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L’administration des douanes en France de 1914 à 1940

 | 
Jean Clinquart

Préface

Jacques Campet

Texte intégral

1Avec L’administration des douanes en France de 1914 à 1940, Jean Clinquart signe le sixième tome de sa monumentale histoire de la douane française, depuis la création de la régie nationale par l’Assemblée constituante, et dont les cinq premiers tomes ont été publiés, de 1977 à 1986, par l’Association pour l’histoire de l’administration des douanes.

2Si l’on ajoute, tant il est vrai que, comme pour l’Enregistrement, et les Contributions indirectes qui viennent, enfin, de lui être rattachées, l’administration des Douanes puise ses racines directement dans la Ferme générale, les travaux effectués par l’auteur sur la douane de l’Ancien Régime et publiés par le Comité pour l’histoire économique et financière, on mesure l’importance de la réflexion d’ensemble menée depuis plus de vingt-cinq ans par Jean Clinquart sur le sujet.

  • 1 Édité par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEFF) en 1996.
  • 2 Études et documents VI, p. 207-307, CHEFF.
  • 3 L’administration des Finances sous l’Ancien Régime, p. 361-376, CHEFF, 1997.
  • 4 La circulation des marchandises sous l’Ancien Régime, p. 103-144, CHEFF, 1998.

3Avec, en effet, son ouvrage sur Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exemple de la direction des fermes du Hainaut1, sa contribution à Études et documents, « Juridictions d’exception en matière douanière sous le Premier Empire : Cours prévôtales et Tribunaux ordinaires des Douanes au XIXe siècle »2, en 1994, ou ses remarquables contributions au colloque des 22 et 23 janvier 1996 : « Les aspects de la gestion des services extérieurs de la Ferme générale de 1780 à 1790 »3, ou à la journée d’études du 12 décembre 1997 : « Le dédouanement des marchandises sous l’Ancien Régime »4, l’auteur couvre un très large champ d’action de la taxation des marchandises, du XVIIIe siècle à 1940, en replaçant toujours cette matière fiscale dans la vie politique, économique et sociale du pays, à travers une institution qui a su constamment s’adapter très rapidement à des politiques passant du protectionnisme le plus pointu à l’ouverture des échanges... ou vice versa.

4On notera au passage que l’analyste aussi minutieux d’une histoire de plus de 3 000 pages, traite, dans le même temps, le sujet dans un volume didactique de 300 pages, La Douane et les douaniers, de l’Ancien Régime au marché commun, édité par Taillandier, en 1990, ou dans une vingtaine de pages lumineuses, pour la Revue française de Finances publiques, en 1983 : « Des tonlieux aux montants compensatoires monétaires : l’histoire séculaire de l’administration des douanes ».

5C’est que l’historien se double d’un pédagogue qu’il fût aussi, apte à faire saisir l’essence de cette institution et de ce métier, longtemps brocardé lorsqu’il était exercé au profit des Fermiers généraux puis à l’encontre de contrebandiers que l’on avait tôt fait de convertir en héros des temps modernes, mais mieux compris aujourd’hui lorsqu’il s’attaque aux trafics de stupéfiants, au blanchiment d’argent sale ou aux contrefaçons et, sans doute aussi parce que les médias qui entrent dans tous les foyers y trouvent matière à reportages imagés plus aptes à faire ressortir les mérites du service public que la série de cartes postales qui firent florès au début du vingtième siècle et dont une exposition avait été accueillie, en 1984, par Jean Favier aux Archives nationales.

6Comme dans les ouvrages précédents de l’histoire de l’administration des douanes, Jean Clinquant s’appuie sur les archives nationales et départementales déposées ou conservées par l’administration mais plus encore ici, peut-être, nous apporte-t-il des éléments inédits puisés dans deux gisements dont la complémentarité fait leur richesse, tarit la revue Les annales des douanes (1903-1945) donnait le point de vue officieux de l’administration elle-même alors que la presse syndicale, notamment l’Action douanière, organe officiel du groupement des douanes actives devenu, en mai 1920, le syndicat national des agents du service actif des douanes de France et des colonies, faisait ressortir les vicissitudes et les conditions ingrates de l’exercice du métier et commençait à malmener la hiérarchie.

7Comment en lisant les témoignages, les articles, les réflexions, les propositions des auteurs publiés dans Les Annales ne pas regretter la disparition, à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, de cette revue et comment aussi ne pas regretter aujourd’hui, l’arrêt, pour des raisons d’économie, de La vie de la Douane, certes publication officielle de l’administration mais dans laquelle de vrais douaniers, tous et uniquement douaniers, n’ayant recours à aucune agence de communication, composaient, rédigeaient et imprimaient un périodique qui non seulement témoignait de l’évolution, de la modernité de l’administration mais encore puisait dans la mémoire collective, dans le souvenir des anciens, reliait les générations douanières les unes aux autres et les fonctionnaires de la douane d’un pays à l’autre. Des revues administratives dont la teneur est encore plus intéressante quand elle peut être rapprochée, par l’historien, d’une presse syndicale aussi riche et précieuse que celle de la douane. Guy Thuillier et Jean Tulard qui regrettaient l’absence de curiosité voire d’intérêt des chercheurs pour ces deux sources imprimées, ne seront pas déçus ici par l’utilisation qu’en fait Jean Clinquant.

8L’exploitation des archives écrites de l’administration n’est, par contre, pas facilitée par la disparition de nombreux papiers et la dispersion de ceux restants entre plusieurs gisements à Paris ou en province.

9Comment ne pas encore regretter que l’incendie du Mont-Thabor, en 1871, ait non seulement détruit une part importante des archives « vivantes » de l’administration centrale du XIXe siècle mais aussi, sans doute, privé le ministère d’une culture archivistique qui aurait incité les services à verser régulièrement leurs documents. Le regroupement d’abord à Fontainebleau dans les petites écuries du Roi, en 1971, maintenant dans le centre moderne de Savigny-le-Temple, devrait permettre de remédier aux tentations extrêmes de pilonnage ou de rétention, surtout si les services appliquent avec constance les recommandations qui leur sont faites, notamment pour l’administration des douanes par une instruction cadre du 28 septembre 1981.

10Le regroupement par le Service des archives économiques et financières à Savigny-le-Temple des archives des anciennes séries F30 et F33 des Archives nationales, de celles de la direction générale des douanes et droits indirects mais aussi de celles d’un interlocuteur privilégié des directions générales à services extérieurs : la direction du personnel, dans la série de ses appellations successives jusqu’à son actuelle dénomination de direction du personnel, de la modernisation et de l’administration (DPMA), permet, devrait permettre, un recoupement, sur la plupart des sujets, des archives déposées par la douane et de celles déposées par la direction du personnel, lieu de passage obligé entre la direction générale et le cabinet du ministre pour toutes les affaires importantes relatives au budget, à la gestion des personnels, aux équipements et à la modernisation des services.

11Jean Clinquant l’a bien compris qui puise dans le fonds de la direction du personnel pour en extraire un exemple de la modernisation de l’équipement de la douane, qu’il n’a pu trouver ailleurs, dans le marché de gré à gré, passé en 1927, pour l’acquisition de trieuses, de tabulatrices et de perforatrices devant permettre un dépouillement plus rapide des statistiques du commerce extérieur, ou encore une note de la direction générale non répertoriée au SAEF sous la cote douane comme celle relative au projet de budget des douanes pour 1938.

12Que l’auteur qui s’appuie, maintenant à la retraite dans son Hainaut natal, davantage sur les archives du Nord, ait exploité, dans la dernière phase de son parcours administratif, les archives locales de sa résidence en recette principale régionale de Montpellier, ne nous échappera pas tant sont présentes les citations des archives de l’Hérault comme celles au sujet de l’imposition des bénéfices de guerre, en 1920, des responsabilités données à cet effet aux directeurs régionaux des douanes. On a là, d’ailleurs, une illustration des propos précédents puisque c’est aux archives locales que sont conservées la note de la direction générale et la copie de l’un des rapports que chaque direction régionale était tenue d’adresser à Paris, à la fin de la guerre, et dont aucun autre ne semble avoir été trouvé jusqu’ici aux Archives nationales. Jean Clinquart puisera aussi, sur le plan local, dans une autre source que celle des archives départementales : celle des papiers conservés en direction régionale comme, venant à l’appui des problèmes concernant la gestion des personnels des brigades, la citation des journaux de travail des officiers, dans la direction régionale de Valenciennes.

13Sur un point important de l’histoire de l’immédiate avant-guerre de 1939-1940 : la politique de non intervention de la France dans le conflit espagnol, les mémorialistes de Léon Blum et de Pierre Mendès-France, ont souligné l’action souterraine de la douane pour tourner le dispositif d’embargo des matériels de guerre destinés à l’armée républicaine, sur ordre du gouvernement et sous la coordination de Gaston Cusin qui se dira lui-même « contrebandier de l’État ». Mais les éléments inédits apportés par Jean Clinquart dans ce domaine, notamment ceux émanant de la Cour suprême de Riom et des archives de la direction régionale des douanes de Perpignan, heureusement et normalement déposées aux archives départementales de cette ville, donnent la mesure de la difficulté pour l’administration d’exécuter des instructions non écrites, données en violation des règlements et dont la réalisation ne fût possible qu’après une réunion du 23 février 1938 dont fait état un compte-rendu heureusement consigné à Perpignan.

14C’est ainsi que l’histoire de l’administration des douanes, surtout dans cette période mouvementée de l’entre-deux-guerres, ne peut que rejoindre l’histoire tout court : l’histoire diplomatique d’abord, avec cet exemple relatif à la politique de non intervention, mais encore avec l’application, en 1918, des accords d’armistice puis du traité de paix, conduisant la douane à se réinstaller dans les territoires envahis par les Allemands puis à étendre le territoire douanier à l’Alsace-Lorraine avant d’exécuter la décision de placer la Sarre en union douanière avec la France et d’installer, jusqu’en 1934, une ligne douanière entre la Sarre et la Rhénanie.

15Mais l’histoire de la douane rejoint aussi l’histoire économique dans l’analyse des raisons pour lesquelles l’Administration doit réviser ses régimes suspensifs (entrepôt notamment) qui deviendront d’ailleurs des « régimes économiques », insérer dans ses activités l’élaboration, avec le ministère de l’Industrie, et l’application du régime économique des produits pétroliers, affiner ses statistiques du commerce extérieur, assumer la montée de la taxation ad valorem à laquelle elle fût longtemps hostile, préciser la théorie de la valeur avec, en 1921, l’introduction de la « valeur marchande en douane », s’adapter constamment aux périodes d’alternance des politiques de contingentement ou de libéralisation des échanges, de contrôle des changes (1911-1928) et de liberté de circulation des capitaux (1928-1938), pendant que commencent la réflexion sur l’union douanière européenne et la « mondialisation » des échanges.

16L’histoire de la douane rejoint l’histoire sociale de notre pays avec la montée du syndicalisme dans la fonction publique, l’organisation en 1926, pour tourner l’interdiction de faire grève, de manifestations d’« excès de zèle », les circonstances qui ont permis l’entrée des femmes dans l’administration à la fin de la première guerre mondiale, ou encore le développement des œuvres sociales en partie financées en douane, par une part du produit des saisies.

17C’est aussi l’époque où, paradoxalement, la douane doit réduire ses effectifs alors qu’elle est confrontée à l’accroissement considérable de ses missions caractérisées par l’expression des « pleins pouvoirs douaniers » qui désigne la délégation de pouvoirs donnée à l’Exécutif par les lois du 28 février et du 29 décembre 1934. Aussi la douane doit-elle se moderniser et Jean Clinquart évoque allègrement le passage du parcours à pied, à la bicyclette puis à l’automobile, l’utilisation du téléphone de campagne et, sur mer, l’abandon des pataches à voile ou à avirons au profit des vedettes et des canots à moteur.

18Des thèmes si riche qu’on espère de Jean Clinquart qu’il pourra les reprendre dans des études horizontales à partir du traitement effectué chronologiquement dans les divers tomes de son histoire générale, comme il l’a déjà fait, en 1997, pour Études et documents, en ce qui concerne la militarisation du corps des douanes : un thème qui trouve ici, dans ce sixième tome, une illustration particulièrement saisissante puisque, par deux fois, les douaniers seront placés sous statut militaire.

19Ainsi va l’auteur, bénédictin de la quête archivistique à Paris et en province, maudissant la disparition de pans entiers de documentation mais arrivant, à Paris et en province, à trouver la copie, la réponse à une instruction disparue de la centrale, analysant ces textes à l’aune d’une riche expérience acquise sur le terrain puis à la tête de la direction du recrutement et de la formation professionnelle, en qualité enfin de directeur interrégional de la plus grosse interrégion de France avant de terminer sa carrière sur les recettes interrégionales de Montpellier puis de Valenciennes.

20Ainsi va l’auteur confrontant les sources de l’administration à celles imprimées émanant des cadres de celles-ci et des organisations syndicales et les replaçant dans l’histoire politique, diplomatique, économique et sociale du temps.

21À ce niveau de réflexion peut-on encore faire la différence entre l’historien universitaire, professionnel de l’histoire et l’historien issu de l’institution dont il démêle les fils, praticien de la matière, en connaissant toutes les arcanes par une pratique des procédures dont certaines ont leur source dans la Ferme générale, investi de la culture de l’entreprise, mais sachant en cerner les défaillances conjoncturelles comme en faire valoir les réussites exceptionnelles ?

22Jean Clinquart est devenu au fil des ans, comme en témoigne son exceptionnelle production, un historien à part entière qui honore certes l’administration à laquelle il a consacré sa vie professionnelle mais aussi le Comité pour l’histoire économique et financière à qui il donne aujourd’hui ce sixième tome de son histoire générale. Nous espérons, ici, qu’un septième tome qui pourrait couvrir la période noire de l’occupation et difficile de l’après-guerre peut-être jusqu’à la mise en place du Marché commun, ne tardera pas à voir le jour, même si l’auteur aurait à surmonter les obstacles entraînés par la disparition de la plupart des archives afférentes aux années noires de l’occupation comme il le déplore dans son ouvrage de 1990 sur La douane et les douaniers.

23Mais nous savons pouvoir compter sur lui pour dénicher ce qui peut l’être encore.

Notes

1 Édité par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEFF) en 1996.

2 Études et documents VI, p. 207-307, CHEFF.

3 L’administration des Finances sous l’Ancien Régime, p. 361-376, CHEFF, 1997.

4 La circulation des marchandises sous l’Ancien Régime, p. 103-144, CHEFF, 1998.

Auteur

Conseiller-maître honoraire à la Cour des comptes Ancien directeur général des douanes et droits indirects

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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