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Bâtir une généralité

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Anne-Sophie Condette-Marcant

Conclusion générale

Texte intégral

1Les divers développements auront, nous le souhaitons, permis de prouver l’importance historique et juridique des travaux publics au siècle des Lumières. Les opérations de construction, de réparation et d’entretien des édifices publics préoccupent tant les gouvernants locaux que royaux. Leurs compétences respectives conditionnent étroitement les modes d’exécution des travaux publics.

2La définition du travail public s’esquisse au travers des interventions des trésoriers de France, des maire et échevins, des intendants et de l’assemblée provinciale de Picardie. Tous arguent de leur statut de personne publique pour intervenir sur la voie publique. Les oppositions entre les officiers du bureau des finances et les magistrats municipaux renforcent l’influence du droit des travaux publics sur le domaine public. L’échevinage entend maîtriser l’ensemble des travaux portant sur les domaines public et privé de la ville. Les trésoriers de France en sont réduits à s’occuper des biens de la Couronne. Les relations fécondes des maire et échevins et des intendants soulignent la nécessaire collaboration entre l’administration locale et le pouvoir royal. Les opérations d’urbanisme concernent non seulement l’embellissement des villes mais aussi l’aménagement du royaume. Elles mobilisent toutes les attentions. La meilleure preuve en est que l’assemblée provinciale reçoit pour principales missions d’organiser les travaux publics de la province et d’en débattre avec les autorités centrales. Il reste qu’au-delà de l’évolution historique des institutions, chaque projet de travaux présenté par l’une d’entre elles bénéficie d’une présomption d’utilité publique.

3Les personnes privées peuvent également adresser au Conseil du roi des requêtes tendant à obtenir l’exécution de travaux publics. Le critère déterminant est l’utilité publique. Cette notion vise essentiellement les objectifs de sécurité, de salubrité et d’embellissement. Elle comprend des perspectives militaires et commerciales. Elle fait l’objet d’enquête de la part des membres du Conseil. Ceux-ci ne tiennent pas à spolier les droits des particuliers et à engager les finances urbaines dans des dépenses inconsidérées. Chaque secrétaire d’État et intendant des finances instruit les projets de travaux présentés tant du point de vue administratif que sous des aspects techniques. Un arrêt du Conseil sanctionne l’élaboration des démarches préliminaires. Il consacre définitivement les projets de travaux publics. Les ambitions d’urbanisme des personnes publiques et les souhaits des personnes privées, fondés sur l’utilité publique et entérinés par le gouvernement royal peuvent désormais être réalisés.

4Les modes d’exécution des ouvrages publics sont directement influencés par les compétences des personnes publiques. L’adjudication, ou le marché par entreprise, est placée sous le contrôle de l’intendant. Les marchés où l’intuitu personae prédomine, sont laissés sous la direction des maire et échevins. La concession de travaux publics relève essentiellement du Conseil du roi. La règle selon laquelle une personne privée peut requérir et exécuter un travail public ne peut s’affranchir d’une stricte tutelle royale.

5Sur le plan de la procédure, l’adjudication est sans conteste la mieux réglementée. La tradition historique, la réflexion juridique et l’influence de l’administration centrale des Ponts et Chaussées contribuent à conférer à l’adjudication un caractère exorbitant du droit commun. Les règles de droit privé s’effacent devant les préoccupations de l’administration. Des spécificités s’affirment. Les principales sont la constitution d’un cahier des charges et, dans une certaine mesure, le secret du détail estimatif. Le caractère dérogatoire de la procédure d’adjudication est surtout sensible au travers du contentieux. L’intendant et le Conseil du roi s’organisent en véritable juridiction administrative afin de faire face aux conflits provoqués par l’exécution de travaux publics. Les procédures d’instruction sont adaptées à la nature des litiges. Les sanctions sont choisies à la mesure des contraventions aux règles du devis. Si l’équité tempère souvent la rigueur du droit, la mise en régie et la destruction pour cause de malfaçons constituent deux peines rigoureuses propres à dissuader les adjudicataires de manquer à leurs obligations.

6Les modes d’exécution de gré à gré sont plus délicats à appréhender. Les marchés par économie dépendent des maire et échevins. Ils ne font pas l’objet de réglementation. L’attention du Conseil porte essentiellement sur les conditions de recours. Seuls le faible montant financier, l’urgence et la spécificité des travaux permettent d’opter pour une exécution des travaux en régie. Les officiers municipaux recrutent alors des ouvriers, fournissent des outils et des matériaux et surveillent avec exactitude la réalisation de l’ouvrage. Le paiement se fait ensuite, soit à la journée, soit à la tâche, soit sur le fondement d’un forfait. Les soumissions sur adjudication, les offres de concours et les marchés négociés représentent trois principaux marchés de gré à gré stricto sensu. Un contrat fixant les droits et les obligations des parties est rédigé. Le prix et les conditions de réalisation de l’ouvrage public font l’objet de négociation entre un entrepreneur et l’administration. Celles-ci sont le plus souvent « occultes ». Seule la commodité du propos motive l’emploi d’une terminologie contemporaine. Les administrations locales et royales n’identifient pas encore clairement ces formes contractuelles. Il semble toutefois que celles-ci soient appelées à se développer. La souplesse des transactions et la démarche volontaire des administrateurs et des entrepreneurs évitent les contentieux. Les marchés de gré à gré sont un bon compromis entre la procédure d’adjudication rigoureuse et la régie trop « laxiste ».

7La concession de travaux constitue la dernière possibilité pour le gouvernement d’entreprendre de vastes opérations de travaux publics. Le cadre juridique du fief, jugé de prime abord archaïque, s’est révélé très commode. La prise en considération des exigences des parties et les délégations de prérogative de puissance publique, laissent entrevoir le concept de contrat administratif. Seule la notion de service public est absente de la réflexion des juristes et des législateurs du xviiie siècle. Les engagements financiers occultent quelque peu les impératifs d’utilité publique. En outre, les résultats ne permettent pas de mesurer les conséquences de la gestion privée d’un ouvrage public.

8La confrontation des règles de droit public et des principes de droit privé transparaissent nettement au travers des conséquences des travaux publics sur les tiers. La propriété privée fait l’objet d’expropriation et de dommages de travaux publics. La procédure d’expertise souligne les préoccupations de l’administration publique de prendre en considération les droits des particuliers. Les règles d’indemnisation sont toujours fonction de l’adaptation du droit commun. La qualité des personnes ayant vocation à percevoir l’indemnité et la signature du contrat de vente en sont autant d’éléments.

9Au-delà des principes juridiques, le financement des travaux publics a permis de mesurer l’importance des travaux publics dans la gestion des deniers publics. Les finances ponctuent l’ensemble du droit des travaux publics. L’aspect pécuniaire gouverne la capacité des administrateurs à requérir et à exécuter un ouvrage public. Il permet d’apaiser les doléances relatives aux expropriations et aux dommages de travaux publics. Dans une certaine mesure, il justifie la mise en tutelle des communautés d’habitants. La politique systématique des dettes pour les travaux d’entretien doit être condamnée. Il est visible que les travaux publics obèrent gravement le budget des officiers municipaux.

10La réception des travaux publics met enfin un terme au droit des travaux publics. Elle consacre définitivement les relations contractuelles. Elle scelle l’avenir de l’entrepreneur. La réputation d’homme de l’art et la capacité à bien exécuter les ouvrages publics sont consacrées lors du procès-verbal de réception. L’importance des plans, des devis et des détails estimatifs lors de la procédure d’adjudication est de nouveau mise en exergue. L’expertise repose entièrement sur ces pièces préliminaires à l’attribution du marché.

11Par ces incidences sur le domaine public, sur le contentieux administratif, sur l’expropriation pour cause d’utilité publique et sur la responsabilité de l’administration, le droit des travaux publics tend à être la pierre angulaire du droit administratif au xviiie siècle. S’il n’est pas encore strictement codifié, il est sensible que tous les principes sont déjà posés. La loi de pluviôse an VIII consacre l’attribution du contentieux des travaux publics aux tribunaux administratifs. Plus tard, la jurisprudence du Conseil d’État raisonne eu égard à la notion d’utilité publique pour définir les travaux publics. Les administrateurs du siècle des Lumières n’ont rien à envier aux jurisprudences « commune de Monségur » et « Ville Nouvelle-Est ». Le code des marchés de travaux publics exige enfin la rédaction d’un cahier des charges et d’un détail estimatif avant l’attribution des marchés. Lorsque A. de Laubadère écrivait « qu’à l’époque où la science du droit administratif commençait à peine à se découvrir elle-même, au xixe siècle, la théorie des travaux publics est apparue comme l’une des premières constructions du droit administratif moderne », il ignorait combien cette affirmation trouvait déjà à s’appliquer au siècle des Lumières.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

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