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L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

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Jean Clinquart

Introduction

Texte intégral

I. 1814-1914

1En 1914, l’administration des Douanes – sous le Premier Empire institution privilégiée dans l’appareil d’État – avait, depuis un siècle, d’abord réintégré les frontières anciennes du pays (réserve faite des conséquences de l’annexion de Nice et de la Savoie, en 1860), puis retrouvé, après une assez brève période de disgrâce sous la Restauration, la faveur de gouvernements fermement orientés vers le protectionnisme. L’épisode libéral inauguré, en 1860, par le « coup d’État douanier » de Napoléon III, n’avait pas entamé, dans la pratique, le prestige d’un service qui, quelques années plus tôt, s’était uni à celui des Contributions indirectes pour former l’administration financière la plus importante numériquement que la France ait connue jusqu’alors. Certes, ce mariage de raison s’était résolu par un divorce, dès 1869, mais en contrepartie, si l’on peut dire, le retour au protectionnisme avait rendu à la Douane tout son ancien lustre sous la IIIe République.

2À la veille de la Grande Guerre, cette administration, dont les frais de fonctionnement absorbaient 5 % de 800 millions de francs de recettes, disposait (Algérie incluse) d’environ 22 000 agents répartis inégalement entre les deux branches d’activité que lui avait léguées la Ferme générale : celle des « bureaux », sédentaire selon la terminologie de l’époque et réunissant environ 2 500 fonctionnaires, et celle des « brigades », active, en uniforme et armée, où servaient 19 500 officiers, sous-officiers et préposés.

  • 1 Des notices biographiques relatives aux directeurs généraux des douanes qui se sont succédé de 1801 (...)

3Depuis la Restauration, une vingtaine de directeurs généraux s’étaient succédé à sa tête1. Trois d’entre eux avaient, plus que d’autres, marqué leur passage.

4Pierre de Saint-Cricq, tout d’abord. Ce Béarnais de petite noblesse que Jean-Baptiste Collin de Sussy, premier directeur général des douanes, puis ministre du Commerce et des Manufactures de Napoléon, avait pris sous son aile, s’était imposé dans cette fonction lors de la Première Restauration ; il avait eu alors la tâche difficile de restaurer l’image d’un service auquel les excès du blocus continental valaient l’impopularité et que son « bonapartisme », confirmé durant les Cent-Jours, rendait suspect au Pouvoir. Habile, bien introduit dans les cabinets ministériels et au Parlement, porte-parole écouté des gouvernements, ce grand commis avait laissé à ses successeurs, au terme d’un directorat d’une décennie, une administration forte, disciplinée et dotée de moyens humains et juridiques importants.

5Théodore Gréterin, ensuite. Son très long règne de trente années constitue le record de longévité dans cette fonction. Fils d’un fonctionnaire des douanes de rang modeste, lui-même agent des bureaux qu’un détachement au Contrôle des régies financières servit providentiellement lors de la Révolution de Juillet, Gréterin fut le directeur général qui effectua le regroupement des Douanes et des Contributions indirectes, connut, avec l’apparition du chemin de fer et des « steamers », une révolution des transports internationaux et eut, le premier parmi les chefs de l’administration, à faire face à la grogne publiquement exprimée de ses subordonnés.

6Georges Pallain, enfin. Venu de l’administration centrale des Finances, cet ancien collaborateur d’Ernest Picard, puis de Léon Say, assura, de 1885 à 1898, selon le témoignage d’une publication corporative peu encline à l’adulation, une « heureuse gestion » de la Douane, éloge qui, en clair, signifie qu’il sut se faire apprécier de ses collaborateurs. Ce directeur général connut une période charnière de l’histoire des Douanes sous la IIIe République, période marquée par le retour à la politique protectionniste, un renforcement et une sophistication des procédures et régimes douaniers, l’élaboration de nouveaux moyens juridiques, mais aussi la « républicanisation » des états-majors et l’apparition d’un nouveau style de gestion, paternaliste selon nos critères, plus attentif en tout cas que par le passé aux préoccupations de la masse des agents.

II. La Douane en juillet 1914

  • 2 Notice biographique en annexe nº 2.

7Depuis 1911, le poste de directeur général était occupé par Jean-Marie Branet2. Cet ancien préfet, devenu directeur du personnel et du matériel au ministère des Finances, avait succédé à Marcel Delanney, lui aussi ancien préfet, puis brièvement directeur général de l’Enregistrement, qui, d’une main de fer dans un gant de velours, avait mené avec succès une réorganisation profonde des services extérieurs : suppression du surnumérariat des bureaux remplacé par un stage rémunéré réservé aux lauréats d’un concours ouvert aux bacheliers ; répartition du personnel en trois « cadres » : cadre supérieur (directeurs, inspecteurs principaux et inspecteurs, receveurs principaux), cadre principal (« personnel technique » du service des bureaux et officiers des brigades, avec passage possible – en théorie tout au moins – de l’un à l’autre de ces services, mais surtout création de concours internes pour l’accès aux grades de vérificateur et de sous-lieutenant), cadre secondaire formé des commis principaux et commis des bureaux (grade dont étaient titulaires les receveurs « subordonnés »), ainsi que du personnel subalterne des brigades auquel était réservé le tiers des emplois de commis (deux tiers allant à des « sous-officiers rengagés de l’armée, présentés par le département de la Guerre »). La réforme n’avait pas été que statutaire ; elle avait affecté aussi les méthodes de travail du service des brigades dont on avait voulu accroître la mobilité dans le souci d’améliorer l’efficacité de la surveillance sans alourdir les effectifs.

8L’œuvre de Marcel Delanney avait suscité des réactions variées au sein des associations professionnelles ; leurs commentaires étaient allés de l’approbation dithyrambique à la contestation sans nuance.

9Ces associations – constituées dans le cadre de la loi de 1901 – avaient eu quelque difficulté, sinon à naître, du moins à se faire admettre par la hiérarchie. Celle-ci se trouvait déjà soumise aux critiques d’une presse corporative officiellement aux mains de personnes étrangères à l’administration, mais en fait animée par des membres du personnel. Elle envisageait avec inquiétude l’apparition d’organisations qui auraient eu pour ambition de représenter les agents et avec lesquelles il lui aurait fallu traiter. Au niveau gouvernemental, les préventions contre les associations de fonctionnaires étaient tout aussi fortes et l’on y estimait que la Douane, dont la majorité du personnel relevait d’un statut paramilitaire, était, moins que tout autre service, dans le cas de souffrir la constitution de telles associations. La pression parlementaire fut cependant assez forte pour que le gouvernement, lâchant du lest, acceptât la création d’« amicales » qui ne seraient habilitées, ni à représenter leurs adhérents devant l’autorité administrative, ni à permettre à ceux-ci, de manière plus générale, d’agir collectivement.

  • 3 Sur le mouvement présyndical dans la Douane, cf. Jean Clinquart, L’administration des Douanes en Fr (...)

10Il était irréaliste d’imaginer que les associations ainsi constituées se comporteraient en sociétés de secours mutuel, et sans doute ne se fit-on pas en haut lieu d’illusion de cette nature. Les « Associations amicales et fraternelles » se multiplièrent rapidement en tout cas, à partir de 1902, dans le service actif et il se forma un peu plus tard une « Union générale des agents du service sédentaire des douanes ». Les diverses amicales du service actif se réunirent ensuite en une « Union générale des agents du service actif », marquant ainsi le terme de l’évolution du mouvement présyndical au sein du service des brigades. L’audience de ces organisations était très importante auprès du personnel à la veille de la guerre et la direction générale avait pris l’habitude de recevoir et de consulter les dirigeants que les amicalistes élisaient lors de leurs congrès annuels3.

  • 4 Même référence, pages 486-487.

11L’une des données marquantes de cette réunion du personnel au sein d’associations doit être mise en exergue ; il s’agit du clivage entre les agents des bureaux et ceux des brigades, clivage qui allait bien au-delà d’une discrimination formelle, puisqu’il s’accompagnait de divergences sur le plan tactique et en matière de revendications. Cette situation traduit une réalité de la vie administrative de l’époque, les deux branches d’activité cohabitant et collaborant sans qu’il existât entre elles une réelle harmonie. À titre d’exemple de ces divergences tactiques des associations professionnelles des deux services, on peut citer l’accueil contrasté qu’elles réservèrent aux réformes opérées par Caillaux en 1907. Celles-ci portaient notamment sur la procédure disciplinaire et elles étaient censées répondre aux vœux du personnel. Bien accueillies par l’Union du service sédentaire, elles avaient été rejetées par celle du service actif qui avait donné pour mot d’ordre de boycotter les élections aux nouveaux conseils de discipline. Cette attitude avait conduit le ministre à suspendre indéfiniment l’application de la réforme au cadre secondaire des brigades et à priver ainsi ce personnel d’une amélioration de son statut4.

  • 5 De Jules Moulié, il sera question par la suite, en raison surtout de l’antipathie qu’il suscita che (...)

12À cette dichotomie fondamentale s’ajoutaient d’autres clivages qui affectaient aussi bien le service actif que le service sédentaire. Les officiers des douanes avaient constitué entre eux, dès 1906, une Association fraternelle. Des sous-officiers avaient formé, de leur côté, l’année suivante, une Union générale des sous-officiers des douanes de France et d’Outre-Mer. Chez les sédentaires avaient vu le jour, en 1907, l’Association amicale des rédacteurs et agents supérieurs de l’administration centrale des Douanes (placée sous la présidence de Jules Moulié, chef de bureau qui allait accéder au poste d’administrateur), et, en 1909, l’Association des agents du cadre supérieur des douanes dont le conseil d’administration comprenait Jean Bolley, futur directeur général, et Olivier Josset, futur administrateur5.

  • 6 L’Action douanière, 1914, nº 14.

13À la veille de la guerre, la différence d’optique entre les deux plus importantes de ces associations, les Unions générales du service actif et du service sédentaire, était nette en ce qui concernait les rapports avec la direction générale. Alors que les « sédentaires » étaient en bons termes avec J. Branet, certains « actifs » n’hésitaient pas à accuser le directeur général d’avoir « déclaré la guerre au personnel des brigades »6 ! Malgré tout, à la fin du mois de juin 1914, la Fédération nationale du personnel des douanes que ces deux organisations avaient fondée, en 1911, en association avec l’Association fraternelle des officiers, en vue d’actions communes éventuelles, tint son premier congrès.

14Qu’en était-il alors des états-majors douaniers ?

  • 7 Jules Moulié et Jules Maljean, nommés respectivement en 1907 et 1912.

15La direction générale était encore de dimension modeste ; elle n’employait que 74 agents dont – le fait doit être souligné car il s’agit d’une petite révolution encore récente – une dizaine de dames dactylographes. Les structures de ce service avaient été fixées en dernier lieu à l’occasion d’une réorganisation du ministère des Finances intervenue en 1900. Deux administrateurs, chargés chacun d’une division, secondaient le directeur général et formaient avec lui le conseil d’administration. L’un et l’autre étaient issus des cadres des douanes7. Il en était de même des chefs et sous-chefs de bureau, ainsi d’ailleurs que de leurs collaborateurs, rédacteurs et expéditionnaires : tous déroulaient des carrières parallèles à celles des agents des services extérieurs de niveau hiérarchique équivalent dont ne les séparait, au demeurant, aucun clivage statutaire.

16Au cours des cinq dernières années, d’assez nombreux postes-clés avaient changé de mains à l’administration centrale. Celui de directeur général d’abord, mais aussi celui d’administrateur de la première division, qui était en charge de la réglementation. Presque tous les chefs de bureau avaient, pour leur part, été nommés après 1910.

17La situation était comparable dans les départements. La totalité des directions avait à leur tête des chefs de circonscription nommés dans cet emploi depuis cinq ans au plus, et la seule année 1913 avait vu le tiers d’entre elles changer de titulaire.

18Ces directeurs de l’immédiate avant-guerre appartenaient à une génération moins étrangère que la précédente au dialogue social, même si des réticences s’exprimaient encore à l’égard des amicales du service actif, plus agressives vis-à-vis de la hiérarchie que les associations du service des bureaux. Fait symptomatique, ces directeurs appartenaient, eux aussi, à une amicale.

19Leurs collaborateurs immédiats, inspecteurs principaux et inspecteurs, avaient accédé aux emplois supérieurs, les plus anciens par voie d’examen de sélection, les autres par concours. Il y avait en effet plus d’un quart de siècle que, par réaction contre un système de promotion au choix accusé, non sans quelque raison, de générer le « favoritisme », la vérification objective (ou réputée telle) de l’aptitude à ces emplois était devenue la règle.

20Depuis les années 1907-1911, on avait d’ailleurs assisté à une généralisation de l’accession par concours aux principaux grades, évolution qui, pour les raisons déjà évoquées à propos du cadre supérieur, répondait aux aspirations du personnel.

21Celui-ci ne manifestait pas pour autant une satisfaction sans mélange au début de l’été de 1914. Si l’on s’en réfère à la presse corporative et aux motions votées lors des congrès associatifs, ses doléances étaient alors nombreuses, mais c’est surtout l’insuffisance des rémunérations en période de hausse du coût de la vie qui suscitait des récriminations. L’irritation des douaniers était d’autant plus vive que le budget de 1914 avait amélioré le sort des employés de la Poste en négligeant celui des employés du département des Finances.

22À ce sujet de mécontentement commun à tous les fonctionnaires s’ajoutaient pour ceux des douanes des problèmes spécifiques qui concernaient plus particulièrement le service des brigades. Par exemple, la durée du travail hebdomadaire n’y était pas fixée nettement. Si les agents des bureaux étaient rarement astreints à des prestations quotidiennes d’une durée supérieure à huit heures, leurs collègues du service actif connaissaient une situation bien moins favorable puisqu’ils effectuaient en moyenne de dix à onze heures de travail, parfois davantage. Ces conditions de travail s’avéraient d’autant plus dures que l’accroissement de la mobilité des services avait accru la pénibilité des fonctions.

23Les agents des brigades ne manquaient pas d’autres raisons de se plaindre. Ainsi, le repos dominical (rendu hebdomadaire pour d’évidentes nécessités de service) ne leur était pas accordé partout de manière équitable et les doléances fréquemment exprimées à cet égard ne semblent pas avoir vraiment ému la direction générale. Fait plus grave, les casernes qui accueillaient le tiers d’entre eux étaient loin d’offrir aux occupants le confort auquel ils aspiraient ; on les tenait même pour partiellement insalubres, voire comme des foyers de propagation de la tuberculose. En dépit d’un effort incontestable de l’Administration pour construire de nouvelles casernes ou améliorer les anciennes, la situation demeurait insatisfaisante.

24Au demeurant, le casernement faisait l’objet de critiques d’une autre nature. La hiérarchie y imposait une discipline jugée tatillonne et cette circonstance ajoutait aux entraves à la vie privée que le personnel connaissait par ailleurs et qu’il supportait de plus en plus mal : inquisition administrative lors du mariage des agents ; opposition, sauf mutation, au mariage d’employés affectés dans des résidences où les agents mariés étaient astreints au casernement, mais où aucun logement ne se trouvait disponible ; restrictions à l’emploi des épouses et des enfants dans certaines entreprises considérées comme placées sous le contrôle de la Douane, etc.

25Ces questions doivent être rapprochées du problème plus général que posait la pesanteur du contrôle hiérarchique. Il est certain que, dans les brigades principalement, mais aussi dans les bureaux, la manière dont s’exerçait ce contrôle suscitait ici ou là un malaise ; il arrivait que l’on souhaitât, confusément sans doute dans la plupart des cas, que la notion de « collaborateurs » se substituât à celle de « subordonnés ». Du moins est-ce ainsi que la presse corporative exprimait l’aspiration d’une partie du personnel à plus d’initiative et de responsabilité dans l’exécution des tâches.

  • 8 An. Do., 1914, pages 214 et 226.

26Quoi qu’il en soit, il serait faux de considérer la Douane de 1914 comme en proie à de graves difficultés internes. Il s’agissait d’une administration que sa hiérarchie tenait bien en main et où le sens du devoir l’emportait sur l’esprit revendicatif, notamment au sein d’un service des brigades paramilitarisé de longue date. On en eut la démonstration lorsque la guerre éclata : les deux Unions générales prirent aussitôt l’initiative de « s’ajourner » et elles le firent savoir au directeur général en l’assurant du dévouement sans réserve du personnel8.

Notes

1 Des notices biographiques relatives aux directeurs généraux des douanes qui se sont succédé de 1801 à 1914 figurent dans nos ouvrages antérieurs sur l’histoire de l’administration des Douanes en France. Ces ouvrages sont cités en bibliographie.

2 Notice biographique en annexe nº 2.

3 Sur le mouvement présyndical dans la Douane, cf. Jean Clinquart, L’administration des Douanes en France sous la Troisième République, 1871-1914, Éditions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 1986, notamment pages 86 à 94, 210 à 234, 416 à 461.

4 Même référence, pages 486-487.

5 De Jules Moulié, il sera question par la suite, en raison surtout de l’antipathie qu’il suscita chez les dirigeants de l’Union générale des agents du service actif.

6 L’Action douanière, 1914, nº 14.

7 Jules Moulié et Jules Maljean, nommés respectivement en 1907 et 1912.

8 An. Do., 1914, pages 214 et 226.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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