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De Rivoli à Bercy

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Guy Delorme

Chapitre III. Grandeur et servitudes de la tournée 1954-1959

Texte intégral

J’ai effectué la plus grande partie de mes travaux de tournée à l’Inspection pendant les dernières années de la IVe République. Le désordre qui régnait alors dans nos institutions ne troublait guère les vérifications des jeunes inspecteurs des finances, même si cette instabilité gouvernementale était ressentie comme insupportable car elle faisait obstacle à toute politique efficace et sérieuse.

Il me semble que ce sentiment était assez général en France : cela explique sans aucun doute le soulagement presque unanime avec lequel le retour au pouvoir du général de Gaulle fut accueilli par les Français de toutes opinions en 1958.

Le dernier gouvernement de la IVe République, dirigé par Pierre Pfimlin, avait démissionné le 28 mai sous la pression des événements d’Alger auxquels il ne put faire face. Aussitôt investi, le général de Gaulle engagea les réformes nécessaires pour nous doter d’institutions adaptées à notre caractère et aux exigences du monde moderne. La constitution de la Ve République fut approuvée par référendum le 28 septembre 1958 et le général de Gaulle élu président de la République en décembre, mais par un collège restreint de « grands électeurs », l’élection au suffrage universel du chef de l’État ne devant intervenir qu’après la révision de la constitution de 1962.

Sur le plan financier, des réformes importantes furent aussitôt engagées à partir des travaux conduits par un comité présidé par MM. Rueff et Armand. La plus connue est le nouveau franc. Cette remise en ordre permit à la France d’entrer dans le Marché commun le 1er janvier 1959 alors que personne n’osait espérer une telle adhésion à la fin de la IVe République.

Pour nous, une des réformes les plus utiles fut la modification de la procédure budgétaire, instituée par l’ordonnance du 7 janvier 1959. Désormais, les débats au Parlement pourraient se dérouler comme il est de règle dans un pays démocratique et bien géré : à l’instar du système en usage depuis longtemps en Angleterre, le projet de budget ne peut être modifié que de façon marginale par la majorité qui soutient le gouvernement.

La stabilité gouvernementale devenait la règle : pendant les dix années de pouvoir du général de Gaulle, nous n’avons connu que deux Premiers ministres : Michel Debré de 1959 jusqu’aux accords d’Évian qui ont mis fin à la guerre d’Algérie en 1962 et Georges Pompidou de 1962 à 1968. La charge de Premier ministre exercée par Maurice Couve de Murville de juin 1968 à avril 1969 ne fut qu’une transition avant le départ du général de Gaulle.

1Il n’y a pas d’inspecteur des finances sans tournée, il n’y a pas de tournée sans inspecteur des finances : bref, la tournée fait l’inspection.

2La tournée est une période de quatre années, très excitantes et très formatrices, pendant lesquelles le nouvel inspecteur des finances vérifie, au nom du ministre, les services les plus divers de l’État et, à travers leurs comptables, des organismes variés qui manipulent des deniers publics : collectivités locales, établissements publics, associations, etc.

3Tout concourt à faire de la tournée une expérience d’un exceptionnel intérêt.

4D’abord l’importance et la diversité des services vérifiés.

5Au cours de mes quatre années de tournée, j’ai effectué des contrôles dans tous les services extérieurs du ministère des Finances : trésoreries générales de Toulon, d’Alger et de Melun, recette des finances de Roanne, plusieurs perceptions, services des impôts de Lyon, de Blois, de Toulouse, de Lille, de Giens, d’Annecy, de Senlis, de Saint-Just-en-Chaussée, de Beauvais, de la Seine et Oise et de Paris, services des douanes du Nord et de Paris, services de la concurrence. La vérification des recettes municipales, comme Toulon, Beauvais ou La Ferté-Alais m’a permis de connaître les services des mairies.

6J’ai vérifié des ordonnateurs secondaires – préfets ou directeurs départementaux des autres ministères – dans plusieurs secteurs : Ponts et Chaussées, service des Mines, génie rural, aide sociale à Orléans, Montpellier, Ajaccio, anciens combattants à Lyon, Paris, Lille et Marseille, reconstruction à Dieppe, Saint Giron, Gisors, Neufchâtel et dans le Pas-de-Calais, enseignement à Marseille. À Lille et à Arras, j’ai vérifié plusieurs organismes de la Sécurité sociale : caisse régionale, assurance maladie, allocations familiales.

7J’ai vérifié les comptables de grands organismes publics, comme le Centre national de la recherche scientifique, les Musées de France, le musée Rodin, la Caisse nationale des monuments historiques.

8À la suite de ces missions, j’ai rédigé plusieurs rapports de synthèse, permettant de proposer des solutions. Les thèmes en sont variés : la procédure de conclusion des forfaits de chiffre d’affaires, l’utilisation des crédits d’aide à l’enseignement privé (loi Barangé), les importations temporaires de véhicules, le contrôle des déclarations de salaires par l’administration fiscale, l’imposition des revenus de valeurs mobilières, le contrôle des appareils à pression de gaz, les services rendus aux collectivités locales par les Ponts et Chaussées et le génie rural, le régime des faillites, le coût des services d’appareillage du ministère des Anciens Combattants, le coût et le rendement du Service des pensions, le service de l’assistance médicale gratuite, l’aide sociale et le Fonds national de solidarité.

9Et comme la plupart des services vérifiés sont situés en province, la tournée permet au jeune inspecteur des finances de découvrir une France profonde qu’il connaissait peu ou même pas du tout.

10La tournée est aussi passionnante du fait des pouvoirs considérables dont on dispose, en droit et en fait.

11L’inspecteur des finances est le représentant personnel du ministre. Il bénéficie, à ce titre, d’une autorité et d’un prestige exceptionnels, que traduit bien la commission dont il est porteur. Celle-ci, signée par le ministre, énumère tous les pouvoirs confiés à l’inspecteur des finances. Il dispose des moyens les plus complets pour :

  • vérifier tous les services soumis au contrôle de l’inspection ;

  • requérir les agents « d’ouvrir leur caisse et leurs portefeuilles, de représenter les deniers, valeurs et matières de toute nature dont ils sont dépositaires ainsi que les pièces justificatives de leur gestion.... ».

12Si nécessaire, il peut suspendre le comptable et, d’une manière générale, il peut prendre, immédiatement, toutes mesures justifiées pour garantir la sûreté des deniers et des valeurs détenus par les agents.

13Pour exécuter sa mission, l’inspecteur des finances peut demander le concours des préfets, des sous-préfets et de toutes les autorités civiles et militaires, qui doivent « lui prêter aide et assistance sur sa réquisition ».

14Et comme on est, souvent, très jeune – j’avais vingt-cinq ans – donc dynamique et plein d’imagination, cela permet d’effectuer des investigations originales et très utiles.

15Enfin, la tournée crée des liens d’amitié solides car elle est, le plus souvent, organisée dans le cadre d’une brigade, réunissant plusieurs jeunes camarades, sous l’autorité d’un inspecteur un peu plus ancien. Les souvenirs de brigade sont toujours évoqués avec nostalgie, même trente ans après la tournée, d’autant qu’ils sont auréolés du charme de la jeunesse et, parfois, de l’excitation procurée par la découverte d’une irrégularité.

16Le choix des départements vérifiés n’était pas incompatible avec quelques arrière-pensées touristiques : il y avait, peut-être, davantage de contrôles, en hiver, dans les Alpes ou les Pyrénées et, au printemps, en Bretagne ou autour de la Méditerranée ; l’automne était plus propice aux replis sur les propriétés de famille. Mais cela ne nuisait en aucune manière à la vigueur des vérifications.

17Pendant la dernière année de tournée, j’ai dirigé deux brigades, groupant chacune une dizaine de camarades, l’une dans les services du Trésor de la Seine-et-Marne, l’autre dans les services de l’aide sociale de plusieurs départements.

18L’expérience de chef de brigade est très intéressante car il faut concilier l’animation d’une équipe avec le respect de la règle selon laquelle chaque inspecteur des finances est personnellement responsable de sa vérification. Avec les conseils de l’inspecteur général responsable de la division territoriale, le chef de brigade organise les opérations de contrôle afin de réunir le maximum d’informations permettant de traiter le problème posé par le ministre ou par une direction du ministère. Et, dans son rapport d’ensemble rédigé à la fin des vérifications, il proposera au ministre les réformes, juridiques ou administratives, que la situation justifie.

19Avec le recul du temps, il me semble que la tournée est une excellente école de formation pour trois raisons.

20Tout d’abord, la vérification exige beaucoup de rigueur intellectuelle.

21Le contrôle doit permettre de porter un jugement complet et objectif sur un service. Une double difficulté guette l’inspecteur des finances qui débarque, le plus souvent, dans un service inconnu, et qui dispose, toujours, d’un court délai pour exécuter sa vérification : soit passer à côté d’une grave irrégularité, soit faire des critiques non justifiées.

22Pour faire face à la première difficulté, il n’y a pas d’autres recettes qu’un travail acharné et des trésors d’imagination permettant de déceler toutes les possibilités de fraudes ou d’irrégularités. Dans les services classiques, notamment les services du ministère des Finances, nous disposons de guides de vérification qui fournissent non seulement un cadre général pour le contrôle mais aussi une méthodologie pour détecter les dysfonctionnements.

23La seconde difficulté est la hantise de tout service d’inspection : on parle de « claquage » pour désigner l’observation savamment formulée dans le rapport et totalement démolie par les réponses du service vérifié. Heureusement, les claquages sont très rares, d’autant qu’une bonne précaution consiste à s’assurer en cours de vérification auprès de l’agent vérifié que les critiques sont bien fondées.

24Tout doit être mis en œuvre pour que la vérification soit aussi juste que possible. Le rapport final concourt d’ailleurs à ce résultat puisqu’il se présente sous la forme d’une série de colonnes : la première comprend les observations de l’inspecteur des finances, en regard desquelles, dans la seconde colonne, l’agent vérifié apporte ses réponses. Et celui-ci ne se prive pas d’expliquer toutes les circonstances qui peuvent, sinon excuser, du moins expliquer les critiques formulées.

25Ces circonstances relèvent parfois du supérieur hiérarchique dont dépend cet agent. Afin de ne pas mettre en cause cette autorité devant ses subordonnés, l’inspecteur des finances va alors utiliser la troisième colonne pour formuler les propositions de réforme que la situation exige.

26La tournée est, aussi, une école de formation humaine.

27Dans une situation souvent complexe, et dans un environnement parfois hostile, il faut, très vite, comprendre la mentalité des agents vérifiés, découvrir leur culture, et même gagner leur confiance à mesure que la vérification évolue d’un contrôle à l’origine soupçonneux vers un audit de progrès.

28Or tout concourt à rendre cette confrontation difficile.

29La vérification commence toujours à l’improviste, ce qui donne à ce début de contrôle un aspect quasi policier. Lorsque plusieurs vérifications comptables sont engagées en même temps dans des services de même type, une synchronisation parfaite des arrêtés de caisse est assurée afin d’éviter un échange de renseignements qui permettrait de rectifier une anomalie. Dès son arrivée, l’inspecteur des finances neutralise le téléphone.

30Chez les comptables publics, la présomption de culpabilité est la règle : elle est respectée au point que l’on ne serre pas la main du comptable avant d’avoir reconnu l’exactitude de la caisse.

31Plus généralement, une vérification de l’Inspection des finances est, souvent, ressentie comme le signe d’une suspicion. D’autant que ce contrôle intervient rarement, du fait du très grand nombre des services à vérifier et de la faiblesse numérique des effectifs de l’Inspection : l’agent vérifié ne peut manquer de se poser des questions.

32Toutes ces circonstances sont peu propices à une coopération confiante, pourtant nécessaire si l’on veut que la vérification débouche sur un progrès.

33Enfin, la tournée est un bon apprentissage pour apprendre à réformer, lorsque cela est nécessaire.

34La vérification fait appel au réalisme et à l’imagination, pour discerner les forces et les faiblesses des services contrôlés et trouver les voies du progrès. L’amélioration du fonctionnement des services vérifiés est le but ultime du contrôle : il faut, très vite, découvrir les points sur lesquels une réforme est souhaitable et possible, et en préciser les aspects principaux pour les proposer aux autorités compétentes. Cet exercice est, souvent, le plus difficile car il faut éviter les solutions idéales mais irréalistes, sans pour autant se résigner à l’immobilisme.

***

35Je conserve d’excellents souvenirs de la tournée. De solides liens d’amitié se sont noués, j’ai appris beaucoup de choses qui m’ont souvent servi dans ma vie professionnelle, des réformes utiles ont été engagées à la suite de ces vérifications, notamment dans le secteur de l’aide sociale et dans les services des impôts.

36Seule ombre au tableau : les conditions matérielles étaient souvent médiocres.

37Les indemnités journalières destinées à couvrir nos frais de déplacement étaient très faibles et la fréquentation des « hôtels de préfecture », terme administratif utilisé pour les établissements les plus modestes, réservait parfois des surprises. À Roanne, dans un hôtel situé près de la gare où j’allais réserver une chambre, le tenancier m’a demandé s’il pouvait utiliser la chambre pendant la journée : j’ai aussitôt cherché un autre hôtel.

38Quant aux instruments de travail, ils étaient moyenâgeux : la dactylographie était encore rare et nos rapports, toujours manuscrits, étaient rédigés sur des grandes feuilles de papier médiocre, qui buvait l’encre et qui ne supportait pas la correction. La machine à calculer était inconnue, et les pointages sur les livres comptables toujours réalisés avec un crayon vert, couleur réservée à l’Inspection afin de bien identifier nos opérations de contrôle.

39Les services vérifiés étaient souvent installés dans des locaux vétustes, étroits et mal adaptés. À Annecy dans une recette des indirectes, le poêle central qui chauffait les cinq bureaux était entouré d’archives, ce qui provoqua un début d’incendie le soir de l’arrêté de caisse.

40Appliquant à la lettre la règle selon laquelle le percepteur devait placer sa caisse sous son lit (les coffres-forts étaient encore inconnus dans les perceptions), un des percepteurs que j’ai vérifiés m’a reçu dans sa cuisine, son bureau étant installé dans son modeste logement.

41Je conserve aussi en mémoire quelques anecdotes, parfois amusantes.

42Mon premier percepteur était un sympathique méridional. Amateur de tennis, il comptait les observations comme à Roland Garros : « Quinze pour vous » disait-il lorsque je relevais une observation. « Égalité » ajoutait-il lorsqu’il pouvait apporter une justification satisfaisante. Je fus très fier d’apprendre que mon percepteur, lorsqu’il était enfant, avait connu Joseph Caillaux, à la Chambre des députés où son père était huissier. Lorsque nous nous sommes serrés la main à la fin de la vérification, il m’a demandé, avec son inimitable accent : « Vous être du GO ou du GL ? ». J’ai bafouillé une réponse évasive : au collège, les jésuites m’avaient appris beaucoup de choses, mais pas la différence qui sépare ces deux obédiences maçonniques.

43À Giens, j’ai vérifié un receveur de l’enregistrement très laconique. Et comme son bureau n’était compétent que pour les actes civils, c’est-à-dire les plus complexes, j’ai passé une mauvaise semaine : je ne comprenais presque rien et j’ai failli dresser un procès-verbal de carence.

44En mai 1958, j’étais à Roanne où nous contrôlions la recette des finances. Vus de loin, les événements parisiens et algériens qui aboutirent au retour du général de Gaulle au pouvoir avaient des aspects très inquiétants. Je me rappelle l’anxiété du personnel de la recette devant ces changements et j’ai cru devoir faire un petit discours sur la continuité du service public. Avec le recul du temps, il me semble que l’agitation de certains esprits parisiens soit disant avancés était bien artificielle. Une grande partie de l’opinion était convaincue que nos institutions devaient être modifiées pour être plus efficaces, et les réformes nécessaires ont été réalisées par le général de Gaulle dans le respect de la démocratie.

45À l’automne de la même année, nous avons vérifié la trésorerie générale d’Alger. Les récents événements de mai, les combats dans les djebels, le terrorisme dans la casbah, le proconsulat du général Massu, tout contribuait à créer un climat de guerre : nous avons effectué nos contrôles sans déroger aux règles habituelles ; même le couvre-feu ne nous a pas empêchés de poursuivre l’arrêté de caisse jusqu’à une heure avancée de la nuit.

46La brigade, dirigée par Antoine Veil, avait pris ses quartiers au Saint-Georges, où nous avons passé plusieurs semaines. Ce grand hôtel bruissait de toutes les nouvelles, vraies ou fausses, qui circulaient dans Alger ; en fin de journée, une foule bigarrée se pressait dans ses salons, où, parfois, le général Massu faisait une apparition en tenue de parachutiste. La guerre d’Algérie était au centre de toutes nos conversations. J’ai conservé le souvenir d’une unanimité dans notre groupe pour considérer que la négociation en vue de l’indépendance était la seule issue. Mais ce raisonnement était difficile à conduire : le million de Français d’Algérie exerçait, par sa seule présence, une pression forte, la récente découverte du pétrole saharien – nous avons passé un week-end passionnant à Hassi Messaoud où le premier forage fonctionnait – comblait un vieux rêve, enfin nous sentions bien que ce débat était pollué par l’action et la propagande du parti communiste.

47J’ai achevé les années réglementaires de tournée en dirigeant une brigade sur l’aide sociale.

48Après plusieurs vérifications sur le continent, nous avons terminé nos travaux en Corse, où la dépense par habitant au titre de l’aide sociale atteignait un niveau très supérieur à celui du département le plus défavorisé du continent.

49Les bénéficiaires de l’aide sociale, c’est-à-dire les personnes les plus déshéritées, sont soignés aux frais de la collectivité, les dépenses étant réparties entre la mairie, le département et l’État. Et, si les soins exigent une hospitalisation, les frais de transport sont pris en charge dans les mêmes conditions. À la préfecture d’Ajaccio, je relève des dépenses très importantes pour le transport des assistés dans des hôpitaux de Paris, Lille, Lyon et Marseille. Sans porter atteinte au secret médical, j’écris aux directeurs de ces hôpitaux pour connaître la suite donnée à ces procédures ; les réponses sont surprenantes : aucun des malades n’est jamais arrivé ! Interrogé, le préfet lève les bras au ciel : « C’est, me dit-il, une conséquence des récentes élections : les candidats font venir leurs électeurs du continent et payent le voyage aller. Mais le retour est, souvent, assuré par l’aide sociale ». Nous avons demandé au département de reverser à l’Etat les sommes ainsi dépensées de façon bizarre.

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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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