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La coordination des transports en France

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Nicolas Neiertz

Préface

François Caron

Texte intégral

1La coordination des transports constitue l’une des expériences les plus exemplaires d’une politique économique, qui ne peut, sur le long terme, sortir de ses contradictions. Le problème s’est posé, dès les années 1920, en termes nouveaux en raison de l’apparition de l’automobile et de l’aviation. La dépression économique des années 1930, en aggravant dans des proportions que nul n’avait prévu la crise du chemin de fer, lui donna un caractère d’urgence. On y vit un moyen de le sauver et une occasion d’appliquer les principes de gestion corporatiste de l’économie nationale, de plus en plus à la mode. Dans l’après-guerre, la coordination fut soumise aux fluctuations de la pensée dominante dans la haute administration et bouleversée par l’irrésistible ascension des nouveaux modes de transport. Des solutions trop autoritaires n’étaient plus applicables. Il fallut imaginer de nouvelles procédures, plus conformes aux idées nouvelles et au nouveau rapport de forces entre les différents moyens de transport. La coordination des transports est devenue un élément majeur de ce qui fut la grande pensée des années 1960 et 1970, l’aménagement du territoire.

2Nicolas Neiertz est parti du concept de « coordination économiquement rationnelle ». Il lui donne un contenu parfaitement clair : elle doit reposer sur une tarification et une fiscalité qui tiennent compte du coût social de chacun des modes de transport. Nicolas Neiertz n’a pas voulu faire œuvre d’économiste, mais d’historien. Les économistes sont pour lui des acteurs comme les autres et leurs points de vue fluctuent au gré des idées dominantes.

3L’ouvrage se divise en trois parties, correspondant à trois périodes bien délimitées. La première, de 1919 à 1944, est celle, après la « coordination hésitante » des années 1920, de la coordination imposée par le ministère des Travaux publics. La création de la SNCF en est, explicitement, une composante. Il montre les hésitations et les déboires de Raoul Dautry dans ce domaine. Ils sont caractéristiques de la difficulté, pour les élites techniciennes, de modifier leur système de pensée en fonction des changements de l’environnement technologique. Nicolas Neiertz étudie à la fois les intérêts des acteurs en présence et leurs argumentaires théoriques. Il décrit les effets pervers du système réglementé, et tout particulièrement celui de la non-prise en compte de la demande réelle. Le résultat fut que l’insuffisance du parc de véhicules utilitaires pendant la guerre a lourdement pesé sur la défaite. Il montre surtout que le volet intramodal de la coordination des années 1930 l’emporte sur le volet intermodal. La coordination a figé le secteur. La guerre marque une accentuation du dirigisme, tandis que s’effacent la plupart des réalisations concrètes des années 1930. Le dirigisme des transports débouche, comme dans d’autres domaines, sur la mise en place des instruments de leur planification, tandis que l’Administration manifeste clairement son soutien à la SNCF.

4La seconde période, de 1944 à 1960, est celle du temps de la croissance. Le dirigisme s’est accentué entre 1944 et 1950. Nicolas Neiertz retrace l’histoire du CST, au sein duquel les transporteurs furent toujours en minorité. Les négociations menées en son sein échouèrent. Les commissions furent dominées par des fonctionnaires sur lesquels la SNCF exerçait une grande influence. La loi du 5 juillet 1949 est un texte très général et très vague. Elle renforce le pouvoir du Ministère, chargé de l’appliquer par décrets. Les décrets concernant les transports de voyageurs marquèrent un net assouplissement par rapport aux textes antérieurs. Un décontingentement par étape fut programmé. Les transporteurs routiers parvinrent donc à marquer des points et la grève de 1947 les y aida.

5L’intervention des économistes dans le débat, qu’il s’agisse d’A. Sauvy, de M. Allais ou de M. Boiteux, a commencé à influencer les décisions dès les années 1940 et plus nettement encore dans les années 1950. La coordination des transports ne pouvait échapper aux contraintes de la rationalité économique. Un courant d’inspiration libérale s’exprima avec de plus en plus de force. Mais les dirigeants de la IVe République ne parvinrent pas à définir une politique cohérente. La coordination fiscale échoua en 1952. La coordination des investissements ne prit pas forme. La situation d’avant guerre fut progressivement rétablie. Selon Nicolas Neiertz, cet attentisme a accéléré le développement de l’usage des voitures particulières. Ce n’en fut certainement pas le facteur principal. Mais peu à peu les transports de voyageurs à grande distance furent libéralisés. Les services routiers se sont substitués au chemin de fer sur la plus grande partie du réseau d’intérêt local. Le protocole de 1956 entre la SNCF et la FNTR ouvre la voie à une coordination tarifaire. Mais Nicolas Neiertz pense que la tarification routière était loin de refléter les coûts réels. Au total les parts de marchés sont restées assez stables au cours de cette décennie.

6Dans les années 1960 le dirigisme a plutôt eu tendance à se renforcer. Dans le domaine des marchandises, l’acte décisif fut la mise en place de la coordination tarifaire obligatoire, suivie en 1962 de la réglementation de l’affrètement. La création de la taxe à l’essieu a marqué le démarrage de la coordination fiscale. Mais la coordination voyageurs est restée bloquée. En fait les concepts ont évolué : la coordination des transports peut être définie dorénavant comme la volonté de mettre en place une « coordination normalisée ». Nicolas Neiertz marque bien la contradiction qui se dessine, dès cette époque, entre les préoccupations d’aménagement du territoire et la rationalisation tarifaire. En fait la coordination bute sur son caractère réglementaire, et par conséquent répressif. Or les contrôles manquent d’efficacité parce qu’ils s’appliquent à un domaine trop large. Ils sont, à l’évidence, de plus en plus mal acceptés.

7Dans les années 1970, s’élabore une politique qui cherche, en partie seulement sous la pression des autorités européennes, à appliquer des principes libéraux. Ces années furent marquées par la contractualisation des rapports entre l’État et la SNCF, une nette tendance à accélérer la réduction de l’offre ferroviaire, une acceptation de la concurrence rail-route, la mise en place des schémas régionaux de transports collectifs, qui, selon Nicolas Neiertz, ont enfin permis à la demande de s’exprimer. La coordination technique a fait l’objet d’expériences concrètes de développement, mais rencontre des obstacles à la fois matériels et psychologiques. La coordination tarifaire et le contingentement routier sont remis en question. La crise du contrôle s’accentue, la coordination fiscale se réduit. Les années 1980 n’ont pas interrompu la tendance à la libéralisation. Elle s’est au contraire accélérée, malgré le vote de la LOTI. Elle est une conséquence obligée de l’intégration européenne. Cette libéralisation a permis la modernisation des transports routiers, qui en avaient grand besoin. Nicolas Neiertz déplore le « coût social » de cette option et l’absence d’une coordination fiscale tenant compte de cette variable, les transports routiers étant, selon lui, sous-tarifés. Il place tous ses espoirs dans le développement de l’intermodalité, dont il présente une synthèse convaincante.

8L’auteur est ainsi parvenu à clarifier une évolution d’une grande complexité. C’est en fait toute l’histoire des transports en France qui se trouve évoquée, au travers de la coordination. L’ouvrage pose une série de problèmes essentiels à la compréhension des mécanismes de décision dans le domaine de la politique économique en France. Il montre que la rationalité économique varie selon les acteurs. Il montre qu’ils agissent dans la plupart des cas en situation d’incertitude. Assez paradoxalement, la relation entre l’offre et la demande de transport n’a été correctement évaluée qu’avec la régionalisation.

9La grande originalité de l’ouvrage est d’analyser, en longue période, un aspect particulier de la politique économique. Cette approche nous semble préférable à la méthode habituelle, qui consiste à vouloir appréhender l’ensemble des actions de l’État, comme si cet ensemble était doté d’une cohérence globale. Il serait souhaitable que se multiplie ce type de travaux. Ils permettent de mettre en valeur le jeu des acteurs, qu’il s’agisse des hommes politiques, de la haute administration ou des transporteurs eux-mêmes, tous placés devant des réalités techniques et économiques largement inattendues qu’ils ne parviennent pas à maîtriser, malgré l’accumulation impressionnante des rapports d’experts, des délibérations de commissions, des lois et des décrets d’application. Nicolas Neiertz a parfaitement retracé l’évolution des idées (ou des idéologies) des responsables. Elles fluctuent au gré de la pensée dominante, mais doivent s’adapter aux évolutions technologiques. Le passage d’une vision influencée par le corporatisme, à une vision planificatrice, puis libérale, est décrit avec précision, sans pour autant que soient négligées les continuités.

Auteur

Professeur à l’Université de Paris-IV.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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