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La France et les origines de l’Union européenne

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Matthias Kipping

Conclusion

Conclusion

Texte intégral

  • 1 Ball, pp. 97-98.

« Il fut surtout un homme moderne qui apercevait un dilemme majeur de notre temps complexe — la discordance entre notre technologie avec sa progression rapide et sa nécessité d’économies d’échelles et de synergie, d’un côté, et, de l’autre, nos arrangements institutionnels, si lents à évoluer et souvent animés par un esprit de clocher. »
George W. Ball à propos de Jean Monnet1

  • 2 Milward, The reconstruction, pp. 492-493. Également, id., « Entscheidungsphasen », pp. 233-234.

1Notre recherche a montré que l’augmentation de la compétitivité de l’industrie française a joué un rôle important dans la proposition de Communauté européenne du charbon et de l’acier émise par Robert Schuman le 9 mai 1950. Elle confirme ainsi l’analyse d’Alan Milward qui estime qu’il ne faut pas accorder une importance excessive à « l’idéalisme » pour ce qui concerne l’unification européenne. Pour l’historien britannique, l’intégration obtenue en Europe fut le résultat « de la défense d’intérêts spécifiques rigoureusement définis par des États nationaux encore puissants à cette époque ». Chacune des différentes Communautés européennes a selon lui été conçue pour « résoudre un problème spécifique et limité, non pas général et global »2.

2La présente conclusion reprend dans un premier temps les éléments fondamentaux du problème auquel le plan Schuman proposa une solution. On s’est particulièrement attaché ici à séparer les facteurs d’influences structurels et conjoncturels. Mais à cette époque, la CECA n’était pas la seule solution possible. Dans une deuxième étape, nous étudierons donc les motifs du succès qu’a connu le concept d’intégration défendu avant tout par Jean Monnet, par rapport aux autres possibilités. Une dernière partie replacera le plan Schuman dans le contexte du débat sur la meilleure forme d’organisation du marché en France et en Europe. Nous concentrerons ici notre attention sur l’ampleur et la nature de l’influence américaine.

I. LE PLAN SCHUMAN, SOLUTION À UN PROBLÈME

3La proposition du 9 mai 1950 tentait de trouver une solution aux problèmes que rencontrait alors la politique économique et étrangère de la France. Ils avaient des origines nombreuses et diverses. Mais ils tenaient avant tout à la nécessité d’accroître la compétitivité des transformateurs de l’acier français.

A. LES CAUSES DE LA CRISE DE 1949

4Les problèmes économiques de l’année 1949-1950 étaient étroitement liés aux efforts de modernisation entrepris en France depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et accélérés grâce à l’aide financière américaine. Leur succès dépendait tout particulièrement de la production et des exportations des industries de transformation. C’était le seul moyen d’obtenir, à long terme, une balance des paiements équilibrée et une croissance du niveau de vie de la population. La sidérurgie, principal fournisseur de matière première, jouait à cette époque un rôle clef dans la compétitivité internationale et dans l’expansion de l’industrie automobile et des transformateurs de métaux.

5Après la guerre, à l’instigation de différents producteurs et sous la pression d’un important utilisateur de l’acier, Renault, la France avait mis en œuvre une modernisation des installations de production de ce secteur, en achetant notamment aux États-Unis deux trains à bandes continus. Mais d’un autre côté, à l’exception d’Usinor, on ne constata ni fusions, ni rationalisations des structures industrielles. L’une des causes principales de ce phénomène état la persistance du Comptoir des produits sidérurgiques (CPS), une institution datant de la période de Vichy et dont la Chambre syndicale de la sidérurgie française (CSSF) prit le contrôle en 1946. Exerçant des fonctions analogues à celles d’un cartel, le CPS protégeait aussi les producteurs non rentables.

6Il n’empêchait pas seulement ainsi une plus forte concentration de la sidérurgie française, mais posait aussi de sérieux problèmes aux utilisateurs de l’acier. Car les acheteurs ne profitaient pratiquement pas, ou pas du tout, des baisses de prix que permettait la modernisation. Ils devaient en outre le plus souvent passer leurs commandes par l’intermédiaire du CPS, et n’exerçaient donc qu’une faible influence sur la qualité et les délais de livraison des produits de l’acier, ou sur les conditions de paiement. Au cours de l’année 1949, les transformateurs de métaux français se retrouvèrent ainsi dans une situation difficile par rapport aux transformateurs étrangers, notamment face à une concurrence allemande qui avait repris des forces et à laquelle un acier à bon marché apportait un avantage considérable.

7C’est pourquoi les représentants des utilisateurs français de l’acier refusèrent d’approuver une nouvelle libéralisation du commerce en Europe et exigèrent dans un premier temps une ouverture des marchés de l’acier (« les tôles avant les casseroles »). Mais la sidérurgie française résista à cette demande. Elle était pour sa part désavantagée par rapport à la sidérurgie de la Ruhr, parce qu’elle était tributaire des importations coûteuses de coke et de charbon à coke, et parce que les mines de charbon françaises avaient des prix de revient élevés.

8Mais une limitation des mesures de libéralisation commerciale aurait eu des conséquences négatives considérables. Car seule une augmentation des exportations pouvait permettre aux pays participant au plan Marshall d’atteindre l’équilibre de la balance des paiements, objectif que l’on s’était fixé pour 1952. En outre, la consommation intérieure ne suffisait pas, dans la plupart des cas, à absorber la capacité des installations de production modernes, faire baisser les prix, élargir le marché et améliorer la compétitivité de l’industrie française et européenne.

9La crise, résultat de cet entrelacs complexe de facteurs, avait effectivement des causes structurelles, et non conjoncturelles. C’est ce que montre une comparaison des conditions économiques générales avant et après le 9 mai 1950.

B. LA CONJONCTURE SANS EFFET

10Au cours de l’année 1949, la consommation d’acier avait régressé dans le monde occidental. Cela provoqua une baisse des prix sur le marché mondial. La situation des industries de transformation en France à l’égard de la concurrence se dégrada encore. Jusque-là, elles avaient surtout été désavantagées par la différence entre les prix intérieurs français et allemand de l’acier et par les différences de qualité. Au fur et à mesure qu’augmentaient les problèmes d’écoulement de la production, la sidérurgie française multiplia ses efforts à l’exportation, mais dut vendre sur le marché mondial à des prix inférieurs à ceux pratiqués en France. Les utilisateurs français de l’acier se retrouvaient ainsi souvent en concurrence avec des producteurs étrangers qui avaient acheté de l’acier français en dessous du prix intérieur.

11Cette évolution aviva les oppositions entre la sidérurgie et les transformateurs en France. Les utilisateurs d’acier réclamaient de plus en plus fortement une ouverture du marché de l’acier français pour pouvoir obtenir leur principale matière première aux conditions les plus favorables et rester ainsi compétitifs sur le marché international. La Chambre syndicale de la sidérurgie française essaya à la même époque de renforcer la discipline au sein de la branche en proposant un accord volontaire de cartel, et d’éviter une guerre des prix entre producteurs. La chute des prix (et, à un moindre degré, la surproduction, qui ne constitua une menace que pour 1953) mena aussi aux premiers entretiens entre producteurs d’acier européens sur une répartition des marchés à l’exportation.

12Le recul mondial de la production améliora toutefois l’approvisionnement de la sidérurgie française en charbon à coke. Jusqu’alors, il avait fallu recourir à des importations coûteuses de fines à coke américains pour compenser le déficit des livraisons de la Ruhr. Celles-ci purent être suspendues. L’Allemagne fédérale dut également réduire la différence entre les prix intérieurs et les prix à l’exportation du coke d’aciérie et du charbon à coke, moins sous la pression américaine qu’en raison des difficultés croissantes d’écoulement de la production.

13Le problème des doubles prix allemands joua donc tout juste un rôle subalterne dans les motivations de la déclaration Schuman du 9 mai 1950. Pour ce qui concerne l’approvisionnement de la sidérurgie française en coke d’aciérie, un fait semble plus important : une nouvelle baisse des prix allemands à l’exportation n’aurait pas non plus été dans l’intérêt des Charbonnages de France. Ils avaient en effet en moyenne des prix de revient supérieurs et auraient donc été forcés, en raison de la hausse des exportations allemandes, de fermer une partie de leurs mines.

14Les motifs économiques du plan Schuman étaient donc très analogues pour les deux industries françaises concernées : une pression vers la modernisation et la baisse des coûts par l’ouverture du marché au profit des industries de transformation, qui de fait bénéficièrent directement de la baisse du prix de l’acier. L’approvisionnement des sidérurgistes français en coke d’aciérie, en quantité suffisante et à des prix avantageux, profita autant aux producteurs d’acier eux-mêmes que, de manière indirecte, aux industries de transformation. La mauvaise conjoncture et les problèmes d’écoulement pour le charbon et pour l’acier s’inversèrent cependant d’une manière dramatique quelques mois plus tard, à la suite de la guerre de Corée et du réarmement accéléré des États-Unis et de l’Europe. Mais les oppositions entre producteurs et utilisateurs de l’acier en France ne disparurent pas pour autant ; ce fut plutôt le contraire.

15Les prix mondiaux du marché de l’acier à partir du mois d’août 1950 se situaient certes bien au-dessus du niveau intérieur français, mais cela ne fit qu’inciter la sidérurgie française à multiplier ses efforts à l’exportation. Cela lui permit de réaliser des profits plus élevés, qui compensèrent les pertes subies à la fin 1949 et au début 1950, et de faire pression pour obtenir une augmentation des prix intérieurs français. À partir du début 1951, les industries de transformation en France eurent donc de plus en plus de mal à couvrir leurs besoins en acier, qui augmentaient eux aussi. Comme les différences entre les prix intérieurs français et allemands de l’acier subsistaient elles aussi, les industries de transformation continuèrent à réclamer l’ouverture du marché français de l’acier, comme le leur promettait le plan Schuman.

16Avec le boom sur l’acier, on assista en Europe, à partir du début 1951, à une nouvelle pénurie de charbon. Les États-Unis reprirent leurs livraisons aux Européens, le gouvernement fédéral allemand augmenta les prix à l’exportation. À cette époque, une ouverture des marchés du charbon n’exposait pas les Charbonnages de France à une menace immédiate. La Communauté ne se heurta donc pas à la résistance que l’on pouvait craindre en mai 1950. Dans le contexte de la pénurie de charbon, l’approvisionnement de la France, assuré par la CECA, devint un argument considérable en faveur du plan Schuman dans le débat sur la ratification.

17Cette succession d’événements, importante pour la compréhension du contexte économique du plan Schuman, a jusqu’ici été largement négligée par la recherche. Elle permet pourtant de faire la part entre les motifs originels de l’initiative française et les arguments plus tardifs utilisés lors de la ratification du traité. Mais les motifs de la proposition française n’étaient pas seulement d’ordre économique.

C. LE CHOIX DU 9 MAI 1950

18Le comportement de cartel adopté par les producteurs d’acier français ne pesait pas seulement, en effet, sur la compétitivité des industries de transformation. Il avait aussi des conséquences négatives sur la politique française à l’égard de la Ruhr. Face aux puissances d’occupation anglo-américaines, la France avait toujours justifié le maintien de la limitation de la production d’acier allemande à 11,1 millions de tonnes par le fait que la sidérurgie française était en mesure de couvrir les besoins supplémentaires de l’Europe occidentale (y compris ceux de la RFA). Mais une limitation volontaire de la production française, conséquence des accords de cartel, rendrait cette argumentation caduque. Et de fait, un relèvement du plafond de production allemand fut inscrit à l’ordre du jour de la conférence des ministres des Affaires étrangères des Alliés occidentaux, prévue pour le 10 mai 1950 à Londres.

19La France courait en outre, dans le même temps, le risque de perdre toute espèce de contrôle sur la Ruhr et sur ses ressources, tellement importantes pour l’économie française. L’Autorité internationale de la Ruhr, installée en 1949, s’était révélée relativement impuissante, faute de moyens et de personnel. Mais même au sein de la Haute Commission alliée, le représentant de la France se retrouva en minorité, au printemps 1950, sur la question de la future propriété des groupes de la Ruhr. Le rapport entre la production d’acier française et allemande menaçait ainsi les bases de la politique étrangère et de la sécurité de la France. Au début de 1950, les États-Unis réclamèrent en outre de plus en plus fortement l’intégration de l’Allemagne fédérale dans le pacte Atlantique. À la même époque, la question de la Sarre avait cependant considérablement dégradé les relations politiques entre la France et l’Allemagne.

  • 3 À l’exception de la question de la Sarre. Sur ce point, au contraire, elle compliqua le problème. C (...)

20La proposition Schuman du 9 mai 1950 promettait une solution à la quasi totalité de ces problèmes3. L’ouverture des marchés de l’acier de l’Europe occidentale, et l’interdiction simultanée des accords de cartels, donnèrent aux industries de transformation un accès aux sources d’approvisionnement au meilleur coût. Elles aboutirent également à la disparition des producteurs d’acier non rentables qui avaient jusqu’alors pesé sur l’ensemble de l’industrie de l’acier. Les installations de production modernes, comme les deux trains à bandes d’Usinor et de Sollac, profitèrent particulièrement de cet assainissement et de l’amélioration des possibilités d’exportation. De surcroît, le plan Schuman élimina les discriminations qui existaient encore dans l’approvisionnement de la sidérurgie française en charbon à coke.

21D’un point de vue économique, la Communauté créa donc de bonnes conditions de départ pour une expansion de l’ensemble de la production industrielle en France et en Europe occidentale, pour une augmentation de la consommation intérieure et du niveau de vie, et pour une amélioration de la compétitivité de l’industrie française et européenne au niveau mondial. Du point de vue politique, elle ouvrit aussi la voie à une solution de l’opposition entre la France et l’Allemagne ; celle-ci permit une intégration politique et militaire de l’Allemagne fédérale dans le pacte occidental, même si un long chemin restait encore à parcourir, non sans revers, comme l’échec de la CED en 1954.

22Mais la déclaration rédigée par Jean Monnet et ses collaborateurs, et présentée à la presse le 9 mai 1950 par le ministre des Affaires étrangères, Robert Schuman, n’était pas l’unique réponse possible à la crise multiple de la politique économique et étrangère de la France.

II. LE PROCESSUS DE DÉCISION

23La recherche d’une solution aux problèmes économiques et politiques de la France dans le contexte européen avait commencé bien avant le 9 mai 1950. La plupart des propositions présentées à l’époque évoluaient entre les deux « pôles » des cartels et de la concurrence.

A. LES ALTERNATIVES POSSIBLES

24Dès le milieu 1948, Jean Monnet chercha à trouver une solution à la crise des efforts français de modernisation. Le commissaire du Plan et ses collaborateurs proposèrent une augmentation de la productivité du travail et une interdiction légale des ententes de cartel. Ces mesures visaient à obtenir une baisse des prix de revient, à accroître la consommation intérieure et à améliorer la compétitivité internationale de l’industrie française. Mais les propositions du commissariat du Plan ne connurent pas de succès immédiat. Le démarrage de la campagne de productivité fut lent et, dans un premier temps, elle n’eut pas beaucoup de résultats concrets. La loi antitrust se heurta à des résistances considérables au sein du gouvernement et de l’industrie. Le secrétariat d’État aux Affaires économiques mit au point un contre-projet qui prévoyait une distinction entre accords utiles et accords nocifs. Le CNPF tenta de bloquer toute mesure de contrôle des cartels par l’État. Il s’efforça, dans le même temps, de créer les bases structurelles pour des ententes avec les autres confédérations patronales d’Europe. L’échec de l’union douanière franco-italienne avait clairement montré qu’une majorité des chefs d’entreprise français n’étaient pas disposés à s’exposer à une libre concurrence en Europe.

25Mais au sein même de l’administration française, quantité de hauts fonctionnaires estimaient que les ententes entre industriels étaient le meilleur moyen d’« amortir » les mesures de libéralisation commerciale. Des collaborateurs du ministère des Finances exposèrent dans le cadre de l’OECE des propositions d’accords dits « de spécialisation » sous contrôle de l’État. On retrouvait ce type d’accords dans le projet d’union économique limitée à cinq pays proposée par les mêmes groupes (Fritalux/Finebel), projet qui prévoyait en outre une harmonisation des conditions de production. Le ministre des Affaires étrangères s’associa lui aussi à ces projets et adopta une attitude manifestement ouverte à une solution de cartel qui déboucherait sur un maintien « volontaire » du plafond de production d’acier imposé aux Allemands. Au sein du ministère de l’Industrie, ce sont les responsables de service chargés de la sidérurgie qui émirent des propositions résolues dans ce sens.

26À partir de l’été 1949, des entretiens exploratoires se déroulèrent à ce sujet entre producteurs d’acier européens. André Philip, socialiste français et européiste dominant dans son parti, lança une mise en garde contre ces tentations. Il proposa, dans ce contexte, la création d’une autorité européenne de l’acier dotée de pouvoirs étendus, et une législation européenne sur les cartels. Jean Monnet se rallia, à l’automne 1949, aux mises en garde contre une réédition du cartel international de l’acier. La déclaration qu’il prépara avec ses collaborateurs en avril 1950 reprenait les propositions de Philip et leur donnait, avec le soutien du ministre des Affaires étrangères, Robert Schuman, un poids certain au sein du gouvernement français. L’intérêt que le ministère des Affaires étrangères portait au pool charbon-acier était du reste de nature essentiellement politique. Il laissa au commissaire du Plan le soin de réaliser la plus grande partie des clauses économiques du traité.

27Après le 9 mai 1950, la confrontation entre partisans et adversaires d’une solution de cartel s’accentua. Dans un premier temps, les hauts fonctionnaires du ministère de l’Industrie et des Finances crurent pouvoir, sous couvert du plan Schuman, imposer leur conception : des accords entre industriels, sous surveillance de l’État. Mais leurs efforts furent tout aussi vains que ceux de la Chambre syndicale de la sidérurgie française, qui espérait pouvoir créer un cartel français, premier palier d’un cartel international. Après une première période d’hésitation, Monnet donna finalement une orientation sans ambiguïté au texte du traité, à l’automne 1950, avec les clauses sur l’interdiction des cartels et le contrôle des fusions.

28Le CNPF, en accord avec les confédérations des autres pays membres, protesta alors contre les pouvoir prétendument « dirigistes » dont on voulait doter la Haute Autorité, et se prononça au contraire pour une unification européenne passant par des accords directs entre les industriels. L’Allemagne fédérale résista en outre aux articles 60 et 61 : l’industrie de la Ruhr et le gouvernement allemand s’opposèrent à la dissolution du Deutscher Kohlenverkauf (DKV) et à une limitation de la Verbundwirtschaft, ce système qui intégrait la production de charbon et celle de l’acier, et que les Français voulaient voir aboli.

29À première vue, il semble donc étonnant que l’on n’ait pas trouvé une solution de cartel avant le 9 mai 1950 et qu’après-coup, les partisans d’une solution relevant de l’économie de marché aient pu s’imposer dans le débat français et au niveau européen. Leur succès tint surtout à la capacité de trouver, en formant des coalitions d’intérêts, le soutien indispensable à leur point de vue.

B. CONFLITS ET COALITIONS D’INTÉRÊTS

30Nous l’avons vu, les utilisateurs d’acier français et leur compétitivité internationale occupent une place décisive dans la crise de 1949-1950. Ils le devaient surtout à leur poids économique et à leur rôle dans la reconstruction et l’expansion de l’économie française et européenne. Mais un autre élément eut un poids déterminant : ils parvinrent à faire valoir leur point de vue au sein du gouvernement et de l’administration, essentiellement - mais pas exclusivement - grâce aux nombreuses interventions et actions du patron de Renault, Pierre Lefaucheux, et de Jean Constant, le délégué général du Syndicat général des industries mécaniques.

31La résistance des utilisateurs de l’acier à la libéralisation des échanges entre la France et l’Allemagne de l’Ouest sans ouverture préalable des marchés de l’acier mena ainsi au bout du compte à l’échec des projets Fritalux/Finebel. Car les Pays-Bas (mais aussi les États-Unis) réclamaient une participation allemande que le ministère français de l’Industrie refusait sous la pression des transformateurs. L’attention portée aux besoins des utilisateurs de l’acier affaiblit également le consensus au sein du gouvernement français sur le maintien du plafond de production imposé à la sidérurgie allemande. Le ministère de l’Industrie se refusa à accepter une hausse des importations de produits finis issus des usines allemandes de transformation en contrepartie des exportations d’acier français en Allemagne fédérale. Il refusa également de subventionner les exportations d’acier en relevant les prix intérieurs.

32Une solution de la crise de 1949-1950 devait donc obligatoirement tenir compte de la revendication des industries de transformation françaises, qui réclamaient un approvisionnement en acier à des conditions identiques à celles de leurs concurrents allemands. Mais elle ne devait pas pour autant déboucher sur une extension à l’Europe du cartel de l’acier français que critiquaient les utilisateurs. Le plan Schuman remplissait ces conditions. Les transformateurs de l’acier le saluèrent donc unanimement. L’attitude des industries de transformation joua peut-être un rôle encore plus important lors de la rédaction du traité de la CECA que dans la période qui précéda la déclaration du 9 mai 1950. La multiplication des critiques adressées par les utilisateurs d’acier au Comptoir des produits sidérurgiques, et leur engagement sans ambiguïté en faveur d’une interdiction des cartels au sein du pool charbon-acier apportèrent à Jean Monnet un soutien précieux et peut-être décisif, surtout dans sa confrontation avec les confédérations européennes.

33Là encore, Jean Constant joua un rôle clef. Il prit position publiquement, et dans des lettres aux ministères concernés, contre les critiques et les propositions du CNPF, et défendit les pouvoirs que Monnet souhaitait conférer à la Haute Autorité pour ce qui concernait les cartels et les fusions. Même après sa démission (sans doute forcée) du Syndicat général des industries mécaniques, en février 1951, Constant put poursuivre ses activités en faveur du plan Schuman. Car lui et d’autres utilisateurs de l’acier avaient fondé dès l’été 1950 l’Association des utilisateurs de produits sidérurgiques (AUPS), qui lui servit désormais de plate-forme d’action.

34Le président du Syndicat général des industries mécaniques à partir de 1950, Albert-Roger Métrai, partageait en revanche les conceptions de la direction du CNPF : pour lui, les ententes entre industriels étaient le fondement de l’unification européenne. Il se prononça publiquement contre le plan Schuman. Métrai chercha également à régler directement avec la Chambre syndicale de la sidérurgie les problèmes d’approvisionnement auxquels les utilisateurs de l’acier étaient de plus en plus soumis depuis la guerre de Corée. Il échoua cependant dans cette tâche et dut (sans doute en partie sous la pression de sa base) réitérer la revendication d’une ouverture des marchés européens de l’acier, que Constant défendait depuis 1949, ce qui l’amena donc à soutenir indirectement le pool charbon-acier.

35Mais Jean Monnet parvint aussi à obtenir le soutien du ministère des Affaires étrangères sur les clauses contestées du traité, ce bien que Robert Schuman ait été sensible aux demandes des sidérurgistes et ait eu de bonnes relations avec le président du CNPF. Au ministère des Affaires étrangères, on considérait que l’interdiction des cartels et le contrôle des fusions étaient une garantie pour la poursuite de la déconcentration et de la décartellisation de la Ruhr. Sur ce point, le soutien américain se révéla indispensable. Seule l’aide du haut commissaire américain McCloy permit à Monnet de pousser le gouvernement fédéral à céder sur la question de l’abolition du DKV et de la Verbundwirtschaft, et sur l’approbation des articles 60 et 61.

36Dans les conflits d’intérêts entre Français, les Américains ne jouèrent en revanche qu’un rôle négligeable. Dans ce domaine, le succès définitif du plan Schuman, c’est-à-dire sa ratification par les deux chambres du Parlement, fut certainement dû, outre le travail de persuasion mené par André Philip, Jean Monnet et Robert Schuman, aux divergences qui séparaient les sidérurgistes français, à l’isolement de la Chambre syndicale de la sidérurgie et à la réserve tactique du CNPF.

37Le débat sur le plan Schuman met en évidence deux éléments d’ordre plus général. D’une part, notamment avant le 9 mai 1950, il y eut une sorte d’évolution dynamique de la solution proposée, c’est-à-dire que l’échec d’une hypothèse alternative mena à des améliorations et à des adaptations dans les nouvelles propositions. D’autre part, seule l’analyse détaillée de tous les groupes d’intérêts nationaux et industriels impliqués permet d’expliquer comment s’acheva finalement le processus de décision, c’est-à-dire la victoire de la conception défendue par Monnet. Pour obtenir gain de cause, Monnet sut former des coalitions d’intérêts souvent hétérogènes. Car les décideurs, dans la politique et dans l’économie, ne poursuivaient pas toujours des objectifs identiques pour ce qui concerne la compétitivité internationale. Les motifs des hommes politiques n’eurent ainsi, fréquemment, aucun rapport direct avec l’économie.

38Mais le pool charbon-acier ne mena pas seulement à une solution rapide de la crise de 1949-1950. Il eut aussi une portée plus profonde pour l’organisation des structures économiques en France et en Europe.

III. LE RÔLE DU MODÈLE AMÉRICAIN

39L’affrontement autour du plan Schuman ne concernait pas seulement, en effet, la rédaction concrète de la proposition et du traité. Le débat porta aussi sur la meilleure forme d’organisation du marché et sur les mesures nécessaires à sa réalisation.

A. UNE RUPTURE AVEC LA TRADITION EUROPÉENNE DES CARTELS

40Immédiatement après la Seconde Guerre mondiale, on avait commencé par ajourner toute décision sur l’organisation du marché en Europe occidentale. Dans la plupart des pays, la pénurie entraîna la prorogation des méthodes de gestion des relations interfirmes issues de la guerre. Lorsque l’approvisionnement s’améliora, et au fil d’une libéralisation progressive, les inconvénients qui résultaient du « dirigisme des confédérations professionnelles » le plus souvent en vigueur à l’époque apparurent cependant de plus en plus clairement. Comme on l’a vu dans le domaine de l’acier, les ententes entre producteurs se faisaient souvent au détriment des consommateurs. Elles empêchaient en outre de profiter pleinement des améliorations de la productivité et des baisses des prix que permettait la modernisation.

41C’est pourquoi Jean Monnet tenta dès 1949, avec une loi antitrust rigoureuse, d’empêcher les accords entre producteurs. Mais il se heurta à un front du refus dans l’industrie et dans certaines fractions du monde politique. Le soutien de quelques rares industriels et des socialistes ne lui permit pas d’imposer ses conceptions, notamment parce que les représentants du gouvernement américain en France hésitaient à prendre ouvertement parti pour le projet de loi de Monnet. Le projet présenté finalement par le gouvernement en mai 1950, après de longs débats internes, proposait de faire la distinction entre bonnes et mauvaises ententes : il se situait ainsi dans la tradition française et européenne qui tolérait largement les cartels, et punissait tout au plus les abus.

42Une percée importante, peut-être même décisive, eut lieu avec le traité de la CECA. Les clauses qu’il contenait sur les cartels et les fusions (articles 65 et 66 dans la version définitive) allaient plus loin que les mesures en discussion à l’époque en France ou en Allemagne contre les entraves à la concurrence, et elles entrèrent en vigueur avant celles-ci. Pour ce qui concernait les ententes, elles s’en tenaient, comme le droit américain, au principe de l’interdiction. Sur certains points, elles étaient même plus rigoureuses que les règles en vigueur aux États-Unis.

43Ces clauses eurent aussi des effets sur les pratiques des différents pays membres. Ainsi, la France, avant même l’entrée en vigueur du traité de la CECA, promulgua une loi qui ne prévoyait certes pas d’interdiction claire et nette des cartels, mais prohibait les fixations de prix par ententes. En partie à la suite de cette loi, en partie pour préparer l’ouverture prévue des marchés de l’acier, le CPS, si fortement critiqué par les transformateurs, perdit largement, dès 1952, ses fonctions de cartel. En Allemagne de l’Ouest aussi, les Alliés imposèrent la mise en œuvre de la déconcentration et la promesse que le gouvernement allemand dissoudrait le Deutscher Kohlenverkauf afin d’instaurer des conditions de départ identiques pour la concurrence au sein du pool charbon-acier.

44Au niveau international en effet, le plan Schuman constituait une innovation manifeste dans l’attitude à l’égard des cartels. C’est ce que montre une comparaison avec l’entre-deux-guerres. Car dans les années 1920 et 1930, les ententes entre les industries des pays européens jouaient un rôle considérable, non seulement d’un point de vue économique, mais aussi en politique extérieure. A cette époque, les gouvernements soutinrent fréquemment la conclusion de tels accords, mais laissaient leur mise en forme détaillée, leur mise en œuvre et leur contrôle aux industriels et à leurs fédérations. Les chercheurs ont donc souvent présenté les cartels internationaux de l’acier comme des précurseurs et des modèles du plan Schuman.

45Mais, comme l’a montré notre étude, la Communauté du charbon et de l’acier constituait une rupture sans équivoque avec cette tradition. Monnet ne cessa de souligner (notamment lorsqu’il lui fallut répondre aux reproches et aux contre-propositions des industriels) que l’État ne pouvait céder sa souveraineté qu’à une autorité supranationale indépendante, et en aucun cas à un cartel dominé par les producteurs eux-mêmes. Il considérait également que la déconcentration économique de la Ruhr constituait un avantage pour l’Allemagne fédérale, dans la mesure où elle empêchait l’industrie lourde de constituer un facteur de pouvoir politique.

  • 4 Lettre publiée dans la Revue française de science politique, 49/2, avril 1999, p. 325.

46Le fait que la CECA, avec notamment le rôle de la Haute Autorité, constitua une rupture avec les plans et pratiques de l’avant-guerre, est confirmé par un témoin, Jean-Marcel Jeanneney. En tant que ministre de l’Industrie de 1959 à 1962, il a représenté la France au Conseil des ministres de la CECA et a donc pu observer ses pratiques de très près. Il confirme « l’absence de parenté entre les thèses communautaristes d’avant-guerre et la Haute Autorité de la CECA, destinée à assurer le jeu d’une concurrence aussi parfaite que possible sur les marchés du charbon et de l’acier au sein des six pays membres »4.

47La mise en œuvre de la « première loi antitrust européenne » après 1952 ne tint cependant pas, et de loin, les promesses dont l’avaient chargée ses instigateurs. De nouvelles ententes furent bientôt passées entre producteurs d’acier, même si ces accords ne présentèrent pas beaucoup d’inconvénients, au moins dans les années 1950, pour les utilisateurs de l’acier. Et en Allemagne fédérale, la Haute Autorité ne put ni imposer la dissolution définitive du monopole de vente du charbon ni empêcher la reconcentration rapide des aciéries de la Ruhr.

48Le plan Schuman contribua tout de même largement à imposer une organisation concurrentielle du marché en France et en Europe occidentale. On le voit surtout quand on se penche sur le débat qui eut lieu à l’époque sur les avantages et les inconvénients respectifs des cartels et de la concurrence. Il tournait très fréquemment autour de la possibilité de transposer l’exemple américain à la réalité européenne.

B. L’INFLUENCE AMÉRICAINE : RÉALITÉ OU DISCOURS ?

49Contrairement à ce qui s’est passé au Japon, et aussi, partiellement, en Allemagne de l’Ouest, on peut exclure que les États-Unis aient fait pression sur la France pour obtenir la promulgation de règles rigoureuses sur la concurrence. Nous l’avons vu, l’autorité du plan Marshall réagit avec un grand intérêt et une grande compréhension aux mises en garde lancées par Monnet sur les cartels, en octobre 1949. Mais elle n’entreprit pas de démarches concrètes pour renforcer la position du commissaire du Plan au sein de l’administration et du gouvernement français. Les représentants américains en France n’intervinrent pas non plus dans le débat sur le projet de loi présenté par le gouvernement le 12 mai 1950 contre les entraves à la concurrence. Ils permirent cependant, comme pour l’Allemagne fédérale, l’envoi d’une commission d’enquête qui put étudier sur place la législation antitrust américaine et son fonctionnement.

50Le modèle des États-Unis joua en revanche un rôle important dans les réflexions et dans l’argumentation des partisans français du plan Schuman. La recherche des motifs de la supériorité américaine en matière de productivité montra à elle seule qu’outre la taille du marché, la concurrence constituait un facteur important. La loi antitrust préparée par Monnet et ses collaborateurs s’inspirait elle aussi très fortement, à notre connaissance, des règles et des institutions américaines. L’appel au professeur de droit Paul Reuter allait précisément dans ce sens. La taille du marché et les économies d’échelle étayèrent aussi la justification économique de l’unification européenne, telle que l’exposa André Philip. En refusant les accords de cartel, il se situait certes aussi dans la tradition « antitrust » de la gauche française. Mais il est remarquable qu’il ait choisi la Federal Trade Commission comme modèle de l’autorité européenne à l’égard des cartels qu’il avait proposée.

  • 5 Cf. Uri, pp. 21-22, Hirsch, pp. 53-55 et Marjolin, pp. 30-54, notamment pp. 45-47.

51Nous savons que Monnet, avant et pendant la guerre, avait passé de nombreux mois aux États-Unis. Il connaissait ainsi, comme le rapportent unanimement plusieurs témoins, le modèle américain de la concurrence, et son efficacité. Cela vaut aussi pour beaucoup de ses proches collaborateurs, dont Robert Marjolin, Pierre Uri et Étienne Hirsch. Ce dernier, par exemple, raconte dans ses Mémoires à quel point il avait été impressionné, en 1939, lors de sa première visite aux États-Unis, par le dynamisme et l’esprit pionnier de la société américaine et de sa production de masse5. André Philip, lui aussi, connaissait bien la pensée anglo-saxonne pour avoir séjourné assez longtemps aux États-Unis dans les années 1920, et pour avoir fait des études de sciences économiques.

52Il est clair que ces personnalités s’inspirent du modèle économique des États-Unis - il en va de même pour un collaborateur moins proche, Paul Reuter - et utilisent leurs bonnes relations avec des responsables américains pour faire avancer leurs idées et projets. Pourtant, comme en Allemagne et en Italie, c’est une partie de l’industrie française, justement les utilisateurs de l’acier, qui épousa le modèle américain et réclama une ouverture des marchés de l’acier et une élimination du CPS, au nom de la nécessité économique. Et ce lobby parvint à imposer largement ses idées et revendications au sein de l’administration, du gouvernement et de la société en France.

53Mais il faut ici apporter une nuance qui a également une importance en dehors de notre étude de cas. Certes, le délégué général du Syndicat des industries mécaniques, Jean Constant, se référa plusieurs fois à l’exemple américain dans ses prises de position, pour illustrer les avantages économiques d’un système sans cartels. Mais l’analyse détaillée montre qu’il s’agit surtout, en l’occurrence, d’une instrumentalisation du modèle américain. C’est ce qui ressort clairement de l’argumentation des adversaires du plan Schuman. Ils reprochèrent à ses partisans d’accepter de manière irréfléchie un modèle de concurrence purement mathématique. Selon eux, le gouvernement avait en réalité encouragé les accords entre industriels pendant le New Deal aux États-Unis.

54On retrouve ici certains parallèles avec l’utilisation dans l’argumentation du « mythe de la Lorraine », où partisans et adversaires de la Communauté charbon-acier pratiquaient une évaluation totalement différente de la compétitivité de la sidérurgie lorraine. Les deux groupes interprétaient d’une manière diamétralement opposée l’expérience américaine de la concurrence et celle de la position de la Lorraine de 1871 à 1914. Mais chacun apportait sa propre interprétation comme « preuve » à l’appui de son évaluation du plan Schuman.

55De plus, pour justifier l’interdiction des cartels, les partisans de la CECA ne s’appuyaient pas seulement sur le modèle américain. Ils affirmaient que l’objectif de cette mesure était d’empêcher le retour à la stagnation de l’avant-guerre. Jean Monnet, dans son mémorandum du 3 mai 1950, montra ainsi les conséquences négatives qu’auraient une survie des cartels de l’acier français et une réédition du cartel international de l’acier : « La France sera reprise par son malthusianisme d’antan et cette évolution aboutira inévitablement à son effacement ».

56En réalité, la Haute Autorité, nous l’avons vu, n’a pas pu empêcher la reconstitution des cartels. Pourtant la nouvelle stagnation de l’économie française que redoutaient Monnet et d’autres n’a pas eu lieu : ce furent les « trente glorieuses », trente années de croissance ininterrompue. L’une des raisons peut en être le changement de mentalité que provoqua le débat sur le plan Schuman à propos des inconvénients des cartels et des avantages de la concurrence. Mais un autre fait paraît encore plus important : le plan Schuman a répondu à la revendication des industries de transformation, qui souhaitaient améliorer leur compétitivité. Ce sont donc surtout l’industrie automobile et les transformateurs des métaux qui ont profité de l’ouverture des marchés du charbon et de l’acier, mais aussi, en raison des baisses de prix qui purent intervenir dans ces secteurs, la totalité des consommateurs.

57L’exemple du modèle américain de concurrence animait donc une partie importante des industriels et des décideurs politiques en France à l’époque. L’amélioration de la compétitivité internationale de l’industrie française et européenne constituait un mobile clé pour les promoteurs de l’intégration européenne. Il allait jouer un grand rôle dans l’avenir de la construction de l’Europe et, comme le montrent les débats actuels, il n’a pas perdu son importance aujourd’hui.

Notes

1 Ball, pp. 97-98.

2 Milward, The reconstruction, pp. 492-493. Également, id., « Entscheidungsphasen », pp. 233-234.

3 À l’exception de la question de la Sarre. Sur ce point, au contraire, elle compliqua le problème. Car la sidérurgie française, c’est-à-dire essentiellement lorraine, qui s’était d’abord défendue contre l’union économique de la Sarre avec la France pour ne pas avoir à subir la concurrence des aciéries de la Sarre, tenta alors de préserver cette union par tous les moyens, afin de renforcer sa position au sein de la Communauté par rapport à la sidérurgie allemande. Fait caractéristique, la CSSF commença, dès l’été 1950, à mener un lobbying intensif pour trouver une solution française au problème de la propriété des aciéries de la Sarre, placées sous séquestre.

4 Lettre publiée dans la Revue française de science politique, 49/2, avril 1999, p. 325.

5 Cf. Uri, pp. 21-22, Hirsch, pp. 53-55 et Marjolin, pp. 30-54, notamment pp. 45-47.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2002

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