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De Rivoli à Bercy

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Guy Delorme

Chapitre XX. Retour aux sources : un inspecteur général des finances dans sa division 1992–1998

Texte intégral

L’élection à la présidence de la République de Jacques Chirac, en mai 1995, s’est déroulée dans une ambiance difficile du fait de la candidature d’Edouard Balladur, membre du même parti gaulliste que Jacques Chirac. Cette sorte d’élection primaire exige pour bien fonctionner, comme aux États-Unis, une longue pratique et des habitudes que nous ne possédons pas ou, du moins, pas encore. Le résultat fut une certaine confusion dans les promesses électorales, qui s’est traduite, de la part du Premier ministre Alain Juppé (1995-1997), par des décisions difficiles à comprendre par une opinion désorientée.

La dissolution de l’Assemblée nationale en juin 1997 ne fut que la conséquence de cette situation : elle conduisit, avec la nomination de Lionel Jospin comme Premier ministre, à une nouvelle forme de cohabitation, nous éloignant peut-être des institutions que le général de Gaulle nous avait léguées.

1Mon troisième mandat à la tête de la banque Monod allait s’achever et la Compagnie de Suez avait organisé la succession : je pouvais donc revenir à mes premières amours, l’Inspection.

2La division « Bretagne », vacante depuis peu, m’était proposée : la Bretagne est une région où nous avions lancé et réussi nos premières expériences pour améliorer les relations des finances avec tous leurs publics ; j’en conservais un excellent souvenir. Et mon bateau était toujours ancré à la Trinité-sur-Mer. J’ai volontiers accepté et ces six dernières années de vie professionnelle vont compter parmi les meilleures.

3Le rôle d’inspecteur général n’est pas facile à décrire. Les textes sont d’un faible secours puisqu’ils disent seulement qu’il est le représentant personnel du ministre dans la région. Et la tradition veut que chaque inspecteur général organise ses travaux en fonction de son expérience et des autres tâches qui lui sont par ailleurs confiées par le ministre.

4Une description de mon activité permettra de mieux comprendre cette fonction, qui me semble très utile. Je le ferai autour de trois thèmes :

  • la présence dans la région ;

  • la représentation du ministre dans diverses commissions ;

  • enfin l’étude de dossiers complexes.

***

5Dans la région dont il est chargé, l’inspecteur général n’est ni une autorité hiérarchique supplémentaire, ce serait une cause de désordre dans des services bien structurés, ni un contrôleur, les tournées de l’Inspection et les services d’audit propres à chaque administration financière assurant cette mission.

6Deux mots me semblent alors bien décrire son rôle : communication et coopération.

7Une bonne circulation de l’information, qui est absolument nécessaire au fonctionnement correct d’un organisme moderne, se heurte d’abord à des obstacles techniques : si la transmission est orale, le risque d’erreur, voire de contresens, est réel ; si la transmission est écrite, les délais, même réduits grâce à la télétransmission, seront un handicap. Plus graves sont les obstacles psychologiques : quand on partage le savoir, on partage le pouvoir.

8Ces difficultés, bien connues de tous les organisateurs, ne sont pas propres à l’administration des finances. Mais, dans son cas, elles sont parfois aggravées par les contraintes que le respect du secret professionnel impose aux fonctionnaires.

9La circulation de l’information entre Paris et les services extérieurs, dans les deux sens, comme entre les services locaux eux-mêmes est donc un problème permanent, même si des progrès sensibles ont été réalisés depuis vingt-cinq ans.

10Dans ce cadre, l’inspecteur général peut apporter une contribution, peut-être modeste, mais sûrement utile.

11Du fait de sa position au sein du ministère, il est informé sur les orientations stratégiques fixées par le ministre et sur les décisions prises par chaque directeur général pour les mettre en œuvre. Ses contacts avec ses collègues chargés d’autres régions lui apportent des éléments de comparaison. Au chef-lieu de région, il participe aux réunions des chefs de service de chaque administration financière ; dans chaque département de sa division, il a des entretiens réguliers avec le préfet, le trésorier-payeur-général et les directeurs. Bref il a beaucoup d’informations à transmettre.

12Ce faisant, il contribue à développer la coopération entre les services locaux du ministère des Finances, ce qui est absolument nécessaire pour accroître l’efficacité de nos actions.

13Or cette coopération ne va pas de soi, chaque administration des finances - Trésor, Impôts, Douane, Concurrence, Commerce extérieur, pour ne citer que les plus importantes - s’enfermant, peut-être un peu trop, dans sa compétence, ses missions, voire ses traditions.

14Lorsque j’ai lancé les premières expériences pour améliorer nos relations avec le public en Bretagne, en 1977, les « patrons » des quatre services financiers présents dans chaque département ont aussitôt éprouvé le besoin de se rencontrer périodiquement pour coordonner leurs actions. Cette instance, informelle, a été, par la suite, généralisée dans toute la France et elle a pris un caractère officiel sous le nom de « comité départemental des services financiers ». L’inspecteur général des finances est invité aux réunions, ce qui montre bien qu’on attend de lui un concours pour assurer une bonne coopération entre tous les services.

15Je me suis efforcé d’agir dans ce sens, en donnant une légère priorité aux relations avec le public.

16Une initiative du trésorier-payeur-général de Brest, M. Naël, en 1995, illustre l’intérêt d’une telle coopération.

17Après les élections municipales de juin 1995, les services financiers du Finistère (Trésor, Impôt, Concurrence) organisèrent une campagne d’information pour les nouveaux élus. L’objectif était à la fois simple et ambitieux : proposer une information claire et précise sur les règles juridiques et financières à respecter dans la gestion d’une commune.

18Cette offre rencontra un tel succès qu’il fallut organiser six journées d’études pour 1 024 maires et conseillers municipaux de ce département.

19Le succès fut amplifié par la méthode utilisée : au lieu de faire des exposés nécessairement sévères, les agents des finances ont joué des sketches illustrant des commentaires techniques présentés par un meneur de jeu.

20Le spectacle, joué par des fonctionnaires qui se comportaient comme de véritables acteurs professionnels, mettait en scène un nouveau conseil municipal récemment élu.

21La préparation du budget d’une commune moyenne, inventée pour la circonstance, occupait la matinée avec le premier acte. Les promesses électorales de la nouvelle équipe étaient nombreuses : pour les honorer toutes, il faudrait une forte augmentation des impôts locaux ou des emprunts entraînant une charge déraisonnable pour l’avenir.

22Les sketches pleins de finesse entre le maire et ses conseillers, avec l’assistance technique du percepteur receveur municipal, fournissaient l’occasion d’une excellente démonstration sur le fonctionnement des impôts directs locaux et sur l’endettement.

23En fin de matinée, il fallait se rendre à l’évidence et le nouveau maire se contentait de la seule rénovation de la maison des jeunes et de la culture.

24La passation du marché occupait le second acte, au cours de l’après-midi.

25La préparation de l’appel d’offres, avec le concours d’un fonctionnaire de la concurrence, puis la réunion de la commission communale des marchés pour l’ouverture des plis, permettaient d’expliquer toutes les procédures qui garantissent l’égalité de concurrence et la régularité dans les dépenses publiques.

26Bien entendu, le moins-disant était une entreprise d’un département voisin, c’est-à-dire un « étranger » ! Il fallait toute la force de conviction du fonctionnaire des finances pour que la commission retienne cette entreprise et écarte un concurrent qui, pourtant, habitait la commune.

27Un dossier très clair était remis aux participants et des contacts organisés entre fonctionnaires et élus afin d’améliorer la connaissance des problèmes de chacun.

28L’association départementale des maires apportait un soutien actif.

29Les résultats, positifs, observés dans le Finistère ont conduit à réaliser une opération comparable dans le Morbihan puis en Ille-et-Vilaine. Au total, treize journées d’information, réunissant 2 214 élus, représentant 897 communes furent organisées, toujours avec les mêmes méthodes.

30Les témoignages enregistrés, et largement diffusés par la presse régionale, étaient tous élogieux : les élus avaient apprécié le style des relations ainsi proposées ; ils avaient fait, ou refait connaissance avec les agents des finances qui travaillent pour eux. Du côté des fonctionnaires, on a mieux compris certaines contraintes légitimes qui pèsent sur les élus, tout en offrant le visage d’une administration moderne, au service des collectivités locales mais aussi gardienne vigilante de la loi.

31Ces travaux ont aussi conduit à l’amélioration d’une procédure d’information des maires, avant la fixation des taux de la taxe professionnelle, qui a été aussitôt mise en œuvre sur tout le territoire.

32Cette expérience, très réussie, a été utilisée en 1997 pour toucher les nombreux et divers organismes qui apportent leur aide aux personnes les plus défavorisées : assistantes sociales, conseillères familiales, travailleurs sociaux, organismes de Sécurité sociale, associations très diverses s’occupant de personnes en difficulté, etc....

33Une journée d’information, organisée à Rennes selon le même schéma avec une alternance de sketches et d’exposés, a rencontré au grand succès auprès des 180 participants. L’administration des finances a noué, à cette occasion, des liens avec ces personnes, bénévoles ou non, qui sont les interlocuteurs habituels des plus défavorisés. Cette opération a, ensuite, été renouvelée en Côtes-d’Armor.

***

34Naturellement, l’inspecteur général retrouve sa fonction de contrôleur lorsqu’une vérification des services est engagée dans sa région par une brigade de l’Inspection des finances.

35La direction des opérations est assurée par le chef de brigade, qui anime les travaux de quelques jeunes inspecteurs, souvent confrontés avec leur « premier » percepteur ou inspecteur des impôts ou des douanes. L’inspecteur général veille au bon déroulement des opérations et, surtout, il assure le suivi des contrôles afin que les réformes nécessaires soient bien mises en œuvre après la fin des vérifications.

36Outre quelques opérations ponctuelles, deux brigades de vérification sont intervenues en Bretagne pendant cette période, l’une dans les services du trésor du Morbihan, l’autre dans les services fiscaux du Finistère. Leurs travaux se sont déroulés sans incident et ils ont confirmé le bon fonctionnement des services dans cette région.

***

37Les inspecteurs généraux participent à des conseils ou des comités au sein desquels ils représentent le ministère : l’expérience, généralement longue et variée, et l’âge, font parfois de ces vieux sages un élément utile dans ces collèges. C’est, en tout cas, ce que je me suis efforcé de faire.

38Pendant quatre ans, durée maximum du mandat, j’ai fait partie du conseil des impôts.

39Créé en 1971 par Valéry Giscard d’Estaing alors ministre de l’Économie et des Finances, cet organisme joue un rôle important pour clarifier la réflexion sur la fiscalité. En démocratie, l’impôt est consenti par le peuple, par l’intermédiaire de ses élus : il faut donc que l’information sur la fiscalité soit complète et non contestée. Tel est le rôle fixé par Valéry Giscard d’Estaing lorsqu’il installa le conseil : « Le conseil des impôts [doit] contribuer à une meilleure information de l’opinion publique et conférer ainsi au débat fiscal, qui est inhérent à toute société démocratique, l’objectivité et la sérénité nécessaires ».

40Composé de magistrats de la Cour de cassation, du Conseil d’État, et de la Cour des comptes, d’un inspecteur général de l’INSEE, d’un professeur de droit et de deux inspecteurs généraux des finances, le conseil est présidé par le premier président de la Cour des comptes et son secrétariat général est assuré par cette haute juridiction. Il est libre de choisir les sujets de ses études et ses rapports sont largement diffusés.

41Les travaux du conseil sont préparés par des rapporteurs de grande qualité, coordonnés par un rapporteur général. Les débats sont très libres et les conclusions, reflet d’un consensus réfléchi, ont beaucoup de poids.

42Toutes les conditions sont donc réunies pour que le conseil des impôts fournisse à nos concitoyens, mais aussi aux pouvoirs publics, des éléments de réflexion et de réforme très utiles.

43Trois des études auxquelles j’ai participé – la contribution sociale généralisée, la taxe professionnelle, et l’imposition du patrimoine – ont fait l’objet de propositions concrètes, dont certaines ont été adoptées par le Parlement.

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44J’ai dirigé, pendant trois ans, la mission de contrôle des ressources propres de l’Union européenne.

45Les dépenses de l’Union, constituées pour l’essentiel, par la politique agricole commune et par les aides au développement régional sont financées par les droits de douane correspondant au tarif extérieur commun ainsi que les prélèvements agricoles, et, depuis 1994, par deux impôts européens : une taxe sur le chiffre d’affaires, dont le taux (1,16 % en 1996) est incorporé dans les taux nationaux de la TVA et un impôt direct, calculé sur le PNB.

46Au total, la France verse à l’Europe un montant d’impôt proche de 70 milliards de francs (1996), dont 45,4 milliards pour la seule TVA européenne : cela justifie l’assistance d’un bon conseil fiscal ! Tel est le rôle de cette mission de contrôle qui groupe, sous l’autorité de l’inspecteur général, des fonctionnaires des finances compétents dans ces divers domaines.

47Les contrôles fiscaux exercés par les agents de la Commission européenne prennent deux formes selon qu’il s’agit des droits de douane ou des impôts communautaires.

48Les droits de douane sont une ressource communautaire prévue par le traité de Rome ; pour éviter des dépenses inutiles, la gestion du tarif extérieur commun et le recouvrement des droits sont confiés aux administrations douanières nationales, qui agissent par délégation : par suite, les contrôles exercés par la commission correspondent à l’exercice normal d’un contrôle par un mandant sur ses préposés. Dans ce cas, la mission de contrôle assiste aux vérifications, pour en faciliter le déroulement, mais sans pouvoir en contester les conséquences.

49Tout autre est la situation lorsqu’il s’agit des impôts européens : les agents de Bruxelles se comportent alors, et cela est normal, comme des vérificateurs fiscaux, venus s’assurer que le contribuable France n’a pas commis d’erreurs préjudiciables au budget européen.

50La mission de contrôle va, alors, prendre en charge les intérêts de son client, la France, pour contester, le cas échéant jusque devant la Cour de justice de Luxembourg, les redressements qui lui paraîtraient non fondés.

51Un exemple permettra d’illustrer cette action. Les directives européennes fixant les règles d’assiette de la TVA ont laissé à chaque État membre une petite marge de liberté. Ces faibles différences n’ont pas d’inconvénient au regard de la concurrence ; en revanche, elles créeraient des inégalités de contribution si la TVA européenne de 1,16 % était calculée sur l’assiette nationale sans correction.

52Pour cette raison, chaque année, nous rédigeons une déclaration de chiffre d’affaires qui, à partir des bases déclarées par les entreprises françaises, apporte les rectifications nécessaires pour que l’assiette de l’impôt européen soit identique dans tous les pays membres.

53Une contestation s’est élevée au sujet des avantages en nature accordés par les entreprises à leurs salariés : selon les directives européennes, il s’agit d’une consommation finale, qui doit supporter la TVA. Il n’en est pas de même en droit français, comme d’ailleurs chez plusieurs de nos partenaires. Par suite, sans correction, l’assiette de la TVA française, qui correspond à la consommation finale des Français et qui sert de base pour le calcul de la TVA européenne serait trop faible.

54La correction annuelle consiste à évaluer ces avantages en nature pour les ajouter à la base française.

55Les services de la Commission ont contesté notre évaluation, qu’ils trouvaient trop faible par comparaison avec celles de pays voisins. Le litige portait surtout sur les voitures de fonction, dont notre estimation était inférieure à celle admise par les Anglais.

56Nous avons d’abord essayé de convaincre nos vérificateurs avec un raisonnement : l’impôt sur le revenu anglais a, longtemps, atteint des niveaux presque confiscatoires ; pour atténuer cette charge, les employeurs anglais donnent volontiers une voiture de fonction à leurs cadres supérieurs et même moyens. La situation est différente en France, où la voiture de fonction est moins répandue. Cette démonstration n’ayant pas suffi, nous avons effectué une recherche statistique approfondie qui a permis de gagner ce contentieux. Nous avons ainsi économisé plusieurs centaines de millions de francs par an.

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57Depuis son indépendance, après plus d’un demi-siècle de servitude due à la nationalisation de 1936, la Banque de France fait très légitiment payer à l’État les services qu’elle lui rend. Les prix de ces services sont fixés après avis d’un comité, composé de représentants de la Banque et du ministère, et présidé par un inspecteur général des finances.

58J’ai présidé ce comité pendant ses deux premières années et j’en conserve le souvenir de débats difficiles sur le plan technique et même psychologique.

59Comment évaluer, de façon précise, la valeur des services rendus à l’État par la Banque ? Par exemple, quel est le prix de la tenue du compte courant du Trésor ? Comme on voit mal le Trésor confier son compte à une banque privée, il est évidemment exclu d’organiser un appel d’offres. La même difficulté se retrouve pour la plupart des autres services, tels que la gestion de la balance des paiements, le fonctionnement de la zone franc ou les procédures de surendettement. La seule solution, que j’ai fait prévaloir, consiste à s’appuyer sur la comptabilité analytique de la Banque, en introduisant la notion de gain annuel de productivité. Mais cela n’évite pas les contestations. Et, comme la facture s’élève à plusieurs centaines de millions, celles-ci sont délicates à régler.

60D’autant plus que, pour des raisons historiques, les relations entre la Banque et l’État ont toujours été fondées sur un malentendu : la Banque se considère, avec raison, comme le gardien de la monnaie, et l’État, c’est-à-dire, en fait, la direction du Trésor, considère, surtout depuis 1936, que la Banque est son bras séculier. De là bien des malentendus que le traité de Maastricht n’avait pas encore dissipés.

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  • 1 La saisine de cette commission, créée par la loi du 29 janvier 1993 (article 87) était, à l’origine (...)

61Enfin, j’ai participé aux premiers travaux de la commission de déontologie créée par deux lois de 1993 et 19941.

62Cette procédure a renforcé le contrôle administratif des « pantouflages » des fonctionnaires. À cette fin, la demande de mise en disponibilité présentée par un candidat au départ est soumise à une commission, qui émet un avis sur la compatibilité entre les futures fonctions de ce fonctionnaire et les responsabilités qu’il a exercées au cours des cinq années précédant son départ.

63La commission, présidée par un conseiller d’État, comprend quatre membres désignés par le Premier ministre, ainsi que le directeur général de la Fonction publique et le directeur du personnel du ministère dont relève le fonctionnaire demandeur.

64Le fonctionnement de la commission donne toutes les garanties nécessaires, ce qui est bien normal puisque ses décisions auront des conséquences très lourdes : si l’avis est négatif et si le fonctionnaire passe outre, par exemple en démissionnant, le dossier sera transmis au parquet pour des poursuites pénales éventuelles.

65Un décret en Conseil d’État a défini les deux cas d’incompatibilité.

66Le premier ne pose guère de problèmes de principe : il interdit un départ dans une entreprise que le fonctionnaire aurait contrôlée ou avec laquelle il aurait passé un marché au cours des cinq années précédant son départ.

  • 2 Article 432-13 du nouveau code pénal.

67Ce texte est très proche de celui du code pénal qui sanctionne ce délit2 ; il n’est pas très difficile à mettre en œuvre sur le plan pratique.

68Il n’en va pas de même pour le second cas d’incompatibilité prévu par le décret : celui-ci vise l’hypothèse où les futures activités de ce fonctionnaire « portent atteinte à la dignité » de ses anciennes fonctions ou « risquent de compromettre ou mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité » de son ancien service (article 1).

69Certes, on comprend bien la préoccupation exprimée par ce texte, qui rejoint sans doute l’opinion de l’homme de la rue : cet ancien fonctionnaire, désormais salarié d’une entreprise privée, pourrait utiliser ses compétences administratives antérieures, voire ses relations avec ses anciens collègues pour influencer, de manière anormale, les décisions de l’administration au profit de sa nouvelle entreprise.

70Mais, comme ces textes se situent à la frange du droit pénal, il faut rester attentif au respect des principes fondamentaux du droit pénal dans un pays démocratique.

71Or, dans ce second cas d’incompatibilité, ces principes risquent d’être mis en péril. En effet, un avis d’incompatibilité peut signifier que l’on présume la culpabilité future du fonctionnaire puisqu’on suppose qu’il abusera de son influence pour obtenir des décisions contestables. Pire encore, on suppose que ses anciens collègues se laisseront séduire et prendront des positions anormalement favorables. Ce second cas d’incompatibilité doit donc être utilisé avec beaucoup de circonspection, ce qui fut le cas.

72Un exemple tiré de la jurisprudence de la commission permet d’illustrer cette analyse. Il concerne le cas des inspecteurs des impôts qui désirent quitter le service public pour devenir avocat conseil fiscal d’entreprises. Il serait anormal de s’opposer systématiquement à ces départs, car cela constituerait une grave atteinte à la liberté individuelle. Au surplus, ces professionnels de la fiscalité vont aider les entreprises à respecter la loi fiscale, ce qui est souhaitable pour une bonne administration de l’impôt. Et le fait que, parfois, ils permettront à leurs clients d’optimiser leur situation fiscale dans le respect de la loi n’est pas un argument négatif : un chef d’entreprise a le droit, et même le devoir d’utiliser toutes les possibilités offertes par la loi fiscale pour minimiser sa dette afin de développer son entreprise. Quant à la fraude, elle ne doit pas entrer en ligne de compte dans ce débat car l’entreprise qui consulte un avocat fiscaliste le fait précisément pour éviter les erreurs génératrices de redressements futurs.

  • 3 Cf. premier rapport annuel de la commission (mars 1995 - mars 1996) adopté par la commission le 6 j (...)

73La solution retenue3 par la commission me semble bien concilier des exigences en apparence contradictoires : le départ de cet inspecteur des impôts est compatible s’il va exercer ses nouvelles fonctions dans une circonscription administrative différente de celle à laquelle il appartenait.

74Au cours de ses douze premiers mois de fonctionnement, la commission a rendu 552 avis et prononcé 33 avis d’incompatibilité : ce résultat, modeste, m’a semblé satisfaisant : il montre que, contrairement à une opinion répandue, la fonction publique reste très attachée au respect d’une éthique personnelle solide. J’ajoute que, dans tous les cas d’incompatibilité, le demandeur a renoncé à son projet.

***

75Les dossiers que le ministre confie à un inspecteur général sont très variés. Parfois il s’agit d’affaires soulevant des questions de principe ou des problèmes financiers très importants ; le plus souvent, il s’agit de dossiers difficiles, mettant en cause des compétences relevant de plusieurs directions ou de plusieurs ministères. Dans ces deux cas, l’inspecteur général peut apporter une contribution utile, notamment du fait de sa position hiérarchique et de son expérience.

76Le premier dossier dont j’ai été chargé, conjointement avec un magistrat de la Cour des comptes, portait sur la cession des intérêts que l’État détient dans le capital de Radio Monte-Carlo.

77L’origine de cette participation est ancienne et liée à la seconde guerre mondiale.

78En 1942, le gouvernement du Reich voulait étendre sa propagande au Moyen Orient et au Sud de la Méditerranée ; les émetteurs situés en Allemagne étaient insuffisants et Goebbels jeta son dévolu sur Radio Monte-Carlo qui présentait l’avantage, aux yeux de la propagande allemande, d’être située dans un pays neutre, la Principauté de Monaco.

79Le IIIe Reich devant durer 1 000 ans, selon ses responsables, les services allemands tentèrent d’obtenir une concession d’émission de très longue durée, alors que l’usage est de donner des concessions de cinq ans. La résistance du prince permit de limiter la concession à cinquante ans. À la fin de la guerre, la participation que l’Allemagne détenait dans RMC fut mise sous séquestre et elle figurait à l’actif de la SOFIRAD, société nationale qui détient les participations de la France dans des entreprises de radio.

80Cette participation de la SOFIRAD représente les cinq-sixièmes du capital de RMC, la Principauté détenant un sixième.

81La préparation du dossier de vente de notre participation a soulevé beaucoup de questions très intéressantes et très nouvelles pour moi, notamment le renouvellement de la concession qui était venue à échéance en 1992. Les négociations conduites avec les autorités monégasques ont abouti à des solutions satisfaisantes pour les deux parties, dans le légitime respect des exigences de la Principauté, qui voulait conserver un dispositif correct pour cette station de radio et de télévision qui est, d’une certaine manière, la voix et l’image de Monaco.

82Mais nous avons achoppé sur un problème d’évaluation.

83Nous avions pris beaucoup de précautions pour gérer ce dossier avec le maximum de transparence ; en particulier, pendant la phase d’étude du dossier par les six candidats qui s’étaient manifestés, toutes les réponses aux questions complémentaires, posées par l’un des candidats, étaient aussitôt communiquées aux cinq autres. Et, naturellement, nous avons organisé un appel d’offres sous le contrôle d’un huissier.

84Les propositions reçues conduisaient à des chiffres importants et assez cohérents avec nos propres estimations. Mais, pour être sûr de ne pas céder cette participation au-dessous de sa valeur, le ministre a sollicité l’avis d’un expert indépendant ; et celui-ci, appréciant un des actifs de RMC, d’ailleurs très difficile à évaluer avec précision, à un niveau très supérieur au chiffre retenu par les candidats, arrivait à une valeur de notre participation supérieure à la meilleure offre. Le projet de vente a dû être abandonné.

***

85J’ai ensuite effectué deux études, l’une sur nos relations commerciales et financières avec un pays étranger, l’autre sur la situation d’une société de transport maritime entre la Bretagne et la côte sud de l’Angleterre, Brittany ferries.

86J’ai également été chargé, d’une mission à Saint Pétersbourg : le gouvernement de cette ville-État, membre de la Fédération de Russie, voulait se libérer de la contrainte financière de Moscou en se dotant de ressources fiscales propres.

87Mais le désordre administratif et juridique qui régnait alors rendait toute proposition inutile, même pour des projets aussi classiques que la création d’une taxe foncière. Un tel impôt, bien connu dans toutes les démocraties occidentales, suppose l’existence d’un cadastre et la reconnaissance d’un droit de propriété : aucune de ces deux conditions n’était à l’époque réunie.

88Cela m’a, cependant, permis de revoir cette ville magnifique et de rencontrer des hauts responsables administratifs russes de grande qualité et, souvent, très francophiles. Je me rappelle le chef d’une délégation russe que nous avions reçue à Paris pour visiter nos services du cadastre et des hypothèques. Je l’avais invité à dîner et, en l’emmenant à mon domicile, je lui ai proposé de faire un tour de Paris, où il n’était jamais venu. Mais il connaissait si bien notre capitale que souvent, c’était lui qui me dirigeait ; et, devant le Louvre, magnifiquement éclairé par le soleil couchant, il a récité le poème de Victor Hugo :

Le vieux Louvre
Large et lourd
Qui ne s’ouvre
Qu’au grand jour,
Emprisonne
La couronne
Et bourdonne
Dans sa tour.

***

89Mais le dossier le plus prometteur pour l’avenir des finances de l’État et qui m’a occupé le plus longtemps, avec le concours très efficace de notre collègue, Anne Bolliet, portait sur la comptabilité patrimoniale de l’État.

90L’idée venait du ministre Jean Arthuis : fort de son expérience d’expert comptable, il s’était étonné de l’absence de vision patrimoniale dans la tenue des comptes de l’État. Il a demandé une étude d’ensemble sur l’origine de cette situation et sur les moyens à mettre en œuvre pour améliorer la gestion des finances publiques par une réforme comptable.

91Cette question, très intéressante, soulève des problèmes théoriques et pratiques difficiles.

92En France, comme d’ailleurs dans toutes les démocraties parlementaires, la comptabilité de l’État est organisée pour permettre au Parlement de veiller à la correcte exécution du budget qu’il a autorisé.

93Il s’agit donc d’une comptabilité de caisse, qui enregistre les paiements et les encaissements quotidiens, classés selon les chapitres du budget et réalisés pendant l’année civile. Seule exception à cette annualité, la courte période complémentaire de quelques semaines permet de rattacher à l’exercice les dépenses engagées avant le 31 décembre et qui n’ont pu être payées avant cette date.

94On qualifie parfois cette comptabilité de comptabilité de cuisinière, ce qui n’est pas très gentil pour celles qui préparent nos repas.

95Ainsi tenue, la comptabilité des dépenses, comme celle des recettes, peut être vérifiée par la Cour des comptes dans des délais très courts après la fin de l’exercice et, dès l’automne suivant, le gouvernement soumet au Parlement la loi de règlement : celle-ci, comparable dans sa forme au budget, permet au Parlement de s’assurer que ses autorisations n’ont pas été dépassées.

96La comptabilité patrimoniale, telle qu’elle est tenue par une entreprise, vise un objectif très différent : connaître, à intervalle périodique, l’enrichissement réel (ou l’appauvrissement) de l’entreprise.

97À cette fin, l’entreprise tient une comptabilité des engagements, afin de rattacher à l’exercice toutes les opérations, quelle que soit la date du décaissement ou de l’encaissement, qui trouvent leur origine dans cet exercice.

98Et surtout cette comptabilité fait une distinction fondamentale entre les opérations courantes et les autres : immobilisations à l’actif du bilan et dettes au passif. Et même, elle va conserver la trace des engagements à venir sous forme de provision ou d’écritures hors bilan.

99Cette comptabilité permet donc de tirer, en général une fois par an, une photographie de l’ensemble des avoirs et des dettes de l’entreprise.

100Cette approche patrimoniale présente un grand intérêt pour la gestion.

101D’abord parce qu’elle procure une image complète et fidèle de la situation réelle de l’entreprise.

102Ensuite parce qu’elle introduit la notion de durée dans l’appréciation et dans la gestion : la clôture de l’exercice n’est qu’une convention permettant de faire le point à un moment donné ; mais la gestion est continue et les décisions des responsables, qui s’inscrivent toujours dans la durée, sont comptabilisées comme telles.

103Il ne fait aucun doute que cette méthode comptable est favorable à une bonne gestion.

104D’où l’idée simple : peut-on la transposer dans la comptabilité de l’État ?

105Quelques pays étrangers en ont, récemment, fait l’expérience ; l’exemple le plus intéressant est celui de la Nouvelle-Zélande, qui a obtenu des résultats excellents. En France même, les communes tiennent, depuis le début des années quatre-vingt-dix, une nouvelle comptabilité qui fait une large place à l’approche patrimoniale ; et les conséquences sur la gestion semblent déjà positives.

106L’introduction d’une vision patrimoniale dans les comptes de l’État est donc très souhaitable. Mais elle ne peut être réalisée sans tenir compte des spécificités qui caractérisent la situation juridique et financière de l’État.

107La première précaution consiste à ne pas bouleverser, voire détruire, le dispositif actuel : il répond à une exigence parlementaire qui ne peut pas être satisfaite autrement.

108Ensuite, il faut soigneusement adapter les réformes proposées, nécessairement coûteuses, aux deux objectifs visés :

  • d’abord fournir aux décideurs une image plus fidèle du bilan de l’État, de ses actifs immobiliers, de ses participations, et de ses dettes actuelles et futures ;

  • ensuite permettre aux gestionnaires de mieux connaître les coûts, ce qui conduira nécessairement à un fonctionnement plus économique.

  • 4 Ce point revêt une grande importance dans le cadre de la monnaie unique européenne.

109Enfin, cet effort pour donner une image fidèle de nos finances ne doit pas nous placer en situation défavorable par rapport à nos partenaires étrangers, notamment dans le cadre de l’Union européenne ; plusieurs d’entre eux, et non des moindres, ne semblent pas vouloir s’engager dans cette voie : faute de précaution, nous risquerions de nous placer en situation d’infériorité dans les comparaisons budgétaires internationales4.

110Deux exemples permettent d’illustrer les erreurs à ne pas commettre.

111Le premier concerne les monuments historiques et les objets d’art : dans le bilan des organismes d’État qui les gèrent, ils figurent pour 1 franc symbolique.

112En première analyse, on peut donc s’étonner que, dans les futurs comptes consolidés de l’État, la Joconde et le château de Versailles figurent chacun pour 1 franc.

113Mais une recherche de la valeur vénale de ces actifs, si elle a pour seul objectif de procurer une satisfaction intellectuelle à ceux qui liront le bilan consolidé de la France, a peu d’intérêt en regard du coût, considérable, entraîné par cette opération.

114Et comme aucun esprit sérieux ne songe à vendre la Joconde ou Versailles pour combler le déficit d’une année, cet exercice n’a aucun intérêt.

115Mais tout change si, dans le cadre d’une organisation différente de la gestion d’un monument historique, on recherche une rentabilité positive de l’exploitation : la connaissance des coûts réels est alors une nécessité et les capitaux immobilisés en sont un élément important.

116Ce premier exemple conduit à une conclusion simple : en ce qui concerne les immobilisations corporelles, priorité doit être donnée aux immeubles d’exploitation. Les administrations de l’État occupent, à Paris et dans les départements, des millions de mètres carrés de bureaux, dont la gestion serait, sûrement, plus rationnelle, donc plus économique, si elle s’intégrait dans un cadre administratif et comptable différent. Une expérience, tentée en Loire-Atlantique, a clairement démontré les conséquences positives d’une telle gestion.

117Le second exemple des erreurs à ne pas commettre concerne les provisions et les engagements hors bilan.

118En France, plus encore que dans d’autres pays, l’État est considéré comme le recours naturel en cas de sinistre, même si sa responsabilité est faible, voire nulle. Il suffit d’évoquer le cas des catastrophes naturelles, ou celui des « vaches folles ».

119Faut-il alors constituer des provisions, ou comptabiliser tous les engagements hors bilan correspondants ? Si on s’engage dans cette voie, la charge risque d’être insupportable. Ainsi, les conséquences d’un accident grave dans une centrale nucléaire ne pourraient sûrement pas être supportées par Électricité de France ; de même, à un niveau plus modeste, l’État assure les expositions temporaires organisées dans les musées français, aucune compagnie d’assurance française ou étrangère n’acceptant, pour une prime raisonnable, de couvrir le risque de perte des tableaux.

120Cela ne signifie pas qu’aucune évaluation des charges futures n’est possible ; mais il faut s’engager dans cette voie en retenant d’abord les postes du passif pour lesquels une évaluation est nécessaire afin de mieux apprécier les coûts de la gestion administrative.

121Les conclusions du groupe de travail que nous avons constitué se sont orientées dans ces directions. Elles ont été approuvées par le Conseil des ministres, en avril 1997, sur proposition de M. Arthuis et elles servent de base aux premières expériences lancées par la mission permanente sur la comptabilité patrimoniale de l’État qui a été créée.

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Notes

1 La saisine de cette commission, créée par la loi du 29 janvier 1993 (article 87) était, à l’origine, facultative ; la loi du 28 juin 1994 (article 4) a rendu cette saisine obligatoire.

2 Article 432-13 du nouveau code pénal.

3 Cf. premier rapport annuel de la commission (mars 1995 - mars 1996) adopté par la commission le 6 juin 1996, pages 40 et 41.

4 Ce point revêt une grande importance dans le cadre de la monnaie unique européenne.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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