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L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

 | 
Jean Clinquart

Première partie. La Grande Guerre (1914-1919)

Chapitre II. Les années de guerre

Texte intégral

I. Les avatars du corps militaire des Douanes progressivement démantelé, puis partiellement reconstitué

A. Les premières mesures

1Rapidement après la stabilisation du front, le Grand Quartier Général se trouva confronté à un problème urgent : compenser les pertes très lourdes que l’armée avait subies depuis le début de la campagne. Il fallait combler les vides, en particulier dans les rangs des officiers et sous-officiers. Il était inévitable que l’utilité du corps militaire des Douanes fut alors mise en doute.

  • 1 Lettre du 16 décembre du ministre de la Guerre au général en chef. Cette correspondance annonçait q (...)

2Cette organisation pouvait légitimement apparaître, à la fin de l’année 1914, comme une anomalie. Elle l’était assurément dans la zone de l’intérieur où les agents continuaient à assurer leur service du temps de paix, même s’ils appartenaient à des classes mobilisées. Elle l’était aussi dans la zone des armées ; en effet, le corps militaire des Douanes faisant partie des unités territoriales, celles de ses formations qui avaient été appelées à l’activité devaient être utilisées comme telles, sans que l’on tînt compte de l’âge des agents. Indépendamment du caractère inéquitable que ces situations pouvaient revêtir aux yeux du public (et la démonstration en fut faite quand la compagnie de forteresse de Paris se vit chargée d’un service d’ordre aux portes de perceptions où des femmes de militaires du front se présentaient pour percevoir leur maigre allocation), on ne manquait pas d’observer que nombre d’agents des douanes étaient qualifiés pour servir dans les troupes actives en qualité de sous-officiers. Considération supplémentaire à laquelle le GQG ne fut certainement pas insensible, ce corps militaire atypique n’était pas encadré par des militaires « authentiques » et, autre singularité hétérodoxe, ses bataillons et compagnies n’étaient ni conformes aux normes de l’armée ni homogènes. On ne saurait s’étonner dès lors que l’état-major en ait, après quelques mois, proposé la dissolution au ministre de la Guerre. Or, celui-ci s’y refusa : on allait avoir besoin du corps militaire des Douanes, objecta-t-il, pour reconstituer les lignes après la libération du territoire1. En décembre 1914, on se faisait encore des illusions sur la durée du conflit !

3Pourtant, on avait commencé, dès le mois de septembre, à prélever des hommes au sein des bataillons douaniers de la zone des armées pour encadrer les recrues dans les dépôts. Il s’agissait de volontaires. Comme on l’a mentionné plus haut, un millier d’agents – officiers et sous-officiers de réserve – prélevés sur les unités de l’intérieur les rejoignirent dans les semaines suivantes. On autorisa ensuite (le fait a lui aussi été signalé) les engagements dans les unités combattantes pour la durée de la guerre.

  • 2 Décisions administratives des 17, 21 et 24 avril 1915.
  • 3 Décision annoncée dans la décision du 24 avril citée dans la note 2 ci-dessus.

4En avril 1915 intervint une mesure de nature différente, qui témoigne de la volonté du Gouvernement (docile aux pressions du GQG) de retirer la qualité d’affecté spécial aux employés des brigades des classes normalement appelées à servir sur le front : les agents appartenant aux classes de mobilisation 1905 à 1910 (donc âgés pour la plupart de 25 à 30 ans), et affectés dans des unités du corps militaire stationnées à l’intérieur, furent appelés à rejoindre leur arme d’origine2. En compensation, les plus âgés des agents mis l’année précédente à la disposition de l’armée pour former les recrues furent renvoyés dans leurs résidences, sauf s’ils se déclaraient volontaires pour continuer à servir dans l’armée3. Ce retrait de l’affectation spéciale fut étendu bientôt aux jeunes agents des unités douanières de la zone des armées qui avaient poursuivi leurs activités du temps de paix depuis l’appel à l’activité ; la décision touchait les bataillons de Rouen, Le Havre et Boulogne dont l’effectif fut maintenu à niveau par prélèvement dans les unités de l’intérieur d’hommes de la classe de mobilisation 1904.

  • 4 Décision administrative du 30 juin 1915.

5Au mois de juin 1915, les officiers des bataillons de l’intérieur qui appartenaient aux classes les plus jeunes (1896 et postérieures, soit âgés de 40 ans et moins) furent à leur tour rayés de l’affectation spéciale. En compensation, leurs collègues plus âgés qui servaient dans la zone des armées furent remis à la disposition de l’Administration, à moins qu’ils n’aient souhaité être maintenus dans la même situation4.

6Le mois suivant, un nouveau pas fut franchi. La direction générale offrit de rayer de l’affectation spéciale un nombre d’agents des unités de l’intérieur des classes 1903 et 1904 égal à celui des agents de plus de 45 ans servant dans la zone des armées qui seraient remis, comme les vieux officiers, à sa disposition.

  • 5 Mesure annoncée à la date du 29 septembre 1915. An. Do. 1915, page 258.
    Les mouvements intéressant l (...)

7En septembre, c’est la totalité des agents des unités de la zone des armées qui appartenaient ou se trouvaient rattachés aux classes 1892 et antérieures dont le renvoi fut décidé par le département de la Guerre avec l’accord du GQG. Corrélativement, les affectés spéciaux appartenant aux classes 1902 à 1904 rejoignirent leurs corps d’origine5.

B. Une réorganisation nécessaire des unités appelées à l’activité en 1914

  • 6 Décision du GQG du 25 novembre 1915 (EM 1er bureau, nº 5768).
  • 7 Même référence.
    En ce qui concerne les compagnies rattachées à la 7e armée, décision du 19 décembre (...)
  • 8 La démobilisation des agents des classes 1893 et 1894 souleva quelque difficulté. Elle avait été dé (...)

8Ces diverses mesures avaient eu pour effet de réduire très sensiblement les effectifs des unités du corps militaire servant dans la zone des armées et aussi d’y créer une situation de surencadrement. La réduction du nombre de ces formations parut donc s’imposer. On y procéda après avoir versé dans leurs armes d’origine les officiers des classes postérieures à 18946. Fin novembre 1915, le GQG substitua au dispositif initial une organisation allégée comprenant un bataillon actif (basé à Dunkerque), cinq compagnies actives et une compagnie de forteresse indépendantes rattachées aux 2e, 5e, 6e et 7e armées7 (Voir l’annexe I). Cette nouvelle composition du corps militaire dans la zone des armées prit effet le 1er janvier 1916 et elle ne connut par la suite qu’une modification mineure : la réduction à quatre du nombre des compagnies indépendantes, en raison de la remise à la disposition de l’Administration, à compter du 1er septembre 1916, des agents des classes 1893 et 18948.

  • 9 Cette permutation avait été proposée à la direction générale des Douanes par le ministre de la Guer (...)
  • 10 Citation extraite de la réponse du ministre des Finances à la question écrite dont il a été fait me (...)
  • 11 Voir la note 9 ci-dessus.
    Une note administrative du 13 novembre 1917 témoigne qu’un grand nombre d’ (...)

9À cette époque, la partie du corps militaire appelée à l’activité comprenait surtout des agents des régions envahies appartenant aux classes 1895 à 1900, donc âgés de 36 à 41 ans. Des pressions de parlementaires s’exercèrent pour qu’une relève par des employés d’autres régions fût effectuée, mais la direction générale s’y montra hostile étant donné les complications qu’une telle mesure aurait générées9. Elle finit cependant par céder en septembre 1917, mais beaucoup d’agents concernés par la relève demandèrent à rester mobilisés. Sans doute estimèrent-ils sans intérêt, alors qu’ils continueraient à être séparés de leurs familles, de quitter des formations de l’arrière où, aux dires du ministre des Finances, ils avaient à remplir « des missions habituellement moins pénibles que celles du temps de paix »10. Ce défaut d’enthousiasme fit l’affaire de la direction générale qui s’était employée à « ne pas laisser ignorer aux intéressés qu’en cas de démobilisation, ils devr(aient) aller occuper des postes devenus vacants par suite du départ de leurs collègues appelés à les remplacer et qu’il ne ser(ait) pas possible de tenir compte de leurs convenances personnelles et de leur situation de famille »11.

C. Les problèmes posés par le transfert du Bataillon nº 1 à la frontière franco-suisse

  • 12 La composition de ce bataillon qui comprenait 648 hommes en 4 compagnies se trouva ramenée à 450 ho (...)

10À l’époque où cette relève s’opérait, on envisageait de transférer le Bataillon nº 1 en Haute-Savoie12. Le but poursuivi était des plus raisonnables puisqu’il s’agissait de confier à des unités spécialisées la surveillance de la frontière franco-suisse plutôt que de continuer à en laisser le soin à des territoriaux. La mesure apparaissait d’autant plus judicieuse que le Bataillon nº 1 exécutait à Dunkerque des tâches ne requérant aucune qualification particulière et par conséquent susceptibles d’être transférées aux troupes territoriales ordinaires.

11L’affaire n’allait cependant pas de soi. Elle soulevait à la fois un problème juridique et un problème diplomatique.

  • 13 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France de la Révolution de 1848 à la Commune, Édi (...)
  • 14 Cf. J. Clinquart, « La militarisation ambiguë des brigades des douanes au XIXe siècle » in Études e (...)

12Le décret de 1882 régissant le corps militaire des Douanes ne permettait pas, en effet, de procéder à de tels transferts. Son article 2 stipulait que les unités du corps militaire devaient être employées sur leur terrain normal d’activité, sauf à suivre dans leur retraite éventuelle les armées auxquelles elles seraient rattachées. Il fallut donc le modifier, ce qui fut fait par un décret du 7 octobre 1917 qui stipula que « tout le personnel valide » des douanes actives n’appartenant pas aux compagnies et sections de forteresse formerait des bataillons, compagnies et sections actifs, et que désormais « ces unités (seraient) employées au mieux des intérêts de la défense nationale ». Cette réforme du statut du corps militaire était évidemment dictée par des considérations circonstancielles ; elle évitait de créer une situation juridiquement critiquable, comme le cas s’était produit en 1870, lors du rassemblement à Paris d’une partie importante des brigades militarisées13. Elle modifiait néanmoins de manière profonde les conceptions qui avaient jusqu’alors prévalu en matière de militarisation des brigades des douanes14.

  • 15 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de la Révolution de 1848 à la Commune, op. cit. pag (...)

13La seconde difficulté était d’une toute autre nature. Le statut des zones franches conventionnelles du Pays de Gex et de la Haute-Savoie interdisait à l’État français d’établir ses douanes à la frontière de ces zones et de la Suisse15. La Confédération avait toujours exigé un respect scrupuleux de cette neutralité douanière et la France aurait difficilement pu se permettre d’ignorer, même en pleine guerre, ses obligations vis-à-vis de sa chatouilleuse voisine. Il fallut donc surseoir à mettre en œuvre la décision de transférer le bataillon nº 1 jusqu’à ce que le feu vert fût donné par le département des Affaires étrangères. Celui-ci s’était employé entre-temps à obtenir des autorités confédérales un accord dûment assorti de la promesse de rétablir le statu quo ante à la fin des hostilités et de ne pas porter atteinte entre temps au statut douanier des zones franches.

D. Après l’armistice du 11 novembre 1918, une revitalisation temporaire du corps militaire

14À la fin de la guerre, ne restaient mobilisés dans des unités du corps militaire encore en activité que des agents des classes 1899, 1900 et 1901, donc âgés de 38 à 40 ans, qui étaient essentiellement employés à la surveillance de la frontière franco-suisse.

  • 16 Décision administrative du 31 décembre 1918.

15À cette époque, l’administration des Douanes ne disposait, à l’intérieur, que d’agents des brigades appartenant à des classes non mobilisables. Or, le Gouvernement voulait opérer rapidement l’intégration de fait de l’Alsace-Lorraine dans l’espace économique national, ce qui impliquait notamment la substitution du franc au mark, opération inconcevable sans l’établissement de lignes douanières sur la frontière franco-allemande antérieure au traité de Francfort. La mutation ou le détachement d’agents prélevés sur les effectifs en poste sur les côtes et les frontières terrestres ne pouvait être envisagé eu égard aux difficultés d’ordre social et d’ordre matériel que de telles mesures auraient soulevées. Au demeurant, il n’était pas possible de dégarnir ces côtes et ces frontières sans porter gravement préjudice à l’accomplissement des missions douanières. De toute manière, les territoires d’Alsace-Lorraine avaient été placés sous régime militaire et il paraissait donc normal de confier la surveillance de la frontière au corps militaire des Douanes. Ces considérations conduisirent l’Administration à suggérer au ministre de la Guerre la constitution de compagnies actives formées d’agents des classes 1902, 1903 et 1904 que l’on rappellerait des corps de troupe. Cette proposition fut adoptée au début de décembre 1918, quelques semaines à peine après l’Armistice et cinq compagnies nouvelles, numérotées de 10 à 14 furent formées en janvier et février 1919 et déployées le long de la nouvelle frontière16.

  • 17 Lettre du 25 janvier 1919 du ministre de la Guerre au directeur général des douanes notifiée par no (...)

16Une situation comparable se créa quand la libération des territoires envahis dans les départements du Nord, de l’Aisne et des Ardennes permit le rétablissement des lignes de douane levées en 1914. La direction générale aurait souhaité renvoyer sur cette frontière les employés qui avaient dû l’abandonner au moment de l’invasion et qui, depuis lors, avaient été mobilisés dans les corps de troupe ou dans des unités du corps militaire des Douanes, à moins que, dégagés d’obligations militaires, ils n’aient reçu une affectation provisoire dans une direction des douanes en activité. On aurait ainsi pu reconstituer au moins partiellement les effectifs des directions de Dunkerque, Lille, Valenciennes et Charleville. Encore fallait-il que le ministère de la Guerre consentît rapidement à la démobilisation anticipée d’agents des douanes. Or, l’administration des Douanes n’était pas le seul service à formuler une telle demande et le Gouvernement renonça à y donner suite devant l’opposition des députés à la démobilisation de fonctionnaires des jeunes classes. Il apparaît, au demeurant, que la procédure préconisée par la direction générale n’eût pas été aisée à mettre en œuvre alors que de graves difficultés de transport, ainsi que des problèmes de ravitaillement et de logement aigus, se posaient dans les régions libérées. De surcroît, le ministère de l’Intérieur entendait contrôler le retour des réfugiés qu’il subordonnait à autorisation préfectorale. Comme la réinstallation des lignes était urgente pour des considérations tenant aussi bien à la sûreté nationale qu’au contrôle des changes et au respect de prohibitions visant à assurer le ravitaillement du pays, la solution la plus expéditive consistait à confier temporairement la garde de la frontière à des unités du corps militaire des Douanes. C’est dans cet objectif que 2 000 hommes environ des classes 1905 et postérieures furent libérés des corps de troupe afin de constituer trois compagnies qui portèrent les noms des directions de Lille, Valenciennes et Charleville17. Formées en janvier et février 1919, ces unités connurent une existence éphémère puisqu’elles furent dissoutes fin août-début septembre de la même année.

17Comme nous serons amenés à le rappeler, le rapatriement des agents originaires des régions libérées, commencé au mois de mai, était alors achevé.

  • 18 Décision du 26 avril 1919.
  • 19 Décision du 6 novembre 1919 du ministre de la Guerre.

18Le dernier élément du corps militaire des Douanes à rester en activité fut un détachement composé de deux officiers, quatre sous-officiers et 13 préposés que l’on affecta à l’armée d’Orient pour assurer le contrôle des mouvements de navires à Constantinople18. Embarqué en août 1919, ce détachement fut maintenu en activité après la dissolution de toutes les autres unités douanières19, jusqu’à son rapatriement en octobre 1923.

E. La formation d’unités de douaniers après l’armistice était-elle légale ?

19Les mesures dont on vient de faire état suscitèrent en leur temps de vigoureuses protestations de l’Union générale des agents du service actif qui les jugea contraires aux intérêts du personnel, inutiles (d’autres solutions, classiques celles-là, pouvant être envisagées, selon elle) et de surcroît illégales.

  • 20 La dissolution des compagnies nº 8 à 14 et de la compagnie de forteresse de Montbéliard a été prono (...)

20Les circonstances avaient conduit les pouvoirs publics (on l’a souligné au passage) à innover en ce qui concernait l’utilisation du corps militaire des Douanes, mais aussi à traiter de manière discriminatoire les agents servant dans les unités douanières encore en activité lors de la cessation des combats. En effet, alors que le ministre de la Guerre avait décidé, en décembre 1918, de placer en congé illimité les hommes âgés de 41 ans et plus, les officiers et agents des unités douanières avaient été exclus de la mesure jusqu’à la dissolution de leurs formations. Or, celle-ci n’était intervenue qu’au cours du mois de juin 1919 pour les compagnies nº 8 à 14 et la compagnie de forteresse de Montbéliard, le 15 août pour le bataillon nº 1, et entre le 15 août et le 3 septembre pour les compagnies de Lille, Valenciennes et Charleville20.

  • 21 Le nº 11 de novembre 1917 de L’Action douanière relate les travaux du conseil d’administration de l (...)

21On comprend que cette disparité de traitement ait pu irriter des agents dont beaucoup se trouvaient séparés de leur famille depuis longtemps et aspiraient à retrouver une vie normale. Il est clair par ailleurs que les dirigeants de l’Union du service actif redoutaient que l’on ne s’oriente, sinon vers une militarisation permanente des brigades (vers laquelle tendait au demeurant une partie des officiers des douanes)21, du moins vers une utilisation du corps militaire qui eût été moins contraignante pour le Gouvernement que sous l’empire du décret de 1875 modifié en 1881.

  • 22 La loi Dalbiez (17 août 1915) mettait fin, sous certaines réserves, à l’affectation spéciale des ho (...)
  • 23 Proposition de résolution nº 7329, du 19 octobre 1919, de MM. Dalbiez et de plusieurs de ses collèg (...)

22Les contestataires formèrent un recours devant le Conseil d’État dès le 17 avril 1919 et ils s’assurèrent l’appui de parlementaires, notamment du député Dalbiez, qui, en 1915, avait attaché son nom à une loi « tendant à assurer (grâce à un contrôle strict des affectations spéciales) une juste répartition et une meilleure utilisation des hommes mobilisés ou mobilisables »22. Ces parlementaires présentèrent une proposition de résolution qui tendait à supprimer l’organisation militaire des douanes et répondait ainsi aux vœux de l’Union générale du service actif. Celle-ci n’avait pu exprimer publiquement une telle revendication durant les hostilités. Tout au plus y avait-elle fait une allusion prudente dans son périodique L’Action douanière, en 191723. La question n’en était pas moins inscrite à son programme et, dès 1919, elle fut très clairement soulevée.

  • 24 Cette argumentation fut exposée dans l’organe de l’Union générale du service actif, L’Action douani (...)

23L’argumentation présentée dans la proposition de Dalbiez et de ses collègues, comme d’ailleurs dans le recours devant le Conseil d’État, comportait deux facettes. Elle consistait tout d’abord à nier au Gouvernement le droit d’employer des unités du corps militaire des Douanes à une activité non militaire telle que la surveillance douanière, et celui de ne pas appliquer aux agents de ces unités des mesures de mise en congé valables pour les autres militaires ; mais surtout elle déclarait que le décret du 7 octobre 1917 qui avait modifié le statut du corps militaire pour en permettre l’utilisation en n’importe quel point du territoire, voire en territoire étranger, était sans portée puisqu’il modifiait un texte (le décret de 1882) que la loi Dalbiez avait implicitement abrogé24.

  • 25 Conseil d’État, arrêt du 23 juillet 1920, nº 67202.

24Le Conseil d’État rejeta cette argumentation25. Il jugea tout d’abord que l’utilisation d’unités douanières pour la surveillance de la frontière, en 1919, répondait à des préoccupations touchant à la défense nationale, que d’ailleurs le ministre de la Guerre n’avait fait qu’user des pouvoirs que lui conférait le statut du corps militaire des Douanes en créant ces unités et en fixant le lieu de leur rassemblement. Il rejeta par ailleurs l’interprétation que l’Union du service actif avait donnée de la loi Dalbiez. Celle-ci, précisa-t-il, visait des hommes et non des formations et elle n’avait nullement eu pour effet d’entraîner la dissolution des corps militaires spéciaux (douaniers, employés des Eaux et Forêts, gardiens de la Paix de Paris).

25Cet épisode est intéressant dans la mesure où il annonce, dès la fin de la Guerre, ce qu’allait être par la suite la position de l’organisation représentative du personnel des brigades à l’égard de la militarisation de ce service.

F. Bilan de l’utilisation du corps militaire durant la Grande Guerre

26Comme on l’a vu, le corps militaire avait joué, au cours des premières semaines du conflit, le rôle que son statut de 1875-1882 lui assignait. Ses agents s’étaient comportés honorablement et il avait durant cette période subi des pertes importantes. En particulier, le huitième environ de l’effectif des unités appelées à l’activité (nettement plus si l’on tient seulement compte des bataillons du nord et de l’est) était tombé aux mains de l’ennemi. Ces prisonniers devaient connaître une longue captivité, même s’ils furent libérés en grand nombre avant l’armistice et rapatriés via la Suisse dans le cadre d’un accord franco-allemand relatif à l’échange de prisonniers de guerre qui intervint au début de 1918.

27Passée la phase initiale du conflit, le maintien en activité de certaines unités semble avoir eu pour seul intérêt de rendre possible l’utilisation du personnel à certaines tâches (notamment la garde de la frontière franco-suisse) sans avoir à se plier aux règles de gestion applicables dans un service civil. Peut-être la direction générale des Douanes a-t-elle aussi été encline à penser qu’en maintenant son personnel des brigades, ou au moins une partie de ce personnel, sous un statut de corps militaire spécial, elle préserverait ses capacités opérationnelles en prévision du retour à la situation normale. C’est en tout cas l’explication probable de son opposition au démantèlement du corps militaire préconisé par le GQG à la fin de 1914. Mais on ne peut exclure que d’autres considérations aient été à l’origine d’orientations dont la pertinence n’apparaît pas évidente a posteriori.

  • 26 An. Do. 1919, page 64.

28Les pertes en vies humaines enregistrées par le corps militaire ont été de 184 morts, pour moitié tués par l’ennemi ou décédés des suites de blessures de guerre, et pour moitié victimes de maladie ou d’accidents de service. Rapporté à celui des agents appartenant, en 1914, aux unités appelées à l’activité (2,5 % environ), et comparé à celui des pertes enregistrées par les troupes combattantes durant la Grande Guerre (10,5 % de la population masculine active), ce nombre est relativement faible. Toutefois ce genre de comparaison n’est ni significatif ni pertinent. Près de la moitié des pertes ainsi survenues ont été enregistrées, en effet, au cours des premières semaines de la guerre et dans un petit nombre d’unités douanières. Quant aux pertes ultérieures, elles ont affecté un corps militaire des douanes fortement amenuisé et exclusivement composé d’agents qui appartenaient aux plus anciennes des classes mobilisées, donc versés dans l’armée territoriale et, de ce fait, normalement moins exposés26. Néanmoins, l’existence du corps militaire a pu avoir des conséquences bénéfiques. En effet, même si certaines unités de ce corps subirent, au cours des premières semaines du conflit, des pertes sensibles, l’affectation de jeunes agents, jusqu’en avril 1915, dans un corps spécial appartenant à l’armée territoriale leur a évité de connaître les hécatombes des premiers mois du conflit.

  • 27 Le premier de ces événements fut commenté dans une circulaire du 29 juillet 1919 (n° 51 SG/14 SS) d (...)

29Quoi qu’il en soit, le maintien en activité jusqu’à la fin de la guerre d’une partie du corps militaire des Douanes, et les appréciations élogieuses que les généraux commandant les armées auxquelles ces unités furent rattachées portèrent sur leur comportement au combat comme dans l’exécution des diverses missions qui leur furent confiées, valurent aux bataillons de douaniers de participer au défilé des troupes alliées, à Paris, le 14 juillet 1919 et, au drapeau qui leur avait été remis en 1880, de recevoir solennellement la croix de guerre l’année suivante, à la même date27.

  • 28 Voir notamment dans les Cahiers d’histoire des douanes françaises, publication de l’AHAD, nº 7 (mar (...)

30On ne saurait par ailleurs tourner la page sans évoquer brièvement les exploits qu’accomplirent des membres des bataillons douaniers. Certains réussirent de spectaculaires évasions et parvinrent, après des semaines de dangereuse errance, à rejoindre la France. D’autres, volontaires pour des missions spéciales, acceptèrent d’être déposés derrière les lignes par avion, et de courir le risque d’être traités comme espions en cas d’arrestation, condamnés à mort par des tribunaux militaires et exécutés. Plusieurs d’entre eux connurent ce sort28. Le moins que l’on puisse faire est de rendre hommage au courage de ces fonctionnaires.

II. La politique douanière des années de guerre

A. La « guerre économique »

  • 29 An. Do. 1916, page 145, Chronique « La Douane et la guerre ».

31Le 17 mai 1916, lors d’une communication devant la Société de statistique de Paris, le chef du bureau du tarif de la direction générale des Douanes, Louis Magnan, insistait sur l’originalité de la politique commerciale que la France s’était trouvée contrainte de mener depuis 1914. En se prolongeant au-delà de toutes les prévisions, l’état de guerre avait justifié, disait-il, la mise en œuvre d’un ensemble de dispositions dont on ne trouvait l’équivalent dans aucun conflit antérieur et notamment pas en 1870-7129.

32Au départ, il s’était agi de mesures – classiques en période de guerre – qui portaient sur la tarification de certaines marchandises importées et prohibaient certaines exportations. L’administration des Douanes était bien entendu concernée au premier chef par des dispositions de cette nature.

  • 30 Les personnes concluant ou tentant de conclure des actes de commerce ou des conventions quelconques (...)

33Elle l’était aussi, mais de manière indirecte, par l’interdiction du commerce avec l’ennemi édictée par la loi du 4 avril 1915, car on pouvait tenter de contourner cette défense en déclarant des marchandises en douane sous de fausses origines ou de fausses destinations, toutes manœuvres que les douaniers devaient s’efforcer de déjouer30.

34La prévention de la « contrebande de guerre » entrait dans une problématique voisine. Il s’agissait d’empêcher les neutres, dans toute la mesure du possible, d’approvisionner les adversaires de la France en produits indispensables à l’effort de guerre en saisissant en mer les cargaisons destinées à l’ennemi. Conforme au droit de la guerre, cette mesure avait fait l’objet d’une note parue au Journal officiel du 11 août 1914 qui indiquait ce que le gouvernement français considérerait comme articles de contrebande pendant la durée de la guerre. Ces articles étaient classés en deux catégories : ceux qu’aucun navire neutre ne pourrait charger dans nos ports, la contrebande étant en ce cas réputée « absolue », et ceux pour lesquels la contrebande était « conditionnelle » et qu’il était par conséquent possible de transporter sous certaines réserves. Dans la première catégorie figuraient les armes et munitions, les équipements militaires, les animaux de selle et de trait, les bâtiments et embarcations de guerre, les avions et aérostats, les matériels pour la fabrication des armes et munitions, les pièces détachées de matériels prohibés ; dans la seconde catégorie on trouvait les vivres et le fourrage, les véhicules de toute espèce, le combustible, les lubrifiants, le fil de fer barbelé, les harnachements, les jumelles et appareils d’optique, l’or et l’argent monnayé, le papier-monnaie, etc. Confirmées par un décret du 25 août 1914, ces dispositions firent l’objet, au cours de la guerre, de nombreuses mises à jour.

  • 31 Des accords furent conclus avec certains pays neutres pour que leurs opérations de commerce interna (...)

35L’application de cette législation incombait essentiellement à la Marine nationale, mais l’administration des Douanes n’en était pas moins concernée. En effet, si l’inscription d’une marchandise sur la liste des produits dits « de contrebande de guerre » n’entraînait pas ipso facto sa prohibition à la sortie de France au sens de la législation douanière, tous ces produits figuraient cependant dans des textes instituant des prohibitions d’exportation. Au demeurant, la Marine comptait sur la Douane pour l’aider dans sa tâche. Dès le début de l’année 1915, les modalités de ce concours avaient été définies dans une circulaire du ministre de la Marine consacrée à la recherche de la contrebande de guerre à bord des navires fréquentant nos ports. À l’égard des marchandises embarquées pour un pays étranger, allié ou neutre, cette collaboration allait de pair avec l’exercice du contrôle proprement douanier ; la direction générale des Douanes avait clairement marqué, en effet, qu’il était « du devoir étroit des vérificateurs de contrôler les opérations de sortie avec autant de soin que celles d’importation ». La situation était moins évidente à l’égard des marchandises restant à bord de navires qui relâchaient dans nos eaux ou venaient y effectuer une opération commerciale ; en ce cas, il fut prescrit aux douanes portuaires de procéder à des contrôles des chargements, non seulement pour s’assurer de l’absence d’omissions aux manifestes, mais aussi pour repérer et signaler à la Marine celles des marchandises manifestées qui sembleraient relever de la contrebande de guerre. Enfin, la mission de procéder à la visite des navires conduits dans nos eaux par ordre des croiseurs alliés fut confiée à la fois à la Marine et à la Douane qui devaient opérer de concert31.

B. Les mesures tarifaires

  • 32 Furent ainsi rapportées les suspensions de droits sur les grains et farines (décret du 16 octobre 1 (...)
  • 33 Cf. la note 29 ci-dessus.
  • 34 Ce texte a surtout été utilisé pour instituer des prohibitions. Comme exemples de prohibitions remp (...)

36On se souvient que, dans les jours qui suivirent le déclenchement de la guerre, les droits d’importation avaient été suspendus sur des marchandises dont on jugeait nécessaire de favoriser l’acquisition à l’étranger ou d’alléger le coût. Certains de ces droits furent rétablis par la suite à leur niveau initial ou à un taux réduit, cependant que d’autres suspensions ou réductions tarifaires intervenaient32. Toutes ces décisions furent prises par décrets dans le cadre des pouvoirs spéciaux que les lois douanières conféraient au Gouvernement, et les procédures légales de ratification furent respectées. Il apparut cependant que la situation exigeait que l’exécutif pût agir de sa propre autorité en dehors des cas qu’avaient prévus les lois d’habilitation antérieures aux hostilités. Aussi le Parlement fut-il saisi en 1916 d’un projet de loi qui dotait le cabinet de pouvoirs douaniers exceptionnels pour la durée de la guerre. Adopté et devenu la loi du 6 mai 1916, ce texte répondait à des préoccupations qui furent présentées comme suit dans l’intervention du chef du bureau du tarif de la direction générale des Douanes à laquelle il a déjà été fait référence : « Parmi les objets introduits, il en est qui sont indispensables à la vie de la Nation (…) Mais d’autres sont des marchandises de luxe représentant une grande valeur et dont l’achat à l’extérieur provoque de fortes sorties de capitaux. Comme ces sorties ne sont pas balancées actuellement par des rentrées de numéraire provenant de nos ventes à l’étranger, le taux de notre change subit une dépréciation à laquelle il importait de remédier. Le gouvernement français a donc décidé, à l’exemple du gouvernement britannique, de recourir à la prohibition de certains produits ou à l’augmentation des droits d’entrée auxquels ils sont soumis »33. Ce dispositif allait être très largement mis en œuvre jusqu’à aboutir à la mise sous tutelle de tout le commerce d’importation. La prohibition assortie de dérogations accordées dans le cadre de procédures administratives diverses fut en effet plus largement utilisée que la majoration dissuasive des droits. Il est arrivé cependant qu’à des prohibitions instituées dans un premier temps fussent substitués des droits prohibitifs34.

  • 35 En 1915, le déficit a été de 18 milliards, alors que le montant des recettes de l’État s’était mont (...)
  • 36 Les produits chimiques et pharmaceutiques furent concernés par les droits de sortie lorsque des dér (...)
  • 37 Un décret du 22 mars 1918 désigna les produits considérés comme de luxe ; ceux-ci furent répartis e (...)

37Il est certain que, dans ce dernier cas, au souci de défendre la monnaie se mêlaient des préoccupations fiscales. L’État avait le plus grand besoin de ressources nouvelles. Ses dépenses avaient crû en effet dans des proportions telles que le déficit budgétaire s’était élevé, dès 1915, à plus du triple des recettes de l’année 191335. À défaut de recourir à des mesures plus originales, notamment à l’impôt sur le revenu, dont Caillaux préconisait en vain l’application immédiate, le Gouvernement fit appel aux impôts indirects, notamment aux recettes douanières. On institua, par exemple, un droit de sortie applicable à des produits chimiques prohibés dont l’exportation sous licence intervenait dans les limites d’un contingent fixé au prorata des ventes à l’intérieur36. Mais surtout, la loi de finances du 30 décembre 1917 institua une sorte de taxe sur le chiffre d’affaires dénommée « taxe de vente ». De 10 % sur les produits considérés comme de luxe et de 0,2 % dans les autres cas, ce prélèvement dont la perception incombait à l’administration de l’Enregistrement en régime intérieur, n’était acquitté en douane que sur les marchandises qui n’étaient pas destinées à la revente, les autres importations étant simplement signalées au service gestionnaire de la taxe. Comme les ventes à l’exportation en étaient exonérées, il fallut imaginer un système qui n’était pas sans préfigurer les « bordereaux de détaxe à l’exportation » en vigueur aujourd’hui37.

  • 38 Le tarif douanier de 1892 étant établi sur des bases spécifiques, il n’existait pas de définition d (...)

38Étant donné qu’il s’agissait d’une perception ad valorem, on fut conduit aussi à rappeler la définition traditionnelle (mais sans doute oubliée depuis la généralisation de la taxation spécifique) de la notion de valeur imposable38.

C. Les restrictions quantitatives apportées au commerce d’importation

39La mesure douanière la plus drastique à laquelle on recourut reste néanmoins la prohibition. Comme il l’avait fait dès le début du conflit, le Gouvernement procéda d’abord de manière ponctuelle par décrets pris en application de la loi du 6 mai 1916. Cette procédure s’avéra cependant inadaptée à une situation dont la complexité allait croissant. Il fallait en premier lieu maîtriser ou tenter de maîtriser le développement spectaculaire des achats à l’étranger. En francs courants, ceux-ci avaient vu leur volume passer de 7,7 milliards par an en moyenne, entre 1910 et 1914, à près de 21 milliards en 1916. Les besoins militaires, y compris ceux des industries d’armement, étaient pour l’essentiel responsables d’une envolée des importations que compensaient de moins en moins nos exportations. L’excédent des entrées sur les sorties qui était de 20 % avant-guerre avait atteint 232 % en 1916. Il était donc urgent de réagir, dans la mesure où le permettait la situation d’un pays privé par l’invasion d’une grande partie de ses ressources minières, métallurgiques et textiles.

40Au problème de balance des paiements venait s’ajouter l’impérieuse nécessité de définir et de faire respecter des priorités, non seulement dans le programme des achats extérieurs, mais aussi dans l’utilisation des moyens de transport disponibles, moyens maritimes en particulier.

41On s’était aussi rendu compte que la concurrence entre Alliés pour l’accès à certaines sources d’approvisionnement était néfaste et qu’il convenait de mener en la matière une action coordonnée. Toutes ces contraintes militaient en faveur de l’institution d’un monopole d’État des achats à l’étranger.

42Le décret du 22 mars 1917, pris, lui aussi, dans le cadre de la loi de 1916, institua une prohibition générale d’importation. Celle-ci ne s’appliquait pas aux achats gouvernementaux et elle était susceptible de dérogations de trois types : certaines opérations, dénuées de caractère commercial, bénéficiaient d’une dérogation générale ; d’autres pouvaient faire l’objet de dérogations individuelles sous forme de licences d’importation ; d’autres enfin revêtaient la forme d’ouverture de contingents trimestriels dont l’épuisement revitalisait automatiquement la prohibition.

43Cette politique donna naissance, sous l’égide du ministère du Commerce, à des organismes administratifs ou para-administratifs multiples : comité des dérogations, commission supérieure des achats à l’étranger, mais surtout consortiums, structures mixtes associant État et entreprises, qui étaient chargées de l’achat et de la répartition des marchandises admises à l’importation.

  • 39 Avant qu’intervienne le décret du 22 mars 1917, de nombreuses prohibitions d’importation avaient ét (...)

44On a pu mettre en doute la légalité de la situation issue du décret du 22 mars 1917. L’emploi que le Gouvernement avait fait des pouvoirs qu’il tirait de la loi du 6 mai 1916 était allé, semble-t-il, bien au-delà des vœux du législateur. Jamais le Parlement n’avait, en effet, manifesté l’intention d’instituer un monopole d’État des achats à l’étranger, ni d’autoriser l’administration à fixer la répartition et le prix de vente des produits importés39.

  • 40 La réponse donnée par le ministre, en 1917, à une question d’un député, précise clairement le rôle (...)

45Quoi qu’il en soit, la douane n’eut pas à assumer de responsabilité directe dans la gestion de ce monopole d’État ; son rôle se limita à la délivrance des licences dont les ministères techniques (essentiellement celui du Commerce) avaient préalablement autorisé le visa40.

D. Les mesures de protection de la monnaie

  • 41 Décret du 3 juillet 1915.
  • 42 Exposé des motifs du décret du 25 août 1915.
    La frontière franco-suisse continuera, dans les années (...)
  • 43 Décret du 18 novembre 1915.
  • 44 Décret du 29 mai 1917.

46Dès le début de la guerre, l’or, l’argent monnayé et les « papiers représentatifs de la monnaie » avaient été inclus dans la liste des articles considérés comme contrebande de guerre. Il ne s’était pas agi alors d’économiser les réserves françaises en métaux précieux et en devises, mais de priver les puissances ennemies de ressources indispensables à l’effort de guerre. Par la suite, les préoccupations des pouvoirs publics évoluèrent et c’est bien la sauvegarde des réserves du pays en métaux précieux et en devises qui devint prioritaire. À l’été de 1915, l’exportation de l’or-métal et de la monnaie d’or fut prohibée41, puis celle de la monnaie d’argent dont on avait constaté qu’il s’effectuait un véritable « drainage… dans certains départements frontières »42. Quelques mois plus tard, la mesure fut étendue à l’argent-métal43. Ce n’est qu’en mai 1917 que les « papiers représentatifs de la monnaie » furent à leur tour prohibés à la sortie44.

  • 45 Ces tolérances ne bénéficiaient qu’aux voyageurs de pays alliés ou neutres, à condition qu’ils ne s (...)

47Ces mesures eurent bien entendu des répercussions sur l’exécution du contrôle douanier. Celui-ci dut être renforcé à la sortie de France ; la déclaration de l’or, de l’argent et des billets de banque devint obligatoire pour les voyageurs sous peine d’infraction, et la sortie des monnaies d’une contrevaleur excédant une tolérance de 200 francs français, pour l’or, et de 50 francs, pour l’argent, fut interdite45. Les receveurs des douanes durent se mettre en mesure de procéder à la conversion en papier-monnaie français des monnaies métalliques, donc s’informer journellement des cours des changes. Toutefois, devant l’évolution rapide de ces cours, on renonça bientôt à l’habilitation des comptables des douanes au change manuel des monnaies.

  • 46 Loi du 3 avril 1918.

48De telles dispositions ne présentaient pas un caractère vraiment nouveau. Souvent dans le passé, en particulier sous l’Ancien Régime et au cours de la période révolutionnaire, on les avait mises en œuvre. En revanche, on innova, en avril 1918, quand fut institué un véritable contrôle des changes qui était promis à un bel avenir puisqu’il allait demeurer en vigueur, sous diverses modalités, durant une décennie et renaître en 1939. Il fut désormais interdit de constituer des avoirs à l’étranger et plus généralement de procéder à des opérations impliquant des transferts de fonds ou de valeurs mobilières, ainsi qu’à l’expédition de titres libellés en monnaie étrangère ou de monnaies étrangères, sauf pour le règlement d’importations dûment autorisées. L’importation de valeurs autres que françaises (à l’exception des titres dont la propriété française était antérieure à la guerre) fut également défendue46. Les infractions à ces dispositions étaient passibles d’amendes pouvant atteindre le quart des sommes en jeu, leur recherche et leur constatation étant confiées aux fonctionnaires de l’Enregistrement et à ceux des Douanes qui bénéficiaient à cette fin d’un droit de communication auprès de tous les services publics.

  • 47 Il est symptomatique qu’aucune instruction émanant de la direction générale des Douanes n’ait comme (...)

49La direction générale des Douanes, pourtant associée au fonctionnement d’une Commission des changes désignée pour instruire les demandes de dérogation, ne semble pas avoir considéré à cette époque que ses services extérieurs étaient appelés à jouer un rôle très actif en matière de contrôle des changes. Sans doute faut-il considérer que, la réglementation déjà en vigueur impliquant une surveillance douanière des mouvements matériels de capitaux à travers les frontières, l’administration ne tint pas les dispositions d’avril 1918 pour véritablement innovantes au regard des intérêts dont elle avait la charge47.

E. L’envol trompeur des recettes douanières durant la Grande Guerre

50Il est intéressant d’examiner ce qu’a été l’évolution du produit des douanes durant la guerre, compte tenu de l’hétérogénéité des facteurs qui ont pu l’influencer : achats importants à l’étranger, mais aussi mise sous tutelle du commerce extérieur ; suspension, mais aussi majoration de différents droits, etc.

51Dans les années 1910-1913, ce produit s’était sensiblement accru jusqu’à dépasser, en 1911 et 1913, le niveau jusqu’alors inégalé de 800 millions de francs.

52Au cours du second semestre de 1914, le rythme des échanges se trouva fortement perturbé, si bien que les recouvrements – composés à plus de 80 % de droits perçus sur les marchandises importées – accusèrent un net recul : 630 millions, soit 20 % de moins qu’en 1913. Par la suite cependant, ils connurent une ascension spectaculaire. En 1915, ils se montèrent à 925 millions (soit une hausse de 15 % par rapport à 1913) et les résultats des deux années suivantes confirmèrent cette évolution puisqu’on dépassa 1,5 milliard en 1916 et 1,8 milliard en 1917. L’année 1918 amorça une décrue et le produit diminua de 500 millions. Le résultat moyen des années 1915 à 1918 fait ainsi apparaître une augmentation de 72 % des recouvrements de la Douane si l’on continue à prendre 1913 pour référence. Cette hausse atteint 78 % quand on ne prend en compte que les perceptions sur les marchandises importées ; en effet, les recouvrements secondaires, tels le droit de consommation sur les sels, les droits de navigation, la taxe de statistique ont légèrement régressé au cours de cette période.

53L’accroissement des recettes douanières ne doit rien ou presque à la dépréciation de la monnaie, car les droits étaient perçus dans leur écrasante majorité sur des bases spécifiques. Il est la conséquence de l’extraordinaire gonflement de nos achats à l’étranger dont on a vu plus haut qu’ils avaient triplé en francs courants dès 1916.

54Il témoigne aussi de l’augmentation de la charge de travail des services de dédouanement, en particulier de ceux des ports maritimes.

55En revanche, il ne présente pas, sur le plan budgétaire, un intérêt aussi considérable qu’on pourrait le penser, car on se trouve en présence de recettes qui, pour une large part, sont fictives, les droits et taxes ayant été acquittés directement ou indirectement par des administrations publiques au premier rang desquelles figure, bien entendu, le ministère de la Guerre.

III. La vie administrative durant les hostilités

A. Le fonctionnement des services centraux

1. L’année 1915

56Le retour à Paris du directeur général et de l’équipe qui l’avait suivi à Bordeaux permit au service central de retrouver des conditions de fonctionnement quasi identiques à celles du temps de paix. La mobilisation avait, bien entendu, creusé quelques vides dans les rangs du personnel, mais il avait été facile d’y remédier en puisant dans la direction des douanes de Paris que l’arrivée des réfugiés de l’Est et du Nord avait rendue pléthorique.

  • 48 Ce bureau fut créé le 14 septembre 1915.
  • 49 En matière de recrutement externe et de promotion par concours, on constate qu’aucune doctrine comm (...)

57La charge de travail justifiait, en effet, que les vacances fussent rapidement comblées. La gestion des services (on l’a montré déjà) posait des problèmes d’une nature inhabituelle auxquels il fallait répondre souvent dans l’urgence et parfois en improvisant, car il était malaisé d’obtenir rapidement des directives de ministres débordés. Surtout, ce que l’on n’allait pas tarder à appeler la « guerre économique » mobilisait les bureaux gestionnaires de la réglementation des échanges. Le seul événement d’une certaine importance qui ait affecté l’organisation du service central au cours de l’année 1915 est la transformation en un bureau autonome de la cellule créée, en 1914, au sein du bureau du tarif pour instruire les demandes de dérogation en matière de prohibitions48. Cette mesure nécessita la nomination d’un nouveau chef de bureau et l’on aborda ainsi de manière ponctuelle une question qui fut débattue sur un plan général à cette époque sans trouver de réponse claire : fallait-il prononcer durant la guerre des nominations ou promotions qui ne seraient pas provisoires, au détriment éventuel de fonctionnaires mobilisés ? Nous verrons par la suite que l’administration des Douanes s’est montrée en cette matière d’une grande prudence, ce qui ne l’a pas empêchée de pourvoir aux emplois supérieurs devenus vacants49.

58Les charges nouvelles qui incombèrent au directeur général dès les premières semaines de la guerre et celles qui vinrent s’y ajouter par la suite témoignent de l’alourdissement et de la complexité croissante du travail des bureaux techniques de l’administration centrale. Dès le mois d’août 1914, J. Branet avait été désigné en qualité de membre de la commission exécutive des achats et transports par mer effectués en vue d’assurer l’alimentation nationale, puis de la commission supérieure chargée d’étudier les questions relatives au ravitaillement de la population civile, des mesures à prendre en ce qui concernait la main-d’œuvre rurale, le chômage, l’assistance et l’hygiène. D’autres mandats allaient lui échoir en 1915 au sein d’autres commissions et comités : commission chargée de rechercher les moyens de développer les relations commerciales avec la Russie, comité de direction de l’office des produits chimiques et pharmaceutiques créé pour la durée de la guerre, comité consultatif sur la fixation des prix d’achat et de cession et les conditions générales des marchés.

2. De 1916 à 1918

59L’extension des activités extérieures du directeur général et de certains de ses collaborateurs ne fit que se confirmer au cours des années suivantes : commission d’évaluation des stocks de pétrole et de contrôle du prix de ces produits, commission consultative auprès du ministre du Commerce et de l’Industrie pour l’application à l’importation des actes relatifs à l’interdiction de commercer avec l’ennemi, les prohibitions d’importation et les établissements sous séquestre, commission des changes, etc.

60À travers l’implication du chef de l’administration dans le fonctionnement de ces organismes apparaît en filigrane un phénomène dont l’ampleur a fortement influencé les méthodes de travail des bureaux de réglementation de la direction générale des Douanes : l’apparition, à côté de la tutelle traditionnelle du ministère des Finances, de rapports de dépendance ou de coopération, non plus occasionnels, mais permanents avec d’autres départements ministériels. Les relations avec le ministère de la Guerre ont déjà été mises en évidence à propos du corps militaire des Douanes. Le blocus en suscita d’inédites avec le département des Affaires étrangères, mais c’est principalement avec le ministère du Commerce et de l’Industrie que la Douane eut affaire, les mesures de contrôle du commerce extérieur relevant pour l’essentiel de ce département.

  • 50 Proposition de loi nº 4588 (session de 1918) déposée par le député Tournade.
  • 51 An. Do. 1918, page 234, chronique intitulée « À propos du rattachement des Douanes au ministère du (...)

61Était-il justifié pour autant que l’on mit en question l’appartenance de la Douane aux Finances ? Un député le fit, en tout cas, au début de 1918 en déposant une proposition de loi (qui ne vint pas en discussion) dont l’article unique rattachait au ministère du Commerce et de l’Industrie « la direction générale des Douanes et les services qui en dépendent »50. L’argumentation développée dans l’exposé des motifs mettait en relief le caractère essentiellement économique des mesures douanières et l’erreur qu’il y aurait à laisser leur application aux mains d’un service surtout préoccupé de rendement fiscal. Son auteur sortait donc du contexte particulier de l’état de guerre pour envisager dans le long terme la question de la tutelle des Douanes. Ce n’est certainement pas sans y avoir été incitées que les officieuses Annales des douanes consacrèrent une chronique à cette affaire pour rappeler que la Douane avait, dans le passé, connu fugitivement d’autres tutelles que celle des Finances, qu’un nouveau changement n’était donc pas à écarter et qu’on pouvait interpréter comme une orientation implicite vers la réforme préconisée la récente désignation à la tête des Douanes du directeur des affaires industrielles et commerciales au ministère du Commerce51.

  • 52 Voir la notice biographique, Annexe 2.

62Cet événement s’était en effet produit en janvier 1918. Après avoir dirigé les Douanes au long de quarante mois de guerre, J. Branet venait de laisser la barre à Jean Bolley. Ce fils de fonctionnaire des douanes, lui-même ancien chef de bureau à la direction générale de cette administration, avait intégré le département du Commerce après un passage dans un cabinet ministériel ; il y occupait de hautes fonctions au moment où il fut appelé à la succession de J. Branet52. On ne peut douter que les compétences que J. Bolley avait ainsi acquises aient pesé d’un grand poids dans sa désignation ; aussi ne peut-on exclure que, pour disposer plus tôt de ce fonctionnaire jugé particulièrement apte à diriger les Douanes au cours d’une période difficile, le départ de son prédécesseur ait été anticipé.

  • 53 Il s’agit du remplacement de Moulié par Olivier Josset, jusqu’alors chef de cabinet du directeur gé (...)

63Quoiqu’il en ait été, ce changement de directeur général, venant s’ajouter à celui de l’administrateur de la deuxième division, intervenu dès 191653, n’a pas été un événement banal dans la vie de l’administration, d’autant que J. Bolley, personnalité au demeurant fort contestée par les organisations professionnelles, comme nous le verrons par la suite, allait tenir le poste durant sept années au cours desquelles la politique douanière de même que la gestion administrative connaîtraient d’importantes évolutions.

  • 54 Ces nominations ont concerné en partie des fonctionnaires mobilisés.

64Au niveau des chefs et sous-chefs de bureau, il y eut, en revanche, peu de départs et de promotions54.

  • 55 Décrets des 15 septembre 1916 et 8 février 1918 modifiant l’un et l’autre celui du 1er décembre 190 (...)
  • 56 Loi de finances du 15 juillet 1914, décret du 5 décembre et arrêté ministériel du même jour.
  • 57 Loi du 4 août 1917.
  • 58 Quelques avantages furent prévus en faveur des agents du cadre principal appelés à occuper des post (...)

65Les personnels d’administration centrale ont été concernés, en septembre 1916 d’abord, en février 1918 ensuite, par deux décrets modifiant l’organisation qui avait été définie en 190055. Il ne s’est agi, cependant, que de réformes mineures provoquées, non par le souci d’améliorer le fonctionnement du service, mais par la nécessité de tirer toutes leurs conséquences de mesures affectant les rémunérations. C’est ainsi que la première de ces réformes fut liée à la modification des échelles de traitement décidées dans la loi de finances de 191456 et la seconde à la péréquation des traitements des agents des administrations centrales opérée par une loi d’août 191757. Le principe selon lequel les personnels de la direction générale et ceux des services extérieurs appartenaient aux mêmes corps n’étant pas mis en cause, la seule question qui se posait était celle des équivalences, en termes de rémunération, entre emplois d’administration centrale et emplois des services extérieurs. L’unique innovation qui vaille d’être mentionnée concerne la suppression, en 1916, du concours spécial pour le recrutement des rédacteurs ; ceux-ci allaient désormais être choisis parmi les lauréats des concours d’inspecteur et de vérificateur, selon le niveau hiérarchique des postes à pourvoir. La faculté de passer d’un poste d’administration centrale à un poste équivalent des services extérieurs et vice versa ne fut pas remise en cause, pas plus que la possibilité d’obtenir un avancement en passant d’un service dans l’autre58.

B. Réflexions sur l’après-guerre

  • 59 En 1917, les Annales des douanes ont consacré à la réforme administrative – débats parlementaires e (...)

66On ne saurait s’étonner que des réformes importantes n’aient pas été opérées durant la guerre, même si celle-ci a duré aussi longtemps que le conflit de 1914-1918. Il est pourtant remarquable que beaucoup d’idées furent brassées au cours de cette période. Bien des considérations y inclinaient, en particulier l’effroi suscité par l’énormité des dépenses publiques et, en réaction, la conviction qu’il faudrait à l’avenir faire mieux à moindre coût. La propension ancienne, au Parlement comme dans la presse, à accuser les administrations, donc leurs employés, d’inefficacité, voire de nocivité s’en trouva renforcée. La « réforme administrative » fut dans l’air du temps, à telle enseigne que les Annales des douanes lui firent une large place. Non seulement elles rendirent compte des travaux des commissions parlementaires compétentes en la matière, mais elles ouvrirent, en 1917, une enquête auprès de leurs lecteurs. Les résultats en furent présentés et commentés59.

  • 60 An. Do. 1917, page 293.
    Sur les deux « fusions » de 1814 et 1852, cf. J. Clinquart, L’administration (...)

67Il est intéressant d’examiner ce qui, à l’époque, semblait de nature à améliorer le fonctionnement de l’administration des Douanes. Les regards que portent sur ce service les gens du sérail et les observateurs extérieurs sont évidemment différents. L’une des suggestions les plus couramment formulées au dehors (notamment par E. Brousse, député du Doubs, qui s’était fait une spécialité de la critique de l’administration des Douanes) consistait à fusionner des services financiers, en particulier les Contributions indirectes et les Douanes. Une telle perspective ralliait peu de suffrages au sein des services concernés. Pour les Annales, il fallait se garder de « consacrer une nouvelle fois l’erreur de 1814 et 1852 »60. La position de la revue s’avère frileusement corporatiste ; on y invoque des difficultés d’ordre technique pour justifier la spécialisation de chacun des deux services, mais il s’agit d’un rideau de fumée derrière lequel tentent de se dissimuler – mais en vain – des préoccupations d’une autre nature : « Les agents des douanes auraient, croyons-nous, plus à perdre qu’à gagner à mettre en question le statut, exceptionnel à certains égards, dont ils profitent », lit-on dans l’officieuse publication ; et d’évoquer en vrac le régime spécial des retraites des agents du service actif, la fourniture de l’habillement et des soins médicaux à ce même personnel, et jusqu’à la réduction sur le tarif des chemins de fer, ainsi que la perte de « débouchés du cadre supérieur (qui) seraient immédiatement enlevés au personnel des douanes, déjà assez peu favorisé à ce point de vue ». Au sein des états-majors douaniers l’opinion n’était donc pas prête aux remises en cause fondamentales ; et il apparaît, à la lecture de suggestions exprimées par les lecteurs des Annales que le milieu douanier, en général, n’envisageait pas autre chose que l’évolution prudente de l’organisation existante et l’amélioration du sort des agents.

  • 61 An. Do. 1917, page 69, chronique intitulée « La pénurie des effectifs : ses causes, ses remèdes ».

68Il est frappant que l’un des points qui furent évoqués à l’époque avec le plus d’insistance est la pénurie de personnel dont l’administration allait inéluctablement souffrir en raison des vides causés par la guerre et de la « désertion des fonctions publiques » ; déjà effective avant-guerre, celle-ci s’accentuerait, croyait-on, étant donné le niveau élevé des salaires offerts par le secteur privé61. On ne voyait de solution à ce problème que dans l’accroissement de la productivité des brigades et des bureaux, et, bien entendu, la hausse des rémunérations offertes aux employés de l’État.

  • 62 An. Do. 1918, page 10.

69Jamais dans le passé le fonctionnement de l’administration n’avait suscité, de manière semi-officielle, une enquête de cette nature. Certaines des idées alors exprimées allaient trouver application après-guerre, mais l’intérêt de la démarche réside moins dans ses effets pratiques que dans son existence même en un temps où l’on pouvait s’attendre à ce que les spéculations sur la gestion administrative restent à l’arrière-plan des préoccupations. Quoi qu’il en soit, il est certain que l’on a pris conscience, alors que le conflit était encore éloigné de sa fin, des changements que la guerre allait entraîner dans les mentalités et les méthodes de travail. On peut en trouver un indice dans les propos que le directeur général des douanes tint en décembre 1917, lors de la proclamation des résultats du concours de l’inspection ; J. Branet insista alors sur les difficultés de plus en plus grandes que comporterait désormais l’exercice de l’autorité. Sans doute songeait-il au rôle que les organisations professionnelles ambitionneraient de tenir dans un avenir proche62.

  • 63 Cf. Jean Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit., pages 451 et suivantes.

70Celles-ci avaient repris ouvertement leur activité au printemps 1916, notamment en faisant paraître à nouveau leurs publications périodiques : des Bulletins dans le cas de l’Union du service sédentaire et de l’Association fraternelle des Officiers, L’Action douanière, pour l’Union du service actif63.

71Depuis la déclaration de guerre, ces organisations n’avaient rompu le contact ni avec ceux de leurs adhérents que la mobilisation n’avaient pas éloignés du service, ni avec l’Administration. Cependant, leurs interventions avaient été essentiellement inspirées par la solidarité à l’égard des victimes de la guerre : prisonniers de guerre, veuves et orphelins, familles évacuées. Nous avons relaté plus haut l’action menée, dès 1914, par l’Union générale des agents du service actif en faveur des épouses et enfants d’agents du Nord et de l’Est repliés dans l’Ouest de la France. Des collectes avaient été organisées par la suite dans les bureaux et brigades et les caisses des associations avaient été mises à contribution pour venir en aide aux victimes des événements. Cependant, c’est le sort des orphelins qui allait susciter le mouvement de solidarité le plus durable. La conviction que la situation de ces enfants constituerait un problème durant de longues années avait conduit différents membres des unions à préconiser la mise sur pied de ce qu’ils appelèrent d’abord un « Orphelinat » et qui deviendrait « l’Œuvre des orphelins des douanes ». Il s’agissait dans leur esprit, non seulement de créer une structure permanente, mais surtout de lui assurer d’autres ressources que le produit incertain de collectes et les dons aléatoires d’organismes divers. On se tourna naturellement vers la direction générale en en espérant, sinon des subventions tirées de ses crédits de fonctionnement, du moins une efficace intervention auprès du ministre des Finances.

  • 64 L’Action douanière, nº 8 d’août 1917.

72En 1916, ces objectifs restaient au cœur de l’action des associations professionnelles, mais d’autres préoccupations ne tardèrent pas à se faire jour. Parmi les thèmes que la presse corporative a véhiculés au cours des années de guerre apparaissent ou réapparaissent des questions telles que l’extension au service des brigades de la procédure disciplinaire dont cette branche de l’administration des Douanes avait été exclue en 1908 (Nous l’avons mentionné dans l’Introduction), mais aussi « l’évolution nécessaire de la loi qui… régit » les associations de fonctionnaires64, c’est-à-dire la constitution de syndicats d’employés de l’État. Le problème des rémunérations s’est trouvé très rapidement évoqué lui aussi, sous la forme d’une demande « d’indemnité de cherté de vie ».

  • 65 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit., pages 551 et 552, ainsi q (...)
  • 66 L’Action douanière, nº 5 de mai 1917.

73D’autres aspects des préoccupations des représentants du personnel doivent cependant être mis en relief. Les publications associatives expriment, en effet, l’aspiration, déjà sensible avant la guerre65 à l’émergence d’un nouveau style de gestion des services qui reposerait sur « la collaboration de l’autorité administrative avec la représentation légale du personnel », une collaboration que l’on souhaitait « loyale » et « effective »66.

  • 67 L’Action douanière, nº 4 d’avril 1917. Sur l’avant-guerre, cf. J. Clinquart, L’administration des D (...)
  • 68 Il s’agit en particulier du repos hebdomadaire et de la réduction de la durée du travail.

74Les organisations professionnelles – celle du service actif notamment – participent en 1917-1918 à la réflexion sur l’après-guerre à laquelle nous avons vu les Annales des douanes faire une large place. Et justement, l’Union générale du service actif ne partage pas les orientations auxquelles lui paraît s’être ralliée l’officieuse publication. Ainsi, l’hostilité appuyée de cette revue à une éventuelle fusion des Douanes avec les Contributions indirectes lui paraît contraire aux intérêts du cadre secondaire des brigades dont l’Union veut combattre la « déchéance ». Les amicalistes du service actif avaient, avant 1914, fondé de grands espoirs sur l’action d’un groupe parlementaire de défense des douaniers dont, grâce à leurs liens avec les milieux politiques de gauche (notamment parmi les députés des régions frontalières), ils avaient réussi à maintenir l’existence de législature en législature. En sommeil depuis août 1914, ce groupe fut réactivé dans le courant de 1917 par son président, le député du Nord Défontaine, et par le député des Bouches-du-Rhône Ceccaldi67. À cette époque, l’Union présenta à Défontaine un « rapport sur la réorganisation des services » qui tendait notamment à revaloriser le service des brigades dans la hiérarchie des emplois publics. Or, la fusion avec les Contributions indirectes lui paraissait de nature à y contribuer à condition de s’accompagner d’un renforcement de la sélectivité du recrutement des préposés et de la mise au point d’un programme de formation professionnelle. On liait à cette revalorisation, qui constituerait longtemps l’un des objectifs majeurs du service des brigades, des revendications complémentaires : la démilitarisation de ce service, l’amélioration de ses conditions de travail68.

  • 69 Ainsi fut-il demandé que les agents mobilisés dont les familles étaient logées dans les immeubles d (...)

75Au cours de leurs contacts avec la direction générale, les unions ne purent évoquer, au cours des hostilités, ces problèmes de fond. L’époque ne s’y prêtait pas, en effet, et il ne pouvait être alors officiellement question que de sujets en rapport avec l’état de guerre : difficultés rencontrées par les familles des agents mobilisés, par le personnel évacué, etc69.

  • 70 Cette agressivité apparut assez vite puisqu’on en trouve des manifestations dans L’Action douanière (...)

76Si le ton des Bulletins de l’Union du service sédentaire ne marquait pas durant ces années d’hostilité à l’égard du directeur général, L’Action douanière n’hésitait pas, en revanche, à faire preuve d’agressivité. Sans doute cette situation n’est-elle pas sans rapport avec le pessimisme que laisse transparaître l’allocution de Branet aux lauréats du concours de l’inspection de 191770.

C. Le fonctionnement des services extérieurs

1. Pénurie de personnel et timide apparition des femmes dans le monde des bureaux

77Lors de l’établissement des plans de mobilisation, les administrations avaient largement usé des possibilités offertes par la loi pour conserver à leur disposition des agents dont elles estimaient la présence nécessaire. Or, après quelques semaines de combats, elles durent rabattre de leurs prétentions sous la double pression de l’État-major et de l’opinion publique. Selon la réponse que le ministre des Finances fit à un député, en février 1916, avant même qu’intervienne la loi Dalbiez, « les divers services dépendant de (son) administration… avaient spontanément remis à la disposition de l’autorité militaire des catégories entières de fonctionnaires non disponibles. N’avaient été maintenus sur les contrôles de la non-disponibilité ou placés en sursis d’appel, que les agents indispensables à la bonne exécution du service. Après la promulgation de la loi du 17 août 1915, l’Administration (avait) procédé à la révision de toutes les situations ». Ces mesures devaient inéluctablement créer dans l’ensemble des services – et la Douane n’y a pas échappé – de sérieux problèmes liés aussi bien à la pénurie de personnel qu’au vieillissement des agents encore disponibles.

78Pour atténuer la gravité de la situation, à défaut de pouvoir y remédier, on eut recours à des palliatifs d’efficacité très variable.

  • 71 Décision du 22 février 1915.
  • 72 Décision du 5 mars 1915.
  • 73 Décisions des 10 mars et 21 août 1915.

79La suppression des congés d’affaires, prononcée dès le début de la guerre, fut confirmée au début de 191571, mais on dut y apporter ensuite quelques tempéraments. On admit ainsi que, pour des motifs tout à fait exceptionnels laissés à l’appréciation de la direction générale, des autorisations d’absence de plus de 48 heures puissent être accordées72. On dut aussi permettre aux agents secondaires des brigades « propriétaires de terres arables » de disposer de cinq jours de congé « pour coopérer aux travaux des semailles »73. Un peu plus tard, considérant que « la plupart des agents n’[avaient] pu se reposer depuis près de deux années alors qu’en raison des nombreux vides créés dans les bureaux et les brigades par la mobilisation, le travail demandé (avait) été plus intensif qu’en temps normal », les directeurs furent autorisés à accorder huit jours au maximum de congé au personnel.

  • 74 Décision du 30 octobre 1914.

80La suspension des mises à la retraite fut, semble-t-il, un peu plus efficace. Nous avons déjà signalé cette mesure qui était intervenue dès l’ouverture des hostilités. Les arguments invoqués à l’époque mêlaient au désir de « ne pas affaiblir les cadres » le souci de « ménager les deniers de l’État » et de « surseoir à toutes les dépenses n’intéressant pas la défense nationale et l’ordre public ». Seuls furent instruites les demandes de retraites émanant des « agents des deux services dont l’invalidité physique et morale (s’avérait) absolue »74.

  • 75 Décision du 8 février 1915.
  • 76 Il ne se serait présenté que 24 candidats dont 19 auraient été admis à reprendre du service (Répons (...)

81Afin de faire face aux besoins du service des brigades, la direction générale envisagea, en février 1915, de faire appel, « moyennant une légère rétribution », à des retraités du cadre secondaire « suffisamment valides pour supporter les fatigues de l’emploi ». L’argumentation développée dans la note administrative qui annonçait cette mesure exposait clairement les données du problème : « Le recrutement des brigades s’est trouvé suspendu dès l’ouverture des hostilités. Cette situation n’a causé jusqu’ici aucune gêne dans l’exécution du service, mais elle est de nature, si la guerre se prolonge, à créer (…) de réelles difficultés. Les effectifs sont en effet très réduits sur la plupart des points et il ne sera pas toujours possible de recourir à des détachements, d’ailleurs onéreux, pour renforcer la surveillance ou couvrir les vacances résultant des retraites et décès »75. Apparemment, cette initiative suscita peu d’écho, en raison sans doute de la modicité de la rémunération proposée (de 50 à 60 francs par mois). Quand la loi Dalbiez d’août 1915 eut généralisé le recours à des agents retraités, la direction générale présenta un nouveau projet qui prévoyait une rétribution plus substantielle, mais les résultats ne se révélèrent pas beaucoup plus positifs76.

  • 77 Décisions des 14 et 22 mai, et 23 juillet 1915.

82Une autre initiative de la loi Dalbiez – l’ouverture des cadres administratifs à des mutilés de guerre – fut mise en œuvre dans l’administration des Douanes, mais son impact fut limité. La direction générale indiqua les emplois qui pourraient être confiés à ces victimes de la guerre : copistes, secrétaires des inspecteurs et des officiers, plantons, concierges, gardes-magasins, préposés à la surveillance des fabriques de soude, des salines et des entrepôts, vaguemestres, etc. Elle recommanda aussi de donner la préférence aux agents issus des bataillons douaniers ou mobilisés dans leur arme d’origine. Cette orientation « interne » pouvait, au moins dans un premier temps se justifier, car les conditions d’admission de candidats jusqu’alors étrangers à l’administration nécessitaient une définition qui se fit attendre77.

  • 78 Décision du 3 décembre 1915.

83Mais c’est surtout par ce que l’on appela le « nivellement des effectifs » que la direction générale s’efforça de faire face à la situation. L’opération consistait, à partir d’une estimation des « besoins et ressources de chaque circonscription », à « combler à l’aide de prélèvements sur quelques points les déficits signalés sur d’autres ». Décidée à la fin de l’année 1915, elle avait été précédée d’ajustements similaires auxquels les directeurs durent procéder à l’intérieur de leurs circonscriptions. Les deux mesures différaient cependant sur un point essentiel : alors que les déplacements de personnel opérés par les directeurs avaient le caractère de mutations d’office, on tint ceux qui furent décidés ensuite pour des « détachements » ouvrant droit à indemnisation78. C’est dans ces conditions que, par exemple, des agents des directions de Lyon et de Besançon furent envoyés en 1915 en renfort des brigades de première ligne du Jura.

  • 79 AEF. Z 14421. Direction générale des Douanes, polygraphes, 1918. Décision du 26 avril 1918.

84Bien entendu, comme on l’a signalé déjà, les agents des brigades évacués du Nord et de l’Est que leur âge ou leur situation de famille dispensaient de la mobilisation, furent affectés temporairement là où la situation l’exigeait. Il en fut de même des agents démobilisés au cours des hostilités et des prisonniers rapatriés79.

  • 80 Décisions des 27 octobre et 20 novembre 1916, 2 août 1917.
    En janvier 1917, L’Action douanière, nº 1 (...)
  • 81 Même référence que ci-dessus, note 79.

85Malgré cela, « la réduction des effectifs ne permet(tant) pas d’assurer l’exécution du service d’une façon aussi complète que l’exige(aient) les circonstances », la direction générale restreignit, en octobre 1916 puis en août 1917, le détachement d’agents des brigades dans les bureaux. La mesure affecta d’abord « les sous-brigadiers et préposés copistes attachés aux bureaux de direction », puis les autres agents des brigades affectés dans des sections d’écritures pour pallier les conséquences de la mobilisation du personnel sédentaire normalement affecté à ces tâches80. Par ailleurs, les directeurs reçurent l’ordre d’employer les sous-officiers en surnombre comme s’il s’agissait de simples préposés, sauf à s’assurer qu’ils ne soient pas placés sous les ordres de sous-officiers moins anciens qu’eux81.

86La situation des bureaux était alors moins critique que dans un passé récent grâce au recrutement d’auxiliaires.

  • 82 Décision du 10 janvier 1916 précisée par celle du 22 avril notifiant une décision ministérielle du (...)

87La mesure avait été initiée en janvier 1916, mais elle ne prit effet qu’en avril82. Les candidatures pouvaient être recueillies parmi les retraités du service des bureaux et – l’innovation était d’importance – « dans l’élément féminin ». On attribua aux retraités un salaire différentiel entre le traitement d’activité et le montant de leur pension. Pour les femmes, baptisées « auxiliaires féminines temporaires », on imagina un système de rémunération tenant compte « du coût de la vie et du prix de la main-d’œuvre féminine à la résidence et de la durée du travail accompli ». Le salaire ne devait pas dépasser 4,50 francs pour huit heures de travail, une majoration pouvant toutefois être envisagée quand les auxiliaires seraient employées « en dehors du lieu où elles habit(aient) ». Les recommandations adressées par la direction générale aux directeurs chargés du recrutement de ce personnel étaient à la mesure de l’originalité de la situation : on devrait s’assurer de « l’honorabilité », de la « tenue » et de « l’aptitude physique » des postulantes, vérifier qu’elles possédaient une « instruction suffisante » en leur faisant subir un « examen » comportant une dictée et des exercices de calcul élémentaire, et veiller en outre à ce qu’il s’agisse de personnes « non apparentées à des redevables de la localité en rapports directs avec la douane ».

  • 83 Loi du 17 août 1915.

88Comme le prévit par la suite la loi Dalbiez83, la préférence devait aller aux femmes, mères, filles et sœurs de militaires tués ou blessés pendant la guerre, mais la direction générale ajouta que, dans ce cas de figure, une priorité devait être réservée aux membres des familles de douaniers. À défaut de candidatures répondant à ces critères, il y avait lieu de faire choix de « parentes d’employés des douanes, en particulier les veuves d’agents décédés en activité sans droit à pension » ou de « victimes de guerre » (parentes de prisonniers, réfugiées, etc.).

89Les candidates agréées n’étaient confirmées dans l’emploi qu’à l’issue d’une période de mise à l’essai d’un mois et l’on pouvait ensuite les licencier sans préavis et sans indemnité.

90La direction générale qui, à la différence des services extérieurs, avait commencé avant la guerre à se familiariser avec la présence de collaboratrices, ne manqua pas d’appeler l’attention des directeurs sur l’importance d’une « expérience » qui présentait un évident intérêt « dans les circonstances actuelles », mais aussi « dans l’avenir », « l’utilisation de l’élément féminin dans les bureaux de douane » paraissant appelée à survivre à la guerre.

91Accessoirement, on ne manqua pas d’évoquer les « légères transformations » que « la présence de personnel nouveau obligeait à apporter aux installations ».

  • 84 Mentionnons pour la petite histoire que quelques employés des douanes belges réfugiés en France fur (...)

92Nous n’avons pas pu déterminer à quel rythme les services procédèrent à ce recrutement entre 1916 et 1918, ni le nombre d’auxiliaires féminines qui furent embauchées84. En revanche – et ceci l’emporte en importance – nous savons que la fin de la guerre n’a pas mis un terme à l’entrée des femmes dans le service des Douanes.

  • 85 Décision du 20 novembre 1916.

93Il est difficile de se rendre compte aujourd’hui des réactions du personnel des services extérieurs, y compris de sa hiérarchie, face à l’intrusion – bien timide encore – de l’élément féminin dans un milieu administratif empreint de traditions paramilitaires. Immédiatement avant la guerre, les esprits n’y étaient certainement pas préparés. Tout au plus aurait-on compris alors que des femmes dactylographes fissent leur entrée dans les bureaux particuliers des directeurs puisqu’on l’avait admis dans les services centraux. Et encore n’était-on pas convaincu, de manière générale, de la pertinence d’une telle orientation. On en trouve l’indice dans les questions qui furent posées par des directeurs à l’administration centrale quand il fut décidé de remplacer les copistes par des auxiliaires féminines. Certains correspondants firent observer « qu’il y aurait inconvénient à remplacer la totalité des copistes par des femmes, ces dernières ne pouvant rendre les mêmes services que les hommes ». D’autres (ou les mêmes) s’inquiétèrent de savoir si « les emplois de sous-brigadiers et de préposés copistes (étaient) définitivement supprimés ou (s’il s’agissait) d’une mesure temporaire devant prendre fin avec la guerre ». La direction générale fit sagement observer que « l’expérience seule pourra(it) dire si le rendement des dames auxiliaires sera(it) moindre que celui des copistes », et qu’il appartenait aux directeurs « de faire initier complètement ces auxiliaires à leurs nouvelles fonctions de façon à obtenir d’elles les mêmes services que des copistes ». Sur le caractère provisoire ou définitif de la mesure, l’Administration se garda donc de se prononcer ; témoignant de ses propres hésitations, elle se contenta de rappeler que les auxiliaires étaient licenciables à tout moment85.

  • 86 An. Do. 1918, page 222.

94A fortiori devait-on mettre en doute, avant août 1914, que des tâches traditionnellement confiées, dans les bureaux de douane, à des commis issus des brigades ou des emplois réservés pussent un jour être valablement remplies par des femmes. Entre-temps, la guerre mit à mal bien des préjugés. On s’habitua à voir des femmes exercer, hors des administrations, des occupations jusqu’alors tenues pour spécifiquement masculines ; les exemples abondèrent, non seulement dans l’agriculture, mais surtout dans l’industrie et les transports. Aussi, passée la première surprise, les fonctionnaires des douanes acceptèrent-ils probablement sans réticence durable une mesure qui – ne l’oublions pas – revêtait aussi le caractère d’une aide sociale : ne s’agissait-il pas de porter assistance à des veuves ou des filles de collègues victimes de la guerre ? Quoi qu’il en soit, il est clair qu’il ne s’est pas produit, à cette époque, de « révolution culturelle ». L’arrivée des femmes dans les services extérieurs de la direction générale des Douanes a constitué, en 1916, une mesure de circonstance, de portée limitée : il n’était pas question qu’elle pût concerner les brigades (partie numériquement la plus importante de ces services), ni des postes autres que subalternes. Bien des années s’écouleraient avant qu’il en aille autrement. La méfiance suscitée par ce que les Annales des douanes appellent « le développement du féminisme » apparaît dans cette revue qui, en septembre 1918, écrivait : « Sans doute pourra-t-on féminiser quelques services. Mais il convient, croyons-nous, de se tenir à cet égard dans une juste mesure. On perd trop aisément de vue que les affaires de l’État intéressant la collectivité, la désertion par les hommes des fonctions publiques pourrait avoir une répercussion désastreuse sur les intérêts généraux du pays »86.

  • 87 Décret du 30 octobre 1918, circulaire des douanes 29 G du 18 novembre 1918.
  • 88 Décret du 30 octobre 1918, circulaire des douanes 28 G du 18 novembre 1918.

95Quoi qu’il en soit, la pérennisation d’une participation féminine aux tâches des bureaux de douane a été consacrée, dès le mois d’octobre 1918, par la création d’un cadre de dames-employées recrutées par concours. La circulaire qui commente la mesure justifie celle-ci par les « appréciations favorables » dont avait fait l’objet « dans l’ensemble » « le concours apporté par le personnel féminin recruté pour suppléer temporairement les agents des bureaux mobilisés »87. Simultanément fut créé un autre cadre féminin : celui des « dames-contrôleuses à la statistique commerciale ». La mesure était liée à la centralisation progressive des dépouillements statistiques, jusqu’alors effectués au niveau local. L’opération avait débuté en septembre 1917 avec un personnel majoritairement composé d’auxiliaires. On notera que, dans les deux cas, la direction générale des Douanes, confirmant une orientation dont nous avons déjà cité des exemples, entendait recruter le moins possible parmi les personnes « étrangères à l’administration des Douanes » ; mue par un sentiment naturel de solidarité, et, dans une certaine mesure sans doute, soucieuse d’entretenir l’« esprit maison », elle ouvrait les concours en priorité aux veuves et filles d’agents tués à l’ennemi ou décédés en activité de service88.

2. Une pénurie de personnel aggravée dans les bureaux par l’accroissement des tâches

96Même limité, le renfort que représentait l’embauche d’auxiliaires vint à point pour aider les services à faire face à une situation de plus en plus difficile.

97Ralenti au tout début du conflit, le commerce extérieur, stimulé à la fois par les énormes besoins des armées et par les défaillances du système productif national que l’invasion avait privé d’atouts industriels majeurs, avait, dès 1915, connu un développement qui, d’année en année, devint considérable : ce phénomène a été évoqué plus haut. Les exportations avaient, certes, concurremment fléchi, mais, à partir de 1916, elles s’étaient situées, en valeur, à un niveau comparable à celui des années 1910 à 1914. On avait donc essentiellement assisté à un accroissement spectaculaire des importations, évolution qui avait concerné avant tout les ports maritimes. Une part importante de ce trafic portait sur le charbon que la perte des mines de la région du Nord contraignait d’importer en grandes quantités, mais aussi sur les produits métallurgiques, l’armement et également les vivres.

98Indépendamment des introductions intéressant directement la France, la Douane avait à connaître d’un trafic de transit considérable à destination de l’Espagne, de l’Italie et de la Suisse. Des ports dont les activités étaient faibles ou médiocres avant-guerre connurent un essor exceptionnel. Tel fut le cas du port de Cette (selon la graphie encore en usage à l’époque), devenu une sorte de port suisse sur le littoral méditerranéen.

99Bien entendu, le trafic de transit intéressa également les frontières de terre ; les bureaux de Delle, Pontarlier, Vallorbe, Bellegarde, Modane, Vintimille, Cerbère et Hendaye connurent, eux aussi, une intense activité.

  • 89 Lettre du ministre des Finances à son collègue de la Guerre en date du 6 mars 1916, notifiée au ser (...)

100En mars 1916, le ministre des Finances, répondant à des doléances de son collègue de la Guerre relativement aux conditions de dédouanement dans les ports, écrivait : « Par suite de l’état de guerre, les agents des douanes ont vu leurs attributions s’accroître au-delà de toute prévision. Chargés d’assurer pour des quantités plus considérables qu’en temps de paix les dédouanements à l’entrée, de déjouer les introductions de produits austro-allemands tentées sous le couvert de l’origine d’un pays neutre, de veiller à la stricte application des prohibitions édictées à la sortie, ils ne font face à leurs attributions nouvelles qu’au prix des plus grands efforts »89.

  • 90 An. Do. 1916, page 94. « Aussi bien dans les ports que dans les gares, le service des Douanes ne mé (...)
  • 91 Décision du 4 janvier 1917.

101En l’occurrence, le ministre de la Guerre s’était fait l’écho de plaintes émanant à la fois de ses services et des industriels travaillant pour la défense nationale. Si les formalités pouvaient être à l’origine de retards dans l’acheminement de marchandises transportées par voie terrestre ou maritime, elles n’étaient pas seules en cause. C’est principalement l’inadaptation des infrastructures portuaires et ferroviaires à un trafic de cette ampleur qu’il convenait d’incriminer, ainsi que la pénurie de moyens de transport terrestre. Il n’empêche que, à la tribune de la Chambre comme dans des correspondances adressées aux ministres, l’administration des Douanes fut fréquemment prise à partie, bien que, aux dires des Annales « de nombreuses enquêtes (aient) montré l’inanité des griefs formulés » contre ce service90. Sans aucun doute faut-il nuancer les opinions exprimées dans une publication semi-officielle ; il est très rare en effet que les administrations acceptent de plaider coupable. Si la fâcheuse conjonction de facteurs défavorables – augmentation exponentielle du trafic, complexité accrue des réglementations, multiplication corrélative des contrôles et réduction des effectifs – peut expliquer, voire excuser la difficulté des services à remplir leurs missions dans des conditions compatibles avec les impératifs économiques de l’heure, tout n’a peut-être pas été fait pour accroître la productivité de l’administration. Ainsi, ne semble-t-il pas, à la lecture des circulaires et des notes que nous avons pu consulter, que la direction générale des Douanes ait accompli de grands efforts dans cet ordre d’idées. Il est vrai que l’obligation de procéder aux contrôles suscités par les mesures de guerre économique limitait la marge de manœuvre de l’autorité douanière lorsqu’on la pressait d’accélérer les opérations de dédouanement. Tout au plus peut-on noter qu’en 1917 des « facilités » furent apportées en ce qui concernait la déclaration de la valeur des marchandises, formalité rendue obligatoire à des fins statistiques par un décret d’octobre 1916. L’objectif annoncé, à un moment « où la pénurie de personnel et les difficultés de transport nuis(aient) à la rapidité des opérations commerciales », consistait à « abréger autant qu’il (était) possible l’accomplissement des formalités douanières »91.

  • 92 Décision du 27 janvier 1917.
  • 93 Décision du 3 mars 1917.
  • 94 Décision du 12 novembre 1917.

102Dans le même temps, intervinrent quelques mesures d’allégement de la gestion interne. Ainsi, une note détaillée de la direction générale enjoignit-elle « de simplifier la correspondance et d’éviter toute perte de temps en supprimant les intermédiaires qui (n’étaient) pas indispensables »92. D’autres décisions prononcèrent par la suite la suppression d’une douzaine de relevés périodiques, au demeurant « reconnus sans emploi »93 ou d’états comptables d’utilité douteuse94.

  • 95 An. Do. 1916, page 94 : compte rendu de la séance du 31 mars de la Chambre des députés.
  • 96 Cette situation est analysée dans l’ouvrage que nous avons consacré à L’administration des Douanes (...)

103Il est par ailleurs certain que, soumis à de multiples pressions, les services locaux prirent des initiatives de plus grande portée qui, sans créer de risques excessifs, pouvaient aller au-delà de ce que permettaient les règlements. On en trouve le témoignage dans les Annales des douanes : commentant un débat parlementaire de mars 1916 au cours duquel avait été évoquée la crise des transports, la revue observe que « loin d’apporter un esprit étroit dans l’application des règlements, (le service des Douanes) est le premier souvent à suggérer les solutions propres à résoudre les difficultés locales qui se produisent »95. Il en a été ainsi de tout temps dans les situations exceptionnelles, et des assouplissements apportés en matière de procédure de dédouanement ont souvent eu une origine locale, le service central intervenant ensuite pour en généraliser l’application dans un cadre normalisé. Tel fut par exemple le cas du « travail hors d’heures », c’est-à-dire de l’ouverture ponctuelle des bureaux aux opérations de dédouanement en dehors des jours et heures réglementaires, pour répondre à des impératifs commerciaux. Les heures de travail supplémentaires que les agents effectuaient en de telles occasions étaient rémunérées par les bénéficiaires de la mesure selon des tarifs qui furent longtemps déterminés par les chefs locaux, la direction générale ne parvenant pas ou hésitant à définir et à imposer une doctrine cohérente en ce domaine96.

  • 97 Cf. note 89, page 51 ci-dessus.
    L’ouverture des bureaux des ports le dimanche fut autorisée en janvi (...)
  • 98 Même référence. Cette ouverture intervint à compter de février 1916, donc pratiquement en même temp (...)

104Dans la conjoncture des années de guerre, le recours au « travail hors d’heures » représentait une solution de bon sens ; on le pratiqua largement, jusqu’à renoncer de facto à la fermeture dominicale des bureaux. Le ministère de la Guerre marqua de la réticence à rémunérer ces prestations, mais la direction générale des Douanes lui fit comprendre qu’il n’était possible, ni « d’établir des roulements facilitant l’organisation de services dominicaux avec repos compensateurs », ni « d’imposer aux agents des douanes un travail supplémentaire non rétribué », ni d’effectuer gratuitement pour un service public des opérations dont les particuliers ne bénéficiaient qu’à titre onéreux97. D’abord pratiqué au Havre et dans les autres ports maritimes, l’ouverture des bureaux le dimanche s’étendit rapidement aux frontières terrestres « où le mouvement des échanges exige(ait) un écoulement rapide des marchandises et un stationnement aussi réduit que possible du matériel de roulement »98.

105Alors que les contrôles inhérents aux diverses réglementations nées de la guerre alourdissaient les opérations de dédouanement, était-il réaliste d’espérer de sérieuses accélérations du rythme des déconsignations ? Ce qui pouvait paraître aux uns une nécessaire adaptation aux exigences de l’heure n’aurait pas manqué d’être taxé de laxisme coupable par d’autres, mais il est dans l’ordre normal des choses que des administrations telles que la Douane soient confrontées à ce genre de dilemme.

3. La surveillance aux frontières terrestres et maritimes

  • 99 Décret du 8 octobre 1917.

106La surveillance des frontières avait pris, depuis le début du conflit, une importance que justifiait l’apparition de ces réglementations nouvelles et, bien entendu, les préoccupations de sécurité et de défense nationales. Cette mission avait cessé, aux frontières de terre, de reposer, sinon exclusivement, du moins principalement sur la Douane. En dépit des mesures de « nivellement des effectifs » dont il a été question plus haut, celle-ci n’était pas en état de l’assurer seule ; des troupes territoriales y avaient été affectées et l’on a vu précédemment que la garde de la frontière franco-suisse avait reposé en grande partie sur l’action de ces forces jusqu’à ce que le corps militaire des Douanes leur fût substitué. La police et la gendarmerie prirent également leur part dans un contrôle auquel trop d’autorités se trouvaient de la sorte intéressées pour qu’il ne s’avérât pas nécessaire d’instituer un organe de coordination. Ce fut l’objet du décret du 8 octobre 1917 qui créa, sur l’ensemble des frontières terrestres et maritimes des « zones de surveillance spéciale » au sein desquelles des commissaires du gouvernement nommés par décrets furent chargés d’harmoniser l’action « des différents services dans l’exécution des ordres émanant des autorités compétentes civiles et militaires »99.

  • 100 Débats parlementaires, séance du 27 février 1918.

107Ce sont, bien entendu, les contrôles proprement douaniers que les brigades exécutèrent en priorité aux frontières de terre. Il semblerait qu’elles y aient mis beaucoup de zèle. Du moins est-on enclin à le déduire des plaintes véhémentes qu’en février 1918 le député E. Brousse, déjà cité plus haut, exprima devant ses collègues : « Pourquoi ne pas donner des ordres au service des Douanes, lui dire qu’à certains moments il est nécessaire de fermer les yeux ? (…) Pourquoi empêcher les habitants de la frontière d’introduire des pays voisins le sucre, le chocolat, le café, les conserves, le pain qui leur sont nécessaires ? C’est absurde et irrationnel »100.

  • 101 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France de 1871 à 1914, op. cit. pages 487 et suiv (...)

108Depuis les réformes opérées par le directeur général Delanney en 1908101, la surveillance des côtes avait été allégée, rendue intermittente, voire abandonnée quand les circonstances (nature de la côte, conditions météorologiques) semblaient le justifier. L’état de guerre contraignit la direction générale des Douanes à réviser, au moins temporairement, sa doctrine, comme en témoigne une note adressée aux directeurs en septembre 1915 :

  • 102 Décision du 17 septembre 1915.

« Depuis le début des hostilités, l’Administration a eu, à plusieurs reprises, l’occasion d’insister sur la nécessité, pour le service de surveillance, de s’acquitter de ses obligations avec la plus rigoureuse exactitude.
Les actes de piraterie commis récemment par les sous-marins allemands à proximité de nos côtes, dans des parages où, jusque-là, la navigation avait paru à l’abri de tout attentat, font un nouveau devoir à la Douane de redoubler de vigilance.
Sans doute les effectifs des brigades du littoral ont, en général, subi des réductions qui ne permettent pas d’exercer partout une surveillance aussi complète qu’il conviendrait. L’Administration s’en rend compte ; elle estime, cependant, que, malgré ces conditions défavorables, nos agents peuvent encore rendre des services appréciables à la défense nationale, si, bien pénétrés de leur rôle, ils le remplissent avec zèle et ponctualité. Nous sommes, au surplus, dans un moment où chacun doit, par devoir patriotique, produire le maximum d’efforts.
Dans cet ordre d’idées, il y aura lieu, jusqu’à la fin de la guerre, de ne pas s’en tenir aux règles fixées pour les heures de service. Partout où cela sera jugé nécessaire, les moyennes admises devront être dépassées dans une mesure laissée à l’appréciation des chefs, sous la réserve, bien entendu, qu’il ne sera pas demandé aux agents plus qu’ils ne peuvent réellement produire. Dans les brigades cyclistes, on multipliera les circulations, en traçant des itinéraires de manière à ce que les hommes perdent le moins longtemps possible la mer de vue et qu’ils aient ainsi le moyen de se rendre compte des mouvements, tant des navires passant au large que des embarcations de pêche ou autres fréquentant les points d’atterrissage susceptibles de servir de base de ravitaillement aux submersibles allemands.
Les mêmes recommandations sont faites en ce qui concerne les observateurs que l’on devra placer de préférence sur les promontoires et les points élevés d’où ils embrasseront le plus large horizon possible. À l’heure actuelle, la question de fraude est secondaire ; ce qu’il faut avant tout empêcher, ce sont les opérations de l’ennemi. À cette fin, rien ne s’oppose non plus à ce que, à terre, les services de nuit soient réduits au profit des services de jour, toutes les fois que l’état du ciel et l’absence de lune enlèveront de l’efficacité aux premiers.
Quant aux brigades maritimes, elles devront, de leur côté, augmenter autant que possible le nombre de leurs croisières et les effectuer dans les secteurs les plus exposés.
Enfin, les chefs de poste, les officiers et les inspecteurs s’attacheront à recueillir tous renseignements utiles, en interrogeant notamment les équipages des navires pêcheurs ou marchands.
Dès qu’un fait suspect aura ainsi été constaté ou appris, le service devra, par la voie la plus rapide, en informer les autorités militaires locales de terre et de mer. Un avis sera également adressé à l’Administration sous le timbre du bureau des ports et côtes »102.

  • 103 On en cite des exemples dans le rapport du directeur des douanes de Montpellier dont il sera questi (...)
  • 104 Cf. note 100, page 54 ci-dessus.

109Suscité par des considérations très circonstancielles, ce regain d’intérêt pour la surveillance des côtes – plus particulièrement pour la surveillance exercée depuis le littoral – n’était pas appelé à durer. Bien que les brigades côtières aient rendu des services appréciés dans le cadre tracé par l’instruction de 1915103, les partisans de la « réforme administrative » – au sein de la Douane et hors de celle-ci – n’attendirent pas la fin des hostilités pour préconiser le retour et même le renforcement de la politique définie en 1908. Le député Brousse (encore lui !) ne manqua, ni en 1917, ni en 1918, d’intervenir dans ce sens à l’occasion de la discussion du budget : « On maintient le long des côtes les mêmes brigades de douane qui furent instituées quand nous avions la navigation à voiles. Avec les vedettes à pétrole remplaçant les archaïques felouques à voiles, on pourrait supprimer un grand nombre de ces brigades côtières des douanes »104.

4. Les tâches exceptionnelles des directeurs. L’exemple de Montpellier

  • 105 An. Do. 1915, page 25 (28 janvier 1915).

110Très vite après la déclaration de guerre, les directeurs des douanes, à l’instar de leurs homologues d’autres services, avaient été amenés « à collaborer étroitement avec l’autorité militaire et l’autorité civile, à diverses tâches extra-administratives, telles que le ravitaillement, le fonctionnement des lois d’assistance sociale, l’application des mesures imposées par l’état de siège, etc. ». La direction générale avait demandé « qu’il soit conservé trace de la coopération prêtée dans ces conditions, à titre accidentel ou permanent, de façon à être mise au courant, à la fin de la guerre, par un rapport d’ensemble de la part personnelle que chacun de ces chefs de service au(rait) prise à l’étude et au règlement des questions dont il se ser(ait) occupé »105. Variables selon les lieux, ces occupations exceptionnelles firent rarement l’objet de directives générales, exception faite de l’application de la loi du 1er juillet 1916 relative à l’imposition des bénéfices de guerre.

  • 106 Loi du 1er juillet 1916, art. 4.
  • 107 Décision du 21 juillet 1916.
  • 108 Décision du 11 novembre 1916.

111Ce texte avait institué une contribution extraordinaire sur les bénéfices exceptionnels ou supplémentaires réalisés pendant la guerre. Bien qu’il se fût agi d’un impôt liquidé et recouvré comme en matière de contributions directes, l’administration de Douanes se trouva concernée. Il était, en effet, prévu que les déclarations des contribuables seraient examinées par une commission départementale où siégeraient, à côté d’autres chefs de services financiers, « le directeur des douanes ou un agent supérieur par lui désigné »106. La présidence de cet organisme revenait de droit à celui de ses membres (directeur des contributions directes exclu, parce que chargé de la confection des rôles d’imposition) qui serait le plus ancien en grade, et il lui incombait de convoquer la commission et d’en diriger les travaux. Le rôle de la commission était important ; elle fixait, en effet, sauf litige porté devant une commission supérieure siégeant au ministère des Finances, « les bases de la contribution » de chaque redevable, après avoir éventuellement entendu ses explications et fait procéder à des enquêtes et vérifications ; elle avait aussi compétence pour taxer d’office les contribuables défaillants. En soulignant que « c’(était) la première fois que les pouvoirs publics confi(aient) l’établissement d’un impôt à un ensemble de fonctionnaires, au lieu d’en charger une seule administration », la direction générale des Douanes avait incité ses directeurs à contribuer de leur mieux au succès de l’entreprise107. On dut reconnaître cependant qu’il était difficile d’imposer à ces employés supérieurs, dont les circonscriptions pouvaient s’étendre sur plusieurs départements, des absences fréquentes et prolongées de leurs postes ; il fut donc décidé de limiter leur participation aux travaux des commissions installées à leur résidence108.

  • 109 AEF Z 14421. Direction générale des Douanes. Polygraphes, 1919.
  • 110 Archives départementales de l’Hérault 5 P 16. Rapport du 12 janvier 1920 du directeur des douanes d (...)

112On aurait aimé examiner les rapports que les directeurs sont censés avoir rédigés à la fin de la guerre à l’intention de l’administration centrale. Celle-ci ne semble pas, malheureusement, les avoir archivés, bien qu’elle y ait attaché apparemment quelque importance à l’époque, puisque, le 31 décembre 1919, elle en réclama la présentation à ceux des directeurs qui avaient omis de la faire109. Le compte rendu du directeur de Montpellier – le seul de ces documents que nous ayons eu l’occasion de consulter (son brouillon est conservé aux archives départementales de l’Hérault)110 – est daté de janvier 1920.

113Il est intéressant d’en présenter l’analyse, car il a de fortes chances d’être caractéristique à la fois de l’originalité de la situation d’un directeur donné et de la variété des responsabilités qui ont incombé au cours de la guerre aux fonctionnaires de ce grade.

114L’auteur du rapport est Marcel Turbert, directeur à Montpellier depuis 1916 et précédemment chef de bureau à la direction générale des Douanes, fonction qui l’avait conduit à jouer un rôle de premier plan dans la création des Annales, comme l’évoque l’avant-propos du présent ouvrage.

115Il commence son exposé en soulignant que sa circonscription « qui, en temps ordinaire n’a qu’une importance moyenne, a été appelée, dès le lendemain de la déclaration de guerre, à jouer un rôle de premier plan auquel son passé ne l’avait pas préparée et qui a nécessité beaucoup d’activité et d’initiative de la part de tous, chefs et employés ».

116Ce rôle important, elle l’a dû d’abord au fait qu’elle se trouve « au centre des plus vastes marais salants de France », ensuite parce que « l’embouteillage presque immédiat de la seule voie ferrée reliant la France à l’Espagne » a fortement stimulé le trafic maritime et apporté dans les ports du Languedoc méditerranéen (en particulier Cette, Agde, La Nouvelle, voire Aigues-Mortes) une activité dont les chiffres « ne seront sans doute jamais égalés », et enfin en raison du choix de Cette par le gouvernement helvétique « comme port principal d’importation », les Allemands ayant accepté de ne pas attaquer, dans les parages de ce port, les navires qui battraient pavillon neutre et destineraient leurs cargaisons à la Suisse.

117En 1914, le directeur des Douanes avait eu à assurer l’approvisionnement rapide en sel du camp retranché de Paris dans les conditions prévues par le plan de mobilisation. Par la suite, il avait organisé l’approvisionnement régulier des magasins militaires. Des pouvoirs particuliers lui avaient été délégués à ces fins par le ministre de la Guerre et il lui avait incombé de procéder à la réception des sels livrés par les exploitants des salins, de les faire expédier vers leurs diverses destinations, d’en contrôler la facturation et d’en préparer le payement par l’intendance. Au début de 1918, il avait en outre reçu du sous-secrétaire d’État au ravitaillement mission de définir, en accord avec les exploitants, les moyens d’accroître la production salicole.

118En raison de l’expansion du trafic des différents ports de la circonscription et des besoins de l’Armée en vins dont les départements de l’Hérault et de l’Aude étaient gros producteurs, le directeur de Montpellier eut encore à participer aux travaux de la commission départementale d’évaluation du prix des réquisitions ; 3 000 dossiers y furent examinés.

119L’activité portuaire explique certainement aussi que ce fonctionnaire ait été très sollicité par les services du ravitaillement, soucieux de connaître les arrivages de produits soumis au rationnement.

120La participation aux travaux de la commission départementale de taxation des bénéfices de guerre de l’Hérault n’a pas été la moindre des activités du directeur des douanes, puisque, à raison de deux séances hebdomadaires, cet organisme s’est réuni, selon les calculs de l’intéressé, 312 fois en trois ans et trois mois, examinant près de 5 000 affaires qui portaient sur environ 74 millions de francs de bénéfices imposables. Le rôle de la Douane est loin d’avoir été passif en l’occurrence puisque les enquêtes menées par elle auraient été à l’origine du recouvrement de huit millions d’impôt.

121Il est fait mention dans le rapport d’autres tâches exceptionnelles liées à l’état de guerre : concours à l’intendance militaire du receveur de Saint-Louis du Rhône, détachement d’un vérificateur auprès de la commission militaire de contrôle postal de Narbonne, mise de plusieurs agents à la disposition de la trésorerie générale et d’une recette des Finances, etc.

122Aucune de ces situations n’atteint toutefois le degré d’intérêt et d’importance qu’a revêtu l’essor du port de Cette.

« De tout temps, écrit le directeur, le port de Cette, relié à Genève par une ligne directe de chemin de fer, avait été utilisé par les négociants suisses pour leurs importations. Mais c’est surtout sur les vins que portait ce mouvement commercial. La guerre amena dès le début une recrudescence du trafic suisse par le port de Cette. Quelque rudimentaire que fut l’organisation existante, la Société suisse de surveillance (SSS), chargée à partir du 15 novembre 1915, de surveiller l’approvisionnement de la Suisse en denrées et matières premières, vit de suite le parti qu’elle pouvait tirer du courant établi et installa à Cette un de ses plus importants services. (…) En principe, la Suisse devait décharger les marchandises dès leur arrivée dans des wagons suisses circulant quotidiennement entre Cette et Genève (…). Dans la pratique, il fut très difficile d’assurer les expéditions au fur et à mesure des arrivages en raison des formalités exigées à l’exportation (autorisation spéciale), de l’insuffisance des moyens de débarquement et de l’irrégularité du mouvement des navires. Or, comme il n’existait aucun espace disponible sur les quais et terrepleins déjà encombrés par un afflux considérable de marchandises destinées à la consommation intérieure, cette situation ne tarda pas à créer de sérieuses difficultés au service. Le chef d’exploitation du port exigea le transport des marchandises à quai non déclarées sur un terrain situé à l’entrée du canal de l’étang de Thau, c’est-à-dire en dehors de l’enceinte du port, ce qui motiva de nombreux incidents. De plus, le directeur ayant autorisé, comme le prévoyait l’arrangement intervenu avec la Suisse, la création de magasins de dépôt pour recevoir les marchandises débarquées, magasins dont les frais de surveillance étaient supportés par la SSS, la ville de Cette, concessionnaire de l’entrepôt réel, s’éleva contre ce qu’elle considérait comme une atteinte à son privilège. Le directeur s’appliqua à concilier ces intérêts divergents en suggérant une solution transactionnelle que les intéressés et l’Administration voulurent bien accepter. Il intervint ensuite pour faire soumettre à un régime uniforme les enclos ainsi constitués. (…) 42 magasins privés furent habilités successivement comme annexes de l’entrepôt réel et la surveillance, dans les périodes les plus critiques, ne put être assurée qu’à l’aide de détachements d’agents d’autres postes (…) Le rôle d’importateur en Suisse de la SSS a pris fin le 12 juillet 1919 ».

123En annexe à son rapport, le directeur présente le graphique de l’évolution, en nombre de déclarations enregistrées et en montant de droits et taxes perçus, du trafic de Cette de 1914 à 1919 inclusivement. On observe que les courbes correspondant à l’une et l’autre de ces données cessent d’être parallèles dans le courant de 1917, époque à laquelle le transit vers la Suisse a pris toute son ampleur. On note encore que les perceptions ont plus que triplé entre 1915 et 1917.

  • 111 Décision du 15 avril 1918.
  • 112 La situation des agents mobilisés et détachés dans des entreprises publiques ou privées travaillant (...)

124Ainsi appelés à prendre en charge des activités inhabituelles, les chefs de circonscription durent simultanément faire face à des problèmes de gestion interne tout aussi exceptionnels. Certains ont déjà été évoqués précédemment et l’on n’y reviendra pas. En revanche, il est intéressant de faire référence à une correspondance qu’un directeur échangea avec la direction générale, au début de 1918 ; cet employé supérieur y fait état des diverses situations dans lesquelles se trouvait le personnel des brigades de sa circonscription. Sept cas sont envisagés : en premier lieu celui des agents en situation normale, c’est-à-dire « à leur poste habituel » ; ensuite les dérogations, catégorie où figurent des agents employés, au sein de la direction, dans des postes autres que ceux de leur affectation officielle, des agents détachés d’autres directions dont les dossiers ont ou n’ont pas été transmis, des agents de la direction qui ont été détachés dans d’autres circonscriptions avec ou sans transmission des dossiers111. Cet inventaire de situations pour la plupart impensables avant-guerre témoigne des improvisations auxquelles les circonstances avaient conduit. Et encore doit-on y ajouter le cas des agents mobilisés dans leur arme d’origine ou dans le corps militaire des Douanes, voire affectés comme ouvriers dans des usines d’armement112.

125Aux singularités et complications que comportait ainsi la gestion du personnel titulaire il convient d’ajouter les problèmes liés au recrutement d’un personnel auxiliaire dont le statut ne fut pas exactement défini dès le départ.

126Comment ne pas tenir compte aussi des préoccupations d’ordre social qui, en cette pénible époque, s’imposèrent aux chefs de service ? Il ne paraît pas utile d’insister ici sur le sort des épouses et des enfants d’agents mobilisés, sur celui des familles éclatées et de celles – nombreuses – qui comptèrent parmi les leurs des morts, des blessés et des prisonniers. Il était de la responsabilité naturelle des membres de la hiérarchie d’y porter attention.

  • 113 Décision du 3 novembre 1917.

127Dans un ordre d’idées voisin, on peut évoquer les problèmes liés au rationnement. En citant encore la direction de Montpellier, mentionnons les initiatives que prit son directeur pour permettre aux agents casernés de disposer d’un jardin, mesure dont la généralisation fut ensuite recommandée par la direction générale113.

128Ainsi apparaît-il que les services extérieurs, affaiblis quantitativement, et sans doute qualitativement, par la mobilisation de leurs agents les plus jeunes, eurent à faire face, durant la guerre, aux divers niveaux de la hiérarchie, à des tâches à la fois accrues et particulièrement difficiles. Toutes les circonscriptions connurent, de ce fait, une gestion moins rigoureusement menée qu’en période normale et il allait en subsister des séquelles dans l’immédiate après-guerre.

5. Une gestion du personnel dominée par le double souci de protéger les droits des mobilisés et de ménager les deniers de l’État

  • 114 Circulaire des douanes transmissive de l’arrêté ministériel du 5 juillet 1917. An. Do. 1917, page 2 (...)
  • 115 Le lauréat classé nº 1 au concours d’inspecteur de 1917, Louis Hyon, allait accéder, en 1936, au po (...)

129Comme on l’a indiqué précédemment, c’est dans un souci d’équité à l’égard des mobilisés et, plus généralement, des agents empêchés de concourir du fait de la guerre, que l’organisation des examens de promotion avait été suspendue pour une durée indéterminée, en août 1914. Quand il parut que « la prolongation de cette situation pouvait, en raison du nombre des vacances, devenir préjudiciable aux intérêts du service »114, une solution transactionnelle fut recherchée : les concours jugés indispensables auraient lieu sans attendre le retour des mobilisés, mais un certain nombre des emplois vacants serait mis en réserve. Ainsi fut-il fait à l’occasion des concours pour l’accès au grade d’inspecteur qui eurent lieu en novembre 1917 et novembre 1918, ainsi que pour celui de contrôleur-rédacteur et de vérificateur organisé en décembre1918115.

130D’autres facilités furent prévues en faveur du personnel appelé sous les drapeaux.

  • 116 Circulaire des douanes nº 4726 du 8 novembre 1915.
  • 117 Décision du 2 août 1918.
  • 118 Arrêté ministériel du 18 avril 1919.

131Il fallait éviter – c’était la moindre des choses ! – de pénaliser des agents réformés pour blessures de guerre, par exemple de leur faire application de la disposition statutaire excluant du cadre principal des bureaux les lauréats du concours de contrôleur-adjoint qui, avant titularisation, cessaient d’être classés dans le service armé116, ou encore de les traiter moins bien que les agents victimes d’accidents de service qui pouvaient bénéficier à ce titre de congés de longue durée117. Du même ordre d’idées a procédé la décision d’admettre des agents devenus inaptes au service des brigades pour blessure ou maladie contractées aux armées à concourir pour le grade de brigadier, afin de rendre possible leur intégration dans le cadre des commis des bureaux118.

  • 119 Décret du 15 novembre 1915, art. 1er, circulaire des douanes nº 4735 du 27 du même mois.

132On estima, par ailleurs, qu’il eût été « peu équitable de considérer comme étant sans influence sur la carrière administrative des titres acquis sur le champ de bataille par des fonctionnaires dont le plus grand nombre (étaient) soumis, dès le temps de paix, à un statut militaire », d’autant que « les distinctions obtenues à l’armée attest(aient) de qualités morales qui (pouvaient) être des plus utiles dans l’exercice des fonctions administratives et qu’il y (avait) lieu de récompenser dès qu’elles se révél(aient) » ; et l’on ajouta curieusement à cette argumentation l’aphorisme suivant : « Un corps fortement attaché, comme celui des Douanes, à ses traditions, ne peut que gagner à ce que l’esprit d’émulation soit soigneusement entretenu dans le personnel ». Il est douteux que la perspective d’obtenir, en sus d’une citation à l’ordre de l’armée et de la croix de guerre avec palme, une bonification d’avancement d’un an ait été de nature à pousser des « Poilus » de la Somme ou de Verdun à accomplir des actions d’éclat. Peut-être était-il plus raisonnable de dire simplement – comme on le fit pour les agents ayant obtenu des récompenses militaires moins brillantes – qu’il en serait fait mention à leurs dossiers « pour servir ultérieurement d’élément moral d’appréciation dans l’examen des titres à l’avancement ou à un changement de position ou de résidence »119.

  • 120 Décret du 15 novembre 1915, art. 2 et 3, circulaire des douanes nº 4735 du 27 du même mois.

133L’Administration se montra plus réservée en ce qui concernait le sort futur d’agents des brigades qui acquéraient à titre définitif des grades militaires supérieurs, selon les textes relatifs au corps militaire des Douanes, aux grades administratifs dont ils étaient titulaires. On décida « de maintenir (à ces) agents le bénéfice d’un grade qui (avait) été pour eux la récompense d’une valeur militaire éprouvée », mais « sans renoncer aux garanties dont (devait) être entourée la collation des grades administratifs dans l’intérêt de la bonne exécution du service ». Les intéressés furent donc admis à se présenter, sans condition d’ancienneté, d’âge ou de grade, et avec dispense des épreuves de théorie militaire, au concours correspondant au grade dans lequel ils souhaitaient être confirmés120. Il ne semble pas que les bénéficiaires de ces prudentes dispositions aient été nombreux, sauf en 1919, lors du premier des concours d’officier des douanes qui furent organisés après guerre.

  • 121 Décision de Bordeaux du 30 octobre 1914, décisions des 31 janvier et 27 mai 1915, 6 juillet 1917.

134Du souci de garantir les intérêts des fonctionnaires aux armées procéda, en partie, la décision de suspendre l’établissement annuel des tableaux d’avancement. Comment, en effet, mettre ces agents en compétition avec ceux de leurs collègues que leur âge, leur état de santé ou, exceptionnellement, une affectation spéciale maintenaient à leur poste du temps de paix ? À cette considération s’ajoutèrent sans doute les difficultés de gestion dont il a été fait état plus haut. On se basa donc sur les tableaux établis à la fin de 1913 pour l’année 1914, et, quand ces tableaux furent épuisés, l’avancement à l’ancienneté fut appliqué à l’ensemble du personnel. Cette manière de faire, avantageuse pour le Trésor, demeura en vigueur durant la plus grande partie de la guerre. C’est à la fin de 1917 seulement que la décision fut prise d’établir des tableaux d’avancement pour l’année suivante, mais en prévoyant en faveur des « militaires » des dispositions particulières121.

  • 122 Cité dans une décision du 7 novembre 1917.
  • 123 Décision du 7 août 1916.
    L’Action douanière fit reprocher aussitôt à Branet de manquer d’humanité en (...)

135La suspension des mises à la retraite, sauf cas d’invalidité, a déjà été évoquée. Cette mesure fut-elle appliquée de manière stricte ? En octobre 1916, dans une note adressée par le ministre des Finances à ses collègues, on fait référence à un vœu émis par la commission du budget de la Chambre des députés et tendant à ce que « jusqu’à la fin des hostilités, aucune admission à la retraite ne soit prononcée à moins d’urgence et de nécessité absolue et dûment constatée » ; c’était « un devoir » pour le Gouvernement « de maintenir en activité tous les agents susceptibles de continuer leurs fonctions », afin « de ménager les ressources de l’État et de procurer aux services publics… les concours indispensables »122. Ce rappel n’était sans doute pas superflu. Une note de la direction générale des Douanes fait état en effet de l’impossibilité dans laquelle elle se trouvait, « par suite de la modicité des crédits mis à sa disposition », de donner suite à la plupart des propositions de retraite que les directeurs lui avaient transmises. L’Administration observait qu’« un grand nombre d’agents s’étaient fait délivrer des certificats de maladie dans le but évident de hâter leur admission à la retraite » ; aussi invitait-elle les chefs de circonscription à faire preuve de « fermeté pour déjouer les tentatives de ce genre en recourant, au besoin, à des contre-visites effectuées par des médecins mis par (eux) au préalable au courant de la situation des agents concernés »123.

  • 124 Décision ministérielle notifiée le 30 juin 1916.

136On ne peut exclure que la stagnation des rémunérations dans la fonction publique en période de hausse accélérée des prix ait incité des fonctionnaires du cadre secondaire des brigades normalement admissibles à la retraite à tenter de quitter le service pour prendre un emploi dans le secteur privé. C’est que les prix avaient, en effet, rapidement et régulièrement grimpé depuis l’ouverture des hostilités ; en janvier 1916, cette hausse frôlait déjà les 50 %. Or, il fallut attendre le milieu de l’année 1916 pour qu’un geste fût fait en faveur des agents ayant à charge trois enfants âgés de moins de dix-huit ans, et percevant un traitement de 4 000 au plus (c’est-à-dire la quasi-totalité du personnel) ; il s’agissait d’un « secours » forfaitaire octroyé par décision ministérielle, d’un montant de 70 francs pour les agents des brigades (déjà bénéficiaires d’une indemnité pour charges de famille de 30 francs) et de 100 francs pour les agents des bureaux et les officiers124.

  • 125 An. Do. 1916, page 62.

137Depuis longtemps l’absence d’allocation pour charges de famille dans la fonction publique faisait l’objet de critiques et, en 1916 précisément, le groupe de protection des familles nombreuses de la Chambre demandait l’extension aux fonctionnaires civils des allocations familiales allouées aux officiers125. Un projet de loi, déposé en septembre 1916, voulut répondre à cette préoccupation, mais, en attendant que le Parlement l’eût examiné, le Gouvernement essaya « de parer provisoirement aux besoins les plus pressants » en instituant par décret une « allocation temporaire de cherté de vie » d’un montant de 120 francs pour les célibataires et de 180 francs pour les ménages ; ceux-ci pouvaient prétendre en sus à 100 francs par enfant de moins de 16 ans.

  • 126 Décret du 3 mai 1917.
  • 127 An. Do. 1917, page 174.

138Ces mesures ne bénéficiaient pas à l’ensemble du personnel de l’État, mais seulement aux agents dont le traitement n’excédait pas 1 800 francs pour les célibataires et 3 000 francs pour les ménages126. La majorité des agents des douanes était donc concernée, mais on s’inquiéta, aux niveaux les plus élevés de la hiérarchie, d’être laissé pour compte. Des « doléances très vives » s’exprimèrent, selon les Annales des douanes, devant une attitude des pouvoirs publics qui accentuait une tendance au nivellement des rémunérations. Comme « certains emplois dits supérieurs dont les traitements n’(avaient) guère varié depuis cent ans et auxquels ne (pouvait) s’ajouter aucun émolument accessoire » se trouvaient exclus des mesures d’amélioration des rémunérations que le Gouvernement mettait provisoirement en application ou envisageait pour l’avenir, on « risqu(ait) fort de porter atteinte au recrutement des chefs et de semer le découragement »127.

  • 128 Débats parlementaires, séances des 10 et 11 décembre 1916.
    Loi du 4 août 1917 et décret du 18 du mêm (...)

139Au mois d’août 1917, le régime provisoire fit place à des dispositions votées par le Parlement. Au cours des débats, un député, G. Sibille, membre de l’un de ces groupes de défense qui florissaient sous la IIIe République – dans ce cas particulier, au bénéfice des douaniers – vint plaider à la tribune la cause de ces fonctionnaires. Non sans pertinence, il fit observer que le Gouvernement faisait preuve d’inconséquence en n’assurant pas aux préposés « un salaire de base de 5 francs par jour » qui, selon les récentes déclarations du ministre de la Guerre, « était indispensable aux manœuvres des établissements de l’artillerie » ; « on a cité », ajoutait le parlementaire, « le fait d’agents n’ayant pas le moyen de boucler leur budget qui abandonnent, la nuit, leur uniforme et (…) déchargent les navires ». Le ministre des Finances reconnut qu’il était saisi « de plaintes très vives de petits fonctionnaires que la cherté de la vie met(tait) dans l’impossibilité d’équilibrer leur modeste budget ». Les doléances des « petits » et celles de l’encadrement furent en partie – mais en partie seulement – entendues. À l’allocation de cherté de vie et à sa majoration pour enfants furent substitués, d’une part, un « supplément temporaire de traitement », et, d’autre part, un système d’« indemnités pour charges de famille » modulé en fonction du rang de l’enfant, ces deux types de rémunération bénéficiant aux fonctionnaires dont les traitements n’excédaient pas 5 000 francs128.

  • 129 Cette tendance était déjà marquée bien avant la guerre. Cf. J. Clinquart, L’administration des Doua (...)
  • 130 Cette exclusion amena les auxiliaires des douanes à présenter une pétition à la direction générale (...)

140Ces mesures n’étaient pas négligeables. Elles correspondaient, pour la grande majorité du personnel des douanes, à une majoration de traitement de l’ordre de 15 à 45 %, compte non tenu de l’incidence éventuelle de l’allocation familiale. Elles ne compensaient cependant pas les effets de la hausse des prix et elles consacraient, plus qu’elles ne la corrigeaient, la tendance au nivellement des rémunérations129. En outre, elles ne profitaient pas au personnel auxiliaire130.

  • 131 Décret du 10 avril 1918.
  • 132 Loi du 22 mars et décret du 27 mars 1918.

141Dès le début de 1918, il fallut mettre ce dispositif « plus en rapport avec la situation économique »131. Une loi du 22 mars porta à 6 000 francs de traitement le plafond d’attribution du supplément temporaire, créa un deuxième supplément temporaire qui venait s’ajouter au précédent pour le personnel permanent, mais concernait aussi le personnel temporaire. Ce dernier, en revanche, continuait à être exclu du bénéfice des indemnités pour charges de famille désormais allouées aux fonctionnaires titulaires dont la rémunération n’excédait pas 8 100 francs132. Compte non tenu de ces allocations familiales, les majorations de traitement représentaient, par rapport à la situation de janvier 1916, de 30 à 90 % pour tout le cadre secondaire et une grande partie du cadre principal. Seuls les directeurs, dans les services extérieurs, et, à l’administration centrale, les chefs de bureau, les administrateurs et le directeur général, se trouvaient hors du champ d’application de la loi.

  • 133 Loi du 14 novembre et décret du 15 novembre 1918.

142Le caractère galopant de l’inflation (l’indice des prix par rapport à 1914 allait dépasser 300 en 1919) rendit rapidement indispensables de nouvelles mesures. Dès novembre 1918 (quelques jours après la signature de l’Armistice), une loi accorda, en sus des suppléments ou indemnités déjà acquis, une « indemnité exceptionnelle du temps de guerre » de 720 francs aux personnels civils de l’État, titulaires ou non, dont les émoluments nets n’excédaient pas 6 000 francs, et un « supplément du temps de guerre pour charges de famille » du même montant à ceux qui ne pouvaient bénéficier de l’indemnité, mais étaient mariés et pères de famille ; dans ce cas cependant le supplément n’était acquis, au fur et à mesure que l’on s’élevait dans l’échelle des rémunérations, que si les charges de famille étaient plus lourdes. Cependant, les plafonds fixés antérieurement pour l’octroi des indemnités pour charges de famille furent supprimés133.

  • 134 Une décision du 8 mars 1918 traite de la situation des visiteuses des douanes pénalisées par la sub (...)

143De mesure de circonstance en disposition réputée « provisoire » ou « temporaire », on était arrivé à un système de rémunération complexe et non dénué d’effets pervers134 qui ne pouvait satisfaire personne : ni les gestionnaires dont la tâche ne s’en trouvait pas simplifiée, ni les personnels dont le niveau de vie demeurait en régression par rapport à l’avant-guerre.

  • 135 C’est ainsi que le préfet des Bouches-du-Rhône fait état de l’action du vérificateur des douanes Co (...)

144Quel pouvait être, dans ces conditions, l’état d’esprit des agents ? Il n’y a pas trace qu’une quelconque agitation ait troublé, au cours des années de guerre, le service des Douanes. Rappelons que les Unions du service actif et du service sédentaire s’étaient mises en sommeil en août 1914 et il ne pouvait donc venir, de ce côté, aucune incitation à la revendication, bien que – nous l’avons mentionné déjà – la création d’une indemnité de cherté de vie ait été demandée, dès 1916, par les organisations professionnelles des douanes. Tout au plus est-il fait mention, dans des rapports de préfets, des opinions pacifistes de quelques fonctionnaires des douanes politiquement engagés135. Il était au demeurant difficile d’imaginer qu’un service largement placé sous statut militaire ait manifesté un comportement différent.

  • 136 AN F/7/13713, Syndicats des douanes.

145La direction générale des Douanes eut, en tout cas, la sagesse de ne pas interrompre les contacts avec les dirigeants des Unions. Celles-ci reprirent d’ailleurs leurs activités de manière officielle au printemps de 1916, comme on l’a signalé plus haut136.

  • 137 Cette commission fut créée par arrêté ministériel du 29 juin 1916, dans le but de parvenir à une dé (...)

146L’Administration alla plus loin en associant ces organisations à certains de ses travaux. Il en fut ainsi en 1916 quand le Gouvernement créa une commission d’étude des questions relatives à la Masse : deux représentants de l’Union générale du service actif participèrent à ses travaux137. Il est patent, par ailleurs, que les actions de solidarité, inspirées par les malheurs du temps, dont les organisations professionnelles prirent l’initiative dès 1914, furent encouragées par l’Administration. Nous l’avons signalé à propos de l’hébergement de familles de douaniers évacuées de l’Est et du Nord. Ce fut également le cas lorsque la Fédération douanière entreprit de créer une œuvre en faveur des orphelins et rechercha l’aide financière de l’État.

  • 138 Extrait d’une lettre circulaire adressée le 10 novembre 1917 par le secrétaire délégué de la Fédéra (...)
  • 139 De l’origine de l’Œuvre jusqu’au printemps de 1918, 80 000 francs avaient été distribués, mais 60 0 (...)
  • 140 Décret du 18 mai 1918, circulaire des douanes nº 17/G et 4/S du 1er juin 1918.

147En 1915, le sort des enfants des militaires morts au combat préoccupait l’opinion publique et une proposition tendant à la création d’un « Office national des pupilles de la nation » avait été présentée au Sénat. Pour sa part, la Fédération douanière avait alors décidé d’allouer « un secours de 50 francs… à chacun des enfants (d’agents), unionistes ou non, morts au Champ d’Honneur »138. Les initiateurs de l’opération souhaitaient « renouveler périodiquement ce don (aux) orphelins », mais quelles que fussent la générosité du personnel et l’importance des aides extérieures (celles-ci avaient représenté jusqu’au milieu de 1918 les trois quarts des sommes distribuées)139, le fonctionnement dans la longue durée d’une institution de cette nature exigeait des ressources financières régulières. Dès 1916, des contacts avaient été pris avec le directeur général en vue d’obtenir de l’État une assistance de cette nature et l’idée avait été émise dès cette époque, semble-t-il, d’un prélèvement sur le produit des amendes et confiscations. La démarche avait été accueillie avec intérêt, mais sans que des promesses fermes fussent formulées par Branet. Celui-ci devait, bien entendu, mettre au point avec son autorité de tutelle les modalités d’une telle opération. De toute manière, un préalable devait être levé : l’œuvre d’aide aux orphelins des douanes était une association de fait ; il convenait qu’elle se constituât légalement. Invités par le directeur général à régler cette question, les animateurs de l’œuvre tergiversèrent en prétendant qu’avant de constituer une association de droit, il fallait être assuré de pouvoir la faire fonctionner. Le dialogue de sourds se prolongea et les statuts de l’Œuvre des orphelins des douanes de France et d’Outre-Mer ne furent déposés qu’au printemps de 1918. Entre-temps cependant la question du prélèvement sur le produit des saisies avait fait son chemin. La Fédération douanière avait obtenu l’accord du personnel sur une double renonciation : à 2 % des sommes versées au titre des heures de travail supplémentaires et à une fraction de la part des agents dans la répartition du produit des amendes et confiscations. On estima cette fraction à 8 % du produit, mais le directeur général fit accepter par le ministre une réforme du système de répartition qui permettrait d’attribuer 10 % du produit des saisies aux « œuvres d’assistance concernant le personnel des douanes ». Un décret du 18 mai 1918 avalisa cette suggestion qui impliquait, bien entendu, la révision des modalités de répartition du produit des affaires et notamment un plafonnement des sommes susceptibles d’être attribuées aux indicateurs et aux saisissants140.

148Les contacts entre l’Administration et les organisations professionnelles eurent d’autres résultats positifs.

  • 141 Décret du 2 août et arrêté du 4 août 1918.

149On peut sans nul doute imputer à cette concertation l’abrogation, en août 1918, du décret qui privait les agents du cadre secondaire des brigades du bénéfice du régime disciplinaire normalement prévu en faveur du personnel des douanes141 et l’organisation immédiate d’élections des représentants de cette catégorie dans les conseils de discipline.

  • 142 Décision ministérielle du 23 mars 1918.

150La décision d’autoriser les groupements locaux des associations professionnelles à correspondre directement avec les directeurs a certainement eu la même origine142.

  • 143 Pour la plupart, ces revendications figuraient à l’ordre du jour du congrès que tint à Paris, en ju (...)

151Considérer cette situation comme idyllique serait, bien entendu, fort excessif. Les organisations professionnelles n’avaient pas renoncé à faire valoir des revendications qui étaient déjà les leurs avant-guerre : un statut des fonctionnaires, le droit syndical, la loi de huit heures et une revalorisation des traitements dont les événements avaient largement démontré l’urgence143.

152En 1918 d’ailleurs, deux conflits allaient violemment opposer l’Union générale des agents du service actif au nouveau directeur général, Bolley.

  • 144 Décision du 1er octobre 1918. Un crédit d’un million fut alloué à la direction générale des Douanes (...)
  • 145 Rappelons que la gestion du service des brigades incombait traditionnellement aux directeurs région (...)

153Nous avons relaté plus haut le contentieux né de la constitution de nouvelles unités du corps militaire au lendemain de l’Armistice. Mais une autre affaire avait déjà conduit l’Union à se pourvoir en Conseil d’État contre une décision du directeur général. Il s’agissait cette fois des modalités d’utilisation d’un crédit d’un million de francs, inscrit dans la loi de finances du 29 juin 1918 et destiné à améliorer « l’avancement des agents du cadre secondaire des brigades ». Pour comprendre l’origine de ce litige, on peut se référer à la décision controversée elle-même144 : « Depuis longtemps, les agents des brigades ont appelé l’attention sur les inconvénients de l’avancement régional145 et fait ressortir les écarts importants qui en résultaient dans la carrière d’employés dont les services étaient sensiblement les mêmes. Bien que cette dernière affirmation ne puisse être admise sans réserve, les doléances formulées ont été prises en considération et la distribution de l’avancement est centralisée à la direction générale depuis le 1er février 1917. Mais cette mesure laissait subsister entières les inégalités passées ». C’est à la correction de ces inégalités que la direction générale entendait utiliser le crédit d’un million, en accordant « des rappels de solde aux agents à qui le système de l’avancement régional avait été préjudiciable ». La méthode retenue consistait, d’une part, à « procéder, en vue de l’application de nouvelles règles d’avancement, à un reclassement général des agents du cadre secondaire des brigades » et, d’autre part, à indemniser forfaitairement « sur la base de cent francs par année » les agents dont l’avancement avait été anormalement lent, le critère étant « l’ancienneté moyenne » qui avait été nécessaire sur le plan national pour obtenir cet avancement.

  • 146 Décision du 1er octobre 1918.

154L’Union générale du service actif n’était absolument pas d’accord sur ce modus operandi et elle accusait l’administration de violer le vœu du législateur. Le million de francs en cause représentait une somme qui aurait dû venir en économie par suite de vacances d’emploi. À l’instigation de l’Union, le groupe parlementaire de défense des douaniers l’avait fait rétablir par voie d’amendement afin d’améliorer l’avancement des agents des brigades, comme le précisa la loi de finances. La question se posait de savoir « si cette somme devait être utilisée sous forme d’avancement ou être simplement employée en rappel de solde ». Il existait en effet entre les deux systèmes « une différence essentielle » : « si les crédits (étaient) utilisés sous forme d’avancements, la dépense (serait) engagée à titre permanent ; au contraire, si on les employait en rappels de solde il ne s’agi(rait) plus que d’une dépense une fois faite et qui (pourrait) ne pas être renouvelée. Dans le premier cas, le Parlement aurait la main forcée, car il ne pourrait refuser le vote de crédits déjà engagés ; dans le second cas, il conserv(erait) son indépendance, puisque l’avenir (serait) réservé »146. L’interprétation donnée par le ministre des Finances dans une décision du 12 septembre 1918 excluait qu’il pût s’agir d’une dépense permanente et un décret du 26 du même mois en tira les conséquences. Cette attitude suscita dans L’Action douanière que relayèrent les journaux de gauche, notamment L’Humanité, de violentes critiques : « M. Bolley qui a une mentalité de rond-de-cuir a voulu dépenser ce million dans des conditions qui étaient la négation même du bon sens et de l’esprit de justice », lit-on dans la seconde de ces publications, à la date du 9 novembre 1918. Bien qu’il eût convoqué le bureau de l’Union pour justifier la décision du ministre, Bolley ne put convaincre ses interlocuteurs qui engagèrent devant le Conseil d’État un recours en abus de pouvoir. Celui-ci n’aboutit pas, au demeurant. Par la suite, les organisations professionnelles ne cessèrent, jusqu’à son départ de la direction générale, de reprocher à Bolley « l’affaire du million ». L’Union du service sédentaire elle-même, dont le cadre secondaire lui paraissait avoir été oublié, se rallia aux thèses du service actif.

Notes

1 Lettre du 16 décembre du ministre de la Guerre au général en chef. Cette correspondance annonçait qu’en revanche un millier d’agents qualifiés des brigades de l’intérieur allaient être mis à la disposition de l’armée pour la formation des recrues.

2 Décisions administratives des 17, 21 et 24 avril 1915.

3 Décision annoncée dans la décision du 24 avril citée dans la note 2 ci-dessus.

4 Décision administrative du 30 juin 1915.

5 Mesure annoncée à la date du 29 septembre 1915. An. Do. 1915, page 258.
Les mouvements intéressant les agents des brigades remis à la disposition de l’administration ou appartenant aux unités du corps militaire appelées à l’activité furent suivis, dès la fin de 1914, par le dépôt central des douaniers de Paris initialement basé à la caserne de la Nouvelle France. Transformé, au début de 1915, en Dépôt central des bataillons de douaniers et installé caserne de Reuilly, cet organisme était placé du point de vue militaire sous le commandement d’officiers des douanes, mais géré au plan administratif par le directeur de Charleville, replié dans la capitale depuis l’invasion. Il fonctionna jusqu’à la dissolution de toutes les unités douanières en 1919.

6 Décision du GQG du 25 novembre 1915 (EM 1er bureau, nº 5768).

7 Même référence.
En ce qui concerne les compagnies rattachées à la 7e armée, décision du 19 décembre 1915 (7e armée, EM nº 7592 E).

8 La démobilisation des agents des classes 1893 et 1894 souleva quelque difficulté. Elle avait été décidée pour le personnel des eaux et forêts, mais pas pour celui des douanes. Cette situation avait fait l’objet d’une question écrite du député Méquillet (JO du 15 juin 1916) à laquelle le ministre des Finances avait répondu qu’il n’était pas possible d’affaiblir les unités auxquelles ces douaniers appartenaient. La question évolua au cours des mois qui suivirent dans un sens plus favorable aux intéressés. Par une décision du 24 août 1916, le GQG (1er bureau, nº 18449) remit les intéressés à la disposition de la direction générale des Douanes « pour satisfaire aux besoins en personnel des douanes résultant de l’augmentation du commerce extérieur ». Cette décision prononçait accessoirement la suppression de la Compagnie nº 4 et le versement de son effectif au bataillon nº 1.

9 Cette permutation avait été proposée à la direction générale des Douanes par le ministre de la Guerre le 8 juillet 1917 (Lettre de l’état-major de l’Armée, 3e bureau, nº 4600-3/11). La direction générale avait alors fait procéder à un sondage dans les unités de la zone des armées pour connaître le nombre des agents qui seraient demandeurs de la démobilisation, mais en précisant qu’elle « se réserv(ait) de faire ressortir les inconvénients de la mesure envisagée au point de vue administratif » et en avertissant les candidats potentiels qu’ils ne devraient pas compter sur une quelconque prise en considération de leurs desiderata d’affectation.

10 Citation extraite de la réponse du ministre des Finances à la question écrite dont il a été fait mention dans la note 8 ci-dessus.
La relève fut décidée par lettre du 28 septembre du ministre de la Guerre (EM 3e bureau, nº 5860, 3/11).

11 Voir la note 9 ci-dessus.
Une note administrative du 13 novembre 1917 témoigne qu’un grand nombre d’agents susceptibles d’être intéressés par la relève demandèrent à rester mobilisés.

12 La composition de ce bataillon qui comprenait 648 hommes en 4 compagnies se trouva ramenée à 450 hommes par suite de la démobilisation des agents des classes 1895 à 1901. Ceux-ci ne furent que partiellement remplacés, l’administration ayant obtenu cet arrangement pour combler les vacances ouvertes dans les unités de l’intérieur par la mise à la retraite d’agents invalides. L’une des compagnies fut de ce fait supprimée. Lettre du 6 octobre 1917 du directeur général des douanes au sous-secrétaire d’État aux Finances, direction du Personnel.

13 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France de la Révolution de 1848 à la Commune, Éditions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 1984, op. cit. pages 372 et suivantes.

14 Cf. J. Clinquart, « La militarisation ambiguë des brigades des douanes au XIXe siècle » in Études et Documents IX, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1997, pages 129 et suivantes.

15 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de la Révolution de 1848 à la Commune, op. cit. page 131.

16 Décision administrative du 31 décembre 1918.

17 Lettre du 25 janvier 1919 du ministre de la Guerre au directeur général des douanes notifiée par note administrative du 1er février.

18 Décision du 26 avril 1919.

19 Décision du 6 novembre 1919 du ministre de la Guerre.

20 La dissolution des compagnies nº 8 à 14 et de la compagnie de forteresse de Montbéliard a été prononcée par décision nº 4267, 3/11, du 30 mai 1919 du ministre de la Guerre ; celle du Bataillon nº 1 le fut par décision nº 5578, 3/11, du 28 juillet 1919.
La démobilisation des agents servant dans les unités du corps militaire (à l’exception du détachement de Constantinople) fut achevée dans le courant de septembre 1919, peu avant le décret du 6 novembre 1919 qui prononça la fin de la mobilisation générale.

21 Le nº 11 de novembre 1917 de L’Action douanière relate les travaux du conseil d’administration de l’Union. Il y fut discuté de la thèse de la militarisation permanente des brigades que le Bulletin de l’Association des officiers venait de développer.

22 La loi Dalbiez (17 août 1915) mettait fin, sous certaines réserves, à l’affectation spéciale des hommes aptes au service armé et organisait la révision des décisions d’affectation dans le service auxiliaire et des décisions de réforme.

23 Proposition de résolution nº 7329, du 19 octobre 1919, de MM. Dalbiez et de plusieurs de ses collègues.
En ce qui concerne l’opinion de l’Union générale du service actif sur la militarisation, cf. L’Action douanière, nº 7 de juillet 1917.

24 Cette argumentation fut exposée dans l’organe de l’Union générale du service actif, L’Action douanière, nº du 10 mai 1919.

25 Conseil d’État, arrêt du 23 juillet 1920, nº 67202.

26 An. Do. 1919, page 64.

27 Le premier de ces événements fut commenté dans une circulaire du 29 juillet 1919 (n° 51 SG/14 SS) de la direction générale des Douanes. Il y était rappelé que le corps militaire avait reçu, en 1880, « en même temps que toute l’armée française » un drapeau, « récompense des services que, depuis le début du siècle, ce corps avait rendus, à plusieurs reprises, dans la défense du territoire ». La circulaire soulignait que, durant la guerre qui venait de prendre fin, « partout où (les) unités mobilisées (avaient) servi, elles (avaient) su faire apprécier leurs qualités de discipline et de dévouement patriotique ». La circulaire fut lue « dans chaque brigade, à deux appels consécutifs, à la garde montante ou au moment du rapport ».
La remise de la croix de guerre au drapeau – que le bataillon de Dunkerque avait gardé durant la guerre et que l’on venait de confier à la direction de Strasbourg – eut lieu, dans cette dernière ville, à l’issue d’un défilé des douaniers de cette toute nouvelle circonscription.

28 Voir notamment dans les Cahiers d’histoire des douanes françaises, publication de l’AHAD, nº 7 (mars 1989) l’article de Claude Pèlerin, « 1915, Aviateurs et douaniers en missions spéciales ».

29 An. Do. 1916, page 145, Chronique « La Douane et la guerre ».

30 Les personnes concluant ou tentant de conclure des actes de commerce ou des conventions quelconques avec les sujets de pays ennemis encouraient des peines d’amende et de prison (jusqu’à cinq ans).

31 Des accords furent conclus avec certains pays neutres pour que leurs opérations de commerce international intéressant la France (achats et ventes à des fournisseurs et clients français, transit à travers la France) soient effectuées par l’intermédiaire et avec la caution d’un organisme officiel : pour la Hollande, Trust néerlandais d’outre-mer ; pour la Suisse, Société suisse de surveillance économique. Par ailleurs, des conventions furent passées avec les Alliés (Angleterre et Italie, en particulier) afin de ne pas entraver leur commerce avec les neutres par des contrôles qui eussent fait double emploi avec les leurs.

32 Furent ainsi rapportées les suspensions de droits sur les grains et farines (décret du 16 octobre 1915), sur le riz, d’abord soumis à un droit réduit (décret du 19 novembre 1914) avant rétablissement du droit normal (décret du 18 mars 1915), sur l’iode (décret 18 mars 1915), sur les pansements (décret du 18 mars 1915).
En revanche, des marchandises nouvelles firent l’objet de mesures de suspension totale des droits (les rails, par exemple, suivant le décret du 3 mars 1915) ou partielle, comme le papier journal et la pâte à papier dont la taxation, d’abord réduite de 60 % (décret du 11 mars 1915), le fut ensuite de 95 % (loi du 14 août 1915), sous réserve de justification de la conduite à destination des imprimeries des journaux ou de papeteries soumises à des contrôles de destination finale.

33 Cf. la note 29 ci-dessus.

34 Ce texte a surtout été utilisé pour instituer des prohibitions. Comme exemples de prohibitions remplacées par des surtaxations, citons le cas des eaux-de-vie et des véhicules automobiles (décrets des 11 mai et 24 juin 1916).

35 En 1915, le déficit a été de 18 milliards, alors que le montant des recettes de l’État s’était monté, en 1913, à 5 milliards dont 3,5 provenant de l’impôt.
Le cours forcé avait été décrété dès le 5 août 1914 et l’État avait eu recours à des avances de la Banque de France avant de s’engager dans une politique d’emprunts à court terme (les bons du Trésor, baptisés ensuite bons de la Défense nationale) plus faciles à placer que les titres d’emprunt à long terme dans une conjoncture défavorable.

36 Les produits chimiques et pharmaceutiques furent concernés par les droits de sortie lorsque des dérogations à leur prohibition étaient accordées. Ces droits, recouvrés sur une assiette spécifique, durent être révisés tous les deux mois pour corriger les effets de la dépréciation de la monnaie (décret du 5 janvier 1917).

37 Un décret du 22 mars 1918 désigna les produits considérés comme de luxe ; ceux-ci furent répartis entre deux tableaux : le tableau A où figuraient les produits ou groupes de produits ayant cette qualification à titre général, et le tableau B qui reprenait des marchandises considérées comme de luxe lorsque leur prix atteignait un certain seuil.
La loi de finances du 29 juin 1918 porta à 20 % le taux applicable à certaines marchandises telles que les liqueurs, eaux-de-vie, etc.

38 Le tarif douanier de 1892 étant établi sur des bases spécifiques, il n’existait pas de définition de la valeur en douane susceptible d’assurer à des perceptions ad valorem une assiette certaine.

39 Avant qu’intervienne le décret du 22 mars 1917, de nombreuses prohibitions d’importation avaient été édictées de manière ponctuelle. Certaines avaient été, entre-temps, remplacées par des mesures de surtaxation (comme les véhicules automobiles). Des procédures dérogatoires avaient généralement été prévues, mais, comme les prohibitions elles-mêmes, au coup par coup. La situation s’avérait donc d’une complexité croissante.
Le système de prohibition générale institué en 1917 a lui-même généré une succession de textes dont la codification finit par s’imposer. Ce fut l’objet d’une circulaire nº 32 G de la direction générale des Douanes, en date du 10 décembre 1918, que le chef de l’administration présenta au service dans les termes suivants : « En présence de la complexité de cette réglementation, j’ai estimé que, pour faciliter la tâche du service, il serait utile de résumer en un texte unique toutes les dispositions en la matière ».
Comme pour la contrebande de guerre, il s’avéra nécessaire de passer des accords avec les Alliés pour éviter que les mesures de prohibition d’importation instituées par les gouvernements ne soient à l’origine de perturbations dans la réalisation d’échanges indispensables. C’est dans cet esprit que la France installa à Londres, dès 1916, un bureau des douanes spécialement chargé de la délivrance de licences pour l’importation en France de marchandises britanniques. Les Anglais disposèrent parallèlement à Paris d’une antenne du Board of Trade.

40 La réponse donnée par le ministre, en 1917, à une question d’un député, précise clairement le rôle de la Douane en ce domaine : « L’administration centrale des Douanes ne délivre les autorisations d’importation que sur l’avis favorable du ministère du Commerce et des comités qui siègent auprès de ce département. Son rôle se borne ainsi à enregistrer les décisions qui lui sont transmises ; elle n’a d’ailleurs communication des demandes d’autorisation que par l’intermédiaire du département du Commerce et après qu’il a statué. Depuis le 18 octobre (1917), les autorisations sont annotées par la direction générale des Douanes dans les locaux mêmes du ministère du Commerce ». (Cité par les Annales des douanes, 1917, page 311).

41 Décret du 3 juillet 1915.

42 Exposé des motifs du décret du 25 août 1915.
La frontière franco-suisse continuera, dans les années d’après-guerre, à être le théâtre d’un intense trafic portant sur les pièces d’argent. Des rapports de police évaluent à 80 000 francs/jour les sorties de pièces de 5 francs dans les départements de l’Ain et de la Haute-Savoie. Mais d’autres destinations que la Suisse sont également concernées par cette fraude (AN F/7/14851. Police générale. Trafic d’or et de capitaux).

43 Décret du 18 novembre 1915.

44 Décret du 29 mai 1917.

45 Ces tolérances ne bénéficiaient qu’aux voyageurs de pays alliés ou neutres, à condition qu’ils ne se rendent pas en Suisse.

46 Loi du 3 avril 1918.

47 Il est symptomatique qu’aucune instruction émanant de la direction générale des Douanes n’ait commenté l’institution du droit de communication qui constituait cependant une intéressante innovation. Il est vraisemblable, par ailleurs, que la surveillance des exportations de capitaux n’ait pas été tenue par le service pour une mission revêtant une importance particulière, même si la décision de recruter des visiteuses auxiliaires (choisies de préférence parmi les épouses et veuves d’agents) engageait à multiplier les fouilles. L’Inspection générale des finances, en tournée sur la frontière franco-suisse, constata, en effet, que les contrôles portaient exclusivement sur les bagages accompagnés. Elle en fit l’observation à la direction générale des Douanes qui réagit. Il fut prescrit aux chefs locaux de rendre compte dans leurs rapports de service mensuels des résultats obtenus en matière de contrôle des titres, capitaux et valeurs mobilières (décision du 5 juillet 1918).

48 Ce bureau fut créé le 14 septembre 1915.

49 En matière de recrutement externe et de promotion par concours, on constate qu’aucune doctrine commune à l’ensemble des administrations ne fut définie au cours de la guerre. Pour sa part, la Douane a suspendu le recrutement externe (sauf celui d’auxiliaires) jusqu’en 1918, année au cours de laquelle les opérations d’embauche furent réamorcées.
En matière de promotion interne, l’attitude fut tout aussi prudente ; avant 1918, on ne relève que des nominations de chefs ou sous-chefs de bureau à l’administration centrale, celle de quelques directeurs, ainsi que l’organisation, à la fin de 1917, d’un concours d’inspecteur.

50 Proposition de loi nº 4588 (session de 1918) déposée par le député Tournade.

51 An. Do. 1918, page 234, chronique intitulée « À propos du rattachement des Douanes au ministère du Commerce ».
Curieusement, le secrétaire général de l’Union du service actif, Métayer, ne marqua pas d’hostilité de principe à la proposition Tournade. Peu importait, selon lui, le département ministériel dont dépendrait la Douane dans l’avenir, pourvu que le petit personnel en tirât profit. Il exprima quand même de la réticence à l’égard des « intentions profondes » du parlementaire (L’Action douanière, nº 8 d’octobre 1918).

52 Voir la notice biographique, Annexe 2.

53 Il s’agit du remplacement de Moulié par Olivier Josset, jusqu’alors chef de cabinet du directeur général. Décret du 18 octobre 1916.

54 Ces nominations ont concerné en partie des fonctionnaires mobilisés.

55 Décrets des 15 septembre 1916 et 8 février 1918 modifiant l’un et l’autre celui du 1er décembre 1900 sur l’organisation de l’administration centrale des Finances.

56 Loi de finances du 15 juillet 1914, décret du 5 décembre et arrêté ministériel du même jour.

57 Loi du 4 août 1917.

58 Quelques avantages furent prévus en faveur des agents du cadre principal appelés à occuper des postes de rédacteur dans les services centraux, afin de pallier la désaffection pour ces emplois que suscitait la perte de rémunérations accessoires liées à l’exercice des fonctions de vérificateur.

59 En 1917, les Annales des douanes ont consacré à la réforme administrative – débats parlementaires et réflexions de lecteurs commentés – de nombreuses chroniques et articles d’information (pages 45, 69, 81, 113, 137, 193, 205).

60 An. Do. 1917, page 293.
Sur les deux « fusions » de 1814 et 1852, cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de la Révolution de 1848 à la Commune, op. cit. pages 88 et suivantes.

61 An. Do. 1917, page 69, chronique intitulée « La pénurie des effectifs : ses causes, ses remèdes ».

62 An. Do. 1918, page 10.

63 Cf. Jean Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit., pages 451 et suivantes.

64 L’Action douanière, nº 8 d’août 1917.

65 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, op. cit., pages 551 et 552, ainsi que l’Introduction du présent ouvrage

66 L’Action douanière, nº 5 de mai 1917.

67 L’Action douanière, nº 4 d’avril 1917. Sur l’avant-guerre, cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes… de 1871 à 1914, page 445 et suivantes.

68 Il s’agit en particulier du repos hebdomadaire et de la réduction de la durée du travail.

69 Ainsi fut-il demandé que les agents mobilisés dont les familles étaient logées dans les immeubles de la Masse des brigades fussent exonérés du paiement du loyer (retenues dites de casernement). Le ministre des Finances rejeta cette revendication eu égard au fait que les agents en question percevaient leur traitement d’activité (L’Action douanière, nº 2 de juillet 1916).

70 Cette agressivité apparut assez vite puisqu’on en trouve des manifestations dans L’Action douanière dès 1916. Dans le nº 5 de cette publication (octobre 1916) on ironise sur l’attitude du directeur général, « toujours bien intentionné à l’égard du petit personnel qu’une fée tutélaire a mis sous ses ordres », mais qui montre peu d’empressement à lui faire octroyer une indemnité de cherté de vie. Le numéro suivant est plus virulent, mais on y vise l’administrateur Moulié, particulièrement honni des amicalistes depuis qu’il avait eu à leur égard, dans le cabinet du directeur général, une attitude jugée (non sans raison, semble-t-il) méprisante. Les représentants de l’Union ayant argué de ce que l’insuffisance des rémunérations condamnait l’administration à connaître une crise de recrutement, Moulié avait rétorqué qu’il se trouverait toujours assez de valets de ferme ou de valets de charrue pour briguer des emplois de préposés des Douanes. L’incident avait, à l’époque, été relaté dans les journaux de gauche, notamment L’Humanité, si bien que Branet avait dû réagir et se désolidariser de son collaborateur. L’occasion de rappeler cette affaire est fournie à L’Action douanière en 1916 quand Moulié quitte la direction générale pour occuper « les lucratives fonctions de receveur principal ». L’intéressé, écrit le périodique, « pénètre dans la Terre promise des administrateurs où, durant cinq ans, les plus riches moissons lui sont assurées au moment où les agents inférieurs, si oubliés, se voient obligés de réclamer avec insistance du pain pour leurs enfants ». L’Action douanière va se montrer de plus en plus portée à faire le procès de la haute administration. En janvier 1918, Branet protestera contre des critiques émanant de Fabien Albertin, rédacteur en chef de la publication, qui lui avait fait grief d’avoir parlé de « l’aisance » dont les agents des brigades s’étaient trouvés dépouillés par la vie chère. Sans doute le terme d’« aisance » était-il peu approprié, mais fallait-il en faire grief au directeur général alors qu’il plaidait la cause de ses agents ?

71 Décision du 22 février 1915.

72 Décision du 5 mars 1915.

73 Décisions des 10 mars et 21 août 1915.

74 Décision du 30 octobre 1914.

75 Décision du 8 février 1915.

76 Il ne se serait présenté que 24 candidats dont 19 auraient été admis à reprendre du service (Réponse du ministre à une question orale, 6 septembre 1917).

77 Décisions des 14 et 22 mai, et 23 juillet 1915.

78 Décision du 3 décembre 1915.

79 AEF. Z 14421. Direction générale des Douanes, polygraphes, 1918. Décision du 26 avril 1918.

80 Décisions des 27 octobre et 20 novembre 1916, 2 août 1917.
En janvier 1917, L’Action douanière, nº 1, proteste contre le fait que des agents des brigades aient continué à être détachés dans des bureaux en violation des ordres de la direction générale.

81 Même référence que ci-dessus, note 79.

82 Décision du 10 janvier 1916 précisée par celle du 22 avril notifiant une décision ministérielle du 12 de ce mois.

83 Loi du 17 août 1915.

84 Mentionnons pour la petite histoire que quelques employés des douanes belges réfugiés en France furent incorporés pour la durée de la guerre en qualité d’auxiliaires dans les services douaniers français. Une décision du 19 mai 1916 y fait allusion à propos de l’octroi de permissions.

85 Décision du 20 novembre 1916.

86 An. Do. 1918, page 222.

87 Décret du 30 octobre 1918, circulaire des douanes 29 G du 18 novembre 1918.

88 Décret du 30 octobre 1918, circulaire des douanes 28 G du 18 novembre 1918.

89 Lettre du ministre des Finances à son collègue de la Guerre en date du 6 mars 1916, notifiée au service par note du 17 du même mois.

90 An. Do. 1916, page 94. « Aussi bien dans les ports que dans les gares, le service des Douanes ne mérite aucune des critiques qui lui ont été adressées ; son personnel fournit en ce moment un effort considérable ».

91 Décision du 4 janvier 1917.

92 Décision du 27 janvier 1917.

93 Décision du 3 mars 1917.

94 Décision du 12 novembre 1917.

95 An. Do. 1916, page 94 : compte rendu de la séance du 31 mars de la Chambre des députés.

96 Cette situation est analysée dans l’ouvrage que nous avons consacré à L’administration des Douanes en France sous la Troisième République, 1871-1914, Éditions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 1986, pages 274 à 276.

97 Cf. note 89, page 51 ci-dessus.
L’ouverture des bureaux des ports le dimanche fut autorisée en janvier 1916.

98 Même référence. Cette ouverture intervint à compter de février 1916, donc pratiquement en même temps que celle des ports.

99 Décret du 8 octobre 1917.

100 Débats parlementaires, séance du 27 février 1918.

101 Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France de 1871 à 1914, op. cit. pages 487 et suivantes, « La réforme de 1908 ».

102 Décision du 17 septembre 1915.

103 On en cite des exemples dans le rapport du directeur des douanes de Montpellier dont il sera question note page 57 ci-après.

104 Cf. note 100, page 54 ci-dessus.

105 An. Do. 1915, page 25 (28 janvier 1915).

106 Loi du 1er juillet 1916, art. 4.

107 Décision du 21 juillet 1916.

108 Décision du 11 novembre 1916.

109 AEF Z 14421. Direction générale des Douanes. Polygraphes, 1919.

110 Archives départementales de l’Hérault 5 P 16. Rapport du 12 janvier 1920 du directeur des douanes de Montpellier. Document dactylographié comportant des corrections manuscrites, 21 pages et un graphique.

111 Décision du 15 avril 1918.

112 La situation des agents mobilisés et détachés dans des entreprises publiques ou privées travaillant pour la défense nationale est traitée dans une note du 20 août 1918 transmissive d’une lettre du 12 du même mois du ministre des Finances.

113 Décision du 3 novembre 1917.

114 Circulaire des douanes transmissive de l’arrêté ministériel du 5 juillet 1917. An. Do. 1917, page 204.

115 Le lauréat classé nº 1 au concours d’inspecteur de 1917, Louis Hyon, allait accéder, en 1936, au poste de directeur général. Cf. Annexe 2.

116 Circulaire des douanes nº 4726 du 8 novembre 1915.

117 Décision du 2 août 1918.

118 Arrêté ministériel du 18 avril 1919.

119 Décret du 15 novembre 1915, art. 1er, circulaire des douanes nº 4735 du 27 du même mois.

120 Décret du 15 novembre 1915, art. 2 et 3, circulaire des douanes nº 4735 du 27 du même mois.

121 Décision de Bordeaux du 30 octobre 1914, décisions des 31 janvier et 27 mai 1915, 6 juillet 1917.

122 Cité dans une décision du 7 novembre 1917.

123 Décision du 7 août 1916.
L’Action douanière fit reprocher aussitôt à Branet de manquer d’humanité en refusant la retraite à de vieux agents. nº 5 d’octobre 1916.

124 Décision ministérielle notifiée le 30 juin 1916.

125 An. Do. 1916, page 62.

126 Décret du 3 mai 1917.

127 An. Do. 1917, page 174.

128 Débats parlementaires, séances des 10 et 11 décembre 1916.
Loi du 4 août 1917 et décret du 18 du même mois.

129 Cette tendance était déjà marquée bien avant la guerre. Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France de 1871 à 1914, op. cit. pages 515 et suivantes.

130 Cette exclusion amena les auxiliaires des douanes à présenter une pétition à la direction générale de cette administration qui lui fit bon accueil.

131 Décret du 10 avril 1918.

132 Loi du 22 mars et décret du 27 mars 1918.

133 Loi du 14 novembre et décret du 15 novembre 1918.

134 Une décision du 8 mars 1918 traite de la situation des visiteuses des douanes pénalisées par la substitution du supplément temporaire de traitement à l’indemnité de cherté de vie dont elles bénéficiaient.

135 C’est ainsi que le préfet des Bouches-du-Rhône fait état de l’action du vérificateur des douanes Commolacce et du sous-brigadier Agranier au sein d’organisations de gauche en février-mars 1918 (AN F/7/13730). Par ailleurs, Commolacce est signalé comme « pacifiste » dans un rapport adressé le 18 mars 1918 au ministre des Finances par son collègue de l’Intérieur (AN F/7/13713-25).

136 AN F/7/13713, Syndicats des douanes.

137 Cette commission fut créée par arrêté ministériel du 29 juin 1916, dans le but de parvenir à une définition du statut juridique de la Masse des brigades des douanes, structure sui generis intervenant en matière de casernement, d’habillement et de service de santé du service actif. Cf. J. Clinquart, L’administration des Douanes en France de 1871 à 1914, op. cit. pages 311 et suivantes.

138 Extrait d’une lettre circulaire adressée le 10 novembre 1917 par le secrétaire délégué de la Fédération douanière aux présidents des unions ou amicales.
Parmi les initiateurs de l’Œuvre des orphelins des douanes, il convient de citer Léon Durand et Pierre Perrier.

139 De l’origine de l’Œuvre jusqu’au printemps de 1918, 80 000 francs avaient été distribués, mais 60 000 venaient d’un comité chargé, sur le plan national, de répartir les fonds provenant de la générosité publique entre les associations d’aide aux orphelins de guerre.

140 Décret du 18 mai 1918, circulaire des douanes nº 17/G et 4/S du 1er juin 1918.

141 Décret du 2 août et arrêté du 4 août 1918.

142 Décision ministérielle du 23 mars 1918.

143 Pour la plupart, ces revendications figuraient à l’ordre du jour du congrès que tint à Paris, en juillet 1918, l’Union générale des agents du service actif.

144 Décision du 1er octobre 1918. Un crédit d’un million fut alloué à la direction générale des Douanes pour lui permettre d’opérer cette régularisation.

145 Rappelons que la gestion du service des brigades incombait traditionnellement aux directeurs régionaux. L’Union du service actif réclamait un système d’avancement de classe « automatique » qui eût mit un terme aux inégalités de traitement entre circonscriptions.

146 Décision du 1er octobre 1918.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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