Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

De Rivoli à Bercy

 | 
Guy Delorme

Chapitre XI. Quotient familial et retenue à la source

Texte intégral

1Cinquante ans après son adoption en 1914, l'impôt sur le revenu n'était dans les années soixante ni accepté, ni même compris par l'opinion. Les contribuables étaient encore peu nombreux et le produit de l'impôt très faible. Cette situation contrastait avec ce que l'on pouvait observer dans des pays voisins développés et modernes comme le Royaume-Uni ou l'Allemagne.

2Les bases de l'impôt sur le revenu avaient été modernisées par la loi du 28 décembre 1959, mais cela ne changeait rien à l'affaire : nos concitoyens considéraient encore cet impôt comme spoliateur et deux propositions, surprenantes, furent présentées par des responsables politiques pour le supprimer.

3La première était liée au projet de création d'un impôt sur l'énergie. Son promoteur proposait l'institution d'une taxe à taux très modéré sur toutes les consommations d'énergie : cet impôt, presqu'indolore, aurait un rendement important, qui permettrait de supprimer l'impôt sur le revenu. Ce projet, développé à la fin de la IVe République, trouvait encore des adeptes au début de la Ve. Il avait été repris par la nouvelle majorité à la commission des finances de l'Assemblée nationale et j'ai dû rédiger, en quelques heures, une note de réfutation pour Paul Reynaud, alors président de cette commission, afin de combattre cette réforme. J'ai mis en avant l'argument classique selon lequel tout enchérissement de l'énergie est une menace pour la croissance.

4Plus sérieuse fut une nouvelle proposition de quasi suppression de l'impôt sur le revenu, émanant des parlementaires de la nouvelle majorité gaulliste, en 1960. Le gage proposé était beaucoup plus habile : il consistait en une très modeste taxe sur les mouvements débiteurs des comptes en banque. Le taux de la taxe était si faible que les titulaires des comptes ne se seraient aperçus de rien.

5Ce fut la panique chez les banquiers, terrifiés à la pensée de collecter cet impôt, certes à taux très faible, mais dont on ne pouvait pas être sûr qu'il en resterait là. Et la crainte des banquiers était d'autant plus grande qu'ils ne pouvaient pas alléguer une difficulté technique quelconque : en effet, les banques prélevaient déjà une commission de 0,25 % (souvent nommée le quart pour mille) sur les mouvements débiteurs des comptes des entreprises et autres clients professionnels.

6Comme souvent, en pareil cas, le ministre confia à une commission le soin d'étudier ce projet sous ses divers aspects. La commission animée par M. Lorain, alors président de la Société générale, comprenait des parlementaires, des banquiers, et divers responsables d'organisations professionnelles. J'ai été nommé adjoint du rapporteur général.

7Les travaux de la commission se développaient normalement jusqu'au jour où l'on me demanda une évaluation des transferts de charge provoqués par ce projet de réforme. Avec l'aide des services statistiques du ministère, j'ai dressé un tableau où apparaissaient, par catégorie socio-professionnelle, les gains provenant de la suppression de l'impôt sur le revenu, les charges résultant de la taxe sur les comptes en banque et le solde, positif ou négatif.

8Ces évaluations étaient malaisées, sauf pour les agriculteurs : ceux-ci ne payaient presque pas d'impôt sur le revenu, du fait de la méthode du forfait collectif ; la suppression de l'impôt ne leur rapportait pas grand-chose. En revanche, leurs opérations bancaires, facilement isolées à travers les comptes du Crédit agricole, allaient supporter la nouvelle taxe : le solde était donc très défavorable au monde agricole.

9Ce tableau fit l'effet d'une petite bombe et le projet fut aussitôt abandonné, à la grande irritation de ses promoteurs qui ont longtemps considéré que je leur avais porté un coup bas. Or je n'avais fait que répondre à une demande, d'ailleurs très logique, de la commission.

***

10Je n'avais pas participé à la préparation de la loi du 28 décembre 1959, qui avait fixé les principes d'une modernisation de notre impôt sur le revenu, mais j'ai, ensuite, beaucoup travaillé sur cet important sujet, soit dans le cadre des lois de finances, soit à l'occasion de diverses études de fond. Il serait fastidieux de décrire toutes les modifications adoptées ou seulement envisagées et je préfère me limiter à quelques aspects, parfois difficiles, qui m'ont beaucoup occupé.

***

11Le premier objectif était de donner à notre impôt sur le revenu la place qu'il doit, normalement, occuper dans un système fiscal moderne et juste. Pour atteindre ce résultat, il fallait limiter les majorations annuelles des tranches du barème au seul montant de l'inflation, afin que, par le jeu de l'enrichissement réel des ménages, le nombre des contribuables augmente régulièrement. Nos efforts ne furent que faiblement couronnés de succès, la tentation étant grande pour le gouvernement et pour le Parlement de décider des relèvements importants des seuils d'exonération, notamment avant les échéances électorales. Le résultat est connu : moins d'un ménage sur deux est aujourd'hui assujetti à l'impôt.

***

12La prise en compte des charges de famille fut l'objet d'un grand débat, dans les années 1966-1967. Et, au sein de notre équipe, les avis étaient partagés. Certains soutenaient que le quotient familial était un système trop libéral, et même injuste, parce qu'il aurait apporté un allégement plus fort aux titulaires de hauts revenus qu'aux autres. Ils proposaient de le remplacer par un abattement uniforme, par enfant, pratiqué sur le revenu imposable.

13Pour ma part, j'étais d'un avis tout à fait opposé pour deux raisons principales, l'une touchant à la fiscalité, l'autre à la démographie.

14Le quotient familial est un système de prise en compte des charges de famille qui a pour lui une grande logique : chacun comprend très bien que, face à un barème progressif, une famille soit considérée comme la juxtaposition de plusieurs personnes : le revenu total, divisé par le nombre de parts, est alors soumis au barème progressif de façon équitable. On peut, certes, discuter sur le point de savoir si un enfant correspond à une demi-personne (soit une demi-part), mais le principe du quotient conserve sa justification. Or j'ai remarqué qu'un système fiscal logique est plus facilement accepté par nos concitoyens, épris de bon sens et désireux de comprendre.

15À cet argument technique s'ajoutait une justification tirée de la démographie, qui m'était inspiré par une démonstration d'Alfred Sauvy : ce grand savant disait que les démographes n'ont pas encore établi, de façon sûre, des lois sur le rapport existant entre telle ou telle mesure d'encouragement pour la famille et le renouveau de la natalité ; dans ces conditions, il recommandait la plus extrême prudence avant de modifier un des dispositifs de la politique familiale, car on risquait toujours de toucher celui qui jouait le plus grand rôle.

  • 1 Michel Debré, Mémoires, Gouverner autrement 1962-1970, p. 213, Albin Michel, 1993.

16J'appliquais ce raisonnement au quotient familial et j'en eus une confirmation, anecdotique, au cours de l'été 1967. Nous étions en vacances avec un ménage ami et le mari, parfait représentant de la bourgeoisie de province qui prévoit tout à long terme, m'interrogeait sur la suppression éventuelle du quotient familial, dont la presse faisait état. Je lui ai répondu sans hésitation que cela me paraissait exclu, le ministre, Michel Debré, ayant pris position pour le maintien du quotient1. Neuf mois après cette conversation sur la plage, un quatrième enfant naissait chez nos amis.

***

17Une autre grande discussion porta sur la question de la retenue à la source. Elle fut, notamment, examinée par une commission d'étude, réunie sous la présidence de Jacques Chirac, alors secrétaire d'État au budget, en 1967.

18Sur cette réforme aussi, les avis au sein de la DGI étaient très variés. Les partisans de ce système mettaient en avant des arguments de poids.

19D'abord, ils constataient que tous les grands pays industriels utilisaient cette méthode ; et ils soulignaient que cela permettait de prélever un montant beaucoup plus élevé de recettes budgétaires sur les revenus, car la retenue à la source rend le prélèvement presqu'indolore.

20Ensuite, ils remarquaient les avantages de ce dispositif si l'on veut utiliser l'impôt sur le revenu comme instrument d'une politique économique volontariste : à titre d'exemple, une baisse du taux de la retenue sur les salaires aura, dès le mois suivant, des conséquences sur le revenu disponible des consommateurs ; et cela peut agir sur le niveau de la consommation. Une telle action est, évidemment, impossible avec le système de l'impôt payé l'année suivante en trois fractions successives.

21D'autres avantages étaient soulignés, comme le lien très étroit dans le temps entre le revenu et le prélèvement fiscal, ou le transfert d'une partie des tâches administratives liées à la liquidation et au paiement de l'impôt sur les contribuables eux-mêmes.

22Quelle que soit leur force, aucun de ces arguments ne me semblait décisif et j'étais très sensible aux graves inconvénients qu'aurait présentés une telle réforme.

23Deux d'entre eux me paraissaient alors, et me paraissent encore aujourd'hui, majeurs.

24Le premier touche au fond : la retenue à la source risque fort d'atténuer le caractère d'impôt direct et personnel de l'impôt sur le revenu pour en faire un prélèvement indolore. Or, dans un pays comme le nôtre, où tous les citoyens réclament toujours plus d'aides de l'État, il me semble très grave d'affaiblir, voire d'abandonner le seul frein à ces dépenses publiques pas toujours utiles que constitue l'impôt sur le revenu.

25Les exemples étrangers permettent d'illustrer ce risque.

26Ainsi nos collègues néerlandais nous avaient raconté que, pendant les négociations salariales entre syndicats et employeurs, un agent des impôts faisait en permanence des calculs pour traduire les majorations de salaires en revenus nets, après retenue : seul ce dernier chiffre intéressait les délégués syndicaux, ce qui tend à prouver que, pour la partie la plus importante de l'assiette qui correspond aux revenus du travail salarié, l'impôt était considéré comme à la charge de l'entreprise plus qu'à la charge des salariés.

  • 2 Cette dispense ne s'appliquait pas aux très hauts revenus.

27Une autre dérive, inspirée par un souci louable de simplicité et souvent constatée à l'étranger, allait dans le même sens. En Allemagne, les contribuables dont 80 % des revenus avaient supporté la retenue étaient dispensés de toute déclaration annuelle2 et, par suite, de tout paiement personnel.

28Il en était de même au Japon comme je pus le constater lors d'un entretien avec le directeur général adjoint des Impôts de ce pays. À cette époque, le gouvernement japonais réfléchissait à une réforme fiscale concernant les taxes sur le chiffre d'affaires ; et, comme souvent en pareil cas, l'administration japonaise faisait une enquête approfondie dans plusieurs pays étrangers pour mesurer les avantages et les inconvénients des systèmes choisis par chaque pays.

29J'avais invité ce haut fonctionnaire à déjeuner et nous parlions, évidemment, de fiscalité. Notre conversation portait sur l'impôt sur le revenu et il me fit observer, avec beaucoup de politesse, que la France n'était pas un pays sérieux au regard des normes internationales en matière d'impôt sur le revenu, puisque le produit budgétaire de cet impôt était très faible.

  • 3 Les inconvénients psychologiques et financiers du système de la retenue sont illustrés par notre mé (...)

30J'attendais cette remarque et je lui posais la question : « Vous-même, cher collègue, avez-vous souscrit une déclaration de revenus et quel montant d'impôt avez-vous payé ? » Manifestant une certaine surprise, il me répondit : « Je suis dispensé de déclaration, puisque la quasi totalité de mes revenus est soumise à la retenue à la source ; et je ne paye rien, personnellement, pour le même motif ». Je lui ai alors montré la déclaration que j'avais rédigée, le 28 février précédent, et je lui ai cité les chiffres, traduits en yens, des trois chèques que j'avais envoyés à mon percepteur pour acquitter les tiers provisionnels et le solde de mon impôt. Il était stupéfait et m'a déclaré, après s'être fait préciser que plusieurs millions de Français étaient dans le même cas que moi : « Vous êtes des champions de l'impôt sur le revenu »3.

31J'ajoute que le calcul, en principe mensuel, d'une retenue à la source appliquée au salaire, est excessivement compliqué, si l'on veut conserver à l'impôt sur le revenu le caractère d'un prélèvement très personnalisé, qui permet seul d'appréhender la capacité contributive de chacun.

32Nos collègues anglais nous en avaient fait la démonstration : la charge fiscale finale d'un contribuable peut varier plusieurs fois au cours de l'année, par suite, à titre d'exemple, d'un changement d'activité, d'une promotion, de la perception d'une prime exceptionnelle, ou d'une modification de la situation familiale (mariage, divorce, naissance d'un enfant, etc.). Or tous ces événements auront une conséquence sur la dette finale : la loi anglaise prévoyait qu'il en serait tenu compte dès leur réalisation, c'est-à-dire en cours d'année ; par suite, l'employeur devait, chaque mois, procéder à des ajustements de retenue, ce qui compliquait beaucoup sa tâche. Une énorme administration fiscale, située en Écosse, tenait un gigantesque fichier informatique pour suivre toutes ces retenues.

33D'autres pays, dans un souci de simplicité, avaient supprimé la plupart des mesures techniques qui permettent de personnaliser le prélèvement fiscal direct : cette évolution allait aussi dans le sens d'un affaiblissement du caractère personnel de cet impôt.

34Enfin, quelles que soient les précautions prises, la retenue à la source est, en fait, un impôt nouveau et compliqué, dont la perception est confiée, pour l'essentiel, aux entreprises. Et même si le débiteur final est bien le salarié, le débiteur fiscalement responsable est l'entreprise. Il y a là le second inconvénient majeur, à mes yeux, d'un système de retenue. Les entreprises françaises sont, déjà, accablées de formalités administratives et de charges résultant de la collecte des prélèvements fiscaux ou sociaux : leur en imposer une de plus me paraissait une lourde erreur.

  • 4 L'institution, habile, de la contribution sociale généralisée en 1989 à l'initiative de Michel Roca (...)

35J'ajoute que cela ne me paraissait pas davantage justifié par un souci de productivité administrative globale. En effet, la somme des tâches administratives exigées par une retenue, tant chez les entreprises que dans l'administration, est sûrement plus importante que celle imposée par la situation actuelle, où les déclarations sont traitées de façon informatique4.

36Reste le problème du paiement, mais il a trouvé sa solution avec le système de la domiciliation bancaire. J'ai beaucoup travaillé avec nos amis de la Comptabilité publique pour mettre en place ce dispositif et le choix fait à l'origine par le ministre d'un système facultatif fut très heureux : sans contrainte aucune, plus des trois quarts des contribuables ont choisi d'étaler le paiement de leur impôt sur dix mois. Et le succès de ce dispositif a été tel qu'on a pu l'étendre, ensuite, à la taxe d'habitation et aux taxes foncières.

***

37Nous avions une attitude assez restrictive en ce qui concerne les dons déductibles du revenu imposable. Et nous avions peut-être tort, même si nos intentions étaient justes.

38Les donations nous apparaissaient surtout comme des pertes de recettes budgétaires, au profit d'organismes dont l'utilité sociale n'était pas sûrement démontrée. On ironisait volontiers sur les dons aux associations de joueurs de boule ou de pêcheurs à la ligne.

39Nos amis américains, chez lesquels j'ai étudié cette question, avaient une vision bien plus habile.

40D'une manière générale, ils considéraient d'abord que les déductions étaient un moyen de faire accepter l'impôt sur le revenu qui, aux États-Unis comme chez nous, n'est pas très populaire. Je me rappelle un voyage effectué dans plusieurs États pendant un mois de février : partout, dans la presse, à la télévision, dans les avions, l'administration fiscale américaine vantait les possibilités de déduction offertes sans aucun plafonnement et dans tous les domaines : donations, mais aussi intérêts payés à sa banque, assurance-maladie, assurance-vie, constitution de retraite, notamment. Avec toujours, en leitmotiv, le même argument : un simple reçu vous permettra de payer moins d'impôt.

41Cette arrière-pensée tactique se combinait, en ce qui concerne les associations bénéficiaires des dons, avec une conception dynamique de la vie associative.

42Aux États-Unis, peut-être parce que les États ne veulent ou ne peuvent pas s'occuper de tout, les associations jouent un rôle très important dans tous les domaines, et pas seulement dans le secteur humanitaire. Mais ces actions sont soumises à un contrôle très strict de l'opinion publique : les comptes sont largement publiés et, plus généralement l'association doit, à intervalle périodique, justifier ses actions. À défaut, elle ne recevra plus de dons. La transparence est la règle.

43Sur ces bases, le système devient une institution. J'en ai été le témoin lors d'un week-end passé à Saint Louis (Missouri) chez un de mes frères qui travaillait dans une société américaine.

44L'orchestre philharmonique de Saint Louis, un des plus célèbres des États-Unis, équilibrait son budget en organisant, chaque année, une sorte de « vente de charité ». Mais, comme on est en Amérique, la vente n'avait pas lieu dans une salle paroissiale mais à la radio. L'orchestre s'assurait l'exclusivité d'une chaîne de radio pendant le week-end, les achats étaient effectués par téléphone en s'adressant à un animateur qui dialoguait sur l'antenne avec le client. Bien entendu, l'animateur s'efforçait d'intéresser et d'amuser tous les auditeurs, tandis que l'acheteur était ravi à la pensée que tous ses amis l'entendraient. Mon frère a offert un foulard à sa femme et ce fut l'occasion de parler de Lyon et de sa cuisine que l'animateur connaissait bien.

45Tous les objets à acheter étaient décrits dans un catalogue, largement diffusé dans toute la ville.

46En regard de chaque objet figuraient deux chiffres, qui avaient été négociés avec l'administration fiscale. Le premier correspondait à la valeur marchande du produit, le second, en général majoré de 50 %, au prix payé par l'acheteur. Et il était précisé que, pour les acheteurs, la déduction fiscale serait limitée à la seule différence entre les deux chiffres. Quant aux donateurs, ils pouvaient déduire une somme correspondant à la valeur marchande. Ainsi, chacun bénéficiait d'une déduction dans l'exacte mesure de sa générosité.

47Ces évaluations n'étaient pas trop difficiles quand il s'agissait d'objet courant, même de forte valeur. Le calcul devait être plus compliqué pour les lots originaux comme l'offre de garder un chien et deux enfants pour permettre à un jeune ménage d'aller en Floride ou, surtout, pour le plus gros lot, chiffré à 500 000 $ qui consistait à diriger l'orchestre un soir de gala. J'ai d'ailleurs entendu un important industriel de la ville offrir ce cadeau à sa femme, ce qui lui valut un bon quart d'heure de publicité gratuite, reprise peu après car il retéléphona pour acheter toutes les places du théâtre.

48Depuis cette époque, notre système a, heureusement, évolué, grâce notamment aux fondations ; en particulier, la Fondation de France joue un rôle important pour le développement d'associations fort utiles.

***

Notes

1 Michel Debré, Mémoires, Gouverner autrement 1962-1970, p. 213, Albin Michel, 1993.

2 Cette dispense ne s'appliquait pas aux très hauts revenus.

3 Les inconvénients psychologiques et financiers du système de la retenue sont illustrés par notre méthode de financement de l'assurance-maladie.

4 L'institution, habile, de la contribution sociale généralisée en 1989 à l'initiative de Michel Rocard, alors Premier ministre, est venue compléter notre dispositif. Mais, dans ce cas, la retenue n'a pas d'inconvénients puisque cet impôt, au taux modéré, n'est pas personnalisé.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540