d’autant plus qu’on s’y arrête qu’elle s’est inscrite dans le cadre de travaux relatifs à une révision générale des traitements des fonctionnaires. En voici quelques extraits :

  • 27 Sur la question des surtaxes ad valorem, voir ci-après page 102.
  • 28 Il s’agit, bien entendu, des monopoles fiscaux, notamment celui du tabac et des allumettes.

« Qu’il me soit tout d’abord permis de rappeler que, par sa nature même, le droit de douane est essentiellement fugace et que son rendement est en rapport direct et constant avec les qualités techniques et morales des fonctionnaires chargés de le percevoir ou d’éviter qu’il ne s’évade (…) Par suite de l’établissement imminent de surtaxes ad valorem27, l’époque est toute proche où le montant des perceptions au titre des droits de douane s’élèvera à près d’un milliard et demi. Et comme, d’autre part, le fonctionnement des monopoles28 serait impossible si les frontières n’étaient pas convenablement gardées, il est aisé de se convaincre que l’évaluation donnée ci-dessus des perceptions dont la rentrée est garantie par les fonctionnaires de l’administration des Douanes n’a rien d’exagéré. Dès lors, les quelques cent millions que représentent les traitements proposés en faveur de ces agents ressortent à un pourcentage des plus modiques par rapport au chiffre des perceptions garanties. Et il va de soi que, pour sauvegarder efficacement des intérêts aussi importants, il est indispensable que l’Administration puisse compter sur le dévouement et sur le zèle de ses agents. En sera-t-il ainsi si les espérances qu’on a fait naître sont déçues ? Ne faut-il pas craindre que le mécontentement n’engendre l’indifférence, pour ne pas dire plus ? Il est à redouter que ces questions angoissantes ne se posent demain avec brutalité. (…) L’expérience que j’ai acquise du personnel des Douanes, dont je connais la compétence, la loyauté et le dévouement, me fait un devoir de donner cet avertissement alors qu’il en est temps encore. La misère et les privations sont mauvaises conseillères. »

29L’objectif du directeur général était précis : « faire accorder aux agents des douanes le traitement de début de 3 800 francs », « alors même que des raisons d’ordre général conduiraient à abaisser à 3 000 francs le traitement de début des fonctionnaires ». Réagissant probablement à des arguments qui lui avaient été opposés lors de réunions de travail, J. Bolley s’efforçait de démontrer qu’« au point de vue de la fatigue endurée et des périls courus, le rôle des douaniers n’« (était) comparable à celui d’aucun autre fonctionnaire » ; les assimilations que l’on « avait tenté de faire (…), principalement sur le mode de recrutement ou le degré d’instruction des fonctionnaires avec lesquels les douaniers (avaient) été mis en parallèle », reposaient sur « un examen singulièrement superficiel et incomplet de leurs situations respectives ». Et de conclure : « J’ai tout lieu de penser que je n’ai pas à faire à cet égard la conviction du Ministre. Fréquemment, à la Chambre et au Sénat, où les agents des douanes comptent des défenseurs nombreux et déterminés, M. Klotz les a pris comme prototypes des fonctionnaires méritants et a fait leur éloge en des termes qui n’ont pas manqué de les toucher, mais qui leur ont aussi laissé l’espoir que leurs titres à une amélioration de situation seraient pris en considération et qu’ils bénéficieraient d’avantages en rapport avec leurs mérites. Je demeure persuadé que le Ministre tiendra à leur éviter toute déception ».

30Le jour même où J. Bolley écrivait cette lettre, le projet de loi attribuant une avance exceptionnelle de 500 francs aux fonctionnaires, était enfin adopté par le Parlement.

  • 29 Créée par arrêté du ministre des Finances en date du 5 avril 1919, cette commission interministérie (...)
  • 30 Note administrative du 20 janvier 1920.

31En juillet, le Gouvernement arrêtait un projet de révision des traitements qui tenait largement compte des recommandations d’une commission interministérielle aux travaux de laquelle la Fédération des fonctionnaires avait été associée29. Le directeur général des douanes obtenait satisfaction. Si les préposés n’étaient pas mieux traités que d’autres petits fonctionnaires, du moins obtenaient-ils le traitement de base de 3 800 francs retenu pour l’ensemble des agents de l’État. J. Bolley put écrire, en janvier suivant : « Prépondérante fut la part prise par l’administration (des Douanes) dans la discussion qui s’engagea à ce sujet et qui aboutit, sur mes instances pressantes tant auprès de la commission interministérielle elle-même que de la direction de la Comptabilité publique, à l’adoption du traitement de début de 3 800 francs »30.

32Pour ce qui est des rémunérations plus élevées, elles ne devaient pas connaître de relèvements supérieurs à 150 %.

  • 31 C’est la commission visée dans la note 29 ci-dessus qui fut chargée de présenter le rapport « sur l (...)

33L’idée de réaliser des économies en réduisant les effectifs n’était pas écartée : à une commission ad hoc serait confiée la charge de formuler des propositions avant le 1er octobre31.

  • 32 Loi du 6 octobre 1919. Ce texte, qui prenait effet le 1er juillet 1919, portait suppression des sup (...)

34Le Parlement examina le projet gouvernemental au cours de l’été. C’est seulement en octobre que fut définitivement adoptée une loi consacrant plus d’un milliard de francs au relèvement des traitements32. Entre-temps, une nouvelle avance exceptionnelle de 200 francs avait été accordée aux fonctionnaires dont le traitement n’excédait pas 8 000 francs. Députés et sénateurs avaient admis que la rémunération de base fût fixée à 3 800 francs, mais ils avaient substitué à la hausse maximale de 150 % un système dégressif : au sommet de la hiérarchie les rémunérations ne devaient pas ou devaient peu augmenter. Par ailleurs, on s’était orienté vers une péréquation propre à éviter des disparités entre les rémunérations attribuées à des agents de grades équivalents, mais servant dans des administrations différentes.

  • 33 Lettre du ministre des Finances en date du 6 octobre 1919 notifiée par une note des douanes du 10 o (...)

35Ce cadre général appelait des décrets d’application propres à chaque service et, comme leur parution risquait de prendre du temps, le ministre des Finances invita immédiatement ses collègues à verser des acomptes calculés sur la base des nouveaux traitements, dès le 1er juillet, date d’entrée en vigueur de la loi33.

36Le décret relatif à la Douane parut le 19 janvier 1920. Il s’agissait d’une nouvelle refonte de l’organisation des services qui se substituait à celle à laquelle il avait été procédé en 1919 dans les conditions évoquées plus haut. En dehors d’une nouvelle échelle des rémunérations, ce texte comportait diverses dispositions que nous aurons à évoquer par la suite. Les nouveaux traitements annuels allaient de 3 800 à 18 000 francs, soit un rapport de 1 à 4,7. L’ancien rapport étant de 1 à 10, le resserrement des écarts de rémunération – phénomène amorcé de longue date – marquait donc une forte accélération. Par rapport à 1914, la hausse des traitements était sensible pour les agents du cadre secondaire des brigades (de 216 à 268 %) ; pour le cadre principal, elle se situait entre 100 et 161 %, les officiers voyant leur sort légèrement plus favorisé que celui de leurs collègues des bureaux ; quant aux agents du cadre supérieur, ils obtenaient des augmentations plus réduites, de 100 à 144 % pour les receveurs principaux, inspecteurs principaux et inspecteurs, et de 50 à 75 % seulement pour les directeurs dont la situation se trouvait ainsi fortement dégradée par rapport à l’avant-guerre. (Voir Annexe 5, Évolution des rémunérations). Ces mesures furent accueillies sans enthousiasme par les organisations professionnelles ; elles étaient éloignées en effet de réaliser leurs vœux. Si l’on considère que l’indice des prix de détail était passé de 100 en 1914 à 310 en 1920, force est de constater que le pouvoir d’achat des agents des douanes (comme d’ailleurs celui de tous les fonctionnaires) régressait sensiblement.

2. Les rémunérations accessoires

a. L’indemnité de résidence

  • 34 cf. J. Clinquart, Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exemp (...)
  • 35 cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France de 1848 à la Commune, Éditions de l’AHAD, (...)
  • 36 Exposé des motifs du projet de loi nº 6834 devenu la loi du 18 octobre 1919.

37Depuis fort longtemps, les rémunérations de nombreux fonctionnaires tenaient compte ou étaient censées tenir compte des difficultés particulières que ces agents pouvaient connaître localement en raison de la cherté de la vie dans certaines résidences. Sous l’Ancien Régime déjà, des disparités de traitement ainsi justifiées étaient courantes, en particulier dans les services de la Ferme générale. Celle-ci modulait les traitements de ses employés en fonction d’éléments tels que la cherté des vivres ou le montant élevé des loyers. Sous la Révolution et l’Empire, il était arrivé qu’on eût recours au même procédé, en particulier au bénéfice de fonctionnaires servant dans les nouveaux départements34. Par la suite, on s’était plutôt orienté vers l’attribution d’un complément de rémunération généralement désigné sous l’appellation d’indemnité de résidence. Tel était le cas des Douanes35. Il régnait en ce domaine, à la veille de la guerre, une grande diversité de situations et les organisations professionnelles avaient réclamé, sans l’obtenir, une « mise à plat » de nature à conduire à l’harmonisation des régimes : nous y avons fait allusion dans l’introduction du présent ouvrage. À la fin de la guerre, on en était toujours au même point et, bien entendu, les indemnités de résidence avaient connu la même dépréciation que les traitements. Il était difficile d’imaginer une remise en ordre des rémunérations qui eût fait l’impasse sur la question, d’autant que personne n’était hostile à la « prise en compte des inégalités de situation résultant de la différence de prix de la vie dans les campagnes et dans les centres urbains ». Le Gouvernement entreprit donc, en même temps que la révision des traitements, l’uniformisation des indemnités de résidence et la généralisation de leur octroi. Le projet de loi qu’il présenta à cet effet fut accompagné de commentaires dont nous extrayons quelques lignes : « Des indemnités de cette nature existent dans la plupart des administrations, mais la désignation des résidences auxquelles elles sont attachées, les catégories d’agents appelés à en bénéficier et la fixation des taux ont été faites au gré des circonstances, par voie de mesures successives et sans aucun plan d’ensemble. Il n’est pas jusqu’à la dénomination même des allocations qui ne varie suivant les services, et ces différences (…) correspondent parfois à des divergences dans la conception même de l’indemnité, certaines considérations complètement étrangères à la notion de cherté de vie (…) ayant été, dans certains cas, prises en considération »36. Les principes auxquels le Gouvernement s’était rallié étaient simples : on servirait à l’avenir « la même indemnité de résidence à tous les services et, dans chaque service, à toutes les catégories de personnels résidant dans une même localité, quel que soit leur traitement » ; les localités seraient classées selon leur population recensée et pour chaque catégorie, on fixerait le taux de l’indemnité, étant entendu, d’une part, que les localités de moins de 5 000 habitants n’entreraient pas en ligne de compte, et, d’autre part, que des localités connaissant des « conditions exceptionnelles d’existence » pourraient être surclassées.

  • 37 Citons, à titre d’exemple, une question écrite du député Brizon (JO du 11 juillet 1916).

38Le Parlement adopta le projet gouvernemental, mais non sans que certains aient évoqué la question récurrente des remises dont bénéficiaient les comptables supérieurs. Le cas de la Douane faisait à cet égard l’objet d’une attention particulière et il était arrivé que le Gouvernement fût interpellé à ce sujet, vraisemblablement à l’instigation de l’Union générale du service actif37. On tint compte de ces réserves, en tout cas. Le décret du 11 décembre 1919, pris en application d’une loi du 18 octobre relative à l’indemnité de résidence, stipula, en en fixant les modalités d’application, que les bénéficiaires de remises dont la rémunération globale atteindrait, selon les lieux, de 25 000 à 35 000 francs seraient exclus de ce régime.

39Bien entendu, les indemnités de résidence préexistantes disparurent.

b. Les allocations familiales

  • 38 Publié dans plusieurs journaux, cet avant-projet fut présenté dans le nº 22 du 15 novembre 1913 des(...)

40Il n’existait pas avant-guerre de système d’allocations familiales applicable à l’ensemble des fonctionnaires. Depuis plusieurs années cependant, on se préoccupait d’aider les pères de famille nombreuse en leur allouant un complément de rémunération. En 1913, le Gouvernement avait étudié un avant-projet d’institution d’« indemnités de famille » parallèlement à des « indemnités de résidence pour cherté de vie », mais l’affaire était restée en suspens jusqu’en 191438.

  • 39 An. Do. 1916, page 181, Chronique.
  • 40 Exposé des motifs du projet de loi nº 2450 de 1916.
  • 41 Décision ministérielle du 21 juin 1916 notifiée par note des douanes du 30 juin.
  • 42 Projet de loi nº 2450 déposé le 12 septembre 1916.

41L’intérêt ainsi porté à la famille trouvait son origine dans une prise de conscience des conséquences à long terme du phénomène de dénatalité qui caractérisait la démographie française. Ainsi avait-on fait observer, quelques années avant-guerre, qu’un peu plus de 10 % seulement des fonctionnaires des douanes étaient pères de trois enfants et davantage39. Les terribles pertes en vies humaines infligées au pays dès les premiers mois du conflit avaient fait « comprendre que le problème du développement de la population par la natalité prendr(ait) après la paix une importance capitale »40. Comme on l’a rapporté plus haut, un groupe de parlementaires attachés à la défense des familles nombreuses avait demandé, en 1916, que fut rapidement étendu aux fonctionnaires civils un système d’allocations familiales dont bénéficiaient les officiers. Cette démarche ne connut qu’un succès relatif. Si le Gouvernement ne reprit pas alors l’examen du projet de 1913, du moins autorisa-t-il des mesures ponctuelles d’aide aux familles. C’est ainsi que le ministre des Finances alloua à l’administration des Douanes, en juin de cette même année, des crédits permettant d’octroyer un « secours » aux pères de trois enfants à charge, dont le traitement ne dépassait pas 4 000 francs41. À la mi-septembre, un projet de loi fut déposé qui octroyait une allocation aux familles de fonctionnaires comptant trois enfants au moins42. Renvoyé devant la commission du budget, ce projet ne vint pas en discussion et le Gouvernement s’engagea dans la voie des mesures provisoires dont nous avons rendu compte précédemment : institution en 1917, puis majoration, en 1918, d’une indemnité pour charges de famille qui venait s’ajouter à une allocation temporaire de cherté de vie modulée en fonction de la situation de famille.

42En 1919, poussé par le Parlement, le Gouvernement inclut un volet familial dans le projet de loi relatif à l’indemnité de résidence. Cette mesure était d’autant plus opportune que deux textes relatifs, le premier, aux magistrats, le second, aux fonctionnaires de l’Éducation nationale, avaient comporté des dispositions de cette nature. L’article 11 de la loi du 18 octobre 1919, notamment (relative à l’indemnité de résidence), institua un système d’allocations familiales, applicable dès le premier enfant, qui favorisait les familles de plus de deux enfants. Cette aide était acquise à tous les fonctionnaires titulaires (mais à ceux-là seulement) sans limitation de ressources.

43Pour un préposé au bas de l’échelle des rémunérations, père de deux enfants, l’allocation représentait à peu près 20 % du traitement et, avec trois enfants, 30 %. Il s’agissait donc d’un appoint important pour les petits fonctionnaires.

c. Les indemnités attachées à l’exercice de certaines fonctions

44En même temps qu’il mettait à l’étude la question des indemnités de résidence et des allocations familiales, le Gouvernement s’était intéressé à des indemnités et « avantages accessoires », « extrêmement nombreux », dont bénéficiaient les agents de l’État. Ces rémunérations formaient un véritable maquis ; « leurs taux, ainsi que les motifs et les conditions de leur attribution vari(aient) considérablement d’une administration à l’autre ». Rien que dans la Douane, on en comptait une vingtaine. Le recensement qui en fut fait sur le plan interministériel révéla une situation si complexe qu’il ne sembla pas possible d’en envisager la clarification immédiate. On se borna donc, dans l’optique de la revalorisation des rémunérations, à classer ces indemnités en deux groupes : celles dont « les taux (étaient) indépendants de la cherté de l’existence » et celles « qui correspond (aient) à des dépenses effectuées par les bénéficiaires » ; seules, les secondes seraient revalorisées.

  • 43 Décret du 11 avril 1920 et circulaire des douanes nº 78 du même jour. Ce texte prenait effet le 1er(...)

45Pour la Douane, la revalorisation concerna notamment les indemnités de tournée servies aux inspecteurs et aux officiers, les indemnités de tenue et de chaussures du personnel des brigades et celles allouées aux cyclistes, aux skieurs et aux possesseurs de chiens « pour la répression de la contrebande ». Ces diverses rétributions furent doublées ou triplées. Ne furent pas concernées, en revanche, les indemnités professionnelles servies aux vérificateurs ainsi qu’aux rédacteurs des bureaux de direction43.

  • 44 L’indemnité d’entretien servie aux cyclistes avait été majorée déjà par décision du 13 avril 1918.

46Dans le cadre ou en marge de cette opération intervinrent quelques mesures favorables aux intérêts des agents des douanes. Ainsi, les cyclistes bénéficièrent-ils, en sus d’une indemnité d’entretien mensuelle majorée, d’une allocation dite « de première mise » destinée à couvrir forfaitairement le prix d’achat de la bicyclette44.

47L’année 1919 aura marqué sans contestation possible une importante étape dans la gestion de la fonction publique, tout au moins sur le plan des rémunérations. Pour la première fois, une volonté d’harmonisation s’est alors exprimée et, dans quelques domaines tout au moins, on est passé aux actes. Surtout peut-être, des travaux comparatifs furent menés au niveau interministériel et il allait en résulter des effets durables.

  • 45 Voté en première lecture par les députés le 21 février 1919, voté également avec des amendements pa (...)

48Comment ne pas s’arrêter aussi sur le fait qu’au cours de cette même année la Chambre des députés vota une proposition de loi d’origine sénatoriale reconnaissant aux fonctionnaires le droit syndical ? Certes, sur intervention du Gouvernement, le texte initial avait été complété par une disposition interdisant la « cessation concertée du travail », et, de toute manière, l’entrée en vigueur de la mesure allait se trouver momentanément subordonnée au vote d’un « statut des fonctionnaires » qui se ferait attendre45. Il est clair pourtant qu’un cap est franchi au lendemain de la Grande Guerre. La fonction publique française est en passe de présenter une physionomie nouvelle ; d’une certaine manière, le XIXe siècle s’est achevé pour elle.

D. La situation particulière des régions envahies, de l’Alsace-Lorraine et de la Sarre

1. Le retour de la Douane dans les régions envahies

49Le rétablissement des lignes de douane à la frontière franco-belgo-luxembourgeoise fut progressif et il nécessita plusieurs mois.

  • 46 AEF Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, télégramme du 10 décembre 1918 confirmé p (...)
  • 47 Comme de nombreux hommes du département du Nord, les directeurs de Lille et Valenciennes, Nicolas B (...)
  • 48 Replié à Paris en 1914, le directeur de Charleville, Gréterin (membre d’une famille qui a donné au (...)

50Dès le 10 décembre 1918, la direction générale prescrivit aux directeurs de la frontière franco-belge dont les circonscriptions venaient d’être libérées de réinstaller les lignes « le plus rapidement possible sans qu’il soit besoin d’aucune décision nouvelle »46. À Lille et à Valenciennes les directeurs étaient demeurés sur place depuis 191447. La situation était différente à Charleville, le chef de circonscription s’étant replié sur Paris lors de l’invasion et étant décédé entre-temps, mais son remplacement fut promptement assuré48. Les directives de l’Administration étaient simples : il convenait de faire appel en priorité au personnel resté en territoire envahi (du personnel sédentaire principalement), aux agents non mobilisés qui se présenteraient et même à des permissionnaires appartenant à des classes dont l’Administration avait demandé la libération anticipée (ce qui lui fut au demeurant refusé). On improvisait donc et latitude fut laissée aux directeurs concernés « d’établir sur place les conditions dans lesquelles les bureaux et les brigades pourraient être reconstitués et c’est d’après leurs indications, basées sur les besoins du service, que les agents évacués ser(aient) rappelés dans leurs anciennes circonscriptions ». Or, comme on l’a vu déjà, ces rapatriements allaient tarder. Bien entendu, la direction générale comptait engager les trois compagnies du corps militaire des Douanes dont la création fut décidée à cette fin au mois de décembre 1918 (cf. Chapitre premier ci-dessus et annexe I), mais ces unités ne furent pas immédiatement à pied d’œuvre. Encore ne pouvaient-elles suffire à la tâche, même si l’aide de l’armée (à tout le moins en secteur français) leur était assurée.

  • 49 Loi du 30 mars 1919 instituant des indemnités spéciales au profit des fonctionnaires des régions dé (...)

51À partir du milieu du mois de mai, ces éléments commencèrent toutefois à être renforcés par des agents évacués. Comme on le sait, il s’agissait, soit d’agents dégagés d’obligations militaires, soit de démobilisés par suite de maladie, de blessures ou en raison de leur âge, soit encore de prisonniers rapatriés. Composé en majeure partie d’éléments relativement âgés dont certains avaient vécu leur exil en famille, mais qui, pour la plupart, retrouvaient les leurs après une longue séparation, ce personnel ne devait pas immédiatement faire preuve d’un grand dynamisme, d’autant que la vie quotidienne était difficile dans les régions libérées et en partie dévastées. Ces difficultés avaient d’ailleurs conduit le Gouvernement à attribuer une aide à tous les fonctionnaires affectés dans des agglomérations auxquelles la qualification de « dévastées » était officiellement reconnue49.

52Si la surveillance de la frontière tarda donc à être convenablement rétablie, la réouverture des bureaux s’effectua, en revanche, assez vite. Elle était achevée dès le printemps de 1919. En particulier, le trafic avait repris dans la quasi-totalité des gares-frontière, entre Ghyvelde et Longwy, au début du mois de mai.

53La liberté de commercer avec la Belgique et le Luxembourg (désormais détaché du Zollverein) fut rétablie sous réserve du respect des restrictions affectant les échanges extérieurs de la France, y compris, pendant la durée de l’armistice, celles ayant trait au commerce avec les Puissances ennemies.

2. L’intégration dans le territoire douanier français de l’Alsace et de la Lorraine annexée

54Dans l’Est du pays, la situation mit plus de temps à se normaliser.

55Les directions des douanes de Nancy et Épinal n’avaient pas été dissoutes durant la guerre, même si elles avaient alors cessé d’être opérationnelles, et leurs directeurs avaient continué à assurer la gestion administrative d’un personnel pourtant dispersé du fait des événements.

56La première de ces circonscriptions connut, après l’Armistice, une renaissance aussi limitée dans l’espace que dans le temps. Elle eut à reprendre en charge le petit secteur de Longwy et à étendre son activité en direction de Metz, le long de la frontière luxembourgeoise, mais, à l’évidence, cette situation ne pouvait qu’être transitoire, car la récupération des territoires perdus en 1871 appelait un complet remaniement du dispositif préexistant.

  • 50 Décret du 15 septembre 1918.

57Avant même que l’armistice fût signé, le Gouvernement avait pris par décret des dispositions concernant l’administration future de ces territoires ; il s’agissait de déterminer « l’ossature des services divers qui aur(aient) à préparer le statut de nos chères provinces » afin de « pourvoir à leur administration quand elles aur(aient) fait retour à la mère-patrie ». Un sous-secrétariat d’État rattaché à la présidence du Conseil avait été créé à cette fin. Chargé d’administrer le moment venu l’Alsace-Lorraine, il disposait d’un « Service général », civil et militaire, d’un comité consultatif dans lequel siégeaient des représentants des intérêts locaux et d’un comité de contrôle financier dirigé par un inspecteur des Finances50. Sans entrer dans des détails ici superflus, on notera que les mesures arrêtées à l’époque prévoyaient que le territoire concerné serait partagé entre trois « districts » correspondant à peu près aux départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, eux-mêmes subdivisés en « cercles » assimilables aux arrondissements.

  • 51 AN Papiers Tirard, AJ/9/2918/Ab. Lettre du 31 décembre 1918 du maréchal Foch à la présidence du Con (...)
  • 52 Décret du 26 novembre 1918.
  • 53 Décret du 6 décembre 1918.

58Après la signature de l’armistice et l’évacuation de l’Alsace-Lorraine par les troupes allemandes, une série de mesures marquèrent la réintégration de ces provinces dans l’espace économique et monétaire français : établissement d’un « cordon continu de troupes »51 le long de la frontière d’avant 1870, échange des marks contre des francs, interdiction d’importer des instruments monétaires allemands52, suspension à l’égard des Alsaciens-Lorrains de l’interdiction de commercer avec l’ennemi53. Cette dernière disposition fut commentée comme suit : « Sans attendre que les stipulations du traité de paix consacrent le retour de notre droit de souveraineté sur cette partie du territoire français, il n’y a plus lieu (…) de comprendre nos anciennes provinces dans le territoire de l’Empire allemand avec lequel, en raison de la guerre, toutes relations de commerce ont été interdites ». D’ores et déjà, ces provinces entraient donc de facto dans le territoire douanier français. Une décision administrative datée du 11 décembre 1918 indiqua que les échanges entre l’Alsace-Lorraine et l’intérieur n’étaient assujettis à aucune formalité douanière et, le 30 janvier 1919, un simple arrêté du président du Conseil rendit applicables dans l’ex-Reichland les tarifs douaniers français, les droits et taxes perçus accessoirement à ces tarifs, et, d’une manière générale l’ensemble des lois et règlements sur les douanes et les sels, y compris, bien entendu, les prohibitions d’entrée et de sortie.

  • 54 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, note du 28 octobre 1918.
  • 55 AEF, même cote, note du 13 novembre 1918.
  • 56 Décision des douanes du 7 juin 1919.
  • 57 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, note du 2 juillet 1919.
  • 58 AEF, même cote, note du 8 juillet 1919. Les bureaux en question étaient installés à Metz, Audun-le- (...)

59L’administration des Douanes commençait à peine à s’installer alors sur la nouvelle frontière. Ce n’est qu’à partir du mois de janvier que furent mises sur pied les six compagnies du corps militaire des Douanes qui, pendant quelques mois, auraient à la surveiller (cf. Chapitre premier ci-dessus et Annexe I). Cependant, à la fin du mois d’octobre 1918 (donc avant l’armistice), la direction générale des Douanes avait fait procéder à un recensement des agents (mobilisés ou non) qui étaient censés posséder une connaissance de la langue allemande54. En novembre, elle demanda au personnel désireux de servir en Alsace et en Lorraine de se manifester55. Bien qu’un arrêté ministériel du 6 décembre ait précisé que ces fonctionnaires seraient placés en « mission temporaire », « pour la durée de l’armistice », et qu’ils bénéficieraient d’un régime de rémunération particulier56, peu de candidatures semblent s’être exprimées. Afin de pourvoir les postes comptables, l’Administration dut offrir aux volontaires un avancement de classe. Au début de juillet 1919, on put néanmoins mettre à la disposition du service financier d’Alsace et Lorraine 8 receveurs, 7 vérificateurs et 5 agents des sections d’écritures57. Cette mesure permit l’ouverture de 16 bureaux des douanes entre Metz et Saint-Louis58.

60L’organisation du service des Douanes avait été confiée à l’ancien directeur d’Epinal, Chapellu (qui avait commandé, avec le grade de lieutenant-colonel, les unités du corps militaire des Douanes affectées à la 7e armée). Lui furent adjoints trois inspecteurs principaux venant de cette même circonscription ou de celle de Nancy. D’autres fonctionnaires furent également désignés pour compléter cette avant-garde. Chapellu s’installa à Strasbourg qui était appelée à redevenir le siège d’une direction des douanes provisoirement compétente pour l’ensemble des territoires repris au Reich.

  • 59 AEF, même cote, note du 31 octobre 1919.

61À la fin du mois d’octobre 1919, quand eurent été dissoutes les compagnies du corps militaire affectées à l’Alsace-Lorraine, la direction générale se vit contrainte, faute de volontaires en nombre suffisant, de procéder à des désignations autoritaires. Celles-ci concernèrent en priorité de jeunes recrues que l’on avait prévenues, lors de leur embauche, qu’elles seraient affectées en n’importe quel point du territoire. Mais, comme il ne pouvait être question de n’envoyer dans les provinces reconquises que des débutants inexpérimentés, tous les grades durent fournir leur contingent, les célibataires et mariés sans enfants figurant en tête de liste59.

  • 60 Les directions de Metz, Mulhouse et Strasbourg, ainsi que celle de Sarrebruck, ont été définitiveme (...)

62Il fallut attendre l’année 1920 pour qu’une organisation définitive vît le jour avec le transfert à Metz du poste de directeur de Nancy et à Mulhouse de celui d’Épinal. À ce moment, les trois « districts » alsaciens-lorrains furent couverts par autant de directions des Douanes60.

  • 61 Arrêté ministériel du 20 décembre 1919.
  • 62 Décision du 9 avril 1927. Cette décision est venue après une nouvelle mise au point des modalités d (...)

63Des agents appartenant aux deux circonscriptions limitrophes de l’ancienne frontière furent les premiers à servir en Alsace-Lorraine. La plupart ignoraient l’allemand et cette situation créait une gêne certaine. Procéder à des recrutements sur place eût permis de résoudre la difficulté, mais des obstacles aussi bien juridiques que sociologiques s’opposaient à la mise en œuvre immédiate d’une telle politique. C’est seulement après la signature du traité de Versailles, en juin 1919, que l’on commença à s’engager timidement dans cette voie. En décembre, on apporta au programme du concours pour le recrutement des contrôleurs adjoints des modifications de nature à encourager, pensait-on, la participation des Alsaciens-Lorrains : l’abitur allemand fut admis en équivalence du baccalauréat ; les candidats purent composer en allemand, mais à la condition d’être capables de satisfaire aussi à une épreuve spéciale de narration écrite en français et de répondre, dans cette langue, aux interrogations orales61. La mesure n’eut que peu d’effet, cependant. Quant au recrutement de préposés, il allait se heurter durablement à l’obstacle de la langue et ce ne sont évidemment pas les exigences nouvelles de l’administration quant au niveau scolaire des recrues (cf. Chapitre II ci-dessus) qui furent de nature à faciliter les choses. En 1927, la direction générale finit par mettre en place un dispositif de nature à favoriser le recrutement de préposés originaires des trois départements alsaciens et lorrain62. Les effets de la mesure furent toutefois restreints.

  • 63 Loi du 27 juillet 1923 et décret du 27 décembre 1924 portant intégration des fonctionnaires des dou (...)
  • 64 Réponse du ministre des Finances à une question écrite du député Soget.
  • 65 Décret du 19 janvier 1920, article 5.

64L’intégration d’anciens fonctionnaires des administrations allemandes n’allait contribuer ni notablement, ni rapidement à la solution du problème. Cette opération, cependant prévue par le traité de paix, se ferait, en effet, attendre et, de surcroît, elle ne concernerait, pour ce qui est des Douanes, qu’un assez petit nombre d’éléments63. Comme le reconnaîtrait plus tard le ministre des Finances dans une réponse à la question écrite d’un député64, la direction générale des Douanes se trouva contrainte « à défaut de volontaires en nombre suffisant, (de) nommer d’office des employés dans ces provinces »65.

65Du côté de nos ex-ennemis, on dut également tirer les conséquences de la perte de l’Alsace-Lorraine, mais l’installation d’une ligne de douane sur la nouvelle frontière se fit plus lentement qu’en France, les Allemands manifestant beaucoup de réticence à installer leurs douanes à l’est du territoire de la Sarre dans les conditions dont il sera question ci-après. Par ailleurs, il semble que, de leur côté, les autorités militaires alliées aient d’abord hésité à laisser des fonctionnaires allemands exercer un contrôle de la frontière dans une zone soumise à l’occupation. Cette situation contraignit la douane française à se substituer à la douane allemande dans les premiers temps de la reprise d’échanges commerciaux avec le Reich, c’est-à-dire à partir de la mi-juillet 1919. Dans des conditions qu’il faut supposer passablement approximatives, les bureaux français (mais aussi belges) perçurent, pour le compte du Reich, les droits inscrits au tarif allemand en vigueur en 1914.

66La mesure fut appliquée, non seulement à la frontière franco-allemande, mais aussi à la frontière franco-luxembourgeoise, bien que le Grand-Duché fût sorti du Zollverein. Il est vrai que les autorités de ce petit État n’étaient alors en mesure ni d’établir une ligne de douane, ni de définir le tarif qu’elles souhaitaient adopter.

  • 66 Les partisans français d’une Rhénanie indépendante souhaitaient qu’un régime particulier soit insta (...)

67Cet état de choses n’était évidemment pas acceptable par le gouvernement allemand, car, sans justification conventionnelle, la souveraineté du Reich se trouvait violée. De plus, les Allemands pouvaient prétendre à bon droit que la situation portait atteinte à l’économie de leur pays, attendu que les mesures de contrôle du commerce extérieur prévues par leur législation n’étaient pas appliquées, ce qui créait, selon une expression employée par la presse d’outre-Rhin, un « trou à l’ouest ». Cette omission des douanes alliées, bien que techniquement compréhensible, n’était pas tout à fait innocente, car on entendait, du côté français, nouer avec les territoires de la rive gauche du Rhin des relations privilégiées, en attendant peut-être (comme le rêve en fut caressé jusqu’en 1924 environ par certains responsables, tel le haut-commissaire français dans les territoires rhénans, Tirard) de les détacher de l’Allemagne. Autre cause de récrimination des autorités du Reich : les droits étaient perçus en marks-papier et non en marks-or, comme le stipulait la loi allemande de l’époque. Ce n’est pas avant le mois de décembre 1919 que la situation se normalisa : les douanes allemandes purent alors appliquer leur réglementation nationale aux importations et exportations intéressant la frontière occidentale, sous réserve des facilités dont bénéficiaient les armées d’occupation66.

3. Le régime douanier de la Sarre

68Sitôt après le départ des Allemands, fin novembre 1918, le rétablissement de facto de la frontière antérieure au traité de Francfort avait entraîné l’installation d’un cordon douanier en Lorraine, aux limites du territoire de la Sarre, entre Waldwisse et Volmunster. Ce dispositif faisait partie de la circonscription des douanes de Strasbourg alors compétente, comme nous l’avons mentionné, pour l’ensemble des provinces réunies à la France.

  • 67 Partie III du traité de Versailles, annexe de la section IV § 31.

69Le traité de Versailles allait introduire une donnée nouvelle dans cette organisation. Il y fut, en effet, stipulé que le territoire de la Sarre, occupé par les troupes françaises depuis le 21 novembre 1918, serait placé en union douanière avec la France67. Cette décision entrait dans le cadre d’un compromis intervenu entre celle-ci et ses alliés. À Versailles, les négociateurs français avaient revendiqué l’annexion de la Sarre dont la frange méridionale avait été détachée de la France en 1815, mais les Anglo-américains s’étaient opposés à une prétention qui allait au-delà de la récupération de l’Alsace-Lorraine. Afin de résoudre le litige, on avait eu recours à une solution d’attente : le territoire de la Sarre avait été placé sous tutelle de la Société des Nations jusqu’à ce que ses habitants choisissent leur destin par voie référendaire au terme d’une période de quinze ans ; entre-temps, le régime douanier français devait y être appliqué.

  • 68 Des dispositions d’inspiration voisine furent incluses dans le traité de Versailles en faveur de ce (...)

70Cependant, comme l’économie sarroise risquait de souffrir gravement d’une rupture brutale avec l’Allemagne, il avait été convenu que l’union douanière ne serait parfaite qu’à l’issue d’une période de cinq ans au cours de laquelle les industriels sarrois pourraient recevoir du Reich, en franchise de droits, matières premières et produits semi-ouvrés. Une telle disposition appelait une contre-mesure ; il fallait éviter qu’à la faveur de cette facilité, les produits industriels sarrois ne concurrencent de manière déloyale leurs similaires français ; aussi, avait-on stipulé que les marchandises sarroises fabriquées à partir de matières premières importées en franchise d’Allemagne ne seraient admises en France (Alsace-Lorraine incluse), sans avoir à acquitter de droits de douane, que dans les limites de contingents annuels. Ceux-ci seraient calculés sur la base des ventes réalisées en France (Alsace-Lorraine incluse, cette fois encore) au cours d’une année moyenne d’avant-guerre68. Le système était complexe et sa mise en œuvre allait se révéler laborieuse.

71Quoi qu’il en soit, la situation ainsi créée condamnait à maintenir le cordon douanier établi en Lorraine en 1918, mais aussi à en installer un autre à la limite entre la Sarre et le reste du territoire allemand. Cette seconde ligne fut mise en place dans les derniers mois de 1919.

  • 69 An. Do. 1919, nº 21, 1er novembre, page 264.
    Une décision ministérielle du 14 novembre 1919 fixa le (...)

72C’est au début de septembre que la direction générale des Douanes commença à rechercher pour la Sarre des agents parlant l’allemand. Ceux-ci s’avérant insuffisamment nombreux, il fut décidé, le mois suivant, de procéder d’urgence au recrutement de postulants justifiant d’une connaissance de la langue allemande. Les directeurs reçurent l’ordre d’assigner aux intéressés une affectation fictive dans leurs circonscriptions à seule fin de les équiper d’urgence et de leur faire prêter serment, avant de les diriger sur Sarrebruck69 où une équipe de fonctionnaires placée sous l’autorité d’un directeur avait été affectée pour y organiser le service.

  • 70 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, note du 31 octobre 1919.

73En même temps, on fit appel aux candidatures d’agents de tous les grades, mais, comme dans le cas de l’Alsace-Lorraine, il fallut en venir aux désignations d’office70 et, afin d’accélérer ces mouvements de personnel, l’Administration autorisa les chefs de circonscription à traiter avec le directeur de Sarrebruck sans passer par son intermédiaire.

  • 71 AEF, même cote, note du 12 décembre 1919.

74En décembre, ces diverses mesures ne s’étaient pas révélées suffisamment efficaces ; aussi, la direction générale imposa-t-elle à chaque directeur un contingent de fonctionnaires à détacher en Sarre, soit, au total, 43 agents des bureaux et 142 des brigades71.

  • 72 L’Action douanière, nº 12 de décembre 1919.

75L’Action douanière ne manqua pas de protester contre cette méthode et l’organisation professionnelle des brigades fit questionner à ce sujet le ministre par un député du groupe de défense des douaniers72. Les éléments font défaut pour apprécier si les désignations d’office, prononcées dans l’urgence, le furent toujours équitablement.

76Ce n’est qu’au tout début de 1920 que la direction de Sarrebruck fut en état de fonctionner dans des conditions sensiblement normales. On détacha alors de celle de Strasbourg, pour la lui rattacher, la ligne douanière installée entre la Lorraine et la Sarre. De la sorte, le directeur de Sarrebruck eut compétence sur les deux cordons douaniers. Il s’agissait toutefois d’une formule provisoire à laquelle il fut mis un terme au mois d’octobre 1920, lors de la création de la direction de Metz.

77Ainsi commença, fin 1919 – début 1920, l’histoire de la présence douanière française en Sarre, une histoire que le référendum de 1934 interromprait et qui connaîtrait, après la Seconde Guerre mondiale, un singulier remake.

  • 73 AN Papiers Tirard, AJ/9/2918/Aj.

78Comme nous l’avons évoqué déjà, le gouvernement allemand traîna les pieds avant de se résigner à établir une ligne de douane à la limite entre le territoire sarrois et la Rhénanie ; on en discutait encore en octobre 1919 et ce fut l’une des causes du retard apporté à l’installation de la douane allemande à l’ouest73.

II. Les mesures intéressant la politique et la réglementation douanières

A. Quelle politique pour l’après-guerre ? Les visées des belligérants

  • 74 Dans une brochure publiée sous le patronage de la Ligue des droits de l’homme, Charles Gide, profes (...)

79Les buts de guerre annoncés par les belligérants au cours des hostilités intégraient des préoccupations d’ordre économique. Pour les Empires centraux, qui envisageaient d’instituer entre eux une union douanière, il s’agissait de consolider leur prééminence sur les marchés mondiaux en imposant aux ennemis vaincus les contraintes les plus sévères. Les Alliés, quant à eux, faisaient état d’objectifs opposés, mais parallèles. En France, notamment, la volonté d’humilier l’ennemi sur le plan économique, la victoire une fois acquise, était aussi majoritairement exprimée que celle de récupérer l’Alsace et la Lorraine. Un incident banal témoigne du caractère passionnel de certaines prises de position quant aux futures relations commerciales entre l’Allemagne et la France : courant 1915, l’économiste Charles Gide ayant exprimé l’avis qu’il faudrait bien continuer à acheter certaines marchandises aux Allemands, Édouard Herriot le rabroua vertement74.

80On était surtout déterminé à abroger l’article 11 du traité de Francfort qui obligeait la France à faire bénéficier l’Allemagne de toutes les concessions tarifaires qu’elle consentait à des pays tiers. Cette obligation était réciproque, mais les milieux économiques français estimaient, non sans raison, que son application avait presque uniquement profité à l’Allemagne.

  • 75 Cité par les Annales des douanes, 1916, page 3.
  • 76 Ce projet, qualifié « d’utopie » en 1916 par les Annales des douanes fut repris après la seconde gu (...)

81Dès 1915, l’idée était largement admise qu’à l’alliance militaire contre les Empires centraux devrait succéder une entente économique étroite : « Les Alliés n’auront pu remplir que la moitié de leur tâche », déclarait Louis Barthou lors d’une conférence franco-italienne, « s’ils ne nouent pas entre eux, selon les ressources et les besoins de leurs pays, une coalition qui les défende contre une autre force d’invasion (l’impérialisme économique de l’Allemagne) »75. Il s’agissait, selon cet homme d’État, d’« assurer les produits communs de la victoire ». Les plus radicaux des partisans de cette « coalition » n’hésitaient pas à préconiser une union douanière entre ex-alliés. Les plus raisonnables s’interrogeaient sur l’attitude qu’il conviendrait d’adopter vis-à-vis des pays neutres et ils convenaient qu’une politique commerciale « amicale » devrait être menée à leur égard, mais sans que l’on fût lié par les conventions commerciales en vigueur lors de la déclaration de guerre. En Italie, l’économiste et futur président de la République Luigi Einaudi se faisait l’avocat d’un projet d’union douanière franco-italienne76.

82Ainsi, bien des idées étaient-elles brassées à cette époque quant aux modalités d’une entente économique entre Alliés, entente que l’on ne pouvait envisager exclusivement pour l’après-guerre, car le conflit imposait des accords immédiats, comme on l’a évoqué précédemment. C’est à cette urgence que l’on doit l’institution de la Conférence économique interalliée qui se réunit pour la première fois à Paris en avril 1916.

83En juin de la même année, cette conférence préconisa une série de mesures qui étaient conçues, certaines pour le temps de guerre, et d’autres pour la période de reconstruction immédiatement postérieure à la victoire ; d’autres encore visaient à instituer en permanence une collaboration entre Alliés.

84Les recommandations formulées pour la période dite de reconstitution, qui devait durer plusieurs années, intégrèrent en partie les idées « répressives » qui avaient cours en France : les ex-ennemis devraient réparation pour les dommages causés aux économies des pays victimes de l’invasion ; ils seraient privés durant un laps de temps à déterminer du bénéfice de la clause de la nation la plus favorisée, et d’ailleurs on ne signerait pas de traités de commerce avec eux ; les Alliés rechercheraient entre eux des débouchés compensateurs et ils poseraient des règles de nature à restreindre la concurrence éventuelle des ex-ennemis.

85Au-delà même de cette période de transition, les Alliés devraient faciliter leurs échanges réciproques, unifier leurs législations en matière commerciale et s’affranchir de toute dépendance vis-à-vis de leurs ex-ennemis.

86Ces recommandations n’engageaient pas véritablement les gouvernements qui s’en inspirèrent cependant pour régler leurs comportements durant les hostilités.

  • 77 R. Pommereuil avait, en 1917, fait paraître un ouvrage intitulé La guerre économique (1914-1917), O (...)

87Tout le monde au demeurant n’était pas convaincu du réalisme de tous les éléments du programme. Les spécialistes des problèmes de commerce extérieur envisageaient les choses de manière plus pragmatique. Parmi eux, de hauts fonctionnaires des Douanes, Louis Magnan et René Pommereuil dont il sera question par la suite, s’exprimèrent dans la presse spécialisée77. Il était, selon eux, déraisonnable d’espérer réaliser l’union douanière complète entre anciens alliés. Sans doute pouvait-on chercher à mettre un terme à la suprématie commerciale de l’Allemagne, mais sans aller jusqu’à « acculer cette puissance à la ruine par la suppression de tous ses débouchés dans les pays alliés ou neutres ». D’ailleurs, il fallait compter avec les égoïsmes nationaux : « les États ser(aient) toujours des concurrents au point de vue commercial », et il fallait se garder d’imaginer « qu’après la guerre la bataille commerciale cesser(ait) ». Aussi, convenait-il de se préoccuper surtout de définir une politique douanière nationale. Tel était, d’ailleurs, le type de démarche suivi par les milieux industriels lorsqu’ils avaient créé, à la fin de 1915, l’Association nationale d’expansion économique dans le dessein de « documenter » les pouvoirs publics sur les orientations qu’il serait souhaitable, selon eux, de respecter à la fin de la guerre. Dans cet ordre d’idées, les porte-parole du monde économique nourrissaient sur différents points les mêmes opinions que les spécialistes du commerce extérieur ; ils estimaient notamment qu’une révision du système douanier français en vigueur en 1914 serait indispensable.

88Défini par la loi du 29 mars 1910 qui avait amendé le dispositif institué en 1892, ce système reposait, en théorie du moins, sur le principe de l’autonomie tarifaire. Il existait deux tarifs : le tarif général, qui était censé représenter le droit commun, et le tarif minimum, plancher des concessions qui pouvaient être accordées aux partenaires commerciaux dans le cadre des négociations commerciales. Ces deux tarifs s’appliquaient sur des bases à peu près exclusivement spécifiques : poids, volume, unité, etc. ; les droits ad valorem étaient l’exception.

  • 78 La responsabilité de la rédaction de l’article 11 du traité de Francfort incombait aux négociateurs (...)

89En fait, la France ne jouissait pas de l’autonomie tarifaire dont elle avait fait un point de doctrine en 1892 et 1910. Comme on l’a vu, l’article 11 du traité de Francfort faisait automatiquement bénéficier l’Allemagne des concessions tarifaires que nous consentions à des tiers, ce qui, dès le départ, avait vicié le système78. Par ailleurs, le tarif général était devenu un tarif de représailles appliqué à quelques rares pays ; c’est le tarif minimum qui jouait le rôle de tarif de droit commun puisqu’il était accordé, d’une part, sans obligation contractuelle à des pays pratiquant le libre-échange, comme l’Angleterre et la Belgique, et, d’autre part, à une soixantaine d’États auxquels nous étions liés par des conventions à court terme renouvelables par tacite reconduction et qui en bénéficiaient intégralement à quelques exceptions près. Certains de ces accords prévoyaient même des consolidations de droits, voire des abattements sur le tarif minimum (cette dernière mesure obligeant les Chambres à modifier ce tarif et entraînant par conséquent la généralisation des concessions à tous les pays qui bénéficiaient du tarif minimum). Cette « abdication de nos privilèges douaniers » ne paraissait pas devoir survivre à la guerre. On estimait que, les contraintes nées du conflit ayant mis à mal la situation préexistante, il convenait de définir sur de nouvelles bases nos rapports contractuels avec les autres pays.

  • 79 Circulaire du 29 juin 1918 de la direction des Affaires industrielles et commerciales du ministère (...)

90L’idée prévalait aussi qu’une révision tarifaire s’imposait. La nomenclature des produits, vieille d’un quart de siècle, n’était plus adaptée à la situation économique et elle ignorait certaines évolutions technologiques. Mais surtout, en raison de l’augmentation des prix, les droits établis sur des bases spécifiques n’assuraient plus qu’une protection insuffisante (en moyenne, le tiers de la protection initialement recherchée). Aussi, le Gouvernement chargea-t-il le ministre du Commerce, par décret du 29 janvier 1918, de « poursuivre l’étude et la préparation du régime douanier d’après-guerre et des futurs traités de commerce ». Une enquête approfondie fut aussitôt lancée, notamment en direction des chambres de commerce79.

91La probabilité était grande, dans ce contexte général, que l’administration des Douanes eût à faire face, d’abord au niveau de l’élaboration de la réglementation à laquelle elle participerait nécessairement, puis à celui de sa mise en œuvre, à des tâches importantes.

B. Les réalités de 1919

1. Chacun pour soi

  • 80 Article 23 E du Pacte de la SDN.

92Les projets de coopération, voire d’union économique entre Alliés, ne survécurent pas à la signature de l’armistice. Les pressions américaines furent déterminantes à cet égard. L’un des XIV points de Wilson avait trait à la libération des échanges et le pacte constitutif de la Société des Nations, qui fit partie intégrante du traité de Versailles, stipula, selon le vœu du président américain, que les États membres « prendr(aient) les dispositions nécessaires pour assurer la garantie et le maintien de la liberté du commerce et du transit, ainsi qu’un équitable traitement du commerce de tous les membres de la Société »80.

  • 81 Le 4 avril 1919, le Conseil suprême économique interallié renonça, sous la pression américaine, au (...)

93Le représentant américain auprès de la commission économique interalliée fit pression pour que l’on mit un terme à toutes les mesures d’organisation du commerce qui avaient été édictées au cours des hostilités81. Pratiquement, rien ne subsista, après le printemps 1919, de cette construction sur laquelle le gouvernement français, notamment, avait fondé de grands espoirs pour « retirer les profits communs de la victoire », selon l’expression de Louis Barthou qui a été citée plus haut.

  • 82 Articles 266 et suivants du traité de Versailles.

94Des mesures de caractère douanier que l’on avait envisagé d’imposer à l’Allemagne vaincue ne subsista (de manière d’ailleurs incompatible avec la disposition du pacte de la SDN relative à la liberté des échanges), que l’octroi inconditionnel aux Alliés de la clause de la nation la plus favorisée82.

  • 83 Sur les négociations franco-belges, voir la thèse d’Eric Bussière. note 81 ci‑dessus.

95À côté des projets d’entente économique à long terme entre Alliés, des discussions bilatérales portant sur l’après-guerre avaient eu lieu, au cours des hostilités, entre Français, Belges et Anglais surtout. Si l’on avait pu, du côté français, caresser un moment l’espoir d’amener la Belgique à accepter une union douanière avec la France et éventuellement l’Angleterre, il avait fallu déchanter : les intérêts nationaux ne paraissaient pas aller dans le sens d’une renonciation à l’autonomie douanière83. L’année 1919 ne fit que confirmer cet état de choses ; aussi, la nécessité de s’orienter vers la conclusion de nouveaux traités de commerce bilatéraux fut-elle tenue pour inéluctable.

  • 84 La mesure fut annoncée par un communiqué du 23 avril 1918 du Gouvernement.

96Le gouvernement français avait (trop tardivement, de Lavis de nombreux politiciens et observateurs) dénoncé, en septembre 1918, « tous accords de nature à entraver la mise en application du nouveau statut commercial, maritime ou douanier sous lequel la France entendait se placer »84. Cependant, il allait falloir attendre, en règle générale, l’échéance du préavis conventionnel d’une année pour que la mesure fût effective, et il restait à déterminer les modalités selon lesquelles seraient négociés de nouveaux accords. Ce point fut réglé par la loi du 29 juillet 1919 qui autorisa le Gouvernement à « négocier avec les pays étrangers, pour une durée déterminée, la concession de réductions de droits sur le tarif général, calculés en pourcentages sur l’écart existant entre le tarif de droit commun et le tarif minimum ». Basées sur le principe de la réciprocité, ces faveurs conduisaient à instaurer des tarifs « intermédiaires ». L’idée en avait été avancée au cours des hostilités lorsqu’on discutait de l’attitude à adopter, le moment venu, vis-à-vis des pays neutres auxquels on envisageait de n’appliquer, ni le tarif général destiné aux ex-ennemis, ni le tarif minimum réservé aux Alliés qui, espérait-on alors, seraient durablement associés sur le plan économique.

2. Dirigisme ou libération des échanges ?

  • 85 Décrets des 20 janvier, 13 mai, 13 juin et 12 juillet 1919, 22 juillet 1920.
  • 86 Décrets des 12 juillet 1919 pour certaines denrées alimentaires et 12 décembre 1919 pour les tuiles (...)

97Au gouvernement et dans les milieux administratifs, on aurait souhaité maintenir un encadrement assez strict du commerce international, à la fois pour orienter la « reconstitution » de l’économie, maintenir plus commodément la coopération interalliée en matière d’accès aux approvisionnements et parvenir à la répartition équitable des débouchés. Cependant, les chambres de commerce poussaient à l’abrogation des restrictions et leurs arguments ne manquaient pas d’impressionner le Parlement. La hausse des prix intérieurs et ses conséquences sociales inquiétaient. Or, en ouvrant les portes aux produits étrangers, on pouvait espérer peser sur les prix et contenir de la sorte le phénomène inflationniste. Par ailleurs, les industriels accumulaient, depuis l’arrêt des hostilités, des stocks de marchandises que l’on aurait pu commercialiser sur les marchés étrangers pour le plus grand bien d’une balance des paiements déficitaire. Ainsi, existait-il des motifs sérieux de restaurer la liberté des échanges. Le Gouvernement s’orienta dans cette voie : fin janvier 1919, des décrets suspendirent un certain nombre de prohibitions d’entrée et de sortie édictées au cours de la guerre ; au milieu de l’année, d’autres décrets étendirent ces mesures, si bien qu’à la fin de 1919, le contrôle du commerce extérieur se trouvait pratiquement aboli85. Ne subsistaient que des mesures conjoncturelles, comme la prohibition de sortie des ardoises et des tuiles (mesure provoquée par les doléances des régions dévastées) ou celle de certains produits alimentaires que justifiait la mauvaise récolte dont une pluviométrie anormalement élevée était responsable86.

3. La question tarifaire. Comment pallier rapidement les effets de la hausse des prix sur le niveau de protection ?

  • 87 L’opinion de l’administration des Douanes relativement à la taxation ad valorem n’avait pas varié d (...)

98Encore convenait-il d’assurer à l’économie française une protection qui ne fût pas inférieure à celle dont elle bénéficiait avant d’avoir été fragilisée par un conflit de quatre années. Or, on ne pouvait songer à réviser en l’espace de quelques semaines le tarif de 1910 ; il fallait donc trouver des palliatifs. Certains préconisaient de convertir les droits spécifiques inscrits au tarif en droits ad valorem, opération qui aurait eu pour effet d’assurer à la protection une incidence constante. Il s’agissait toutefois d’une entreprise d’assez longue haleine et cette circonstance n’était pas de nature à lever les appréhensions qu’elle suscitait par ailleurs. La taxation ad valorem présentait en effet des inconvénients techniques que l’on avait éprouvés après son introduction en 1860, et qui avaient conduit à y renoncer en 1881 : le plus fréquemment évoqué concernait la difficulté de déterminer la valeur imposable sans multiplier les litiges ou ouvrir la porte à l’arbitraire administratif comme à la fraude. L’administration des douanes y était fermement hostile à l’époque87, et cette attitude, assez largement partagée dans le monde du commerce, engagea le Gouvernement à n’y recourir que très provisoirement et sous une forme mitigée. « En attendant la révision douanière… à l’étude », un décret du 14 juin 1919 institua un système de surtaxes ad valorem qui s’ajoutaient aux droits spécifiques inscrits au tarif et étaient censées « rétablir l’équilibre tarifaire ». Le système présentait l’inconvénient de compliquer les opérations de dédouanement, les services douaniers ayant à appliquer, pour chaque déclaration, d’une part le tarif des droits d’entrée et, d’autre part, celui des surtaxes qui occupait plus de douze pages du Journal officiel.

  • 88 La « clause transitoire », c’est-à-dire la non-applicabilité des augmentations de droits aux marcha (...)
  • 89 Décret du 8 juillet 1919 commenté par la circulaire des douanes nº 50 SG du 29 juillet. Celle-ci pr (...)

99En pratique cependant, les surtaxes n’eurent pas l’occasion d’être perçues : elles ne s’appliquaient pas, en effet, aux marchandises en cours de route lors de la parution du décret du 14 juin88. Or, celui-ci fut abrogé le 8 juillet, soit après trois semaines seulement d’application théorique. On s’étonne a posteriori que les pouvoirs publics se soient inutilement engagés dans une opération à laquelle ils ont été en mesure de substituer presque aussitôt une autre solution technique, d’application plus simple : les coefficients de majoration des droits. Au lieu de surtaxer les marchandises concernées, on majorait les perceptions en multipliant le montant des droits spécifiques normalement calculés par un coefficient de 3 au maximum89.

  • 90 La commission de révision des coefficients fut mise en place par arrêté ministériel du 21 juillet 1 (...)

100Le système n’était pas parfait, il s’en faut. Il impliquait des révisions de coefficients qui, avec un inévitable décalage dans le temps, allaient suivre l’évolution des prix. De fait, en l’espace de deux ans, près de 70 décrets opérèrent des ajustements. Ces mises à jour furent l’œuvre d’une commission interministérielle dont la direction générale des Douanes assurait la présidence et le secrétariat90. Elles reposèrent sur une comparaison entre les valeurs des produits en 1913 (telles que les avait déterminées la Commission permanente des valeurs en douane) et les valeurs actuelles de ces mêmes produits (valeurs indiquées par l’administration des Douanes à partir des bases de perception d’une taxe ad valorem dont étaient passibles toutes les marchandises).

101La révision générale du tarif annoncée par le Gouvernement allait se faire attendre, sauf en ce qui concernait un secteur d’activité dont les besoins nés de la guerre avaient favorisé la croissance : celui des produits chimiques pour lesquels nous étions tributaires de l’Allemagne avant 1914. Développée avec beaucoup de peine, cette branche de l’industrie avait besoin d’une protection douanière que ne pouvait lui assurer le tarif en vigueur dont la nomenclature s’avérait par trop sommaire. La loi du 7 novembre 1919 répondit à cette double nécessité, mais en privilégiant dans un certain nombre de cas la taxation ad valorem. Cette orientation ne marquait pas une inconséquence ; elle répondait simplement à des contraintes tenant à la nature des produits.

4. Une importante modification du régime douanier des produits pétroliers

  • 91 Circulaire des douanes nº 63 SG du 15 décembre 1919.

102L’année 1919 a été marquée, dans un autre ordre d’idées, par des mesures législatives et réglementaires « d’une portée considérable » selon un commentaire administratif de l’époque91. Portant sur le régime douanier de certains produits issus du traitement du pétrole brut, une loi du 5 août 1919 complétée par décret du 30 août admit au bénéfice d’une taxation réduite, sous réserve d’emplois déterminés, le gazole, le fioul et divers « résidus » de la distillation. Ces facilités, justifiées par l’évolution de la technologie des transports, impliquaient la mise en œuvre de mesures de contrôle telles que l’exercice permanent des raffineries et des entrepôts. Ainsi allait se développer un secteur d’activité des services douaniers dont il est intéressant de noter au moins l’une des étapes et qui verrait son importance croître, au cours de la seconde décennie du siècle, au même rythme que la consommation des hydrocarbures et comme conséquence de la prise de conscience par les pouvoirs publics de l’importance d’une politique pétrolière dynamique.

Notes

1 L’Union générale du service actif en avait obtenu l’assurance en 1917, mais il semble certain que la doctrine de l’Administration était fixée depuis longtemps sur ce sujet et que, peut-être même, l’éventualité d’une autre solution ne l’avait pas effleurée.
L’Action douanière, nº 7 de juillet 1917.

2 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, lettre du 28 mai 1919.

3 AEF, même cote, lettre du 17 décembre 1918 du ministre de l’Intérieur et notes aux directeurs régionaux des douanes des 16 et 23 décembre.

4 AEF, même cote, notes des 28 octobre et 12 novembre 1918 prescrivant diverses mesures de prophylaxie, y compris la désinfection de locaux de service.
Les Annales en rendent compte comme suit : « À la suite de l’épidémie de grippe qui sévit dans presque toutes les régions, l’Administration a prescrit aux chefs locaux de faire nettoyer les locaux avec de l’eau additionnée de crésyl, et elle a indiqué certaines mesures de préservation individuelle, telles que gargarismes avant les repas avec une solution de liqueur Labarraque, lavage soigneux des mains avec la même solution, huile goménolée dans le nez et l’arrière-gorge (1918, page 284).

5 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, note du 11 août 1919.

6 AEF, mêmes références.

7 A. Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, Paris, 1965, tome I, page 442.

8 Décret du 24 juillet 1917.

9 Note du 17 décembre 1918.

10 Note du 5 novembre 1919. On y invite les directeurs à se rapprocher de l’autorité militaire pour rechercher des postulants possesseurs du brevet militaire de conducteur automobile ou d’un titre équivalent.

11 cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit. page 325.

12 Note du 25 octobre 1919.

13 AEF Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, notes des 13 septembre, 23 octobre et 8 novembre 1919.

14 Lettre du 16 octobre 1919 du directeur général des douanes au ministre de la Guerre reproduite dans L’Action douanière, nº 11 de novembre 1919.

15 Devant ce résultat, la limite d’âge de 25 ans fut rétablie, motif pris des « fatigues que les agents (étaient) appelés à supporter au cours de leur carrière », situation justifiant que « le recrutement soit alimenté, à la base, par des éléments jeunes et vigoureux ». Décision du 18 juillet 1922.
À la même époque, le recrutement fut fermé dans les directions du Midi et de l’Ouest, de Paris et de Corse.

16 Jusqu’à une réforme postérieure à la seconde guerre mondiale, le baccalauréat comportait deux parties, la première correspondant à un examen subi à la fin de l’année de première, la seconde à des épreuves subies à la fin de la terminale (philosophie ou mathématiques élémentaires, séries auxquelles fut ajoutée dans les années quarante celle de sciences expérimentales).

17 Décret du 7 avril 1919 et circulaire des douanes du 14 avril 1919 nº 40 SG.

18 Décret du 2 mars 1919 et circulaire des douanes du 6 mars nº 37 SG et 8 SS.

19 Il s’agissait d’un retour au passé, le grade de sous-lieutenant ayant existé jusqu’en 1911.

20 La modification des règles d’avancement eut des conséquences dans le domaine disciplinaire, car les punitions entraînaient des retards d’avancement désormais sans effet. Or, il fallait continuer à « récompenser les bons serviteurs et punir les agents fautifs ». Le nouveau texte statutaire comporta donc des dispositions nouvelles à cet effet et un arrêté du 6 mars 1919 fixa le nouveau régime des récompenses et punitions en en précisant les effets éventuels sur le déroulement des carrières.

21 Arrêtés des 6 mars et 18 avril 1919 pour les concours de sous-officiers, 10 mars 1919 pour celui de sous-lieutenant.
Un décret du 26 mai 1919 réserva un huitième des emplois du cadre secondaire des bureaux à des sous-brigadiers et préposés promus officiers à l’armée après le 2 août 1914. Par ailleurs, les agents réformés pour faits de guerre purent prendre part au concours de brigadier afin d’accéder ensuite à l’emploi de commis (Circulaire des douanes du 19 avril 1919 nº 41 SG et 10 SS).

22 La proposition de loi Barthe (débats parlementaires, Chambre des députés, séance du 9 mai 1919) qui vise spécialement les services fiscaux, témoigne de cet état d’esprit.

23 Débats parlementaires, Chambre des députés, séance du 15 avril 1919, intervention de Brousse.

24 Journal des Contributions indirectes cité par les Annales des douanes dans une chronique de son nº 2 de janvier 1919.

25 An. Do. 1919, nº 11 du 1er juin 1919, « Chronique ».

26 Action douanière, nº 8, août 1919, information reprise par les Annales des douanes, nº 17 du 1er septembre 1919, page 214.

27 Sur la question des surtaxes ad valorem, voir ci-après page 102.

28 Il s’agit, bien entendu, des monopoles fiscaux, notamment celui du tabac et des allumettes.

29 Créée par arrêté du ministre des Finances en date du 5 avril 1919, cette commission interministérielle fut placée sous la présidence de Hébrard de Villeneuve. Elle comprenait 31 membres, dont le secrétaire général de la Fédération des fonctionnaires parmi lesquels le secrétaire de l’Union générale du service actif Métayer (cf. notice biographique, annexe 2).

30 Note administrative du 20 janvier 1920.

31 C’est la commission visée dans la note 29 ci-dessus qui fut chargée de présenter le rapport « sur les réductions de personnel compatibles avec la bonne marche des services ».

32 Loi du 6 octobre 1919. Ce texte, qui prenait effet le 1er juillet 1919, portait suppression des suppléments temporaires de traitement à compter de cette même date, mais il maintenait l’indemnité exceptionnelle du temps de guerre avec réduction d’un tiers par trimestre à partir du 1er janvier 1920.

33 Lettre du ministre des Finances en date du 6 octobre 1919 notifiée par une note des douanes du 10 octobre.

34 cf. J. Clinquart, Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exemple de la direction des fermes du Hainaut, CHEFF, Paris, 1996, pages 194 et 195, ainsi que L’administration des Douanes en France sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, Éditions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 1981, pages 214 et 215.

35 cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France de 1848 à la Commune, Éditions de l’AHAD, 1983, pages 289 et 290, ainsi que L’administration des Douanes en France de 1871 à 1914. op. cit. page 353.

36 Exposé des motifs du projet de loi nº 6834 devenu la loi du 18 octobre 1919.

37 Citons, à titre d’exemple, une question écrite du député Brizon (JO du 11 juillet 1916).

38 Publié dans plusieurs journaux, cet avant-projet fut présenté dans le nº 22 du 15 novembre 1913 des Annales des douanes.

39 An. Do. 1916, page 181, Chronique.

40 Exposé des motifs du projet de loi nº 2450 de 1916.

41 Décision ministérielle du 21 juin 1916 notifiée par note des douanes du 30 juin.

42 Projet de loi nº 2450 déposé le 12 septembre 1916.

43 Décret du 11 avril 1920 et circulaire des douanes nº 78 du même jour. Ce texte prenait effet le 1er juillet 1919.

44 L’indemnité d’entretien servie aux cyclistes avait été majorée déjà par décision du 13 avril 1918.

45 Voté en première lecture par les députés le 21 février 1919, voté également avec des amendements par les sénateurs le 10 avril, ce texte revint devant la Chambre le 16 juillet, puis à nouveau devant le Sénat le 31 décembre. Il portait sur l’extension de la capacité civile des syndicats professionnels dont il légalisait l’existence dans la fonction publique avec des réserves.

46 AEF Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, télégramme du 10 décembre 1918 confirmé par lettre du même jour.

47 Comme de nombreux hommes du département du Nord, les directeurs de Lille et Valenciennes, Nicolas Blondin et Paul Philippe, ainsi que ceux de leurs collaborateurs qui étaient restés à leurs côtés lors de l’invasion, furent déportés par les Allemands dans les derniers mois des hostilités, mais ils furent assez rapidement libérés et purent reprendre leurs occupations.

48 Replié à Paris en 1914, le directeur de Charleville, Gréterin (membre d’une famille qui a donné au XIXe siècle de nombreux serviteurs à l’administration des Douanes, dont un directeur général) assura pendant les hostilités la gestion de sa direction et, par intérim, celle des circonscriptions de Lille et Valenciennes, ainsi que l’administration du dépôt central des bataillons douaniers. Décédé en décembre 1918, il fut remplacé par Gaston Lory, inspecteur principal à Rouen.

49 Loi du 30 mars 1919 instituant des indemnités spéciales au profit des fonctionnaires des régions dévastées.

50 Décret du 15 septembre 1918.

51 AN Papiers Tirard, AJ/9/2918/Ab. Lettre du 31 décembre 1918 du maréchal Foch à la présidence du Conseil.

52 Décret du 26 novembre 1918.

53 Décret du 6 décembre 1918.

54 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, note du 28 octobre 1918.

55 AEF, même cote, note du 13 novembre 1918.

56 Décision des douanes du 7 juin 1919.

57 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, note du 2 juillet 1919.

58 AEF, même cote, note du 8 juillet 1919. Les bureaux en question étaient installés à Metz, Audun-le-Tiche, Thionville, Sierck, Nonzort, Flargarten, Forbach, Sarreguemines, Wissembourg, Lauterbourg, Strasbourg (Pont, Gare et port), Mulhouse, Saint-Louis et Huningue-route.

59 AEF, même cote, note du 31 octobre 1919.

60 Les directions de Metz, Mulhouse et Strasbourg, ainsi que celle de Sarrebruck, ont été définitivement constituées avec effet du 1er novembre 1920. La première s’étendait du département de la Meuse exclu à Sarreguemines inclus, la seconde de Diebolsheim au département du Doubs et la troisième conserva, en Alsace, la zone comprise entre Wissembourg et Diebolsheim.

61 Arrêté ministériel du 20 décembre 1919.

62 Décision du 9 avril 1927. Cette décision est venue après une nouvelle mise au point des modalités de recrutement des préposés. Les allégements apportés à ce dispositif tendaient à favoriser le recrutement de « jeunes Alsaciens et Lorrains » « connaissant suffisamment notre langue pour accomplir les principaux actes administratifs dévolus aux préposés », mais ne se trouvant pas « en mesure de satisfaire à l’examen (…) et notamment aux épreuves d’orthographe et de rédaction qui ont un caractère éliminatoire ». Cette mesure tendait moins à instaurer davantage d’équité à l’égard des Alsaciens et des Lorrains qu’à éviter les « difficultés » et « incidents dans l’exécution du service » que provoquaient « l’ignorance de la langue allemande ou du dialecte local dans laquelle se trouv(aient) la plupart des agents en fonction en Alsace, en Lorraine et Sarre ».
Le syndicat des agents du service actif avait marqué des réticences à l’égard de toute mesure destinée à favoriser le recrutement – local, à cette époque – d’Alsaciens-Lorrains. Tout au plus acquiesçait-il à l’idée de réserver un cinquième des emplois de préposé aux intéressés. L’Action douanière, 1926, nº 16.

63 Loi du 27 juillet 1923 et décret du 27 décembre 1924 portant intégration des fonctionnaires des douanes du cadre local dans le cadre général, avec rétroaction le 1er juillet 1919.

64 Réponse du ministre des Finances à une question écrite du député Soget.

65 Décret du 19 janvier 1920, article 5.

66 Les partisans français d’une Rhénanie indépendante souhaitaient qu’un régime particulier soit instauré dans la zone occupée et que soit favorisée l’orientation des échanges vers la France. Réticent pour des raisons d’ordre diplomatique, mais aussi économique, le gouvernement français ne s’engagea pas dans cette voie, en dépit d’arrière-pensées que ranimerait la période des sanctions. Dans une correspondance adressée à Tirard, haut-commissaire de la République dans les provinces rhénanes, le 2 mars 1920, le président du Conseil s’exprimait comme suit : « Si nous voulons nous gagner ces populations, ce sera beaucoup plus par des ménagements d’ordre moral que par des bienfaits économiques contestables, car les pays de la rive gauche sont riches ». AN Papiers Tirard, AJ/9/2918/24 Ad.

67 Partie III du traité de Versailles, annexe de la section IV § 31.

68 Des dispositions d’inspiration voisine furent incluses dans le traité de Versailles en faveur de certaines productions de l’Alsace-Lorraine destinées à l’Allemagne (Article 38 §§ 1 & 2).

69 An. Do. 1919, nº 21, 1er novembre, page 264.
Une décision ministérielle du 14 novembre 1919 fixa le montant des indemnités spéciales dont pourraient bénéficier les agents affectés en Sarre.

70 AEF, Z 14421, Direction générale des Douanes, Polygraphes, note du 31 octobre 1919.

71 AEF, même cote, note du 12 décembre 1919.

72 L’Action douanière, nº 12 de décembre 1919.

73 AN Papiers Tirard, AJ/9/2918/Aj.

74 Dans une brochure publiée sous le patronage de la Ligue des droits de l’homme, Charles Gide, professeur d’économie politique respecté, s’était déclaré hostile à l’idée de boycotter les produits allemands, sinon au cours des hostilités, du moins à titre permanent. Herriot avait répliqué dans L’information, avec une bonne foi suspecte : « Par quel excès d’idéalisme, M. Charles Gide peut-il conseiller à la France d’aller chercher en Allemagne les produits manufacturés qui lui manquent ? »

75 Cité par les Annales des douanes, 1916, page 3.

76 Ce projet, qualifié « d’utopie » en 1916 par les Annales des douanes fut repris après la seconde guerre mondiale ; il fit alors l’objet de discussions officielles qui n’aboutirent que dans le cadre élargi des communautés européennes.

77 R. Pommereuil avait, en 1917, fait paraître un ouvrage intitulé La guerre économique (1914-1917), Oudin, Poitiers ; il s’agissait d’un vade-mecum à l’usage des opérateurs du commerce extérieur. Le livre qu’il publia anonymement, en 1919, alors qu’il avait quitté la direction générale, sous le titre Essai sur la politique douanière de la France (même éditeur), était d’une autre nature et il se démarquait sur certains points de la politique officielle.
En octobre 1917, Magnan avait, pour sa part, donné à la Revue politique et parlementaire, une étude intitulée Notre future politique douanière dont les Annales des douanes rendirent largement compte.

78 La responsabilité de la rédaction de l’article 11 du traité de Francfort incombait aux négociateurs français qui avaient voulu éviter avant tout, mais fort imprudemment, la prorogation prolongée de la convention qui liait la France à l’Allemagne et que celle-ci revendiquait. cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France sous la IIIe République, 1871-1914, op. cit. pages 56 et suivantes, 147 et suivantes.

79 Circulaire du 29 juin 1918 de la direction des Affaires industrielles et commerciales du ministère du Commerce aux présidents des chambres de commerce.

80 Article 23 E du Pacte de la SDN.

81 Le 4 avril 1919, le Conseil suprême économique interallié renonça, sous la pression américaine, au contrôle des matières premières, « base de toute coopération future, selon la France » (Éric Bussière, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, Paris, 1992, thèse de doctorat, pages 29-30).

82 Articles 266 et suivants du traité de Versailles.

83 Sur les négociations franco-belges, voir la thèse d’Eric Bussière. note 81 ci‑dessus.

84 La mesure fut annoncée par un communiqué du 23 avril 1918 du Gouvernement.

85 Décrets des 20 janvier, 13 mai, 13 juin et 12 juillet 1919, 22 juillet 1920.

86 Décrets des 12 juillet 1919 pour certaines denrées alimentaires et 12 décembre 1919 pour les tuiles et ardoises.

87 L’opinion de l’administration des Douanes relativement à la taxation ad valorem n’avait pas varié depuis que Léon Amé, alors directeur général, l’avait condamnée dans son ouvrage paru en 1876, Étude sur les tarifs douaniers et les traités de commerce.

88 La « clause transitoire », c’est-à-dire la non-applicabilité des augmentations de droits aux marchandises en cours de route au moment de la publication des textes modificatifs, était devenue classique à l’époque.

89 Décret du 8 juillet 1919 commenté par la circulaire des douanes nº 50 SG du 29 juillet. Celle-ci précise qu’il convient de ramener de 3,1 à 3 le coefficient de majoration applicable à la bonneterie, « le rapport qui précède le décret précisant qu’aucun coefficient de majoration ne doit dépasser 3 » (Un erratum avait été inséré dans le Journal officiel).
La circulaire marque la satisfaction qu’inspire à la direction générale des Douanes la disparition des surtaxes ad valorem : « L’application des coefficients… simplifiera les opérations ».

90 La commission de révision des coefficients fut mise en place par arrêté ministériel du 21 juillet 1919. Elle fut composée de deux représentants du ministre des Finances (le directeur général des douanes, président, et un chef de bureau des douanes, secrétaire), deux représentants de chacun des départements du Commerce, de l’Agriculture, des Régions libérées, des Affaires étrangères, et de 21 membres de la Commission permanente des valeurs en douane.
La Commission permanente des valeurs en douane était chargée de déterminer et de réviser annuellement les valeurs moyennes servant de base à l’établissement de la statistique du commerce extérieur. Cette méthode de « valorisation » des échanges, instituée au milieu du XIXe siècle était critiquée, dès avant guerre, au sein même de l’administration des Douanes, comme en témoigne un ouvrage écrit, en 1911, par J. Schuller, alors rédacteur à la direction générale. On lui opposait la méthode anglaise de déclaration contrôlée de la valeur.

91 Circulaire des douanes nº 63 SG du 15 décembre 1919.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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