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Entretiens avec Roger Goetze

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Roger Goetze

Première partie. La direction du Crédit foncier de France (1957-1977)

Chapitre II. Le financement du logement aidé

Texte intégral

À votre arrivée, quels étaient les objectifs du Crédit foncier de France ?

  • 1 C’est par le décret du 28 février 1852 que Louis-Napoléon Bonaparte, favorable aux théories saint-s (...)
  • 2 Lors du conflit, le CFF a dû faire face à l’afflux très important des remboursements anticipés, sus (...)
  • 3 Le nombre d’agents du CFF passe de 1 828 fin 1944 à 1 402 fin 1949. Cette compression du personnel (...)
  • 4 La loi du 6 juillet 1860, adoptée dans le contexte des grands travaux d’aménagement urbain inauguré (...)
  • 5 Pour l’année 1957, il a été accordé par le CFF 9 402 millions d’anciens francs de prêts fonciers et (...)
  • 6 Il s’agit de la loi n° 50-854 du 21 juillet 1950 qui instaure, par ses « dispositions relatives à l (...)
  • 7 Roger Goetze est directeur général des Finances en Algérie de novembre 1942 à juillet 1949. Dès 194 (...)

Toujours les mêmes. Faire des prêts fonciers sur hypothèque dans des conditions très strictes puisqu’on ne prêtait que 50 % de la valeur que nos inspecteurs donnaient au gage. Le Crédit foncier est une très vieille maison puisqu’elle date de 1854, très bien estimée et honorée, dont les statuts étaient calqués sur ceux de la Banque de France1. Elle vivait un petit train qui a failli lui coûter pratiquement la vie au moment de la Libération. Non pas pour des raisons politiques, mais simplement parce qu’avec toutes les pertes qu’entraînait la guerre, le Crédit foncier s’est retrouvé à ce moment-là dans une situation extrêmement précaire2. Il y avait d’ailleurs de faibles effectifs, un millier de personnes je crois contre 3 600 maintenant. Un millier de personnes et rien à faire ou presque3. Il y avait deux attributions générales, c’était de faire des prêts sur hypothèque à des particuliers ou à des sociétés privées, et de faire des prêts sans hypothèque aux collectivités locales. C’était le Crédit foncier qui avait, non pas le monopole, mais la grande habitude des prêts communaux4. Je me rappelle ainsi qu’en 1957, ma première année de sous-gouverneur, on a fait environ un milliard de prêts fonciers ordinaires, des prêts statutaires disons, et deux milliards de prêts communaux5. On émettait des obligations foncières ou communales pour le montant nécessaire pour en assurer le financement. Et nos placements étaient fort bien considérés puisqu’ils étaient admis dans les placements spécialement contrôlés des orphelins, des mineurs, des femmes « dotales ». C’était assimilé à la rente française. C’était très spécial, un vieux souvenir du milieu du xixe siècle.
Alors ce souvenir est tout à fait changé. Il s’est modifié bien avant que je n’entre au Crédit foncier, en conséquence de la loi de 1950 sur l’aide à la construction6. Comme je l’ai dit lorsque nous nous sommes entretenus de l’Algérie, il se trouve que c’est cette forme d’aide à la construction, fondée sur le crédit à moyen terme consolidable, inaugurée un an plus tôt par mes soins en Algérie, en tant que directeur général des Finances, après négociation avec Monsieur Deroy alors gouverneur du Crédit foncier, qui a été retenue. Toutefois ce n’est pas moi mais mon successeur, Monsieur Tixier, qui a signé les décisions de l’Assemblée et les arrêtés nécessaires puisque j’avais déjà quitté Alger. J’avais néanmoins négocié et préparé ces décisions, de sorte que lorsque je suis arrivé au Crédit foncier, je savais déjà quelle était la vocation d’avenir de l’établissement, à savoir l’attribution des « prêts aidés » pour la construction7.

Quelle était l’idée générale de ces prêts « spéciaux » ?

  • 8 La genèse du crédit à moyen terme en France est longue et complexe (cf. Olivier Feiertag, Wilfrid B (...)
  • 9 Institués par la loi du 21 juillet 1950, les prêts spéciaux du Crédit foncier comportent un prêt à (...)
  • 10 La Banque de France détient 75 % des effets à moyen terme construction en 1955, 88 % en 1956 et 93  (...)
  • 11 En août 1914 l’État, soucieux de soulager les familles de mobilisés, instaure un moratoire sur les (...)
  • 12 Résistant, membre fondateur de l’UDSR dont il préside le groupe parlementaire, Eugène Petit dit Cla (...)

L’idée en a été un mode de financement institué par une loi de 1936 qu’on appelle une opération conjuguée, c’est-à-dire qu’il y avait trois années de moyen terme escomptable consolidé ensuite par un prêt à long terme. C’est partant de cela qu’à la Libération, on a créé en France le régime du moyen terme à cinq ans, qui était d’ailleurs essentiellement consacré à la reconstruction des industries. On a ensuite étendu cette opération à la construction de logements8. Les prêts spéciaux à la construction étaient ainsi des prêts qui avaient cinq années de moyen terme, suivi d’une consolidation à long terme9.
Cette formule a eu évidemment beaucoup de succès, mais trop de succès parce que comme les effets à moyen terme étaient réescomptables sans limite à la Banque de France, cela a été une des plus grosses sources de création de monnaie et un des grands responsables certainement de l’inflation qui devait amener le retour du général de Gaulle en 195810. C’était une formule qui avait paru commode pour la reconstruction mais qui s’est révélée dangereuse avec le développement important qu’elle avait pris en matière de construction. Dieu sait s’il en était besoin car la situation était terrible en 1945. Non pas tellement pour les destructions de guerre, mais parce qu’entre 1919 et 1939 on avait fort peu construit en partie à cause du blocage des loyers, si cher aux gouvernements successifs [...]11. En 1948, la loi Claudius-Petit avait rétabli une certaine liberté progressive des loyers, mais elle est restée pour la plupart du temps bloquée12. Et évidemment, on a fait de l’inflation en partie pour construire des logements. Je simplifie beaucoup mais c’est, je crois, tout de même l’idée que l’on peut en retenir.

Les conséquences inflationnistes des prêts spéciaux sont-elles à l’origine de la création d’une caisse spéciale en 1957 ?

  • 13 Ce qui est le cas en 1959, date à laquelle le CFF réalise, entre le 15 et le 22 décembre, un emprun (...)
  • 14 La CACOM est créée par l’article 12 de la loi de finances du 30 décembre 1957 et son fonctionnement (...)

Oui, la CACOM, la Caisse de consolidation et de mobilisation des crédits à moyen terme. C’était un artifice dont probablement deux personnes au Crédit foncier et deux personnes au Trésor seulement connaissaient le fonctionnement tellement il était compliqué. Je ne l’ai jamais connu en tant que gouverneur, c’était trop complexe et on ne charge pas les dirigeants de complications administratives aussi étonnantes que cette CACOM !
En gros, le Crédit foncier faisait des emprunts pour la construction, pas pour son secteur statutaire mais pour le secteur public, pour les prêts aidés c’est-à-dire pour les prêts spéciaux. Il faisait ces emprunts à des taux divers, selon l’évolution du marché, parfois même à l’étranger13. Puis il reversait le tout à cette CACOM, établissement public sans personnalité morale dont les comptes étaient dans les écritures de la Caisse des dépôts. Cela faisait donc un certain magma. La CACOM faisait des avances au Crédit foncier sur le montant de ce que ce dernier lui avait versé, mais au taux d’intérêt qui, à ce moment-là, correspondait au taux des prêts spéciaux, fixé par l’État, déduction faite de la marge accordée au Crédit foncier pour rémunérer toutes les charges afférentes à l’attribution de ces prêts. On travaillait en quelque sorte à marge fixe, d’ailleurs faibles (0,70 % si mes souvenirs sont exacts) et c’était les écritures de la CACOM qui faisaient la différence. Les crédits budgétaires pour payer cette différence aboutissaient à la CACOM et équilibraient ses comptes. C’était une commodité14.

Inauguration en 1973 de Crédit Foncier Information.
De gauche à droite : Roger Goetze, Olivier Guichard et Olivier Mourre, président-directeur général du CDE
© Crédit foncier de France

Cérémonie du millionième prêt, à l’hôtel d’Evreux, 1967.
© Crédit foncier de France

Deuxième séminaire du réseau commercial.
De gauche à droite : M. Fichard, Robert Blot, Roger Goetze et Max Laxan.
© Crédit foncier de France

Inauguration du SGVN, septembre 1979.
De gauche à droite : Jean-Eudes Roullier, Olivier Guichard et Roger Goetze.
© Collection privée

Réunion de travail, 1974.
De gauche à droite : Jean-Eudes Roullier, Guy Salmon-Legagneur et Roger Goetze.
© Collection privée

Cet établissement a-t-il été créé sous la pression du Fonds monétaire international ?

  • 15 La création de la CACOM résulte de la mise en œuvre de la garantie de l’État prévue aux termes de l (...)
  • 16 L’aggravation de la situation financière que connaît la France en 1957 (le déficit budgétaire s’élè (...)
  • 17 R. Goetze est conseiller technique chargé des affaires économiques au cabinet du général de Gaulle, (...)

Je ne le crois pas. Que la forme même de la CACOM ait été demandée par le FMI m’étonnerait beaucoup15. La limitation des crédits budgétaires, c’est autre chose. La limitation des crédits-construction a fait l’objet de discussions entre le FMI bien sûr, les États-Unis et le gouvernement français, en particulier celui de Monsieur Gaillard en 1957, à la suite de quoi il avait été convenu qu’on limiterait le volume des prêts spéciaux au chiffre atteint en 1957 et que ce que Monsieur Petsche appelait « l’impasse budgétaire » ne devrait pas excéder 700 milliards. C’étaient les accords qui avaient été passés aux États-Unis pour mettre fin à l’inflation16. Et c’est cela que j’ai repris ultérieurement sous un autre aspect au cabinet du général de Gaulle fin 195817.

Concernant les prêts spéciaux, le Crédit foncier n’intervenait-il que dans la seconde partie ?

  • 18 L’arrêté du 11 mai 1944 pris par le Conseil général de la Banque de France précise (cf. note supra) (...)
  • 19 Créé à Paris en 1848, le Sous-Comptoir des entrepreneurs de bâtiment, initialement soumis au contrô (...)
  • 20 Créée en 1816, la Caisse des dépôts et consignations est présente dans le financement des collectiv (...)

Oui. Lorsque l’on veut escompter du papier commercial à la Banque de France, ce papier doit présenter deux signatures. Celle du souscripteur et celle de la banque qui a prêté l’argent et qui veut le réescompter. C’est donc un réescompte à deux signatures. On a imaginé que pour le papier à moyen terme consolidable, dont on se rendait bien compte quand même qu’il n’était pas du papier liquide justiciable réellement de l’escompte, il fallait exiger une troisième signature. Tout le moyen terme à cinq ans s’est donc fait avec du papier à trois ou quatre signatures, si l’on compte celle de la Banque de France, et on a demandé au Crédit foncier pour le logement, et au Crédit national pour l’industrie, de donner cette troisième signature18. Le Crédit foncier ne pouvait donc pas être le prêteur direct parce que cela n’aurait jamais fait que deux signatures. Le prêt accordé par le Crédit foncier était donc mis en place et exécuté par le Sous-Comptoir des Entrepreneurs puis il revenait au Crédit foncier. Voilà pourquoi le Sous-Comptoir a été mêlé à cette affaire-là19. Quelle histoire ! Le Crédit foncier a parfois fait quelques prêts à moyen terme directs. C’était amusant parce que, dans ce cas, c’était l’inverse, c’était le Comptoir qui donnait ce qu’on appelle son aval, comme ça on avait les quatre signatures. Tout ça c’est très beau. C’est de la belle théorie bancaire qui maintenant n’a plus mise.
Donc, à partir de 1950, le Crédit foncier avait repris du « poil de la bête » et s’était développé considérablement dans le domaine de la construction aidée, d’autant plus que dans les derniers temps la direction du Trésor nous avait interdit de faire des prêts aux collectivités publiques et d’émettre des obligations communales, estimant qu’il fallait partager l’argent et les attributions. La Caisse des dépôts a pris tout ce qui concernait d’une part les Habitations à Loyer Modéré et d’autre part les collectivités locales, et nous nous financions la construction directe. Il y a eu ainsi un partage entre les deux établissements public ou semi-public, Caisse des dépôts et Crédit foncier20.

Dans les premières années, existait-il une certaine concurrence entre le Crédit foncier et les sociétés d’HLM ?

  • 21 Jusqu’en 1966, date de la création de la Caisse des prêts aux habitations à loyer modéré (CPHLM), l (...)

C’était différent. Nos deux systèmes étaient différents. Les HLM avaient des prêts directs bonifiés par la Caisse des dépôts, etc. Ils avaient leur régime. Et d’ailleurs, les prêts spéciaux étaient intermédiaires, c’est-à-dire que je me souviens que le plafond de ressources pour obtenir une HLM ordinaire était majoré de 30 % pour avoir droit à un prêt spécial du Crédit foncier21.

Le Crédit foncier finançait-il uniquement la construction de logements aidés ?

Par nos prêts ordinaires et statutaires, nous financions n’importe quelle construction. Seulement comme on ne prêtait qu’à hauteur de 50 % de la valeur estimée du gage, une fois la construction faite bien sûr, et que nous nous approvisionnions toujours en capitaux à long terme au taux du marché, en principe plus élevé que celui du marché monétaire, nous n’avions plus qu’une faible clientèle privée. J’ai connu pendant des années le taux d’escompte de la Banque de France à 3 %, les prêts à long terme de la Caisse des dépôts à 6,15 % et par suite nos prêts fonciers statutaires à 7,15 %. Maintenant tout a changé. Le taux d’escompte ne joue plus du tout. Normalement, le taux de l’argent à long terme doit être plus cher que l’argent à court terme. [...] Mais j’ai connu des périodes d’inversion où le court terme était à 12 % et le moyen terme continuait à être à 7,5 %. Il y a comme ça des aberrations dans les finances publiques ou privées.

Cette activité a-t-elle évolué ?

  • 22 Le système des primes et des prêts spéciaux institué par la loi du 21 juillet 1950 connaît de très (...)
  • 23 En 1963, la nécessité de maintenir un haut niveau de construction tout en rétablissant l’équilibre (...)
  • 24 Les prêts immobiliers conventionnés ont été créés en 1972 et les prêts conventionnés en 1977. Noton (...)
  • 25 Sur la création du marché hypothécaire, cf. chapitre IV infra.
  • 26 Roger Goetze est vice-président de l’Union de crédit pour le bâtiment de 1979 à 1991. Créée en 1951 (...)
  • 27 R. Goetze évoque ici la réforme de l’aide au logement inaugurée par la loi du 3 janvier 1977. Inspi (...)

Je ne vais pas vous entretenir de toutes les réformes successives de la construction car [...], à un moment donné, on avait tout de même 119 modèles de contrats de prêt à la construction par suite des strates successives des modifications qui avaient pu être apportées par les réformes ! Il y a eu de grandes réformes de la construction. L’aide à la construction s’est faite d’abord sous forme de primes. C’est-à-dire qu’il y avait un prêt fait par le Crédit foncier qui pouvait avoir droit à une prime à tant de francs par mètre carré. C’était six francs par mètre carré de la construction. L’emprunteur payait son annuité de remboursement et touchait une prime en atténuation. Mon appartement de Neuilly s’est trouvé être un appartement « à six francs », je touchais donc 660 francs puisqu’il y avait 110 mètres carrés, taille réglementaire maximum pour un cinq pièces, montant qui venait en atténuation de ce que je payais. Puis en 1952, on a créé les premiers logements vraiment sociaux dont la prime a été portée à dix francs. La prime à six francs, attribuée sans condition de ressources a rapidement disparu et les « logécos » à dix francs ont seuls subsisté. C’étaient vraiment les prêts sociaux avec des conditions sévères de surfaces, de revenus, etc22.
[...] Puis on a fait d’autres choses, on a créé les prêts spéciaux immédiats et les prêts spéciaux différés. Le prêt spécial immédiat était le logement vraiment social. L’autre, le PSD, le prêt spécial différé, était demi-gamme23. Il a été remplacé ultérieurement par ce qu’on a appelé les PIC, prêts immobiliers conventionnés, qu’on appelle maintenant les PC, prêts conventionnés24. Les prêts spéciaux différés étaient des prêts dont une partie était négociable au Crédit foncier qui les escomptait à taux réduit, le reste allant sur le marché hypothécaire qui venait d’être créé en 196625. Les prêts immobiliers conventionnés ont eu des conditions de taux qui, normalement, devaient être plus chers que celui des prêts spéciaux immédiats. Mais le contraire est arrivé et les prêts immobiliers conventionnés ont pu revenir moins chers que les prêts spéciaux immédiats qui ne faisaient qu’une partie du financement et étaient obligatoirement complétés par des prêts complémentaires. Ces prêts complémentaires étaient faits notamment par l’établissement dont je suis encore vice-président, l’Union de crédit pour le bâtiment26. L’Union de crédit pour le bâtiment faisait les prêts complémentaires aux prêts spéciaux immédiats avec une hypothèque en deuxième rang. C’est-à-dire que si l’emprunteur était défaillant, l’Union de crédit pour le bâtiment en était souvent de sa poche puisque le Crédit foncier était au premier rang et par suite pouvait être remboursé en totalité avant que l’Union de crédit pour le bâtiment puisse venir à son tour. Bref, il y a eu de ces anomalies qui faisaient que le prêt spécial immédiat plus le prêt complémentaire revenait plus cher que le prêt immobilier conventionné. Alors, forcément, on passait de l’un à l’autre. Ensuite, on a fait une très grande réforme qui a créé les PAP, les prêts aidés d’accession à la propriété. C’était en 1976. J’ai discuté cette réforme mais elle ne s’est appliquée qu’en 1977 au moment où j’ai quitté le Crédit foncier27.

À propos de cette réforme, peut-on parler d’un désengagement de l’État en matière d’aide au logement ?

  • 28 Cf. notes supra. L’engagement pris par le gouvernement français dans le mémorandum remis aux autori (...)

Vous savez on l’a toujours dit ou à peu près. On pourrait presque parler de désengagement à partir de 1958. On pourrait presque le dire à ce moment-là parce qu’on était parti pour la gloire avec 300 000, 400 000, 500 000 logements aidés par an. Mais cela a contribué à créer une inflation telle qu’on a dû se limiter. De sorte que successivement, le nombre des prêts aidés (qui se sont appelés les prêts spéciaux immédiats puis les prêts à l’accession à la propriété), qui avait atteint jusqu’à 120 000, a diminué28. Il est de 55 000 cette année, par exemple. Ils sont remplacés par des prêts non aidés directement, que l’on appelle les prêts conventionnés, mais ces prêts ont bénéficié en réalité de privilèges dans l’encadrement et c’est comme ça qu’ils se sont développés. C’était une incitation pour les banques à vendre du désencadrement. Mais avec la suppression de l’encadrement, avec le régime actuel qui rend les banques à peu près totalement libres, tout ceci n’a plus beaucoup de sens. Alors évidemment le désengagement de l’État peut provenir des réductions budgétaires. Mais, on a ajouté à ces subventions, qui sont une « aide à la pierre », l’aide à la personne qui s’appelle l’APL et qui, naturellement, est partie à son tour vers la gloire et engage des sommes énormes pour l’État chaque année. [...] Alors, à mon avis, ce désengagement consiste essentiellement à éviter un accroissement qui se ferait tout naturellement.

À quoi attribuez-vous le désengagement de l’État dans l’aide au logement ?

  • 29 L’idée de personnaliser l’aide au logement, de garantir la destination sociale des subsides publics (...)
  • 30 Le Compte d’épargne-logement est créé en 1965 et le Plan d’épargne-logement en 1969. La nouveauté d (...)
  • 31 Cette réflexion de l’année 1989, date de la réalisation de ces entretiens, serait sans doute différ (...)

Parce qu’il n’a pas d’argent. Il n’a pas assez d’argent pour tout. [...] Finalement quand on a voulu faire cette aide, l’aide personnalisée au logement, c’était une très bonne idée. On n’a pas totalement supprimé l’aide à la pierre. On l’a réduite en partie [...] et cela a coûté plus cher qu’on ne s’y attendait29. Des choses qui ont été faites, comme par exemple l’épargne-logement, coûtent très cher, sans que cela soit vraiment aussi efficace que ça pourrait l’être [...]30. On a donc peut-être trouvé que, maintenant, on pouvait essayer de limiter ces dépenses au profit des gens qui en avaient le plus besoin. Et puis on se dit aussi qu’en 1950, 1960, 1977, le logement était la grande préoccupation, alors que maintenant les Français semblent se préoccuper surtout de leur retraite31.

Avez-vous combattu cette évolution ?

Non, c’est ne pas en tenir compte qui est idiot. Il faut en tenir compte, et puis c’est tout. Vous savez, j’ai été assez longtemps directeur du Budget pour savoir qu’on n’assure l’équilibre du Budget qu’en modérant les dépenses, en ayant des recettes suffisantes et en ne faisant pas de bêtises, c’est évident. Quand on s’aperçoit que finalement certaines dépenses deviennent insupportables à la nation, il faut avoir le courage de les réduire en sélectionnant au besoin les bénéficiaires. C’est une politique générale.

Notes

1 C’est par le décret du 28 février 1852 que Louis-Napoléon Bonaparte, favorable aux théories saint-simoniennes et désireux d’améliorer le crédit rural, autorise la création des sociétés de crédit foncier. Celles-ci ont pour but d’accorder des prêts à long terme remboursables par annuités, financés au moyen d’émissions d’obligations ou de lettres de gage, garantis par hypothèques, négociables et produisant des intérêts. Le prêt, accordé en première hypothèque, ne peut dépasser la moitié de la valeur de la propriété. Le 25 mars 1852, Louis Wolowski, jeune économiste polonais réfugié à Paris depuis 1830, crée la première société de crédit foncier, la Banque foncière de Paris au capital de 25 millions de francs. L’activité prédominante du marché immobilier parisien fait que le décret du 10 décembre 1852 étend le privilège de la Banque foncière de Paris à l’ensemble du territoire et autorise l’absorption des sociétés existantes. La Banque foncière de Paris change de dénomination et devient le Crédit foncier de France. En 1854, le gouvernement décide de conférer au Crédit foncier « l’image rassurante de l’État en lui étendant le statut de la Banque de France », opérant ainsi une « nationalisation symbolique » (J-P Allinne, op. cit.). La direction de la société est confiée à un gouverneur assisté de deux sous-gouverneurs nommés par décret et les statuts confirment l’originalité de l’Établissement (société anonyme, dont les actions sont cotées en Bourse et les actionnaires privés, soumise au contrôle du gouvernement par la nomination de ses dirigeants).

2 Lors du conflit, le CFF a dû faire face à l’afflux très important des remboursements anticipés, suscités tant par l’abondance des liquidités et la baisse du loyer de l’argent que par la dépréciation monétaire. Ainsi de la fin de l’année 1938 à la fin de l’année 1944, le nombre des prêts en portefeuille est ramené de 152 429 à 107 508 et leur montant de 20 313 millions de francs à 6 366 millions de francs de 1938. Fin 1945, le montant net des capitaux placés représente 20 % de celui de 1938 et l’établissement ne contribue plus qu’à hauteur de 8 % à la dette hypothécaire nationale contre 14 % en 1935. Après guerre, la reprise des affaires est plus lente que prévue. En effet si, sur le plan juridique, les répercussions de la loi du 2 décembre 1945 relative « à la nationalisation de la Banque de France, des grandes banques et à l’organisation du crédit » sont limitées pour le CFF, son statut d’établissement public le préservant de toute modification de structure (la société reçoit toutefois quelques critiques de la part de parlementaires socialistes et la menace d’une fusion avec le Crédit national afin de former une banque d’investissement), en revanche, sur le plan économique, les opérations du CFF, et notamment ses émissions d’emprunt, sont étroitement dépendantes des ordres de priorité définis par le Conseil national du Crédit et des directives de la direction du Trésor qui demeure son autorité de tutelle. Les priorités allant au financement de l’industrie, le CFF voit ses autorisations d’emprunts publics très limitées. Ces restrictions contribuent à entraver le redressement de son activité. Le montant net des capitaux placés, pour la période 1945-1949, stagne en francs constants autour de 4,6 milliards de francs de 1938 et le bénéfice net avec report est divisé par neuf en francs constants entre 1945 et 1948. Ces mauvais résultats provoquent une chute importante de l’action de la société ainsi qu’une forte diminution du dividende servi (150 F en 1945, 25 F en 1948), et suscitent un vif mécontentement des actionnaires privés lors de l’assemblée générale de 1948, cf. Sabine Effosse, L’invention du logement aidé en France. L’immobilier au temps des Trente Glorieuses, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2003, p. 165-176. Notons par ailleurs que, sur le plan politique, la direction du CFF est renouvelée à la Libération : Henri Deroy remplace Roger Guérin en janvier 1945, François Richard Jean Jardel (sous-gouverneur de janvier à septembre 1944) en avril 1945 et Adéodat Boissard Georges Charra (sous-gouverneur à partir de juillet 1940) en mai 1946.

3 Le nombre d’agents du CFF passe de 1 828 fin 1944 à 1 402 fin 1949. Cette compression du personnel correspond à la volonté de la direction, confrontée à la lenteur de la reprise des affaires, de rationaliser des méthodes de travail et de diminuer les frais généraux, sur ce point cf. Florence Delacour-Le Petit, Permanences et mutations dans la gestion des hommes au Crédit foncier de France, 1936-1956, mémoire de maîtrise, J. Marseille dir., université de Paris I, 1992.

4 La loi du 6 juillet 1860, adoptée dans le contexte des grands travaux d’aménagement urbain inaugurés par Napoléon III et le préfet de la Seine G. E. Haussmann, autorise en effet le CFF à prêter aux départements, communes et associations syndicales (autorisation étendue en 1862 au profit des hospices et des établissements publics). Ces prêts, dits communaux, peuvent être consentis avec ou sans affectation hypothécaire. Ils sont financés au moyen d’émissions d’obligations communales qui sont garanties, comme les obligations foncières, par les créances provenant des prêts qu’elles ont servi à réaliser. Cette possibilité du Crédit foncier de financer les collectivités locales vient compléter les prêts accordés à cette fin par la Caisse des dépôts et consignations depuis 1822, cf. Henri Heugas-Darraspen et Aline Raimbault, Itinéraire d’une institution, op. cit., p. 43-44 et Andrée Marlin (dir.), Le Crédit foncier de France, Notes et études documentaires, La documentation française, 1975, p. 9-10.

5 Pour l’année 1957, il a été accordé par le CFF 9 402 millions d’anciens francs de prêts fonciers et 20 308 millions de prêts communaux, in Rapport annuel du Crédit foncier.

6 Il s’agit de la loi n° 50-854 du 21 juillet 1950 qui instaure, par ses « dispositions relatives à l’habitat », les primes et prêts spéciaux à la construction appelés à soutenir, grâce à l’aide financière et à la garantie de l’État, l’important programme de construction de logements souhaité par le ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme de l’époque, E. Claudius-Petit, cf. infra.

7 Roger Goetze est directeur général des Finances en Algérie de novembre 1942 à juillet 1949. Dès 1947 H. Deroy, gouverneur du CFF, effectue une visite en Algérie en vue d’accroître les activités du Crédit foncier présent sur le sol algérien depuis 1860 (cf. Henri Heugas-Darraspen et Aline Raimbault, Itinéraire d’une institution, op. cit., p. 99-103 et Hubert Bonin, Histoire du Crédit foncier d’Algérie et de Tunisie, 1880-1997, SFHOM, 2004, p. 244-246). Les deux hommes se rencontrent et c’est probablement lors de ces entretiens qu’ils envisagent la mise au point d’un système de prêts à la construction d’habitations fondé sur l’utilisation du crédit à moyen terme mobilisable (cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé, op. cit., p. 233-235). Confronté à une crise du logement aiguë, notamment à Alger, le gouvernement général de l’Algérie est en effet soucieux de promouvoir une vaste politique de construction (cf. Daniel Lefeuvre, Chère Algérie, 1930-1962, SFHOM, 1997, p. 57-60). Ses intérêts rejoignant ceux du CFF, l’élaboration d’une formule de prêts à la construction est effectuée de concert par la direction générale de l’Algérie et la société. Elle consiste en l’octroi par les établissements bancaires locaux de crédits d’une durée de trois ans, représentés par des billets escomptables. À leur expiration, ces crédits sont consolidés par le CFF sous la forme d’un prêt à long terme amortissable, consenti en participation avec le Crédit foncier d’Algérie et de Tunisie, au moyen du produit de l’émission d’obligations foncières. Sur le plan financier, le démarrage des prêts est favorisé, outre les possibilités de réescompte obtenues auprès de la Banque de l’Algérie, par l’engagement de la direction des Finances de faciliter l’émission d’emprunts obligataires pour assurer la consolidation des crédits avec, en cas de difficultés, la substitution du Trésor au marché. Pour les emprunteurs, ce nouveau système de prêts présente deux avantages essentiels. D’une part, les avances peuvent dépasser la moitié de la valeur du gage, telle qu’elle est définie par les statuts du CFF, car le Trésor algérien s’engage à garantir la bonne fin de l’opération. D’autre part, des bonifications servies par le Trésor algérien ramènent la charge d’intérêt de l’emprunteur à 4 % pour toute la durée du crédit et du prêt de consolidation. Votée en juin 1949 cette formule, dont R. Goetze revendique la paternité (cf. Entretiens avec Roger Goetze I, op. cit., p. 206-207), est entérinée par la signature d’une convention entre le gouvernement général de l’Algérie et le Crédit foncier de France en octobre-novembre 1949.

8 La genèse du crédit à moyen terme en France est longue et complexe (cf. Olivier Feiertag, Wilfrid Baumgartner, les finances de l’État et l’économie de la Nation (1902- 1978). Un grand commis à la croisée des pouvoirs, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006 et S. Effosse, L’invention du logement aidé, op. cit., p. 61-67 et 224-233). Il apparaît que la Banque de France a encouragé l’octroi de crédits à moyen terme par la Caisse des dépôts et consignations dès 1928-1930. Mais ce n’est qu’en décembre 1937 que la Banque de France accepte, à la demande du ministre des Finances Georges Bonnet désireux de soutenir l’activité économique, de prendre elle-même en pension, pour une durée allant de six mois à cinq ans, les traites présentées par les établissements de crédit à moyen terme (Caisse des dépôts, Crédit national, Crédit foncier, Banques populaires et Crédit hôtelier). Pour la première fois, la Banque intervient donc officiellement en faveur du crédit à moyen terme par des mesures s’insérant dans un cadre général et non plus par des accords particuliers. Néanmoins, elle maintient une limite à son concours par le biais des plafonds de réescompte. Ce n’est qu’en 1944, par un arrêté du 11 mai, que le Conseil général de la Banque donne au crédit à moyen terme sa physionomie définitive et définit plus largement sa participation : sont accueillis à l’escompte les effets créés à trois mois au plus, en mobilisation des crédits consentis pour une durée comprise entre neuf mois et cinq ans, et destinés à faciliter le développement des moyens de production des entreprises. Ces effets doivent porter trois signatures, en sus de celle du bénéficiaire du crédit, dont l’une d’un établissement public ou semi-public agréé. Aucun plafond de réescompte n’est prévu. En 1950, la BDF définit à nouveau les crédits à moyen terme éligible à l’escompte et les étend au financement des opérations de commerce extérieur (en mars) et à celui de la construction immobilière (en juin).

9 Institués par la loi du 21 juillet 1950, les prêts spéciaux du Crédit foncier comportent un prêt à moyen terme ou une ouverture de crédit hypothécaire, d’une durée maximale de cinq ans, qui peuvent être consolidés, à leur expiration, par un prêt à long terme amortissable pour une période ne pouvant excéder vingt-cinq ans, la durée totale de l’opération étant fixée à trente ans. Rappelons que ces prêts sont dits « spéciaux » car ils bénéficient de la garantie de l’État pour la partie non couverte par la garantie hypothécaire (la moitié de la valeur vénale des immeubles conformément aux statuts du Crédit foncier).

10 La Banque de France détient 75 % des effets à moyen terme construction en 1955, 88 % en 1956 et 93 % fin 1957 soit, compte tenu du « délai de route », la quasi-totalité des effets-construction en circulation. Lors de la discussion de la loi-cadre B. Chochoy sur le logement (1957), ce financement monétaire de la construction est vivement dénoncé par certains parlementaires du Conseil de la République. Marcel Pellenc, rapporteur général du budget et de la commission des Finances au Conseil, et Edgard Pisani, rapporteur de la commission de la Construction, critiquent respectivement les conséquences inflationnistes du système des primes et prêts spéciaux et surtout son opacité dans la mesure où, contrairement aux HLM pour lesquelles les crédits sont votés par le Parlement, les prêts spéciaux ne font l’objet d’aucun contrôle parlementaire, seul le crédit annuel de primes étant inscrit au Budget. À ces attaques parlementaires s’ajoutent les remontrances étrangères, l’aggravation des déséquilibres financiers et la menace de faillite plaçant la France dans l’obligation de solliciter le concours financier d’organismes internationaux, cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé en France, op. cit., p. 353-388 et infra.

11 En août 1914 l’État, soucieux de soulager les familles de mobilisés, instaure un moratoire sur les loyers. Motivée par des circonstances exceptionnelles, cette intervention dans les rapports contractuels entre propriétaires et locataires est maintenue au sortir de la guerre (cf. S. Effosse, « Guerres et logement urbain dans le premier vingtième siècle », in Ph. Chassaigne et J-M. Largeaud dir., Villes en guerre, A. Colin, 2004, p. 127-136). La loi du 31 mars 1922 instaure une taxation des loyers, taxation en vigueur durant tout rentre-deux-guerres. Conséquence de cette politique, l’évolution comparée des indices du coût de la vie, de la construction et des loyers prorogés indique un écart croissant : par rapport à 1914, ils sont, en 1937, respectivement à 6, 9 et 2. L’insuffisance de la rentabilité du placement immobilier freine la construction de logements (97 000 logements achevés en 1928,64 000 en 1937). Faute d’un renouvellement suffisant du parc immobilier et des destructions liées à la seconde guerre, les besoins en logements à la fin des années 1940 sont immenses (cf. Danièle Voldman, La Reconstruction des villes françaises de 1940 à 1954. Histoire d’une politique, L’Harmattan, 1997, p. 17-40). Estimés entre 4 et 5 millions de logements en 1948, ces besoins représentent la nécessité d’accroître de plus d’un tiers le parc existant.

12 Résistant, membre fondateur de l’UDSR dont il préside le groupe parlementaire, Eugène Petit dit Claudius est vice-président de la commission de la Reconstruction et des Dommages de guerre en 1946 et 1948 et ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme de septembre 1948 à janvier 1953. Son nom est fréquemment associé à la loi du 1er septembre 1948 car il a œuvré, non seulement par ses nombreux amendements à sa réussite, mais également à son application sous son ministère. Pour E. Claudius-Petit la revalorisation des loyers constitue un préalable nécessaire à toute politique ambitieuse de construction. La loi du 1er septembre 1948, en posant dès le premier article le principe du retour au droit commun, constitue le point de départ d’une politique d’abandon de la taxation (cf. Suzanne Morio, Le contrôle des loyers en France, 1914-1948. Documents pour l’étude comparative des politiques du logement, CSU, 1976, p. 334-361, et sur la genèse parlementaire de la loi, Danièle Voldman « La loi de 1948 sur les loyers », Vingtième siècle, n° 20, octobre-décembre 1988, p. 91-102). Elle contient trois dispositions majeures : elle rétablit la liberté des loyers pour les constructions neuves et prévoit des augmentations substantielles pour les autres ; elle prévoit des compensations financières pour certaines catégories de salariés chargés de famille en instaurant l’allocation de logement ; enfin, elle institue des dégrèvements fiscaux pour stimuler la construction en attendant qu’une rentabilité normale soit rétablie. Mais le choix d’une application progressive par crainte d’une reprise des revendications salariales laisse la porte ouverte à toutes les obstructions.

13 Ce qui est le cas en 1959, date à laquelle le CFF réalise, entre le 15 et le 22 décembre, un emprunt aux États-Unis pour un montant de 50 millions de dollars (le produit net de l’emprunt s’élève à 22,7 milliards d’anciens francs, cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé en France, op. cit., p. 426-429). Cette expérience d’emprunt à l’étranger est renouvelée notamment en 1975.

14 La CACOM est créée par l’article 12 de la loi de finances du 30 décembre 1957 et son fonctionnement régi par les dispositions du décret du 27 janvier 1958. Dotée de la personnalité civile et de l’autonomie financière, la CACOM est rattachée à la Caisse des dépôts et consignations, le CFF ne souhaitant pas être juge et partie. L’objectif assigné à la CACOM consiste, d’une part, à se substituer au Trésor pour fournir au Crédit foncier les capitaux nécessaires à la consolidation des crédits spéciaux, d’autre part, à apporter une aide à la Banque de France dans la reprise des effets représentatifs de ces crédits. Pour cela, la Caisse dispose de plusieurs sources de financement. La principale provient des dotations budgétaires qui lui sont allouées. Elle bénéficie également de la contribution prélevée sur les commissions perçues par les établissements prêteurs, qui auparavant était inscrite sur un compte spécial du Trésor. Par ailleurs, la Caisse fonctionne également comme une véritable caisse d’amortissement. Ainsi, les remboursements que le CFF lui verse en contrepartie des avances qu’elle lui consent sont constitués du produit net des divers emprunts que la société émet pour le secteur des prêts spéciaux, des amortissements compris dans les semestrialités ou mensualités échues sur les prêts amortissables et des remboursements que les emprunteurs font par anticipation. Enfin, la caisse est autorisée à émettre des emprunts à moyen et à long terme, et peut également recevoir tout ou partie de la contre-valeur des emprunts extérieurs contractés par le Trésor. La première année de son fonctionnement, la CACOM reçoit ainsi une dotation budgétaire de 54 milliards, à laquelle s’ajoutent non seulement le produit de l’emprunt de 15 milliards émis par le CFF, mais aussi la contre-valeur en francs, à raison de 55 milliards, des tirages sur le FMI. L’ensemble des fonds collectés permet de faire face à la fois à la consolidation des prêts spéciaux (200 milliards) et au désengagement progressif de la Banque de France dans le financement des effets moyen terme-construction, la CACOM portant 26 % des effets créés en 1958 (cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé, op. cit., p. 388-396). Notons que la CACOM n’est supprimée qu’en 1991 (cf. Henri Heugas-Darraspen, Le financement du logement en France, La Documentation française, 1994, p. 135).

15 La création de la CACOM résulte de la mise en œuvre de la garantie de l’État prévue aux termes de la convention passée en octobre 1950 entre le Crédit foncier et l’État. Cette convention stipule que ce dernier prête son concours au CFF pour lui faciliter l’émission d’obligations destinées à assurer la consolidation, au moyen de prêts amortissables, des avances à moyen terme consenties. Le même texte précise que, si le CFF n’a pas la possibilité d’émettre des obligations pour un montant correspondant aux sommes dont la consolidation est stipulée, les fonds sont mis par l’État à sa disposition jusqu’au moment de la réalisation des émissions. Or dès 1956, il apparaît au gouvernement de G. Mollet que le montant prévu des consolidations excède largement les possibilités du marché et que l’appel aux ressources publiques est inéluctable. Compte tenu de l’impasse (800 milliards de francs), le transfert de cette charge au Budget semble impossible. Dès lors, des solutions sont ébauchées. Dans un premier temps, le recours à la Caisse autonome d’amortissement, avec une aide ponctuelle de la Banque de France pour les échéances les plus importantes, est envisagé. Mais la situation budgétaire et monétaire s’aggravant, le gouvernement Bourgès-Maunoury renonce à solliciter la Banque pour le financement des prêts spéciaux dans la mesure où celle-ci concède de nouvelles avances à l’État. En contrepartie de ces avances, le gouvernement déclare faire son affaire de la consolidation des prêts. L’idée de la Caisse autonome est abandonnée et la tendance est à l’isolement du problème, malgré l’opposition de la direction du Budget qui proteste au nom de « l’universalité budgétaire ». Le concept d’une « caisse autonome de la construction » ou « du bâtiment », suggéré par R. Brunet, directeur du Crédit national, fait son chemin. Il a la préférence du directeur du FMI, Per Jacobsson, venu à Paris en décembre 1957 pour examiner la situation financière française et valider officieusement le programme de redressement élaboré par le gouvernement. Selon Per Jacobsson, la Caisse à créer devrait, non seulement aider la consolidation des prêts spéciaux, mais aussi contribuer à dégager la Banque de France de la mobilisation des effets à moyen terme-construction compte tenu de leur conséquence inflationniste. C’est ce double rôle que le gouvernement français s’efforce de concilier en créant la CACOM (cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé en France, op. cit., p. 388-396).

16 L’aggravation de la situation financière que connaît la France en 1957 (le déficit budgétaire s’élève à près de 1 100 milliards de francs à la fin de l’année et les réserves en devises sont réduites à 16 milliards contre 200 en 1955, cf. Hubert Bonin, Histoire économique de la IVe République, Economica, 1987) révèle les limites du système des primes et prêts spéciaux. La première limite tient aux capitaux nécessaires à la consolidation des crédits accordés. Évalués à près de 200 milliards de francs, ils dépassent largement les capacités d’emprunt du CFF sur un marché financier qui demeure étroit compte tenu des besoins de l’État et des entreprises nationalisées. Aussi, en 1957, le crédit de primes est-il ramené à 8 milliards au lieu de 9 pour 1956 et le montant des autorisations de prêts spéciaux plafonné à 200 milliards. La seconde limite tient au financement par la Banque de France de la quasi-totalité des effets moyen terme construction dont la contrepartie est l’émission de monnaie. C’est sur ce point précis que les autorités monétaires internationales, le FMI mais aussi l’Union européenne de paiements, font pression sur le gouvernement français dont l’un des interlocuteurs majeurs est Félix Gaillard, d’abord en tant que ministre des Finances du gouvernement Bourgès-Maunoury puis en tant que Président du Conseil. La Banque de France saisit d’ailleurs l’opportunité qu’offre l’arrivée de ce nouveau ministre qui, selon elle, « ignore tout de ce problème » (soulignons que cette « ignorance » n’est pas propre à F. Gaillard et révèle le fait, comme le rappelle ici R. Goetze, que le fonctionnement du système des primes et prêts spéciaux est éminemment complexe et connu seulement de quelques « techniciens ») pour tenter de se désengager et d’imposer une limite à l’encours de moyen terme construction. Cette tentative échoue en juin mais réussit en décembre sur l’insistance du FMI. Ce dernier, en la personne de son directeur, se prononce contre le refinancement par la Banque des crédits à moyen terme en général et des effets-construction en particulier compte tenu de leur conséquence inflationniste. L’adoption de ce principe étant une condition nécessaire pour l’octroi de crédits étrangers, le ministère des Finances admet in fine le plafonnement de l’encours des effets-construction détenus par la BDF (plafond fixé à 740 milliards de francs) ainsi que l’assainissement progressif du bilan de celle-ci grâce à la CACOM à laquelle est adjointe cette seconde mission comme l’indique sa dénomination (notons que le gouvernement français prend un engagement officiel, bien que non chiffré, dans le mémorandum du 17 janvier 1958), cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé en France, op. cit., p. 380-388.

17 R. Goetze est conseiller technique chargé des affaires économiques au cabinet du général de Gaulle, Président du Conseil, à Matignon, de juin 1958 à janvier 1959. Sans revenir sur l’ensemble de son action durant cette période (cf. Entretiens avec Roger Goetze 1, op. cit. p. 341-366), il faut préciser ici que concomitamment à la préparation puis à l’adoption du plan Pinay-Rueff, des discussions s’engagent sous l’égide de R. Goetze, entre le Trésor et la Banque de France au sujet du financement des prêts spéciaux, bien que les questions de crédit soient exclues du plan (cf. Institut Charles de Gaulle, 1958. La faillite ou le miracle. Le plan De Gaulle-Rueff actes du colloque sur le redressement financier de 1958, 26 janvier 1985, Economica, 1986). J. Rueff, voyant dans le refinancement par la Banque des effets-construction une source majeure d’inflation, avait suggéré dans son rapport que le financement des prêts spéciaux soit effectué par des prêts directs du Trésor. C’est sur ce point, mais aussi sur la question du délai de l’apurement du bilan de la BDF en effets-construction, que portent les discussions. Concernant l’apurement du bilan de la BDF, R. Goetze tente de trouver un compromis. Il suggère de solenniser le plafond de 740 milliards évoqué en décembre 1957, mais non stipulé dans les textes qui ont créé la CACOM, et d’envisager un amortissement à moyenne échéance de la Banque. En contrepartie, celle-ci s’engagerait à reverser à la caisse les profits non négligeables qu’elle retire du réescompte des effets-construction. Mais aucune suite n’est donnée à ces suggestions. Quant au financement des prêts nouveaux par le Trésor, ce dernier, après l’avoir un temps considéré, revient sur ce point, aidé en cela par la CFF qui répugne à admettre un système dans lequel il aurait l’impression déjouer essentiellement le rôle d’intermédiaire entre le Trésor et les constructeurs, même si de facto l’établissement joue déjà ce rôle. Le bilan du débat sur la révision des modalités de financement des prêts spéciaux initié par le rapport Rueff est donc nul même si les notes retrouvées témoignent que la réforme, au moins en ce qui concerne le financement par des prêts directs du Trésor, fait l’objet de textes prêts à être soumis à la signature du ministre des Finances en janvier 1959 (cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé en France, op. cit. p. 408-415).

18 L’arrêté du 11 mai 1944 pris par le Conseil général de la Banque de France précise (cf. note supra) que les effets à moyen terme accueillis à l’escompte de la Banque doivent porter trois signatures, en sus de celle du bénéficiaire du crédit, dont l’une d’un établissement public ou semi-public agréé. Pour les prêts spéciaux, la BDF ne déroge pas à ce principe. Soucieuse de « maintenir l’harmonie nécessaire entre tous les compartiments du crédit à moyen terme », la Banque exige que le papier présenté par le CFF soit muni de quatre signatures. Dans la mesure où le schéma existant n’en comporte que trois (le bénéficiaire du crédit, le Sous-Comptoir des entrepreneurs et le Crédit foncier), l’intervention de la Caisse des dépôts et consignations est requise pour le réescompte des effets-construction malgré le coût supplémentaire que cette quatrième signature entraîne.

19 Créé à Paris en 1848, le Sous-Comptoir des entrepreneurs de bâtiment, initialement soumis au contrôle du Comptoir national d’escompte de Paris, est rattaché au Crédit foncier par la loi du 26 mai 1860 (cf. M. Lescure, Les banques, l’État et le marché immobilier en France à l’époque contemporaine, 1820-1940, op. cit.). Depuis lors, l’activité du Sous-Comptoir (devenu Comptoir des Entrepreneurs en 1964) est associée à celle du Crédit foncier qui procède à l’escompte de ses effets (notons que le Sous-Comptoir est alors un organisme semi-public dont le directeur est nommé par le ministre des Finances). Par ses statuts, le Crédit foncier ne peut en effet prêter que sur des immeubles achevés, ce qui implique l’intervention du Sous-Comptoir sous la forme d’ouvertures de crédit hypothécaire (formule de l’ouverture de crédit garantie par le terrain à construire et les constructions à opérer, réalisée au fur et à mesure de l’avancement des travaux). Notons que lors de l’instauration du système des prêts spéciaux, le Sous-Comptoir a lutté pour la conservation de son monopole des effets-construction escomptés par le Crédit foncier redoutant l’extension en métropole de la faculté laissée aux banques en Algérie de participer au financement de la construction (cf. note supra et S. Effosse, L’invention du logement aidé, op. cit. p. 239-242).

20 Créée en 1816, la Caisse des dépôts et consignations est présente dans le financement des collectivités locales depuis 1822 (cf. Roger Priouret, La Caisse des dépôts, cent cinquante ans d’histoire financière, PUF, 1966, p. 216-228). Mais les besoins des collectivités étant considérables, la loi du 6 juillet 1860, adoptée dans la perspective des grands travaux d’urbanisme décidés par Napoléon III, autorise le Crédit foncier à prêter, même sans affectation hypothécaire, aux départements, communes et associations syndicales (cf. Henri Heugas-Darraspen et Aline Raimbault, Itinéraire d’une institution, op. cit. et J-P. Allinne, Banquiers et bâtisseurs, op. cit.). Ces prêts aux collectivités publiques constituent, à côté des prêts fonciers, le deuxième secteur traditionnel d’intervention du Crédit foncier en tant que prêteur à long terme. Ils représentent avant 1939 et au lendemain des hostilités l’activité dominante de la société. Avec la loi du 21 juillet 1950 et le développement des prêts aidés, cette activité régresse. 1956 marque l’émission du dernier emprunt public à affectation entièrement communale. Au-delà de 1963, les emprunts publics sont avant tout consacrés à la consolidation des prêts spéciaux. À la fin des années 1960, les prêts aux collectivités publiques ne bénéficient d’aucune dotation sur les émissions obligataires (ils sont réalisés sur les ressources propres) et le Crédit foncier se retire de ce secteur au profit de la Caisse des dépôts. L’activité de cette dernière, depuis le milieu des années 1950, se développe précisément en faveur du logement social d’une part (création de la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts, la SCIC, en 1954), et de l’aménagement du territoire (création de la Société centrale de l’équipement du territoire, la SCET en 1955 et de la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales, la CAECL, futur Crédit local de France, en 1966) d’autre part (cf. Paul Landauer, « La Caisse des dépôts et consignations face à la crise du logement, 1945-1955 », in Alya Aglan, Michel Margairaz et Philippe Verheyde (dir.), La Caisse des dépôts et consignations, la seconde guerre mondiale et le xxe siècle, A. Michel, 2003, p. 197-212 et La Caisse des dépôts et consignations au xxe siècle, 2001).

21 Jusqu’en 1966, date de la création de la Caisse des prêts aux habitations à loyer modéré (CPHLM), les HLM sont financées par des prêts directs du Trésor auxquels s’ajoutent des prêts complémentaires de la Caisse des dépôts, des Caisses d’épargne (contingent Minjoz) et la participation des employeurs à l’effort de construction. Après 1966, et la création de la CPHLM (en mars) consacrant la débudgétisation des dépenses de l’État en matière de logement social, le financement de ce dernier repose sur la Caisse des dépôts. La CDC accorde des prêts à la CPHLM. Avec ses ressources, cette dernière distribue des prêts aux organismes d’HLM, l’équilibre du système (différence de coût) étant assuré par des subventions de l’État et des bonifications d’intérêts (cf. Michel Dresch, Le financement du logement, Berger-Levrault, 1973 et Henri Heugas-Darraspen, Le financement du logement en France, op. cit.). Concernant les relations entre les deux systèmes HLM et Crédit foncier, il faut noter que, si dans l’esprit de la loi du 21 juillet 1950, il existe une distinction nette entre le système des primes et prêts spéciaux destiné à encourager la construction privée et l’aide du Trésor apportée aux HLM, distinction qui se traduit par le fait que les primes ne peuvent être octroyées aux bénéficiaires de la législation HLM, dès 1952-1953 « l’imperméabilité » entre les deux systèmes est rompue. La loi du 3 janvier 1952, complétée par celle relative aux dépenses d’investissement pour 1953, étend aux organismes d’HLM le bénéfice des primes et prêts spéciaux (pour les sociétés anonymes et les sociétés coopératives). De même, la loi du 15 avril 1953 autorise les organismes d’HLM à construire des Logécos, les logements économiques et familiaux créés dans le cadre du Plan Courant et financés par les prêts spéciaux du CFF. Une caractéristique distingue toutefois nettement les deux systèmes CFF/HLM, il s’agit du statut d’occupation des logements destinés en majorité à la propriété pour le Crédit foncier et à la location pour les HLM (cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé, op. cit.).

22 Le système des primes et des prêts spéciaux institué par la loi du 21 juillet 1950 connaît de très nombreuses évolutions. En 1950, les primes versées sont de 500 francs par mètre carré de surface habitable pour les constructions neuves et leur durée est de 20 ans. Elles sont limitées aux 110 premiers mètres carrés de surface habitable. Les prêts spéciaux associés couvrent 60 % maximum du coût des travaux (terrain exclu). Leur taux est fonction du taux d’escompte de la Banque de France (auquel s’ajoute 2,90 % correspondant aux diverses commissions des établissements prêteurs, soit 5,40 % en 1950) pendant la période de moyen terme, puis fixé à 6,80 % pendant la période de long terme. En 1952, le montant de la prime passe à 600 francs et le prêt spécial peut couvrir 70 % du coût des travaux (terrain exclu). En 1953, une réforme importante intervient dans le cadre du plan Courant. Aux côtés des logements ordinaires primés à 600 francs, sont créés les Logécos, primés à 1 000 francs et dont le prêt spécial correspondant peut atteindre 80 % du coût des travaux, terrain inclus. Ce renforcement de l’aide publique est en principe destiné aux « personnes de condition modeste ». Dans les faits, l’accès aux logécos n’est soumis à aucune condition de ressources. Leur création pallie surtout l’insuffisance des crédits destinés aux HLM et leur orientation initiale vers l’accession constitue un moyen de faire augmenter le taux d’effort des Français en faveur du logement (en 1960 des logécos locatifs sont cependant créés). Le seul moyen de contrer leur banalisation repose dès lors sur les caractéristiques techniques de ces logements, de conception très simple, économique, correspondant à une gamme réduite de plans types afin, non seulement de diminuer le prix de revient, mais également de faciliter la construction en série dans un contexte de pénurie. Enfin, en 1958, afin de faire davantage apparaître l’effort financier fait par l’État et de soustraire les prêts spéciaux aux variations du taux d’escompte de la Banque de France, les primes sont transformées en bonifications d’intérêts. Cette réforme ramène uniformément, pour toute la durée de l’opération, le taux des prêts spéciaux à 2,75 % lorsqu’il s’agit de logements économiques (logécos) et à 3,75 % lorsqu’il s’agit de logements ordinaires, cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé en France, op. cit.,p. 612-613.

23 En 1963, la nécessité de maintenir un haut niveau de construction tout en rétablissant l’équilibre budgétaire et en limitant l’inflation conduit à une réforme majeure du système des primes et prêts dans le sens d’une personnalisation plus grande de l’aide à la pierre. La distinction Logécos/logements ordinaires est supprimée et une catégorie unique de logements aidés est créée. Les prêts spéciaux dits du « régime 1964 » se distinguent désormais selon que l’emprunteur construit en vue de l’accession (5 %-20 ans) ou pour la location (4,25 %-30 ans). De même, dans le but de personnaliser davantage l’aide publique, le prêt accession, auquel s’ajoute un prêt complémentaire familial, est soumis à des conditions de ressources (plafond supérieur de 30 % environ à celui en vigueur pour l’accès au secteur HLM-accession). Mais en 1965, une nouvelle réforme rétablit la dualité du secteur aidé. Les prêts spéciaux différés, accordés sans condition de ressources car préfinancés par les banques, sont créés aux côtés des prêts spéciaux traditionnels rebaptisés alors, par différence, « prêts spéciaux immédiats ». Seuls les PSI demeurent assujettis à un plafond de ressources, par ailleurs relativement élevé puisque 96 % des ménages français de quatre personnes peuvent prétendre aux PSI (cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé en France, op. cit., p. 501 et suiv.).

24 Les prêts immobiliers conventionnés ont été créés en 1972 et les prêts conventionnés en 1977. Notons que, dans une perspective de normalisation et de banalisation du financement du logement, ces prêts sont distribués par tous les établissements de crédit et non plus seulement par le Crédit foncier.

25 Sur la création du marché hypothécaire, cf. chapitre IV infra.

26 Roger Goetze est vice-président de l’Union de crédit pour le bâtiment de 1979 à 1991. Créée en 1951 sur l’initiative de la Fédération nationale du bâtiment et d’un groupe de banques réunies sous l’égide de l’Union française de banques, alors dirigée par Jacques de Fouchier, l’UCB, qui fait partie du groupe de la Compagnie bancaire depuis sa constitution en 1959, est alors le plus important établissement du secteur privé spécialisé dans le financement de l’immobilier. En 1962, les crédits immobiliers délivrés par la société s’élèvent à près de 480 millions de francs, soit 60 % des crédits immobiliers bancaires recensés et près de 2,5 fois le montant des prêts fonciers ordinaires accordés par le Crédit foncier la même année (cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé, op. cit., p. 539).

27 R. Goetze évoque ici la réforme de l’aide au logement inaugurée par la loi du 3 janvier 1977. Inspirée des rapports Barre (sur une réforme du financement du logement) et Nora-Eveno (sur l’amélioration de l’habitat ancien), cette réforme a quatre objectifs : développer l’accession à la propriété, réduire les inégalités devant le logement social, améliorer la qualité des logements neufs (sociaux en particulier), et réhabiliter l’habitat ancien. À cette fin, la réforme accroît la personnalisation de l’aide en créant l’APL ou aide personnalisée au logement, poursuit la banalisation du financement du logement en créant les prêts conventionnés (qui remplacent les PIC, prêts immobiliers conventionnés, et sont éligibles à l’APL) et simplifie le mécanisme des financements aidés en remplaçant l’ensemble des anciens prêts aidés par deux nouveaux types de prêts suivant la distinction accession/location, les PAP ou prêts aidés à l’accession à la propriété et les PLA ou prêts locatifs aidés. À l’issue de la réforme, la majeure partie des PLA est financée par la Caisse des dépôts et les PAP par le Crédit foncier et la Caisse nationale de crédit agricole. Pour le Crédit foncier, la réforme implique donc sa mise en concurrence avec la Caisse nationale de crédit agricole notamment pour le financement des opérations accession des sociétés d’HLM et de crédit immobilier (cf. Michel Mouillart, Politique du logement : 50 ans pour un échec, L’Harmattan, 1991). L’application de la réforme est généralisée en 1978 (en 1977, seuls douze départements pilotes sont concernés).

28 Cf. notes supra. L’engagement pris par le gouvernement français dans le mémorandum remis aux autorités étrangères le 17 janvier 1958, quant au plafonnement des crédits spéciaux et à l’assainissement progressif du bilan de la Banque de France, auquel s’ajoutent les mesures de redressement financier du plan Pinay-Rueff de décembre 1958, font que le nombre de prêts spéciaux se stabilise (à leur plus haut niveau) autour de 132 000 de 1959 à 1962. En ce qui concerne le désengagement relatif de l’État dans le financement du logement, la plupart des auteurs retiennent les années 1963-1965 (cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé, op. cit., Henri Heugas-Darraspen, Le financement du logement en France, op. cit. et M. Mouillart dir., Politique du logement, op. cit.). La fin de la guerre d’Algérie, les contraintes accrues en matière de construction européenne, la volonté de contenir l’inflation et de revenir à l’équilibre budgétaire (plan de stabilisation de 1963), font que la débudgétisation des crédits au logement (les dotations budgétaires à la CACOM sont interrompues et relayées par des prêts de la Caisse des dépôts en 1964, la CPHLM créée en 1966) et la mise en place de mécanismes de financement privé fondés sur l’épargne (développement du crédit différé, de l’épargne-logement, création du marché hypothécaire en 1966) sont réalisés progressivement au cours des années 1964-1966.

29 L’idée de personnaliser l’aide au logement, de garantir la destination sociale des subsides publics, apparaît lors des travaux effectués dans le cadre du IVe Plan et est discutée à partir de 1963. Le Commissariat y est très favorable (l’aide personnalisée est conçue comme une compensation à une politique de hausse des loyers qui doit s’accentuer) alors que le ministère des Finances, en particulier la direction du Budget, y est défavorable. Pour cette dernière, aider une fraction de la population à payer le logement à son prix en organisant un transfert de ressources à son profit, sous le motif que ses revenus sont modestes, constitue une novation et un précédent dangereux en terme de politique des revenus. Sur le plan financier, le Budget rejette également l’argument du Plan selon lequel cette assistance serait temporaire car « il est irréaliste de penser qu’une fois accordée, elle pourrait être supprimée » et souligne, d’autre part, que l’adoption de cette mesure supposerait la suppression de l’aide à la pierre pour les logements qui sont spécialement destinés aux personnes concernées, « ce qu’il ne paraît guère réaliste de prévoir » (cf. S. Effosse, L’invention du logement aidé, op. cit., p. 475-477). R. Goetze n’est pas sans conserver ce point de vue pragmatique à quelques années de distance, le principe ayant été appliqué.

30 Le Compte d’épargne-logement est créé en 1965 et le Plan d’épargne-logement en 1969. La nouveauté de ces produits d’épargne réside dans leur banalisation puisque l’ensemble des établissements bancaires, et non plus seulement les Caisses d’épargne, peut les proposer, ce qui a permis aux banques d’intervenir directement dans le crédit immobilier. Le principe est, qu’à l’issue d’une période d’épargne (dix-huit mois ou quatre ans), un prêt à taux avantageux est proposé au titulaire, l’État accordant une prime proportionnelle aux intérêts acquis. La suppression des primes accordées sans prêts spéciaux (créées en 1959) devait compenser le montant à verser pour les primes d’épargne. Sur l’épargne-logement, cf. également chapitre IV infra.

31 Cette réflexion de l’année 1989, date de la réalisation de ces entretiens, serait sans doute différente aujourd’hui, la crise du logement rejouant avec une acuité particulière.

Table des illustrations

Légende Inauguration en 1973 de Crédit Foncier Information.De gauche à droite : Roger Goetze, Olivier Guichard et Olivier Mourre, président-directeur général du CDE© Crédit foncier de France
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Fichier image/jpeg, 1020k
Légende Cérémonie du millionième prêt, à l’hôtel d’Evreux, 1967.© Crédit foncier de France
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/3135/img-2.jpg
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Légende Deuxième séminaire du réseau commercial.De gauche à droite : M. Fichard, Robert Blot, Roger Goetze et Max Laxan.© Crédit foncier de France
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/3135/img-3.jpg
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Légende Inauguration du SGVN, septembre 1979.De gauche à droite : Jean-Eudes Roullier, Olivier Guichard et Roger Goetze.© Collection privée
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/3135/img-4.jpg
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Légende Réunion de travail, 1974.De gauche à droite : Jean-Eudes Roullier, Guy Salmon-Legagneur et Roger Goetze.© Collection privée
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/3135/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 1,2M

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2007

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