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Bâtir une généralité

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Anne-Sophie Condette-Marcant

Préface

Albert Rigaudière

Texte intégral

1Anne-Sophie Condette-Marcant aime la Picardie de son enfance et, davantage encore, celle du xviiie siècle dont elle s’est toujours plu à mieux connaître le passé singulier. Elle est juriste avertie des rigueurs du droit privé, comme des subtilités du droit public dont elle a voulu, pour les unes comme pour les autres, scruter les origines, fixer le présent et pressentir le devenir. Mais elle est aussi l’historienne habile et prudente que tant de qualités désignaient pour entreprendre et mener à bien une recherche aussi interdisciplinaire que celle dont elle nous livre aujourd’hui les résultats sur le droit des travaux publics dans la généralité d’Amiens au xviiie siècle. Son propos n’est autre que de nous inviter à découvrir comment, au siècle des Lumières, se bâtit une généralité. Construction faite de collaborations et de conflits, de règles de droit plus rarement strictement appliquées que constamment tempérées et modulées par une pratique quotidienne que modèlent patiemment administrations royales et autorités locales, architectes et entrepreneurs, comptables et juges. Penser l’espace, le maîtriser et le soumettre à la main de l’homme pour démolir, construire, aménager et embellir, constituent autant d’étapes dans un réseau de politiques, de contraintes, de succès et d’échecs où s’entrechoquent, en permanence, le vouloir et le possible, la norme et les pesanteurs de son application, l’espoir né de projets grandioses et dispendieux que viennent souvent contrecarrer réalités économiques ou injonctions d’un pouvoir central dont la tutelle se fait chaque jour plus pesante.

2Bâtir la généralité d’Amiens, comme il en était tant dans le royaume, relevait donc d’autorités souvent concurrentes et dépendait d’une multitude de facteurs dont la variété et la fragilité permanentes pouvaient cependant être de mieux en mieux maîtrisées grâce à l’émergence d’un droit approprié et toujours plus sûr. C’est ce droit dont Anne-Sophie Condette-Marcant s’attache à saisir la lente genèse au sein d’une province dont elle connaît les moindres replis et face à des autorités dont elle sait toujours admirablement débusquer, en les interprétant avec finesse, les moindres agissements. Mais elle le fait aussi et surtout en suivant pas à pas l’aménagement d’un territoire qui lui est familier à travers ses routes, ses ponts et ses canaux ou en parcourant des espaces maîtrisés, civilisés par la ville et dont elle sait mesurer ce qu’ils doivent à l’urbanisme les Lumières avec leurs hôtels et leurs places, leurs fontaines et leurs rues dont les noms, si évocateurs, rappellent souvent la haute stature des intendants qui ont, durant de longues années, présidé au destin de la capitale picarde, tels Chauvelin ou d’Agay.

3Travail d’histoire locale et régionale dans ce qu’elle a de plus noble et qui fera chaud au cœur de tous les Picards, la thèse d’Anne-Sophie Condette-Marcant livre avant tout, à l’historien du droit public, un pan nouveau de l’histoire du droit administratif dont elle écrit de fort belles et riches pages propres à répondre à de multiples interrogations soulevées, voilà un quart de siècle, par Jean-Louis Mestre, véritable pionnier de l’histoire du droit administratif de l’Ancien Régime, dans sa thèse fondatrice sur le contentieux des communautés de Provence. L’enfant du pays, solidement formé à l’Université de Picardie, cède ici la plume au juriste historien qui a su retenir le meilleur de ce que lui a prodigué l’Université Panthéon-Assas tout au long de ses études de troisième cycle. Pour mener à bien cette longue enquête autour d’un droit constamment en quête de reconnaissance, de légitimité et d’autonomie, la sagacité de l’auteur à traquer les documents le dispute en permanence à la rigueur d’une analyse que seule égale la perspicacité des conclusions. En arriver là supposait la mise en œuvre de moyens considérables pour recenser, passer au crible et exploiter par le menu les interminables séries consultées dont la profusion constituait davantage un écueil à éviter qu’un avantage à exploiter. En dépit d’un tel obstacle, rien de tout ce qui était susceptible d’apporter un éclairage nouveau sur la lente genèse de ce droit si spécifique de l’administration n’a été laissé dans l’ombre. Les séries E et F des Archives de France ont été, entre autres, très largement sollicitées pour évaluer, à l’aune d’un interventionnisme éclairé, l’emprise croissante du pouvoir central de ce droit de mieux en mieux défini des travaux publics, tandis que les séries A, C et L des Archives de la Somme ont apporté une incomparable moisson pour tout ce qui touche à la décision, à la réglementation, au déroulement et au contentieux de ces mêmes travaux. Autant de points que le dépouillement systématique des séries AA, BB, CC et EE des Archives municipales d’Amiens, sans oublier celles de Péronne et sans négliger pour autant l’important fonds des Ponts et Chaussées, ont permis de compléter et, souvent aussi, d’affiner. A partir d’une masse aussi considérable, saisir la construction progressive d’un système juridique s’avérait une tâche redoutable. La diversité des sources, qui vont de la simple délibération à la requête, en passant par la doléance et l’ordre, la correspondance et l’injonction ou la décision unilatérale et l’accord négocié, ne facilitait guère l’enquête qui devait, en même temps, tout autant prendre en considération devis et marchés, qu’arrangements à l’amiable et décisions contentieuses. Il en résulte un flux considérable d’informations que viennent souvent troubler absence de date, défaut de signature, contrariété de décisions entre instances centrales et pouvoirs locaux, argumentation juridique aussi faible qu’imprécise. Sources multiformes qui, à elles seules, suffisent à prouver que le droit des travaux publics est partout.

4Dans ces conditions, lire la thèse d’Anne-Sophie Condette-Marcant et constater tout le parti qu’elle a tiré d’informations souvent difficiles à dominer, ne laisse pas d’apporter des réponses stimulantes à tous ceux qui, historiens de l’économie, historiens du droit et juristes de droit positif, s’interrogent tout autant sur la notion de travail public que sur le droit théoriquement applicable et effectivement appliqué à cette catégorie si spécifique de réalisation, tantôt laissée à l’entière initiative des communautés, tantôt partagée avec le pouvoir central mais aussi et bien souvent, inspirée par lui ou conduite sous son contrôle. Il y avait là un secteur particulièrement fécond de recherche. Elle s’articule, tout au long de la thèse, autour de quelques lignes de force qui en font ses axes structurants propres à fournir au lecteur autant de vues nouvelles que de points d’ancrage susceptibles d’aviver sa réflexion.

5Ainsi en va-t-il, en tout premier lieu, de la vision fonctionnelle et parfaitement opératoire de l’administration d’Ancien Régime qui se dégage de la lecture de ce travail. La démonstration tout en finesse permet de saisir, à travers l’étude des travaux publics de la seule généralité d’Amiens, le poids du centre dans cette lourde machine administrative et comment il contrôle, pour l’essentiel, la lente genèse d’un droit des travaux publics, qu’il s’agisse de la détermination du mode de contracter, de la formation du contrat, de son exécution et éventuellement de son contentieux. La démonstration, toujours habilement conduite par le biais de l’étude de quelques exemples particulièrement probants, comme ceux du bureau des finances, des trésoriers de France ou de l’intendant, atteste déjà d’une indubitable spécificité picarde. C’est dire que s’affirme, en même temps et avec force, une résistance de la périphérie comme en témoigne avec éclat la place importante que se taillent villes et communautés d’habitants, aussi bien par les projets qu’elles mettent directement en œuvre que par le biais des rapports étroits qu’elles entretiennent avec l’intendant. Une foule d’éléments neufs sont ainsi versés au dossier, qu’il s’agisse du rôle éminent des architectes au niveau de la conception ou de l’action déterminante des officiers et des ouvriers municipaux, aussi souvent que vient le temps de la réalisation. C’est dans un tel contexte que les travaux conduits sous la direction du corps de ville permettent de saisir la place de choix qui revient aux municipalités dans l’élaboration progressive d’un droit des travaux publics. En sont des exemples particulièrement probants, la profonde originalité du marché par économie ou la subtile maîtrise du marché de gré à gré. Pour unir ces deux pôles - centre et périphérie que tout parait à première vue opposer — une étroite collaboration s’instaure, en pratique, entre administration d’Etat et administrations locales. Constamment sous-jacente, elle bénéficie souvent d’un coup de projecteur qui permet d’en prendre toute la mesure, en particulier chaque fois qu’est étudiée la réalisation d’un travail public d’envergure dont une des principales caractéristiques est, précisément, de favoriser en la renforçant cette concertation entre pouvoir central et autorités locales.

6Le second grand apport de ce riche travail, novateur en bien des points et parfois quelque peu provocateur, est de fournir un modèle de construction du droit administratif au xviiiesiècle. C’est bien dans l’expression même de droit administratif que réside la principale provocation, tant s’aiguise depuis quelque temps la discussion autour de la question de savoir à partir de quand il convient de parler de « droit administratif ». Le problème est certes d’importance, mais l’essentiel n’est-il pas de démontrer, comme le fait avec talent et persuasion Anne-Sophie Condette-Marcant, que se forgent lentement, sous ses yeux et au fil de ses lectures, des règles spécifiques pour régir aussi bien le statut et les actes de l’administration que les rapports qu’elle noue toujours davantage avec les particuliers ? Et n’est-il pas fondamental de constater avec elle qu’il apparaît, à la consultation des archives, que le droit des travaux publics est en pleine transformation, qu’il n’est pas simplement ébauché au siècle des Lumières, mais qu’il tend à être de plus en plus élaboré pour devenir très proche de ce qu’il sera aux xixe et xxe siècles ? Cette lente, mais sûre construction, autorise une double constatation. En tout premier lieu, celle d’une spécificité picarde, tant en raison de la vigueur de l’attitude des autorités locales qui savent recruter et fidéliser un personnel de qualité, que de la nécessité permanente de faire de ce droit naissant un ensemble de normes parfaitement adaptées au terrain. Cette spécificité est partout et les exemples abondent, toujours fort bien choisis et minutieusement étudiés, qu’il s’agisse du droit tout à fait dérogatoire de l’adjudication, de la procédure très spécifique de réception des rabais ou du rôle de l’intendant en matière contentieuse. Et que dire des magnifiques développements consacrés au marché par économie, auquel on semble avoir si peu recours ailleurs dans le royaume, alors qu’il permet aux maire et échevins de garder la haute main sur la réalisation des travaux publics et d’adapter avec souplesse toutes les modifications souhaitables aux plans des édifices publics ? Mais, en second lieu, on est rapidement conduit à constater que cette spécificité picarde est gommée en partie sur bien des points, tant la finalité de cette recherche réside souvent moins dans la seule connaissance d’un droit des travaux publics adopté et adapté en Picardie que dans sa comparaison avec l’ensemble des règles juridiques applicables au royaume de France. Si ce droit est loin d’être unifié au xviiie siècle en raison du profond décalage qui existe entre des règles dictées par le pouvoir et la pratique des autorités locales, s’il n’atteint pas encore le degré de perfection auquel il parviendra au siècle suivant, il n’en reste pas moins que s’engage alors une puissante marche vers l’unification sous l’influence conjuguée d’une triple action. Celle du conseil du roi dont la norme devient toujours plus englobante, celle de l’intendant dont la compétence en matière de contentieux des travaux publics s’affirme chaque jour davantage et celle de l’administration des Ponts et Chaussées dont l’action tend en permanence vers davantage d’équité, d’égalité et d’uniformité. Dans ces conditions et en raison des rapports constants et étroits qu’il entretient avec le domaine public, le contrat, l’expropriation et le contentieux, le droit des travaux publics constitue véritablement la pierre angulaire du droit administratif français au xviiie siècle. En même temps, et c’est un des grands mérites de ce travail que de le démontrer, il existe une filiation évidente entre l’histoire du droit des travaux publics au xviiie siècle et celui qui se met progressivement en place aux deux siècles suivants. La recherche constante de la souplesse dans l’édiction et l’application de la norme, tout comme l’objectif du moindre coût financier dans la réalisation, ne cessent de prolonger, jusqu’à la fin du xxe siècle, l’esprit du droit des travaux publics d’Ancien Régime.

7Il est enfin un troisième et grand acquis de ce magnifique travail qui nous met constamment en présence d’une logique d’affrontement, d’échange et de symbiose entre public et privé. Tout en plaidant pour l’existence d’un droit administratif de plus en plus autonome au xviiie siècle, Anne-Sophie Condette-Marcant s’attache toujours à démontrer que ce droit demeure encore très empreint de droit privé. Parce qu’il heurte souvent les intérêts des particuliers, ces mêmes particuliers se montrent toujours très attachés à une certaine application des règles du droit privé dans lequel ils voient leur protecteur naturel. Il en résulte un savant dosage entre le nécessaire respect des intérêts privés et les contraintes qui découlent de l’application de règles exorbitantes du droit commun. Dans un tel contexte, le droit privé n’est jamais systématiquement écarté par ceux qui sont en charge de la décision. Bien au contraire, il constitue le plus souvent pour eux un précieux élément de réflexion en vue d’aboutir à une décision équitable de l’administration, toujours au terme d’un débat au cours duquel la règle de droit privé s’est trouvée confrontée aux exigences de l’intérêt public.

8De beaux exemples illustrent cette situation. Celui de la concession dont l’étude méticuleuse et entièrement renouvelée constitue désormais un modèle et un passage obligé qui permet de comprendre comment ce « curieux mélange de capitalisme et de droit » autorise un particulier à s’investir personnellement dans des opérations de travail public, tout en faisant appel à des capitaux privés et en recevant délégation de nombreuses prérogatives régaliennes qui l’autorisent à porter atteinte à la propriété privée. On saisit mieux alors pourquoi elle doit être protégée. Cette obligation, qui constitue une manifestation cardinale de ces tensions entre public et privé, apparaît aussi en pleine lumière à travers l’étude exemplaire de l’expropriation, ou celle des autres atteintes portées à la propriété privée, secteurs sur lesquels l’auteur jette un regard très neuf, tout comme aussi pour les dommages commis à l’occasion de la réalisation de travaux publics, domaine très révélateur des difficultés qui ne cessent de s’exacerber entre public et privé. L’organisation progressive d’un contentieux spécifique des travaux publics offre aussi un miroir sur lequel se réfléchit avec éclat cet affrontement constamment perceptible entre public et privé. Un tel contentieux témoigne à souhait du poids que prend progressivement l’administration, autorise à définir les règles exorbitantes du droit commun qui se mettent en place pour lui être appliquées et permet de saisir l’ensemble des conflits qui peuvent naître avec les particuliers.

9Par-delà cette vision strictement administrative et juridique des travaux publics dans la généralité d’Amiens au xviiie siècle, la thèse d’Anne-Sophie Condette-Marcant offre bien d’autres perspectives. À l’occasion de la passation des marchés, elle nous fait découvrir tout un monde d’affaires, de financiers et d’actionnaires qui gravitent autour des autorités en charge de ces dossiers. Son travail prend aussi dimension sociale chaque fois qu’elle nous présente les multiples acteurs de ces travaux, depuis les architectes jusqu’aux entrepreneurs escortés de toute leur armée d’exécutants. Elle nous révèle en même temps, de manière très concrète, devis estimatifs et prix des marchés. Tous ces éléments permettent de saisir sur le vif ce que bâtir la généralité a pu réellement coûter, tout particulièrement à la ville d’Amiens qui en a financé une large part, même si nombre des réalisations qu’elle conduit alors ont eu pour mission première d’assurer le seul embellissement de la ville.

10Conçues, construites et rédigées en moins de cinq années de travail, ces belles pages dont la densité ne cesse de le disputer à l’élégance, apportent une contribution de première valeur à l’histoire de la généralité d’Amiens au siècle des Lumières à travers l’organisation de son espace et l’embellissement de ses villes, sous l’œil toujours vigilant du pouvoir central et la tutelle prudente de l’intendant qui collabore, en permanence, avec les autorités locales. Mais elles versent aussi et surtout un volumineux dossier à la cause de l’histoire du droit administratif. Entièrement nouveau, fort riche et merveilleusement argumenté, il apporte aux historiens du droit administratif et de manière plus générale aux historiens du droit public de l’Ancien Régime une matière si sûre et si instructive que tous les spécialistes du droit administratif positif, curieux de l’histoire de leur objet de recherche, ne manqueront pas de faire leur. Réunir autour d’une même lecture aussi fédératrice historiens, historiens juristes et publicistes, voilà bien la qualité maîtresse de cet admirable travail que beaucoup d’autres auront, je n’en doute pas, au moins l’ambition de lui envier.

Auteur

Membre de l’Institut. Professeur à l’Université Panthéon-Assas Paris II

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

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