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De Rivoli à Bercy

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Guy Delorme

Chapitre IX. Heurs et malheurs de l'avoir fiscal

Texte intégral

  • 1 Projet n° 1309, annexé au procès-verbal des débats de l’Assemblée nationale du 7 avril 1965.

1Au printemps 1965, le Parlement fut saisi d'une importante réforme1de la fiscalité des entreprises. Cette réforme, qui concourait à l'effort de modernisation de notre économie, avait été préparée par des études nombreuses, menées dans diverses enceintes, et notamment le commissariat général au Plan : son service financier, dirigé par Gilles de la Perrière, avait recueilli l'avis de la commission fiscale du Plan et réuni une solide documentation de droit comparé. De notre côté, nous accumulions les exemples du mauvais fonctionnement de règles fiscales, parfois anciennes, qui étaient inadaptées à une économie industrielle en pleine mutation.

  • 2 Assemblée nationale, JO des débats du 11 mai 1965, p. 1229.

2Notre ministre attachait beaucoup d'importance à cette réforme ; elle était également souhaitée par Georges Pompidou, alors Premier ministre, car elle s'inscrivait dans le cadre de sa vigoureuse politique pour développer l'industrie française. L'exposé général des motifs se référa explicitement à cette action. Dans son discours de présentation à l'Assemblée nationale, Valéry Giscard d'Estaing présentait ce projet comme un des moyens qui permettrait de faire de « la France, le quatrième producteur industriel et agricole du monde »2.

***

  • 3 Exposé Général des motifs du projet de loi n° 1309.

3Le projet, devenu la loi du 12 juillet 1965, comportait plusieurs modifications de fond, groupées autour de quatre objectifs3.

4D'abord mieux rémunérer l'épargne investie dans l'entreprise : l'avoir fiscal, sans doute le volet le plus connu de cette loi, est issu de cette volonté.

5Ensuite, assurer une plus grande mobilité des moyens de production et faciliter l'adaptation des structures des entreprises : de là sont nés les régimes, toujours en vigueur, des fusions, des plus-values, et des groupes de sociétés.

6Enfin, le projet contenait une disposition, d'ailleurs modeste, favorisant l'attribution gratuite d'actions au personnel de l'entreprise.

7Parallèlement, le projet améliorait les moyens permettant de lutter contre l'abus des frais généraux. Et diverses dispositions, destinées notamment à favoriser nos exportations, complétaient le dispositif.

8De ce grand projet, l'opinion a surtout retenu l'avoir fiscal, qui fut et demeure l'objet de bien des incompréhensions et de beaucoup de critiques. Lorsque, trente ans après, je rouvre le dossier de l'avoir fiscal, je pense que nous avons commis le péché des technocrates en voulant avoir raison contre tous : notre objectif en proposant une baisse de la taxation des revenus de l'épargne était bon, mais le moyen utilisé était trop compliqué et, peut-être, trop habile.

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9L'avoir fiscal est né d'un constat simple : le revenu de l'épargne investie par une personne physique dans une entreprise, sous forme d'apport en capital - ou, ce qui revient au même, d'achat d'actions - est imposé deux fois : d'abord lorsque la société paye l'impôt sur les bénéfices, au taux, à l'époque, de 50 %, ensuite lorsque l'actionnaire acquitte l'impôt sur le revenu sur ses dividendes.

10Cette double imposition nuit au bon fonctionnement du marché financier, donc au financement orthodoxe des investissements des entreprises.

11Nos concurrents et notamment l'Allemagne, le Royaume-Uni et la Belgique avaient déjà pris les mesures nécessaires pour atténuer, voire supprimer, ce handicap : nous ne pouvions rester à l'écart sauf à prendre le risque de voir l'épargne française s'investir en dehors de nos frontières.

12Pour réduire ce cumul d'imposition, deux méthodes étaient possibles : le système allemand du double taux d'impôt sur les sociétés ou le système de l'avoir fiscal.

13Le système utilisé par l'Allemagne comportait deux taux d'impôt sur les sociétés : un taux normal, de l'ordre de 55 %, sur les bénéfices non distribués, et un taux réduit, de 15 % en apparence, sur les bénéfices distribués. J'emploie l'expression « 15 % en apparence » parce que, en réalité, ce second taux était voisin de 25 %. En effet, la loi allemande, conformément d'ailleurs à toutes les législations fiscales, n'admettait pas l'impôt lui-même parmi les frais généraux ; et, s'agissant de l'impôt au taux réduit, le fisc allemand considérait, avec une implacable logique, qu'il était payé avec un bénéfice non distribué. Par suite, le taux réel de l'impôt sur les bénéfices distribués était de 15 % majoré de 55 % de ce taux soit 23,44 %.

14Nous sommes allés à Bonn où nos amis allemands nous ont présentés, avec beaucoup de précisions, les avantages et les inconvénients de leur système.

15J'ai retenu un des avantages, qui m'apparut alors comme révélateur : le système du double taux incite les sociétés à faire varier leur dividende annuel en fonction de leur bénéfice de l'année ; en effet, si la distribution est prélevée en tout ou partie sur les réserves, pratique fréquente lorsqu'une société veut lisser son dividende, la différence entre le taux majoré et le taux réduit de l'impôt sur les sociétés ne lui est pas restituée, le fisc allemand ayant horreur, à l'instar de ses homologues étrangers, de rembourser un impôt déjà encaissé.

16Les Allemands voyaient là un avantage pour le bon fonctionnement du marché : les actionnaires petits et moyens éprouvent souvent des difficultés pour connaître la situation financière de leur société. Le niveau du dividende est alors un indicateur simple et facile à comprendre : s'il augmente, tout va bien, s'il baisse, il y a des difficultés. Il est donc souhaitable que la loi fiscale incite l'entreprise, pour ne pas perdre l'avantage du taux réduit, à faire varier son dividende en fonction du bénéfice de l'année. Cette vision était réaliste.

17Mais le système allemand avait deux sérieux inconvénients.

18L'allégement était accordé à tous les actionnaires des sociétés allemandes, même à ceux qui déposaient leurs actions, sans en déclarer les revenus, dans une banque étrangère. Les fraudeurs n'étaient donc pas pénalisés.

19Il en était de même, mais sans conséquence au regard de la fraude, pour les sociétés holdings étrangères ayant des filiales en Allemagne : dans ce cas, c'était le trésor allemand qui était perdant au bénéfice du trésor du pays étranger où était située la holding. J'ai même cru comprendre, sans pouvoir l'affirmer, que la présence en Allemagne de grandes sociétés américaines, par filiales interposées, n'avait pas été étrangère au choix du double taux.

***

20Au regard de l'objectif fixé pour la réforme - réduire la double imposition supportée par le revenu de l'épargne investie dans l'entreprise - le système de l'avoir fiscal conduisait à un résultat identique au système allemand du double taux. Un exemple simple, souvent utilisé pendant les débats parlementaires, permet d'illustrer cette affirmation.

21Soit deux sociétés, l'une française, l'autre allemande, qui réalisent le même bénéfice. Pour la clarté de la démonstration, on suppose que le bénéfice est distribué en totalité ; le résultat serait d'ailleurs le même si une partie, identique de part et d'autre, est mise en réserve. Enfin, toujours dans le souci de ne pas compliquer la comparaison, je néglige la retenue à la source allemande, dont les conséquences étaient neutralisées puisqu'elle entraînait un crédit d'impôt de même montant.

22La comparaison montre qu'après la réforme, les actionnaires français seraient traités exactement comme leurs voisins allemands.

  • a Taux de 23,44 % arrondi à 25 % par souci de simplicité.

Notea

23En clair, cela signifiait que le taux de l'impôt sur les bénéfices distribués serait, en France, de 25 % grâce à l'avoir fiscal, soit un niveau proche de ceux observés en Allemagne (23,44 %) ou au Royaume-Uni (24,49 %), mais encore plus élevé qu'en Belgique (15 %). Mais, et cela constituait une habileté peut-être excessive, on ne faisait pas apparaître, clairement, cette réduction de 50 % à 25 % du taux réel de l'impôt sur les bénéfices distribués.

24Deux raisons emportèrent l'adhésion de Valéry Giscard d'Estaing pour le système de l'avoir fiscal de préférence au système du double taux.

25La première, et la plus importante, concerne la lutte contre la fraude fiscale : du fait même de sa technique, l'avoir fiscal est réservé aux seuls actionnaires ayant régulièrement déclaré leurs revenus. En effet, l'avoir fiscal est une créance sur le trésor qui est utilisée pour payer l'impôt sur le revenu : si l'actionnaire a dissimulé ses dividendes, par exemple en déposant ses actions dans une banque étrangère sans en déclarer les revenus, il perd l'avoir fiscal.

26Le ministre considéra que cette caractéristique de l'avoir fiscal était un avantage sérieux. Et j'eus l'occasion, dans les années qui suivirent, d'en mesurer l'importance. Pour des raisons diverses, souvent historiques, une partie du portefeuille des Français est en Suisse. Ces actionnaires, qui vivent en France, enrageaient de ne pas bénéficier de la réforme. Ils déclenchèrent même une campagne sur le thème : l'avoir fiscal est xénophobe, il crée un handicap pour les étrangers qui voudraient s'intéresser à la Bourse française. Ils avaient réussi à convaincre Maurice Couve de Murville, ministre des Finances en juin 1968, qui demanda de réformer le dispositif pour adopter le système allemand. Je dois dire qu'il fut facile de détromper le ministre en lui montrant le procès-verbal de l'assemblée générale d'une société dont les propriétaires étaient des Parisiens connus : en quasi totalité ils étaient regroupés dans une société holding suisse.

27Mais, pour ne pas pénaliser les actionnaires étrangers de sociétés françaises, nous avons négocié des avenants à nos conventions fiscales internationales - j'ai signé le premier avec l'Allemagne - afin de transmettre l'avoir fiscal toutes les fois où le dividende est effectivement soumis à l'impôt dans le pays de l'actionnaire étranger.

28La seconde raison du choix de l'avoir fiscal est plus technique : même si Valéry Giscard d'Estaing était intéressé par les effets mécaniques du double taux pour une bonne information de l'actionnaire, il considéra – et cet argument figure dans l'exposé des motifs – que ce système n'était pas bien adapté à l'usage des sociétés françaises qui s'efforcent de régulariser leurs dividendes en opérant des prélèvements sur les réserves lorsque les résultats de l'exercice ne sont pas suffisants. Le ministre retint, cependant, une règle qui allait dans le sens du mécanisme allemand : l'avoir fiscal est perdu si le dividende est prélevé sur des réserves ayant plus de trois ans.

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29Face à un projet aussi complexe, les débats parlementaires auraient dû conserver un caractère technique, ce qui n'exclue pas quelque passion. Il n'en fut rien à cause de deux amendements soutenus par Louis Vallon, rapporteur général de la commission des finances à l'Assemblée nationale.

30Le premier, le plus célèbre et qui fit quelque bruit dans la presse, connu sous le nom d'« amendement Vallon », voulait organiser la participation des salariés aux bénéfices de leur entreprise.

31Le second, plus discret mais qui agita beaucoup le Landerneau patronal, mettait sur la place publique les rémunérations des dirigeants de sociétés.

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32L'amendement Vallon est trop connu pour qu'il soit nécessaire d'en rappeler tous les aspects. Louis Vallon était un « gaulliste de gauche » et, à ce titre, il partageait l'avis d'une opinion avancée, selon laquelle les salariés ont droit à une part des bénéfices de l'entreprise. Cette association du capital et du travail lui paraissait non seulement conforme à l'équité, mais également très utile pour réduire l'antagonisme, traditionnel en France, entre les salariés et leur entreprise.

33Le projet du gouvernement comportait seulement une petite incitation fiscale pour pousser les sociétés à distribuer, gratuitement, des actions à leur personnel : c'était une réforme beaucoup trop timide à ses yeux.

34Louis Vallon avait une vision plus ambitieuse : la participation devait porter sur le bénéfice, avec toutes les conséquences d'un tel partage sur le fonctionnement même de l'entreprise, en particulier l'information des salariés, donc de leurs représentants syndicaux, sur la formation et la répartition du bénéfice. Bref, la participation introduisait les syndicats dans le « saint des saints » patronal.

35Heureusement pour la suite des débats, Louis Vallon se rallia, dès la première lecture, à une solution sage : la participation serait instituée, mais après les études techniques et juridiques qui permettraient d'en apprécier toutes les conséquences pour que la réforme n'ait pas d'effets néfastes pour notre économie.

  • 4 Max Laxan, à l’époque directeur général des Impôts, suggéra l’idée, très utile, du préciput à haute (...)

36Georges Pompidou, que cette querelle inquiétait parce qu'elle risquait de gêner l'effort de modernisation industrielle qu'il soutenait fortement,tint parole : l'ordonnance du 17 août 19674 mit en place un système de participation qui a connu depuis lors un grand développement, même s'il n'a pas mis un terme à la lutte des classes.

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37Le second amendement soutenu par Louis Vallon eut un sort parlementaire plus difficile ; il fut une pomme de discorde entre les deux assemblées et troubla beaucoup les travaux jusqu'à leur terme. J'eus parfois l'impression que des aspects importants de la réforme étaient éclipsés par ces débats plus passionnels que rationnels.

38Cet amendement fut, en quelque sorte, provoqué par un article du projet de loi qui concernait la lutte contre la fraude fiscale à travers les frais généraux.

39Valéry Giscard d'Estaing était très attentif au problème de la fraude fiscale : il considérait ces abus à la fois comme une source d'injustice intolérable et comme un comportement indigne d'un pays moderne. Lors de la préparation du projet de loi, il avait demandé des dispositions nouvelles permettant de mieux lutter contre la fraude, notamment dans le domaine des frais généraux.

40Je lui avais proposé de retenir le texte de la loi fiscale américaine : aux États-Unis, les frais généraux ne sont déductibles de l'assiette du bénéfice imposable que s'ils sont nécessaires pour la gestion de l'entreprise. Les tribunaux américains tirent une conséquence stricte de cet adjectif : le président de la société doit prouver au fisc que ses frais sont nécessaires au bon fonctionnement de son entreprise. Ainsi, lorsqu'il fait un voyage à l'étranger, le fisc peut lui demander quels ont été les objectifs et les résultats de ce voyage, quels clients il a rencontrés, quels marchés il a obtenus. Si la réponse est vague, les frais du voyage sont rejetés.

41Ce dispositif, en usage dans un grand pays considéré comme un modèle de liberté, séduisit Valéry Giscard d'Estaing ; mais il craignait que, chez nous, cela ne conduise à une sorte d'inquisition fiscale, malsupportée par l'opinion et d'ailleurs néfaste pour le bon fonctionnement des entreprises honnêtes. Il demanda donc de réserver ce système pour des cas où nous aurions une forte présomption d'abus.

42De là était né le dispositif figurant dans le projet de loi.

43Nous avions sélectionné quelques catégories de frais généraux, correspondant à des cas où des abus peuvent être commis assez facilement : les rémunérations des dirigeants, les automobiles, les résidences secondaires, les cadeaux, les voyages et les frais d'hôtel et de restaurant ; lorsque ces dépenses augmentent plus vite que le bénéfice, l'administration fiscale pourra demander à l'entreprise de justifier qu'elles sont nécessitées par sa gestion. Cette évolution divergente de ces frais généraux et du résultat peut constituer un indice permettant de présumer qu'il y a un abus.

44Et, pour faciliter la surveillance, nous avions prévu que l'entreprise devait, chaque année, fournir à l'administration fiscale un relevé chiffré de ces cinq catégories de dépenses. Toutefois, pour ne pas alourdir les obligations de très petites entreprises, ce relevé ne serait exigé qu'au-delà de chiffres fixés par arrêté.

45En commission des finances, le groupe communiste proposa un amendement : ce relevé serait communiqué à l'assemblée générale des actionnaires en même temps que le bilan. Louis Vallon soutint cet amendement, qui fut adopté à une très large majorité.

  • 5 Débats Assemblée nationale 12 mai 1965, p. 1 290.

46En séance publique5, l'amendement rencontra une vive opposition. Mais Louis Vallon développa un raisonnement imparable : les actionnaires sont les propriétaires de la société anonyme ; il est légitime qu'ils soient informés, à défaut d'en être les décideurs, du salaire du président.

47Ce fut une belle panique : à la différence des usages américains, les rémunérations des dirigeants français étaient, à cette époque, un secret quasi absolu. Pour respecter la loi selon laquelle le président ne peut pas fixer lui-même son salaire, un petit comité d'administrateurs est chargé de cette tâche : il en rend compte au conseil d'administration, de façon elliptique, en indiquant que la décision sera jointe au procès-verbal. Et il serait du plus mauvais goût, de la part d'un administrateur, de demander communication de ce document.

48Or, voilà que, avec l'amendement de Louis Vallon, cette information confidentielle serait sur la place publique !

49Cette affaire empoisonna les débats : à chaque lecture, Louis Vallon prenait un malin plaisir à introduire son texte, et le Sénat le rejetait, ou le vidait de son contenu, avec une argumentation juridique guère convaincante. Valéry Giscard d'Estaing observait, avec un sourire mal dissimulé, ces péripéties parlementaires qui, d'une certaine manière, facilitaient le vote des autres articles, importants, de la réforme.

  • 6 Une loi ultérieure, non fiscale, supprima cette restriction.

50Une transaction prévalut finalement : l'information destinée à l'administration fiscale serait également donnée aux actionnaires, mais de façon globale, le chiffre diffusé correspondant à la somme des rémunérations des dirigeants, et non à celle de chacun d'entre eux. Et cette communication, effectuée sous le contrôle des commissaires aux comptes, était limitée aux cas où l'administration engageait la procédure de contrôle portant sur l'utilité de ces frais généraux6.

***

51Cette question, heureusement, n'éclipsa pas complètement les débats de fond justifiés par le projet. Les nouvelles règles proposées pour l'imposition des plus-values et pour les fusions soulevèrent bien des questions et des réserves ; elles furent finalement approuvées et trente ans après, elles sont encore utilisées. En matière fiscale, la longévité est toujours une preuve de succès.

  • 7 Cf. chapitre XIII.
  • 8 « L’actualité en question », émission d’Etienne Mougeotte, jeudi 10 février 1972.

52Il n'en fut pas de même de l'avoir fiscal : celui-ci suscita et continue de susciter beaucoup de critiques. La regrettable affaire de la feuille d'impôt de Jacques Chaban-Delmas7, publiée par Le Canard Enchaînéen 1971, en fut une pénible illustration. Jacques Chaban-Delmas n'avait commis aucune fraude et rien ne pouvait lui être reproché : ses revenus imposables étaient surtout composés de dividendes, auxquels était attaché l'avoir fiscal ; celui-ci lui permettait d'acquitter l'impôt dont il était redevable. Mais l'opinion eut l'impression qu'il ne payait pas d'impôt, ce qui était inexact. Pour tenter de dissiper ce malentendu, Valéry Giscard d'Estaing fit une démonstration très claire à la télévision, à une heure de grande écoute : malgré son exceptionnel talent pédagogique, il ne convainquit pas grand monde8.

  • 9 J’ai retrouvé un article de Henri Guitton (La Croix 18 février 1972) indiquant que « M. Giscard d’E (...)

53Lorsque je repasse ces événements dans ma mémoire, je me demande si notre principale erreur ne tient pas au nom choisi9 : l'avoir fiscal donne l'impression d'un cadeau. Or dans l'inconscient collectif de nos concitoyens, le fisc est toujours associé à un prélèvement, jamais à un reversement. Il y avait donc là quelque chose de bizarre, pour ne pas dire d'anormal voire de douteux. Et comme la technique fiscale est souvent compliquée, il était facile d'entraîner une opinion prompte à se mobiliser contre la majorité politique de l'époque.

54J'ajoute que les diverses mesures utilisées pour assurer le succès de la réforme contribuèrent, sans doute, à alimenter ces malentendus.

55Une bonne information des actionnaires était nécessaire pour qu'ils comprennent l'intérêt de la réforme. Plusieurs dispositions concouraient à ce résultat.

56D'abord le texte même de l'article 1er de la loi qui indiquait, de façon très claire, que le revenu de l'actionnaire est constitué par le dividende reçu de la société et l'avoir fiscal, égal à la moitié de ce dividende.

57Ensuite, le certificat d'avoir fiscal, remis à l'actionnaire avec ses dividendes, qui ressemblait, à s'y méprendre, à un chèque sur le trésor : de couleur bleue claire, ayant la même forme qu'un chèque, il devait symboliser pour l'actionnaire le supplément de revenu que l'avoir fiscal lui procurait.

58Dans le même esprit, les journaux financiers donnaient une information sur le nouveau rendement des actions. Ainsi, La Vie françaisepubliait, chaque semaine, un tableau des valeurs cotées à la Bourse de Paris, avec, en regard de chacune, le dividende, l'avoir fiscal et le revenu global, résultant de l'addition des deux premiers chiffres.

59Et, pour que l'actionnaire puisse bien apprécier l'évolution de son revenu après la réforme, la loi fit obligation aux sociétés de publier, avec leur bilan, un tableau présentant le montant du dividende, celui de l'avoir fiscal, et enfin le revenu global de l'actionnaire au titre de l'exercice et des deux exercices précédents.

60Il n'est pas surprenant, dans ces conditions, qu'une campagne de presse orientée ait pu, facilement, développer la thèse selon laquelle l'avoir fiscal était un cadeau.

61Pouvions-nous choisir un autre nom et utiliser une autre technique, comme, par exemple, celle en usage au Royaume-Uni ou en Belgique ?

62Dans ces deux pays, l'allégement de la charge fiscale sur les bénéfices distribués est obtenu en accordant à l'actionnaire un crédit d'impôt. Le crédit d'impôt, qui est habituellement la contrepartie d'une retenue à la source opérée par le trésor, est une procédure fiscale connue. Elle aurait, peut-être, été moins provocante que l'avoir fiscal.

  • 10 AN, Débats, JO, 11 mai 1965, p. 1229.

63Cette formule avait été écartée pour des raisons techniques que Valéry Giscard d'Estaing a exposées devant l'Assemblée nationale10 : dans les nombreuses conventions fiscales internationales signées par la France, le crédit d'impôt est, presque toujours, réduit à un niveau très faible ou, ce qui revient au même pour l'actionnaire étranger, transféré à son profit. Donc, si nous avions utilisé la notion juridique de crédit d'impôt, nous aurions perdu un argument précieux pour nos négociations ultérieures.

  • 11 AN, Débats, JO, 11 mai 1965, p. 1228.

64Présentant le rapport de la commission des finances, Louis Vallon fit part de ses doutes pour finalement approuver le choix de l'avoir fiscal « solution [qui] présente le moins d'inconvénients et le plus d'efficacité ». Il précisa « Je n'en étais pas sûr au moment où j'ai pris ce projet pour l'étudier, mais je dois dire que [VGE.] m'en a personnellement convaincu lors des débats en commission »11.

65Quelques années plus tard, on fit une tentative pour trouver un nouvel intitulé : on parla d'impôt « payé d'avance, valant crédit d'impôt ». Elle ne dura guère et le mot « avoir fiscal » reparut sur les documents officiels. Le certificat d'avoir fiscal a, pour sa part, disparu, le montant de l'avoir fiscal figurant, parmi beaucoup d'autres chiffres et de façon discrète, sur l'imprimé intitulé « Justificatif à produire aux services fiscaux ».

66Deux remarques, en terminant, apporteront aux lecteurs des éléments complémentaires de réflexion.

67D'abord un constat : notre système a été imité par quelques pays étrangers, mais, me semble-t-il, sans employer le mot « avoir fiscal ». Tel fut le cas de l'Allemagne, qui abandonna quelques années plus tard le système du double taux, pour adopter un dispositif comparable au nôtre, d'ailleurs avec un allégement beaucoup plus important : la double imposition des dividendes fut totalement supprimée puisque le crédit d'impôt est égal à 100 % du dividende.

68Ensuite une surprise : non seulement la majorité socialiste des années 1981-1995 n'a pas supprimé l'avoir fiscal mais elle en a doublé la valeur.

69En effet, le taux de l'impôt sur les sociétés a été progressivement réduit de 50 % à 33 1/3 %, sans que l'on modifie la valeur de l'avoir fiscal, toujours égal à la moitié du dividende. Il est clair, dans ces conditions, que la charge fiscale réelle pesant au niveau de la société sur les bénéfices distribués est passée de 25 % à zéro, ce qui nous place à égalité avec l'Allemagne.

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70Le projet de loi modifiant l'imposition des entreprises avait aussi l'ambition de faciliter les réformes de structure : à ce titre, il s'inscrivait dans le cadre de la politique industrielle définie par le Plan.

71Deux textes importants concouraient à ce résultat : l'un portait sur l'imposition des plus-values en capital et l'autre sur le régime des fusions.

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72La fiscalité des plus-values réalisées par une entreprise sur la vente d'un actif était régie par le principe de l'exonération sous condition de remploi, fixé à l'article 40 du code.

73Ce système, apparemment favorable, présentait de sérieux inconvénients. Pour en saisir la portée, un bref développement technique est nécessaire.

74Depuis 1934, le bénéfice imposable d'une entreprise était fondé sur la comparaison entre le bilan de clôture et le bilan d'ouverture de l'exercice : tous les produits, qu'il s'agisse de résultats d'exploitation ou de gains ou de pertes en capital, étaient confondus et soumis à une imposition globale. Cette règle, connue sous le nom de théorie du bilan, avait sa logique comptable, mais elle était aussitôt apparue comme trop sévère lorsque le bénéfice provenait de la cession d'un actif : dans ce cas, l'impôt aurait prélevé une partie des moyens de production, ce qui aurait été contestable.

75Aussi le législateur avait prévu une échappatoire : l'entreprise pouvait éviter l'imposition si elle réinvestissait les sommes dégagées par la cession, soit la valeur comptable de l'actif cédé et la plus-value.

76Cette exonération sous condition de remploi était devenue la règle quasi générale.

77Mais, comme le fisc n'aime pas beaucoup les exonérations, cet avantage était subordonné à plusieurs conditions logiques, mais restrictives.

78Le remploi devait être effectué dans un délai de trois ans, qui était considéré comme court.

79Il ne pouvait être utilisé que pour financer un nouvel investissement. Par suite, l'entreprise ne pouvait pas s'en servir à d'autres fins, par exemple pour augmenter son fond de roulement. Cette règle conduisait aussi les capitaux à se réinvestir là où ils avaient pris naissance, et non pas là où ils auraient été les plus rentables et, partant, les plus utiles.

80La plus-value devait être aussitôt déduite de la valeur d'achat du nouvel actif ; par suite, l'amortissement de cet investissement n'était calculé que sur sa valeur nette, et non sur son prix d'achat. Cette règle avait sa logique puisque, à défaut, l'exonération eut été définitive. Mais elle avait un sérieux inconvénient administratif et comptable : l'entreprise était obligée de calculer deux amortissements, l'un, pour ses comptes sociaux, sur la valeur d'achat, l'autre, pour son résultat fiscal, sur la valeur nette, déduction faite de la plus-value utilisée. Je me rappelle avoir visité une usine métallurgique où, pour chaque machine, il y avait deux fiches d'amortissement.

81Plus généralement, ce système d'exonération pouvait donner naissance à des phénomènes de rétention, chaque fois que l'entreprise n'était pas en mesure de procéder à un remploi admis par la loi. En particulier, les petites et moyennes entreprises étaient incitées à conserver des terrains ayant parfois une valeur marchande hors de proportion avec leur utilité industrielle, parce qu'elles n'avaient pas de projets d'investissements nouveaux suffisants. De même, les entreprises hésitaient à procéder aux arbitrages nécessaires en ce qui concernait leurs titres de placement.

82Comme souvent, en pareil cas, les entreprises cherchaient à tourner un dispositif gênant pour leur expansion. La méthode la plus fréquente consistait à réinvestir les plus-values dans des actifs non amortissables, comme par exemple, des titres de participation. On avait même observé la création de filiales à seule fin d'échapper à la règle de l'imputation des plus-values sur la valeur d'achat des nouveaux investissements : de telles structures juridiques, artificielles, étaient source de complexité et de charges administratives inutiles.

83J'ajoute que, pour le fisc, ce système n'était guère plus satisfaisant. Il impliquait une surveillance complexe des engagements de remploi ; et, bien entendu, les pertes en capital étaient immédiatement déduites, alors que les gains, grâce au système du remploi, n'étaient, en fait, jamais imposés.

84La réforme fut adoptée après un débat parlementaire approfondi. Elle repose sur une distinction logique entre les gains à court terme et les gains à long terme. Elle est toujours en vigueur.

85Les plus-values à court terme sont définies comme celles qui proviennent de la cession d'un actif moins de deux ans après son acquisition : le bon sens enseigne qu'une telle opération s'apparente à une décision d'exploitation ; par suite, le résultat est assimilé à un bénéfice d'exploitation et soumis à l'impôt de droit commun. Mais cette taxation était étalée sur plusieurs années.

86Quant aux plus-values à long terme, elles furent imposées selon un taux réduit, initialement fixé à 10 %. Toutefois, et cette disposition est logique, la fraction de la plus-value qui correspond aux amortissements antérieurement comptabilisés dans les charges est traitée comme une plus-value à court terme.

87En contrepartie de cette taxation réduite, l'entreprise est libre d'utiliser la plus-value à long terme comme elle l'entend : la seule exigence fixée par la loi est de ne pas distribuer cette plus-value aux actionnaires ; dans ce cas, l'entreprise doit acquitter un complément d'impôt pour retrouver la charge fiscale de droit commun ; cette disposition est logique puisque, dans cette hypothèse, l'entreprise a elle-même considéré que la plus-value est un résultat d'exploitation.

88Il s'agit donc d'un système libéral, par opposition au dispositif de l'article 40, qui avait un aspect presque dirigiste.

89Ce régime a connu un réel succès puisque, trente ans après, il fonctionne toujours, même si l'écart entre le taux normal de l'impôt sur les sociétés, désormais fixé à 33 1/3 % et le taux réduit, relevé à 19 %, est moindre qu'à l'origine. En 1991, un groupe de travail du CNPF a fait le bilan de ce dispositif. La conclusion était claire : il ne faut pas le modifier, sinon pour supprimer une anomalie concernant les moins-values sur titres de participation.

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90Le régime des fusions fit également l'objet d'une profonde réforme, toujours en vigueur aujourd'hui.

91Le système antérieur avait bien qualifié la fusion d'opération intercalaire, mais sans en tirer toutes les conséquences. En particulier, un droit d'apport au taux de 0,80 ou 1,20 % était perçu sur les actifs apportés. Quant aux plus-values dégagées lors de la fusion, elles pouvaient être exonérées si l'entreprise absorbante reprenait les valeurs d'apport sur la base de leur évaluation comptable chez la société absorbée. En pratique, cela signifiait que les amortissements, du point de vue fiscal, ne seraient pas calculés sur la base des valeurs d'apport ; d'où, comme en matière de plus-value de cession, une double comptabilité et un double bilan.

92Là encore, l'imagination des conseillers fiscaux s'était donnée libre cours pour trouver une échappatoire. L'un des montages le plus habile mais aussi le plus critiquable consistait à fusionner avec soi-même, en utilisant un dispositif du code qui n'avait pas été conçu pour cela.

93La réforme mit un terme à ces anomalies en instituant une véritable transparence fiscale, aussi bien pour les fusions que pour les scissions. Le droit proportionnel d'enregistrement est remplacé par un droit fixe et, surtout, la société absorbante peut reprendre dans ses écritures les valeurs d'apport telles qu'elles ont été fixées par le traité et procéder aux amortissements futurs sur ces mêmes bases. En contrepartie, elle doit réintégrer les plus-values afférentes aux biens amortissables sur une période initialement fixée à dix ans. Quant aux plus-values dégagées sur des actifs non amortissables, leur imposition est différée jusqu'à la cession.

94Cette réforme, jointe à celle qui figurait dans la loi du 28 décembre 1959 pour les bénéfices réalisés entre mère et filiale, fut très utile pour la constitution et l'adaptation des groupes de sociétés.

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95La révision des bilans était un sujet de conflit permanent avec les entreprises et leurs conseils fiscaux et comptables.

96Leurs arguments étaient simples et, il faut le reconnaître, assez solides : l'inflation, souvent très forte pendant cette période, enlevait à la valeur de leurs actifs une bonne part de leur signification. Il en résultait deux conséquences néfastes :

  • d'une part, les amortissements, calculés sur la valeur historique des immobilisations, ne permettaient pas, comme cela doit être la règle, de financer les nouveaux investissements nécessaires pour assurer le maintien de l'outil de production ;

  • d'autre part et ce phénomène est la conséquence du précédent, le résultat est artificiellement majoré : par suite, l'entreprise paye un impôt sur des bénéfices nominaux qui excèdent les bénéfices réels.

97Face à cette démonstration, nous n'avions guère d'arguments, puisque la principale justification de notre refus était d'ordre budgétaire : la révision des bilans entraîne des pertes de recettes importantes.

98Mais ce raisonnement est, en général, difficile à faire accepter. Aussi, d'autres motifs, pas toujours sans valeur, étaient mis en avant. Je me rappelle un colloque sur ce thème, organisé par le CNPF. Le concert était unanime et je me demandais comment ouvrir une brèche dans ce front uni des partisans de la révision, quand une idée, assez tordue, j'en conviens, me vint à l'esprit.

99Je fis semblant d'accepter le principe de la révision, mais, dans un souci de logique, je proposai de réviser non seulement les actifs, mais aussi une partie des passifs des entreprises. Et devant l'étonnement de mes interlocuteurs, je fis remarquer que dans le passif des entreprises il y a un actif des personnes physiques : les obligations. Or les mêmes raisons qui justifient une protection des actifs des entreprises contre l'inflation, trouvent à s'appliquer en ce qui concerne l'épargne des personnes physiques ; il faut donc, logiquement, indexer les obligations.

100Ce raisonnement, qui pouvait se fonder sur un précédent puisque, dans les années cinquante, l'indexation des obligations avait connu un fort développement, parallèlement à des révisions légales des bilans, jeta la consternation dans l'assistance : une réévaluation parallèle des actifs et des passifs ne satisfaisait nullement les chefs d'entreprise.

101Plus sérieusement, un argument tiré de la règle de prudence posée par les experts comptables était mis en avant : si les entreprises sont libres de réviser les valeurs de leurs actifs, le risque est réel que certains abus nuisent à la sincérité des comptes. Cette raison explique, sans doute, que lorsque des révisions ont été autorisées par la loi, des précautions furent prises pour encadrer avec soin les opérations de réévaluation.

102La nouvelle fiscalité applicable aux fusions apporta aussi un commencement de solution à ce problème.

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Notes

1 Projet n° 1309, annexé au procès-verbal des débats de l’Assemblée nationale du 7 avril 1965.

2 Assemblée nationale, JO des débats du 11 mai 1965, p. 1229.

3 Exposé Général des motifs du projet de loi n° 1309.

4 Max Laxan, à l’époque directeur général des Impôts, suggéra l’idée, très utile, du préciput à hauteur de 5 % des fonds propres pour rémunérer l’épargne investie dans l’entreprise : cette mesure évite que le partage des bénéfices ne soit réalisé aux dépens de l’investissement. Cf. Michel Debré, Mémoires, Gouverner autrement 1962-1970, op. cit., Albin Michel, 1993, p. 121.

5 Débats Assemblée nationale 12 mai 1965, p. 1 290.

6 Une loi ultérieure, non fiscale, supprima cette restriction.

7 Cf. chapitre XIII.

8 « L’actualité en question », émission d’Etienne Mougeotte, jeudi 10 février 1972.

9 J’ai retrouvé un article de Henri Guitton (La Croix 18 février 1972) indiquant que « M. Giscard d’Estaing a reconnu que le terme d’avoir fiscal était ambigu ».

10 AN, Débats, JO, 11 mai 1965, p. 1229.

11 AN, Débats, JO, 11 mai 1965, p. 1228.

Notes de fin

a Taux de 23,44 % arrondi à 25 % par souci de simplicité.

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