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De Rivoli à Bercy

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Guy Delorme

Chapitre VIII. La généralisation de la TVA et l’Europe 1964-1967

Texte intégral

I. LA PRÉPARATION ET LE VOTE DE LA RÉFORME (1964-1965)

1La généralisation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) fut la grande affaire fiscale des années soixante.

2La TVA est une invention géniale de Maurice Lauré en 1954.

3Cette taxe est un impôt sur la consommation finale des ménages. On aurait pu le prélever en totalité au moment de cette consommation, c’est-à-dire, en pratique et pour l’essentiel, chez les commerçants détaillants et les prestataires de services personnels.

4Mais cette solution présentait deux sérieux inconvénients :

  • d’abord la nécessité de définir une consommation finale ; or rien n’indique lors d’un achat, que celui-ci soit effectué chez un commerçant ou dans une usine, si l’objet sera consommé par un particulier ou, au contraire, utilisé par une entreprise pour son activité industrielle ou commerciale. La même incertitude existe quand il s’agit d’un service ;

  • ensuite, et surtout, le risque d’insécurité pour les finances publiques ; la quasi totalité de la collecte d’un impôt représentant une part considérable des recettes budgétaires serait confiée à plusieurs millions de commerçants détaillants et de petits prestataires de services, dont le contrôle par le fisc est souvent malaisé.

5Là se situe la plus belle invention de Maurice Lauré. Au lieu de demander au dernier vendeur de verser à l’État la totalité de cet impôt de consommation, il a prévu que chaque entrepreneur intervenant dans le circuit de production puis de distribution – industriels, prestataires de services, grossistes, détaillants – payerait l’impôt sur la valeur qu’il ajouterait au produit.

6En pratique, cette quote-part est fixée de façon assez simple : l’entreprise calcule le montant de la taxe sur le prix des produits qu’elle a vendus, et elle déduit de ce chiffre toutes les taxes qu’elle a elle-même acquittées sur ses achats. Et elle verse la différence au Trésor.

7Ce simple rappel montre que la TVA n’est, en aucune manière, un impôt sur le bénéfice brut de l’entreprise, mais une taxe sur la consommation qui est perçue selon le système des paiements fractionnés.

***

8La réforme réalisée par Maurice Lauré en 1954 avait, à l’origine, un domaine limité : seuls les industriels et quelques rares grossistes étaient assujettis ; cela concernait environ 350 000 entreprises, généralement importantes, donc capables de tenir les comptes servant de base au calcul de l’impôt.

9Cette réforme avait été un succès, mais sur le plan pratique, le plus difficile restait à faire : appliquer cet impôt neutre et moderne à tous les autres agents de notre économie : commerçants détaillants ou grossistes, artisans, prestataires de services, professions libérales, soit environ 1 700 000 contribuables nouveaux, et même les agriculteurs qui étaient encore près de 1 700 000.

10Les partisans de la réforme étaient rares.

11Il y avait d’abord la direction générale des Prix, où Jean-Pierre Fourcade, alors conseiller au cabinet, avait bien compris que la bataille contre l’inflation passait par la modernisation de notre système de distribution : la réforme fiscale était un moyen, et non des moindres, qui permettrait aux commerçants, de toute taille et de toute forme juridique, de moderniser leurs activités sans augmenter les prix.

12À la direction générale des Impôts, on rêvait d’une réforme qui étendrait à toutes les entreprises du commerce, des services et de l’artisanat, un impôt neutre et moderne. Cela permettrait de supprimer plusieurs taxes indirectes parfois vieillottes, et toujours sources de conflits parce que mal adaptées aux évolutions industrielles et commerciales d’une économie développée.

13Dans le monde des entreprises, il n’y avait guère que le secteur des magasins à succursales multiples – on ne parlait pas encore de grandes surfaces – qui était favorable à la réforme. En effet, le système existant frappait d’un lourd handicap ces professionnels : la taxation de ces détaillants était majorée sous prétexte qu’ils faisaient une économie fiscale parce qu’ils intégraient la fonction de grossiste. Mais ces professionnels dynamiques étaient aussi une menace pour certains petits commerçants : dans la bataille pour la TVA qui allait s’engager, ils ne pouvaient pas s’avancer à visage découvert.

14Car il s’agissait bien d’une bataille, tant les adversaires du projet étaient nombreux et puissants.

15Il y avait d’abord les commerçants-détaillants, au nombre d’un million, pour lesquels la réforme était un redoutable plongeon dans un océan fiscal compliqué et parfois inconnu.

16Compliqué, parce que ces contribuables étaient assujettis à la seule taxe locale sur le chiffre d’affaire, au taux de 2,75 % : pour eux, le système était très simple et il n’impliquait presqu’aucune obligation comptable. En regard, la TVA, quelque précaution que prendrait le législateur pour leur en faciliter l’accès, était un dispositif redoutable, du fait même de sa logique ; des règles bizarres, comme le décalage d’un mois, le butoir ou le prorata, qui ne disparurent que plus tard, augmentaient encore la complexité.

17Pire encore, pour plus de la moitié de ces futurs nouveaux assujettis, les contacts avec le fisc étaient presque inexistants puisqu’ils étaient soumis au régime du forfait : cela signifiait que, pour ces entreprises modestes – mais il y en avait plus de 500 000 – les rapports avec l’administration fiscale se limitaient à un entretien, parfois tendu, tous les deux ans : le forfait de taxe locale étant fixé, le commerçant versait, chaque trimestre, ou chaque mois pour les plus importants, une somme fixée à l’avance et invariable pendant deux ans. Il était soumis à des obligations comptables minimes et, bien entendu, il ne risquait aucun contrôle fiscal, la loi faisant interdiction au fisc de vérifier un forfaitaire.

18Les 600 000 artisans constituaient un second groupe d’adversaires, qui n’étaient ni moins puissants ni moins sympathiques.

19Pour ces petites entreprises familiales, parfois à la frange du monde industriel, souvent engagées dans des activités traditionnelles où métiers d’art et de service sont un des charmes et une des richesses de notre pays, la situation fiscale était simple : ils étaient, sauf très rares exceptions, exonérés de tout ou presque tout impôt. Bien entendu, ils ne payaient ni la taxe locale, ni la taxe sur les prestations de services. Pour eux, le changement serait donc plus redoutable encore que pour les commerçants, avec cependant une différence qui jouera un rôle dans les débats : du fait de leur activité, les artisans se trouvaient souvent au contact avec le monde industriel ; étant hors du domaine de la TVA, ils ne pouvaient facturer celle qu’ils avaient supportée sur leurs achats à leurs clients industriels et ceux-ci, à leur tour, ne pouvaient la déduire ; avec la réforme, ce handicap disparaîtrait.

20Les prestataires de services formaient une catégorie très hétérogène, dont il était difficile de mesurer les oppositions, si diverses étaient les situations : quelle similitude y avait-il entre un coiffeur, souvent d’ailleurs artisan, un hôtel-restaurant, un transporteur routier, Air France ou la SNCF, et des professions libérales comme un notaire, un avocat ou un géomètre-expert ?

21Les agriculteurs ne seraient pas des adversaires, parce que, dans le projet initial, ils restaient en dehors de la réforme. Plus encore que les forfaitaires, les exploitants agricoles étaient dans une situation fiscale originale : leurs rapports avec le fisc, au niveau individuel, étaient inexistants, qu’il s’agisse des taxes sur le chiffre d’affaires ou des impôts directs. Ils étaient, évidemment, exonérés de taxe locale et, en ce qui concerne l’impôt sur le revenu, la quasi totalité des exploitants bénéficiait du régime du forfait collectif : dans chaque département, les dirigeants de la profession négociaient avec le fisc un montant forfaitaire de revenu par catégorie de culture ; ce chiffre, par construction très faible puisque les interlocuteurs de l’administration accumulaient les arguments pour tirer le résultat vers le bas, était ensuite appliqué aux surfaces de chaque exploitant pour connaître son revenu imposable de l’année.

22Par suite, l’exploitant n’avait jamais de relations avec l’agent du fisc ; il n’avait même pas besoin de faire la déclaration de ses revenus agricoles puisque l’administration fiscale, connaissant, par le cadastre, les surfaces exploitées, calculait elle-même le revenu et l’impôt de chacun.

  • 1 L’application de la TVA aux animaux vivants posait un problème pratique délicat : comment suivre ce (...)
  • 2 M.M. de Caffarelli, président de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles, Blo (...)

23Mais nous avions compté sans le dynamisme et l’intelligence fiscale du dirigeant du Centre national des jeunes agriculteurs (CNJA), François Guillaume : il avait compris que l’avenir de notre agriculture, dans le nouveau cadre européen, voire au niveau mondial, passait par une réforme fiscale qui donnerait aux exploitants les moyens de se moderniser et d’exporter ; la TVA répondait bien à cette double préoccupation. Ayant convaincu les trois autres dirigeants du monde agricole, les syndicats d’exploitants (FNSEA), les chambres d’agriculture et les coopératives, il posa le problème au ministre qui en vit aussitôt l’enjeu. Toutefois, pour ne pas alourdir un débat déjà bien difficile et pour examiner tous les aspects d’un problème très complexe, il fut décidé de procéder en deux temps : l’extension de la TVA aux exploitants agricoles1 fut réalisée en 1967 à l’initiative de Michel Debré, après une concertation très poussée entre l’administration et les quatre dirigeants de la profession2.

24Si tous ces futurs collecteurs de la TVA pouvaient être convaincus par la logique économique de cet impôt et partiellement désarmés par les efforts de concertation et d’information que l’administration allait engager, il n’en était pas de même des 38 000 mairies qui allaient perdre, avec la suppression de la taxe locale, une recette budgétaire très appréciée. Le produit de cet impôt était facile à localiser sur le territoire de chaque commune ; son taux, modéré, lui ôtait presque tout aspect contraignant ; enfin, calculé en pourcentage du chiffre d’affaires, son produit suivait exactement la progression des affaires, que celle-ci résulte de l’expansion ou de l’inflation. La taxe sur les salaires, attribuée aux collectivités locales pour remplacer la taxe locale, n’avait pas les mêmes avantages.

25Avec le recul du temps, trois causes majeures me semblent avoir joué un rôle décisif pour assurer le succès de la réforme.

26La première, et sûrement la plus importante, tient aux qualités intrinsèques de la TVA qui peuvent toutes se retrouver dans un seul mot : la neutralité. Chacun comprend que, pour financer les services publics, l’État doit prélever des impôts et chacun admet que, dans un souci de justice ou d’efficacité, l’impôt direct soit différencié, notamment en fonction des capacités contributives des contribuables ou des objectifs d’une politique économique ou sociale. En revanche, l’inégalité devant l’impôt indirect est considérée comme insupportable par les chefs d’entreprise, car elle est ressentie comme une atteinte aux règles de base de l’économie de marché : la concurrence loyale et le développement de l’activité grâce à l’effort et l’innovation.

27À la différence des diverses taxes antérieures, la TVA se présentait comme un impôt neutre :

  • neutre au regard des méthodes et de l’organisation de la production ;

  • neutre quels que soient la forme et le nombre des intermédiaires des circuits de distribution ;

  • neutre enfin quels que soient les choix des consommateurs face à des produits de même type.

28Cette neutralité est obtenue grâce au mécanisme très original des déductions. Elle trouve sa manifestation formelle et comptable dans la notion de prix hors taxe et dans la comptabilisation des opérations fiscales dans un compte de la classe 4 du plan comptable général, donc un compte de tiers : cela prouve bien que la TVA est extérieure à l’entreprise, même si cette dernière en est le percepteur pour le compte de l’État.

  • 3 Assises nationales du commerce, Groupe 2 Fiscalité. Le groupe avait défini la neutralité fiscale co (...)
  • 4 Projet n° 1 420 déposé en juin 1965.

29Dans le rapport présenté, fin 1964, au nom des Assises nationales du commerce3, Francis J. Pécresse, alors président délégué de la Fédération nationale du négoce du tissu, écrivait « Le critère de la neutralité est, pour les milieux professionnels, un critère fondamental ». Cette appréciation figurait en bonne place dans l’exposé des motifs du projet de loi4 : « La généralisation de la TVA est la seule solution qui puisse assurer la neutralité indispensable à la modernisation de notre appareil commercial et au développement de la productivité ».

30Cette neutralité économique et l’habile construction technique qui l’assurait séduisirent Valéry Giscard d’Estaing. D’une manière générale, il portait beaucoup d’intérêt à la fiscalité, surtout lorsqu’elle satisfaisait son esprit logique, sa volonté de moderniser notre économie et sa conception libérale du marché : la TVA répondait parfaitement à ces préoccupations. En outre, ce projet s’inscrivait dans une perspective européenne. Il avait donc tout pour plaire au ministre : lors de la sérieuse préparation du texte puis pendant les longues séances au Parlement, Valéry Giscard d’Estaing mit au service de cette grande et difficile réforme son génie politique et sa parfaite maîtrise des débats parlementaires. Telle fut la seconde cause du succès.

31La troisième tient à l’effort, sans précédent, engagée par l’administration fiscale d’abord pour rencontrer les divers acteurs de ce futur système – chefs d’entreprises de toute catégorie, responsables d’organisations professionnelles, experts comptables, conseillers fiscaux –, ensuite pour informer et conseiller les nouveaux contribuables afin de les aider à appliquer la nouvelle loi.

32Dialogue et information n’étaient, certes, pas inconnus à la DGI, mais jamais dans le passé, l’administration fiscale n’avait mis en œuvre ces méthodes avec une telle ampleur et surtout, jamais dans le passé, elle n’avait pris autant le risque d’être contestée voire défaite par ses futurs assujettis. Le résultat fut à la mesure de l’audace : les partenaires de l’administration fiscale dans les diverses commissions constituées pour préparer puis mettre en œuvre cette réforme devinrent et demeurèrent les plus chauds partisans de la TVA et ses meilleurs défenseurs dans les instances professionnelles.

33À peu près à la même époque, des dizaines de milliers de commerçants danois s’enchaînaient dans les rues de Copenhague pour s’opposer à la TVA. En France, la réforme mise en œuvre le 1er janvier 1968 ne suscita aucune opposition alors que le mouvement poujadiste était encore puissant et, trente ans après, on peut, sans risque d’erreur, affirmer que le rétablissement de la taxe locale à la place de la TVA provoquerait un tollé.

***

34Les débats parlementaires furent très longs.

  • 5 Dominique de La Martinière, alors directeur adjoint à la direction générale des Impôts, joua un rôl (...)

35Le projet de loi, déposé au printemps 1965, avait été inspiré par les travaux d’un groupe de professionnels réunis en 1964 : les Assises nationales du commerce5.

36L’idée en revient à Jean-Pierre Fourcade, qui utilisa dans ce cadre les excellentes relations qu’il avait nouées avec des dirigeants professionnels dynamiques ; la réussite fut totale et le rapport, sans préconiser de façon catégorique la généralisation de la TVA à tous les commerçants, n’en contenait pas moins nombre de démonstrations qui condamnaient le système existant et qui vantaient les mérites de la TVA.

37Surtout, les Assises nationales du commerce furent l’occasion d’un premier contact, non pas formel mais portant sur le fond, entre les fonctionnaires des impôts et les responsables des organisations professionnelles du commerce.

38La première discussion du projet de loi devant l’Assemblée nationale dura trois jours, du 23 au 25 juin 1965 ; la loi fut adoptée six mois plus tard, le 23 décembre, après trois lectures à l’Assemblée, deux au Sénat et l’échec d’une commission mixte paritaire.

39Valéry Giscard d’Estaing n’employa jamais l’un ou l’autre de ces moyens contraignants de procédure – vote bloqué, article 49-3 – qui permettent d’accélérer un débat : cette méthode douce, respectueuse des droits du Parlement, eut aussi sa part dans le succès final. Et si le Sénat, en définitive, ne se laissa pas convaincre, ce qui, conformément à l’article 45 de la constitution, conduit l’Assemblée à prendre seule la décision, cela me parut résulter davantage de circonstances extérieures à notre sujet qu’au principe de la réforme elle-même.

40À l’Assemblée nationale, les débats furent, selon la règle, inspirés par les travaux de la commission des finances et son dynamique rapporteur général, Louis Vallon.

41Le rapport de la commission était assez positif ; il se référait souvent aux conclusions des Assises nationales du commerce, pour constater que le projet apportait une réponse satisfaisante à la plupart des demandes – justifiées – des professionnels. Mais surtout le projet plaisait à Louis Vallon, qui, sous les dehors facétieux d’un amateur de canulars, était un esprit scientifique et un homme politique épris de bonnes réformes.

42Au terme de cette première lecture, le texte amendé était satisfaisant.

43Devant le Sénat, où le texte fut examiné à l’automne, les choses allèrent différemment, à la fois parce que le projet touchait aux intérêts des collectivités locales, dont le Sénat se proclame le défenseur, et pour des motifs d’ordre politique étrangers au débat fiscal.

44Pour les collectivités locales, le transfert à leur profit de la taxe sur les salaires constituait une solution acceptable.

45Mais les choses se compliquèrent du fait de la querelle qui opposait le président Monnerville au général de Gaulle. Réagissant à l’accusation de forfaiture portée contre lui par le second personnage de l’État, le général de Gaulle avait interdit à ses ministres de se rendre au Sénat, seuls les secrétaires d’État pouvant y représenter le gouvernement.

46Dans un premier temps, cette interdiction ne visait que les projets de loi dont le ministre était directement responsable. Valéry Giscard d’Estaing, qui nourrissait déjà de hautes ambitions, n’avait pas manqué d’exploiter cette faille. Je me rappelle le vote final d’une loi de finances, avec la présence d’un secrétaire d’État au budget, qui s’était terminé à minuit. L’ordre du jour prévoyait ensuite l’examen d’un texte technique, quasiment sans conséquence financière ; normalement, je pouvais assister le secrétaire d’État compétent pour ce texte. Mais Valéry Giscard d’Estaing voyait les choses autrement : il m’avait dit de lui téléphoner dès la fin des débats sur le budget pour qu’il puisse venir assister au débat suivant. Craignant de manquer de temps entre les deux débats, je préviens le secrétaire général du Sénat, qui en tire aussitôt les conséquences : au milieu de la nuit, le vice-président du Sénat qui dirigeait les débats annonce une suspension de séance de quinze minutes. À la reprise, la présidence est assurée par Gaston Monnerville et Valéry Giscard d’Estaing est au banc du gouvernement.

47Le général de Gaulle eut sans doute vent de ces petites comédies et l’interdiction de présence des ministres au Sénat eut une portée générale.

  • 6 Plusieurs sénateurs firent des remarques sur l’absence du ministre (JO, Débats 19 octobre 1965, p.  (...)

48L’examen du projet de réforme des taxes sur le chiffre d’affaires par le Sénat eut lieu, à l’automne 1965, dans ce contexte. Cela ne facilita pas les débats6.

  • 7 Jean de Broglie, secrétaire d’État auprès du Premier ministre.

49Le secrétaire d’État7 en charge du dossier ne connaissait rien à la fiscalité et, d’ailleurs, ne voulait rien en connaître. D’entrée de jeu, il me dit : « Donnez-moi des fiches que je lirai sans en changer un mot ; quant aux amendements, vos décisions seront les miennes ».

50Heureusement, le rapporteur général de la commission des finances, M. Pellenc, avait le sens de l’État et, malgré son irritation, il fit tout pour que les séances puissent se dérouler presque normalement.

51En pratique, il avait donné instruction à son collaborateur de me transmettre au ministère, la veille des débats, les projets d’amendements et les questions techniques qui seraient présentés en séance ; je les faisais étudier rapidement et soumettais au ministre les projets de décision. De retour au Sénat, je donnais l’ensemble au rapporteur général qui savait ainsi, avant d’entrer en séance, quelle était la position du ministre. Quant au secrétaire d’État, il lisait les fiches que je lui remettais.

52Cette procédure, peu orthodoxe, connut un seul accroc : un jour où la discussion était plus vive et plus rapide que d’habitude, le rapporteur général, emporté par son élan, pose au secrétaire d’État deux questions qui ne figuraient pas dans la liasse de la veille. Assis derrière le banc du gouvernement, je ne peux m’empêcher de réagir par un mouvement de tête, indiquant mon accord sur ces deux points techniques. M. Pellenc s’adresse alors au secrétaire d’État : « Je vois le commissaire du gouvernement qui me donne un accord sur ces deux points, ce qui satisfait le Sénat. Mais je préférerais l’entendre de votre part ». Alors le secrétaire d’État se lève et déclare « Le gouvernement répond oui à ces deux questions ». Et il se rassied.

53Soucieux de supprimer dans les documents officiels la trace d’un incident regrettable, je me précipite à la fin de la séance au service du Journal officiel pour corriger, comme cela était l’usage, le compte rendu des débats ; cette modification du procès verbal fut très difficile à obtenir : en effet, j’allais me heurter aux instructions du président Monnerville, qui, pour manifester aussi son pouvoir vis-à-vis du gouvernement, avait interdit toute correction, même purement formelle, de la part d’un collaborateur du ministre.

  • 8 Débats AN, 22 décembre 1965 p. 5071 et suivantes.

54Le vote final8, au scrutin public, par l’Assemblée nationale, fut satisfaisant : 253 voix contre 197.

***

55Au début de janvier 1966, Valéry Giscard d’Estaing quitta le ministère. Le général de Gaulle venait d’être élu pour son second mandat et il avait confirmé Georges Pompidou dans ses fonctions de Premier ministre.

56Chacun pensait que la formation du gouvernement n’était qu’une formalité juridique et le ministre nous avait demandé de consacrer nos vacances de Noël – vacances pourtant bien gagnées après des mois de débats parlementaires, de jour comme de nuit – à préparer les dossiers des réformes que le gouvernement ne manquerait pas d’engager dès son installation.

57Aussi quelle fut la surprise de l’équipe du cabinet lorsque, le vendredi 8 janvier, Valéry Giscard d’Estaing nous réunit pour nous faire ses adieux. Puis il fit porter au château de Versailles la pendule de Marie-Antoinette qui ornait sa cheminée, il remit sa documentation au service des archives et il quitta le palais du Louvre à pied, sous l’œil étonné des journalistes, dûment convoqués pour couvrir l’événement.

58La promenade se termina au bout du pont du Carrousel, où son chauffeur l’attendait.

II. RÉFORME DE LA TVA : LA CONCERTATION AVEC LES ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES (1966)

59Dès l’origine, le gouvernement avait prévu un délai d’un an entre le vote de la loi et son entrée en vigueur : cette période, d’une longueur inhabituelle, devait permettre de préparer les nombreux textes d’application, puis de les faire connaître aux très nombreux nouveaux contribuables.

60Lors du dernier vote à l’Assemblée le 22 décembre 1965, j’avais proposé au ministre de porter ce délai à deux ans : la rédaction des décrets, arrêtés et circulaires nécessiterait beaucoup plus de temps que prévu, surtout si l’on voulait mener une concertation approfondie avec les professionnels ; il faudrait ensuite engager une grande et longue campagne d’information pour aider les millions de nouveaux contribuables à appliquer un système, sûrement logique, mais tout de même assez compliqué.

  • 9 Assemblée nationale, JO, Débats, 22.12.1965, p. 5071.

61Tel fut le sens de l’intervention du ministre pour justifier l’amendement9.

62Michel Debré, en charge du ministère depuis le début de 1966, comprit aussitôt l’enjeu et il apporta un soutien sans réserve à ce programme, rendu possible par la modification du calendrier. Et Philippe Rouvillois, qui suivait les questions fiscales à son cabinet, fut pour nous le meilleur des conseillers.

  • 10 Selon l’expression utilisée par Michel Debré dans ses Mémoires, Gouverner autrement 1962-1970, p. 1 (...)

63Les deux années qui suivirent la promulgation de la loi furent donc occupées par ces deux grandes tâches : 1966, année de la concertation, 1967, année de l’information10.

***

64La concertation s’organisa au sein de la commission souvent désignée par le nom de son président, M. Deleau, membre du Conseil économique et président de la commission du commerce de l’Assemblée permanente des chambres de commerce et d’industrie.

  • 11 Arrêté du 21 mars 1966.

65Un arrêté du ministre11, publié au J.O., donnait à cette consultation un caractère officiel. En entourant la composition et la mission de la commission d’une certaine solennité, nous voulions asseoir son autorité vis-à-vis des services administratifs et convaincre les professionnels de l’efficacité future de ses travaux.

66D’autres dispositions, approuvées par Michel Debré, apportaient une innovation par rapport aux pratiques françaises habituelles.

67Tout d’abord, la commission n’était ni paritaire ni même mixte : elle ne comprenait aucun fonctionnaire, ni des impôts ni des prix.

68Son président et son rapporteur n’étaient pas fonctionnaires.

69L’administration apportait à la commission une aide technique, lui fournissant l’assistance matérielle et juridique nécessaire à ses travaux, mais elle ne participait pas à ses votes.

70Enfin, et ce point fut capital, les interlocuteurs administratifs de la commission étaient des fonctionnaires des impôts et des prix ayant le pouvoir et la volonté d’engager l’administration, par délégation explicite du ministre : la confiance que Michel Debré nous accorda fut, sans aucun doute, une cause importante du succès final.

71Dans la pratique, et à la demande expresse de la commission, nous assistions à toutes les réunions. Et tous les projets de textes – décrets, arrêtés, circulaires, et même imprimés administratifs – lui furent soumis avant signature par le ministre. Pour conforter la mission de la commission, l’arrêté qui la créait avait énuméré les domaines de sa compétence. Mais, dans les faits, nous avons considéré cette liste comme seulement indicative. Cette extension n’alla pas toujours sans problème : je me rappelle un projet de texte qu’un de mes collaborateurs, pourtant ouvert au dialogue, me proposait de signer, alors que l’avis de la commission n’était pas joint ; comme je le lui demandais, il fit valoir que ce problème ne figurait pas sur la liste des compétences fixées par l’arrêté et qu’au surplus, si une contestation devait s’élever ultérieurement, elle pourrait toujours être tranchée par le Conseil d’État. Tel ne fut, évidemment, pas mon avis : je lui fis remarquer que, dans l’intérêt de tous – administration et contribuables – il valait beaucoup mieux prévenir les conflits que les guérir, ce dont il convint aisément. Et ce projet, comme tous les autres, fut présenté à la commission.

  • 12 Dans ses Mémoires, Gouverner autrement 1962-1970, op. cit., p. 151, Michel Debré porte un jugement (...)

72En définitive, cette concertation, dont aujourd’hui encore on se plaît à souligner les mérites12, provoqua une conversion psychologique intéressante de part et d’autre.

73Les fonctionnaires sont habitués, selon une tradition française séculaire, à réglementer « a priori » : la contestation éventuelle par les citoyens prend la forme d’un recours contentieux, « a posteriori ». Cette chronologie est conforme à l’idée que se fait l’administration de sa mission. Le dialogue qui s’est institué dans le cadre de la commission Deleau nous a conduits à admettre une contestation préalable à la décision.

74De leur côté, nos partenaires, responsables des organisations professionnelles, ont mieux admis que par le passé l’existence de contraintes ou d’impératifs économiques, financiers ou sociaux qui devaient être pris en compte pour orienter les solutions purement fiscales. D’opposants, ils devenaient des co-auteurs, voire des complices.

  • 13 Cf. annexe n° 2.

75Le bilan de ces travaux13 serait incomplet sans un hommage adressé aux deux rapporteurs, J. Francis Précresse et Georges Égret. Leur compétence technique, leur connaissance de la fiscalité, leur dévouement au service de la profession parfaitement concilié avec leur sens de l’intérêt général, leur humour enfin firent merveille. Grâce à eux, les réunions de la commission, quelque difficile que soit le sujet, furent toujours l’occasion d’échanges fructueux pour tous et, souvent, de progrès décisifs dans le sens de l’intérêt général.

76Le dossier le plus typique à cet égard fut celui des crédits sur stocks. Le problème était simple dans son principe, mais redoutable dans ses conséquences budgétaires et économiques : le 1er janvier 1968, premier jour de la nouvelle fiscalité, quel sort serait fait à la TVA ayant grevé les stocks que les nouveaux assujettis détenaient à cette date ?

77La thèse d’abord défendue par l’administration et consistant à soutenir que la réforme emportait novation et qu’aucune déduction ne pouvait être accordée sur des opérations antérieures ne résistait pas à l’examen ; le bon sens, et les deux rapporteurs en étaient les porte-paroles éloquents, enseignait le contraire ; le commerçant, nouvel assujetti, détenait une créance sur l’État au titre de la TVA ayant grevé ses achats antérieurs et, comme toute créance, celle-ci devait être honorée.

78De plus, un tel refus aurait eu des effets catastrophiques sur l’activité des entreprises, les nouveaux assujettis risquant fort de différer tout achat pendant les derniers mois de 1967.

79La solution finalement retenue fut un bon compromis : la créance serait payée sur cinq ans. Les effets sur le budget de 1968 furent modérés car la part des nouveaux assujettis dans la collecte totale était modeste. Quant à la première fraction de leur créance, utilisable dès les premiers mois, elle eut pour conséquence positive de réduire leurs premiers versements, ce qui ne pouvait que faciliter la transition.

***

80Quelques semaines après la promulgation de la loi, le président de l’Organisation professionnelle des entreprises de pompes funèbres me demande rendez-vous. Je reçois un monsieur sévère et distingué, tout de noir vêtu, avec une cravate sombre ; il est heureusement accompagné par un jeune collaborateur, aux grandes qualités professionnelles, que je connais bien : cela permet de détendre l’atmosphère.

81Mon interlocuteur est aussi président des Pompes funèbres générales (PFG), ce qui ne me surprend pas puisque cette grande entreprise exerce un quasi monopole au service des mairies ; la conversation y gagne en précision.

82La loi pose aux entreprises de pompes funèbres, donc, au premier chef, aux PFG, un problème difficile. Les mairies doivent assurer ce service public mais elles peuvent le concéder à une entreprise privée ; des milliers de communes ont choisi cette solution. Dans ce cas, le contrat passé avec la mairie prévoit, avec beaucoup de précision, les modalités de fonctionnement du service et notamment, les prix. Ceux-ci, objet d’âpres discussions mais aussi d’une surveillance quasi politique de la part de l’opinion, sont fixés « toutes taxes comprises ».

  • 14 16,66 % sur le prix TTC, ce qui revenait à 20 % sur le prix HT.

83Or la réforme bouleverse le régime fiscal de ces contrats et elle se traduit par une nette augmentation : avant, la taxation est limitée à 7,5 % sur les honoraires et quelques impôts, au demeurant modestes, sur les moyens de transport ; après, l’ensemble du service sera soumis à une TVA de 20 %14.

84Les PFG ne peuvent, évidemment, pas prendre ce supplément d’impôt à leur charge ; reste la solution consistant à renégocier les contrats avec les mairies ; mais c’est une procédure très longue et très lourde.

85Une modification de la loi est exclue : cela rouvrirait un débat récemment clos et risquerait d’éveiller bien des demandes reconventionnelles. Il faut donc trouver une solution qui concilie le respect de la loi et la nécessaire sauvegarde des intérêts budgétaires de l’État.

86Les richesses, souvent cachées, du code et de la doctrine fiscale me donnent la clé : j’expose deux propositions à mon interlocuteur, qui ne put dissimuler un léger sourire, pourtant peu compatible avec la gravité du dossier.

87La loi du 6 janvier 1966 soumettait les transports au taux normal de 20 %. Mais, pour favoriser les transports publics de voyageurs, le taux réduit de 6 % leur était appliqué.

88« La France est un pays de vieille tradition chrétienne – dis-je à mon interlocuteur – où la résurrection des morts est un acte de foi. Et bien, nous allons considérer que les convois funèbres sont des transports de personnes, puisque les morts doivent ressusciter. Ainsi, vos services seront assujettis au taux de 6 %. »

89Cette proposition ne résolvait que la moitié du problème. En effet, le prix T.T.C. du cercueil et de ses ornements augmentait du fait de la réforme, et la règle du « butoir », encore en usage, empêchait de récupérer toutes ces taxes d’amont. La théorie fiscale de l’emballage me fournit la solution. « La doctrine fiscale, dis-je au président des PFG, distingue entre les emballages consignés, qui sont soumis au taux normal et les emballages perdus, qui suivent le taux du produit qu’ils contiennent. Dans votre cas, il s’agit, à l’évidence, d’un emballage perdu ; comme nous venons de décider que le taux applicable au transport funéraire sera de 6 %, nous appliquerons le même taux pour le cercueil et ses équipements. »

90Les calculs des techniciens montrèrent que cette double solution était presque neutre pour les finances publiques.

III. RÉFORME DE LA TVA : LA CAMPAGNE D’INFORMATION (1967)

91Dès l’origine, la nécessité d’un grand effort d’information s’était imposée. Cette préoccupation figurait déjà dans l’exposé des motifs du projet de loi ; elle apparut de plus en plus importante au fil des débats et cela justifia l’augmentation de un à deux ans du délai séparant le vote de la loi de son application.

92Les difficultés étaient nombreuses ; trois d’entre elles méritent de retenir l’attention parce qu’elles comportent un enseignement pour l’avenir.

93La première tenait au nombre – chiffré en millions – et à la diversité des contribuables concernés, ainsi qu’à la complexité des situations et des problèmes – économiques, sociaux, financiers – soulevés par la réforme. Il fallait, à la fois, fournir une information spécialisée à une multitude d’entrepreneurs ayant des situations très variées, et transmettre un message global à l’opinion, afin que la réforme n’ait pas les conséquences néfastes, notamment sur les prix, voire sur l’activité générale, que certains adversaires prédisaient.

94Pour faire face à ce défi, il fallait mettre en œuvre des moyens originaux et exceptionnels. Mais surtout, la démarche administrative devait sortir des sentiers battus. Une double innovation fut, à cet égard, très fructueuse : d’abord demander aux organisations professionnelles et aux chambres de commerce, de métiers, ou d’agriculture d’assurer le relais pour démultiplier nos efforts d’information ; ensuite, et ceci était encore plus novateur, déléguer aux directeurs départementaux des impôts une large initiative et beaucoup de pouvoirs : ainsi, les problèmes seraient traités au niveau le plus proche possible des usagers et d’une façon adaptée à des situations souvent très différentes. Ceci augmenterait les chances d’apporter rapidement des solutions satisfaisantes.

95La seconde difficulté résultait d’un malentendu sur la principale caractéristique de la réforme, soulignée lors des débats publics qui avaient accompagné le vote de la loi : l’accent était placé sur la simplification du système fiscal, thème toujours bien accueilli par l’opinion. D’un point de vue général, cette affirmation était exacte ; l’article 1er de la loi supprimait quatorze impôts indirects, souvent très vétustes, voire archaïques, pour les remplacer par un seul, la TVA. Nous avions même cité le nombre de pages du Code général des impôts qui seraient jetées à la corbeille.

96Malheureusement, vues par le commerçant ou l’artisan, les choses étaient très différentes : la plupart de ces petites entreprises ne connaissaient, souvent depuis des décennies, qu’un seul de ces quatorze impôts, lequel avait parfois été conçu en fonction même des conditions de fonctionnement de leurs entreprises et de leurs secteurs d’activité.

97Brusquement, ils allaient devoir appliquer une réglementation moderne, donc sophistiquée, basée sur une comptabilité commerciale complète.

98La diversité des taux de la TVA constituait à cet égard, le plus mauvais exemple. Cette diversité avait peu d’inconvénients lorsque la TVA n’était acquittée que par les industriels ; elle devenait insupportable pour le commerçant de détail.

  • 15 Cité par Georges Égret, La TVA, Coll. Que sais-je ?, PUF, quatrième édition, 1996, p. 63.
  • 16 Rapport de 1969 de la commission de simplification de la TVA, p. 9.

99Or, pour des raisons d’ordre historique, politique, ou budgétaire, nous n’avions pas pu classer les produits entre les taux selon une règle pratique épousant à peu près les structures commerciales. Le résultat était burlesque, comme le souligna J. Francis Pécresse, rapporteur de la commission de simplification15 que le ministre réunit en 1969 : « Ce poulet qui change de taux selon qu’il est cru ou cuit, ce poivre qui en change suivant qu’il est en grains ou moulu, ces confitures qui ne sont pas taxées de la même façon selon qu’elles sont courantes, pharmaceutiques ou de régime, ces cacahuètes qu’il faut distinguer selon qu’elles sont grillées ou non, ces harengs fumés qui sont à 7 % ou à 15 % selon que la fumée était froide ou chaude. Passe encore que la nourriture des animaux n’ait pas la même taxation que la nourriture des hommes, mais est-il vraiment indispensable que celle destinée aux chiens, aux sangliers, aux souris ne suive pas le même sort que celle destinée aux volailles, aux lapins et aux pigeons même si l’administration s’est résignée à unir dans le même destin fiscal le pigeon voyageur et le pigeon domestique16 ».

100Ces subtilités furent, heureusement, atténuées, voire supprimées dès 1970. Mais, dans l’immédiat, il fallait fournir aux commerçants un moyen simple d’information : il prit la forme d’un véritable dictionnaire des taux qui fut très largement diffusé.

101La future campagne d’information devait surmonter une troisième difficulté, d’ordre juridique et qui tient à l’opposabilité des circulaires administratives.

102Ce principe, bien normal dans une démocratie moderne, veut que le contribuable puisse utiliser à son profit, en les lui opposant, les circulaires que l’administration a publiées ou les réponses qu’elle lui a fournies. Cette règle, très ancienne, avait été reprise dans l’article 100 de la loi du 28 décembre 1959, devenu l’article L.80 A du Livre des procédures fiscales. On comprend alors la prudence de l’administration quand elle publie un texte d’application : tous les cas, même les plus rares et les plus compliqués, doivent être traités, au risque, certes, d’alourdir le texte ; mais cette méthode donne, seule, la certitude qu’aucune faille ne pourra être retournée contre le fisc devant un tribunal.

103Comment concilier cette règle, qui constitue une garantie précieuse pour les contribuables, avec le souci de diffuser une information simple et pratique, facile à comprendre par la généralité des contribuables, peu familiers avec les subtilités de la loi fiscale ? Les nouveaux contribuables avaient besoin d’une documentation claire, donc limitée aux règles générales, correspondant à la quasi-totalité des situations rencontrées ; les règles compliquées pouvaient être réservées à leurs conseils, experts-comptables ou avocats fiscalistes.

  • 17 Cf. chapitre XVI.

104Nous avons pris ce risque juridique17 et tout s’est bien passé : de très nombreuses brochures, simples parce que limitées aux cas les plus fréquents, ont été diffusées ; elles ont apporté une information très utile et très sûre, comme les sondages d’opinion l’ont confirmé, et jamais, à ma connaissance, un recours contentieux n’a été fondé sur cette documentation incomplète.

105Dans le même esprit, mais avec davantage de précautions juridiques, un service de réponse rapide fut mis en place avec le concours des organisations professionnelles et en utilisant leur presse spécialisée : il joua un rôle décisif parce qu’il apportait une solution à un problème lancinant qui, trop souvent, pollue les rapports entre les contribuables et le fisc : le principe était que les questions, souvent très techniques, recevaient une réponse, engageant l’Administration, dans un très court délai. Nous avons tenu cet engagement, en particulier grâce à la grande délégation de compétence dont bénéficiait le Service de la législation fiscale.

106Enfin, notre équipe a participé à de très nombreuses réunions organisées par des syndicats professionnels ou des entreprises, pour apporter des explications précises, adaptées à chaque secteur de notre économie. Cette présence d’un fonctionnaire était très appréciée par nos partenaires ; elle me parut également très utile pour nos collaborateurs, qui avaient ainsi un contact précieux pour leur information, voire pour leur formation. Je n’ai le souvenir que d’un seul échec, dont nous n’étions pas responsables : une grande entreprise industrielle du Massif central, qui réunissait son réseau commercial présent dans toute la France, me demande si je peux leur envoyer un spécialiste de la TVA pour expliquer les divers aspects de la réforme. J’accepte aussitôt, mais, quelques jours avant la réunion, mon interlocuteur me rappelle pour suggérer que notre collaborateur soit présenté comme un nouveau cadre commercial de l’entreprise ; j’ai compris que sa hiérarchie refusait qu’un fonctionnaire des finances pénètre dans l’entreprise. Nous avons, évidemment, refusé de nous prêter à cette comédie qui, d’ailleurs, aurait été facilement découverte.

***

107Deux sondages d’opinion, confiés à Publicis et à l’IFOP, encadrèrent la campagne d’information.

108Cette initiative, originale, avait un double objet :

  • d’abord apporter des renseignements précis sur les besoins d’informations, afin d’utiliser nos moyens avec le maximum d’efficacité, puis fournir un indicateur chiffré sur les résultats obtenus ;

  • mais aussi, donner à cette vaste campagne un support moderne, pouvant contribuer à mobiliser les esprits aussi bien du côté des fonctionnaires que du côté des contribuables. Les sondages d’opinion commençaient à jouer un rôle dans la vie politique et ils étaient encore auréolés d’un réel prestige. Utiliser ces techniques, qui donnaient une base scientifique aux travaux des sociologues, était une preuve de l’esprit nouveau qui régnait au ministère des Finances.

109Le premier sondage fut réalisé en juin 1967. Il devait orienter notre campagne ; le résultat fut très intéressant et très utile, car, sur des points importants, il s’inscrivait en faux contre nos idées préconçues.

110Le premier enseignement du sondage confirmait l’immense besoin d’information technique sur les modalités d’application de la réforme : 70 % des personnes interrogées disaient ne rien savoir de l’aspect pratique de la réforme. Ces opinions émanaient surtout des commerçants détaillants, ce qui était préoccupant du fait de leur influence sur les prix, et des cafés, restaurateurs et transporteurs routiers, ce qui était inquiétant en raison de leur rôle dans la circulation de l’information, à une époque où les médias modernes n’avaient pas encore l’importance que nous connaissons aujourd’hui.

111La responsabilité de cette situation était, heureusement, considérée comme partagée, la moitié des personnes interrogées reconnaissant n’avoir rien fait pour se tenir au courant.

112Enfin, conséquence logique, le support de l’information qui avait la préférence de 67 % des commerçants et artisans était leur presse professionnelle et les brochures techniques, de préférence à la radio ou la télévision.

113Un second enseignement du sondage était plus inquiétant pour notre bonne volonté : afin de trouver une aide au moment de la réforme, une écrasante majorité des personnes interrogées (65,5 %) s’adresserait à leurs seules organisations professionnelles, les services fiscaux n’inspirant que méfiance, voire hostilité. Les commerçants étaient d’ailleurs convaincus, ce qui était inexact, que la réforme rapportait de l’argent à l’État.

114On pouvait aussi s’inquiéter des opinions émises à propos des conséquences de la réforme sur les prix.

115Ce problème avait, naturellement, fait l’objet d’une grande attention lors de la préparation de la réforme. Devant le Parlement, Valéry Giscard d’Estaing avait indiqué que la réforme pouvait entraîner une hausse de 0,5 point de l’indice des prix de détail, mais il s’agissait d’un maximum. L’opinion des commerçants était tout autre : pour 50 %, elle entraînerait une hausse généralisée qui pourrait atteindre 8 %. Ceci rejoignait le mot de ma femme, à laquelle je demandais un slogan pour visualiser la réforme : « TVA, me dit-elle, cela donne : Tout Va Augmenter ».

116En définitive, le tableau était sombre : ignorance technique, incompréhension psychologique, voire contresens caractérisaient les réactions des futurs contribuables et ceux-ci ne faisaient guère confiance à l’État, toujours plus avide et toujours indifférent vis-à-vis des « petits ».

***

117La campagne elle-même dura six mois.

118Tout fut mis en œuvre pour convaincre l’opinion du sérieux avec lequel elle serait conduite.

119Elle fut placée sous la responsabilité effective d’un comité, présidé par Robert Boulin, alors secrétaire d’État chargé du budget, et composé des responsables des organisations professionnelles – ceux-là même qui avaient participé à la rédaction des textes – de journalistes, de spécialistes de la communication et de fonctionnaires des finances.

120Dans le même esprit, deux séminaires de journalistes économiques et professionnels furent organisés à Royaumont, le premier en juin pour présenter le dispositif, le second, en décembre, pour rendre compte des résultats obtenus.

121Ce souci de transparence se manifesta aussi dans la méthode employée sur le terrain : nous proposions des explications, des informations, des conseils, sans jamais les imposer.

122Le challenge était redoutable : sans compter le secteur agricole, qui rejoignit la réforme avec un léger décalage, nous avions identifié 1 700 000 entreprises, principalement petites et moyennes, réparties entre une infinité de secteurs économiques, aux statuts juridiques variés, et, naturellement, installées aux quatre coins du territoire, dans les villes mais aussi jusqu’aux bourgs ruraux les plus éloignés.

123La solution ne pouvait passer que par une très large déconcentration de l’effort : si tout était dirigé depuis Paris, selon l’usage, la partie était perdue d’avance.

124Aussi la décision fut-elle prise de confier aux directeurs des impôts indirects de chaque département la responsabilité principale de l’opération. L’administration centrale parisienne leur fournissait le matériel ainsi que, bien entendu, les réponses aux questions qui surgissaient au plan local ; mais le directeur départemental, avec l’aide du directeur des prix, avait la pleine maîtrise de son dispositif. Comme il trouvait en face de lui des dirigeants professionnels locaux et des experts comptables également responsables, une coopération active s’instaura. Et les résultats dépassèrent nos espérances : dopés par la confiance qui leur était faite et conscients de l’enjeu, ces hommes – fonctionnaires et dirigeants des professions – rivalisèrent d’imagination et d’initiatives pour répondre à la demande.

125En nous fondant sur le premier sondage d’opinion, nous avions donné la priorité aux documents techniques d’information et aux séances d’explication concrète adaptées à chaque public.

126Les brochures d’information, conçues avec l’aide d’un publicitaire, étaient très simples et très pratiques. Je les ai conservées et, en les feuilletant, je suis frappé par leur caractère modeste, même dans la forme : pas de papier glacé, pas de slogan, peu de couleurs, quelques rares dessins humoristiques pour illustrer les textes.

127Quant aux réunions d’information, elles furent très nombreuses et toujours organisées près des contribuables eux-mêmes : chef-lieu de canton et mairie de bourg rural étaient les sites privilégiés. Bien entendu, les horaires étaient fixés en fonction des disponibilités des auditeurs. Enfin, les initiatives locales ajoutaient leurs atouts ; je me rappelle le cas du Var où le directeur avait réalisé un montage complet sur diapositives : il parcourait son département pour présenter des séances de projections toujours appréciées.

128La presse professionnelle et la presse générale locale assuraient une bonne diffusion.

129La radio et la télévision ne furent pas négligées, mais seulement pour sensibiliser l’opinion. Cinq émissions de vingt minutes, diffusées au moment de la journée où le commerçant a peu de clients, jouèrent un rôle utile. Elles eurent aussi pour conséquence de donner à ma petite équipe une notoriété subite et amusante ; je me rappelle avoir été abordé dans la rue par des auditeurs, sans doute commerçants, qui m’avaient vu « à la télé » et qui souhaitaient quelques précisions complémentaires.

130Les résultats de cette vaste campagne, mesurés par la seconde enquête d’opinion de Publicis, furent présentés à la presse, lors du deuxième séminaire de Royaumont en décembre 1967. Nous n’avons pas caché les insuffisances du dispositif et la nécessité de poursuivre notre effort en 1968, lors de l’application de la réforme ; mais nous pouvions déjà faire état de progrès significatifs.

131Quelques résultats positifs méritaient, en effet, d’être soulignés.

132Un grand progrès avait été réalisé en ce qui concerne l’information : 42 % des personnes interrogées se considéraient comme bien informées, contre 30,5 % neuf mois plus tôt.

133Et, précision importante, ce résultat était porté au crédit de l’administration par 37, 5 % des commerçants, alors que, avant la campagne, la quasi totalité des contribuables n’attendaient et n’espéraient rien de l’État ; pire encore, ils s’en méfiaient.

134Les moyens mis en œuvre pendant la campagne avaient reçu un accueil très favorable.

135Ainsi des documents techniques : 50 % des contribuables connaissaient et avaient apprécié la brochure simplifiée sur la TVA ; or ce document n’avait pas été distribué, il fallait que le commerçant le demande.

136De même, un commerçant ou un artisan sur trois avait assisté à une ou plusieurs réunions d’information.

137Les articles de la presse professionnelle avaient rencontré un exceptionnel succès.

138Plus généralement, les objectifs de la réforme étaient mieux compris et l’action de l’administration mieux appréciée.

139Parmi les points noirs, le problème des prix venait en tête : la croyance dans une hausse généralisée était encore majoritaire.

***

140La réforme fut appliquée, comme prévu, le 1er janvier 1968 et tout se passa bien : les premières déclarations arrivèrent en février, sans sérieuses difficultés ; les recettes budgétaires des premiers mois furent conformes aux prévisions ; l’indice des prix de détail ne fit pas le bond que certains redoutaient.

  • 18 « Cet effort de concertation et d’information aboutit en 1968 à une acceptation de la TVA dans des (...)

141Au total, c’était un bilan positif18 que l’on put présenter à la presse au début d’avril.

  • 19 Maurice Grimaud, En Mai, fais ce qu’il te plait, 1977, Stock.

142Mais ce souvenir d’une opération qui fut un succès, est, évidemment, éclipsé dans les mémoires par les folies du « Joli mois de mai »19 1968.

IV. RÉFORME DE LA TVA : L’EUROPE

143L’harmonisation fiscale européenne figurait en bonne place parmi les objectifs de la réforme : cela tenait à des motifs d’ordre technique, mais aussi politique. Avec le recul du temps, on constate que ce choix était juste, même si la fausse querelle des années quatre-vingt-dix sur la suppression des frontières fiscales pourrait aujourd’hui conduire à penser que les pays de l’Union européenne n’ont parcouru qu’une partie du chemin sur la voie de l’harmonisation.

***

  • 20 Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg et Pays-Bas.

144L’article 2 du traité de Rome de 1959 fixe un objectif ambitieux à la nouvelle communauté économique de six États20 qui vient de naître : promouvoir un développement harmonieux des activités économiques, une expansion continue et équilibrée, un relèvement accéléré des niveaux de vie. L’établissement d’un marché commun et le rapprochement progressif des politiques économiques des États membres permettront d’atteindre ce résultat.

  • 21 J’ai publié un article sur ce sujet dans le « Bulletin Vert » du ministère des Finances (Le Bulleti (...)

145Parmi les instruments créés par le traité, la fiscalité21 n’a qu’une place modeste ; cinq articles (95 à 99) seulement lui sont consacrés, et cela ne doit pas surprendre : l’impôt appartient au domaine, par excellence, de la souveraineté nationale. En outre, dans nos démocraties parlementaires, le vote de l’impôt est un symbole historique et une compétence jalousement conservée par les élus. Or, aucune institution comparable à un Parlement national n’existait à l’époque au niveau européen.

146Les articles fiscaux du traité de Rome sont, pour l’essentiel, des interdits : il fallait éviter que les États membres, désormais privés des droits de douane et des contingents, n’utilisent l’arme fiscale pour subventionner leurs exportations ou pour freiner les importations, ce qui fausserait le jeu du marché.

147Pour que la fiscalité soit neutre dans les relations commerciales internationales, le traité de Rome reprend deux principes admis depuis longtemps par les pays membres du GATT, même s’ils subissaient souvent de graves entorses :

  • les impôts indirects, qui sont des impôts sur la consommation, doivent frapper, de façon identique, les produits nationaux et les produits importés ;

  • les compensations à la frontière – exonération des produits exportés, taxation des produits importés – ne doivent concerner que les impôts indirects.

148Grâce à ce dispositif, la fiscalité indirecte n’introduit aucune discrimination sur le marché : deux produits, l’un importé, l’autre d’origine nationale, supportent exactement la même charge fiscale ; la neutralité concurrentielle est donc bien respectée.

149Pour arriver à ce résultat, le mécanisme utilisé par tous les pays est celui de la compensation à la frontière : les produits importés, qui sont exonérés de toute taxe dans leur pays d’origine, sont soumis, lorsqu’ils entrent dans le pays où ils vont être consommés, à la même taxe que les produits similaires d’origine nationale. Réciproquement, les produits exportés sont exonérés ; on parle alors de frontières fiscales et de règle du pays de destination.

  • 22 Certains économistes, notamment aux États-Unis, ont soutenu, et soutiennent encore, que la TVA est (...)

150Bien entendu, cette compensation à la frontière est prohibée22, par les usages internationaux, lorsqu’il s’agit d’impôt direct. L’article 98 du traité de Rome reprend cet interdit et la petite histoire veut que ce texte ait été rédigé contre nous : dans les années cinquante, le gouvernement français avait institué un remboursement, au profit des exportateurs, d’un impôt direct, le versement forfaitaire sur les salaires ; il s’agissait, évidemment, d’une subvention déguisée ; les auteurs du traité de Rome avaient voulu prévenir le retour de ces facéties.

151Mais, même pour les impôts indirects, le système de la compensation pouvait, s’il était habilement utilisé, protéger les produits nationaux.

152Un conflit, qui nous opposa longtemps à l’Allemagne, portait sur l’accise allemande sur la bière : pour favoriser les très nombreuses petites brasseries, la loi allemande comportait un barème lourdement progressif ; le montant de l’accise était très faible pour les bières produites dans les petites brasseries, et très élevé dans le cas contraire. Bien entendu, lors de l’importation de bières étrangères, notamment françaises, la douane allemande appliquait toujours le taux maximum, au motif qu’elle ne savait pas quelle était la taille de la brasserie productrice.

153Les difficultés étaient autrement graves de conséquences avec les taxes sur le chiffre d’affaires, lorsque, comme c’était le cas chez nos cinq partenaires, la loi comportait un système de taxes à cascade.

154Cette méthode consiste à appliquer une taxe, d’un taux modéré, à toutes les transactions, depuis le secteur industriel de la production jusqu’au commerce de gros puis de détail. L’Allemagne utilisait cette formule, souvent qualifié de système de taxes cumulatives.

155On voit aussitôt les conséquences de ce dispositif dans les relations internationales : pour calculer le montant de la compensation à la frontière, il faut évaluer le nombre de transactions successives auxquelles le produit et ses composants ont été soumis. On imagine les difficultés d’un tel calcul, et les manœuvres auxquelles il peut se prêter.

156En pratique, le taux de cette taxe compensatoire est fixé par produit et tous les taux figurent dans un document qui s’apparente fort à un tarif douanier.

157Bien entendu, le même taux est utilisé pour rembourser à l’exportateur les taxes cumulées supportées par le produit exporté avant sa sortie, et pour imposer les produits importés. L’article 96 du traité reprend cette règle.

158À diverses reprises, les représentants français à Bruxelles avaient critiqué le niveau, excessif à leurs yeux, du taux appliqué à certains produits par l’administration allemande. Chaque fois, nos collègues allemands nous démontraient, avec beaucoup de chiffres, tous plus contestables les uns que les autres, que le cumul des taxes à cascade effectivement supportées par le produit était bien supérieur au taux retenu pour la compensation ; par suite, selon leur thèse, les exportateurs allemands étaient défavorisés et les importations étrangères sous-imposées.

159Par construction, la TVA ne se prête à aucune manœuvre de ce genre.

160Les services de la Commission de Bruxelles soutenaient notre demande, mais avec peu de vigueur, jusqu’au jour où nos amis allemands commirent une grave imprudence.

161Le commerce extérieur allemand donnait des signes de faiblesse, les importations augmentaient, les exportations diminuaient, ce qui, pour l’Allemagne, est insupportable.

  • 23 Cette majoration fut appliquée le 1er janvier 1967. Une nouvelle majoration était annoncée pour 196 (...)

162Pour rétablir la situation, le ministre allemand des Finances décida de relever tous les taux de taxe compensatoire, dans une proportion variable mais toujours forte : il s’agissait d’une véritable dévaluation fiscale23.

  • 24 Le Conseil adopta deux directives : la première décidait le remplacement des taxes sur le chiffre d (...)

163Il ne fut pas difficile de convaincre les services de la Commission que de telles opérations étaient incompatibles avec le fonctionnement normal d’un marché commun. Au surplus, nos partenaires avaient compris tout l’intérêt technique de la TVA dans les échanges internationaux. La négociation progressa rapidement et les premières directives fiscales de la CEE basées sur l’article 99 du traité furent adoptées le 9 février 196724 : elles posaient le principe d’une généralisation de la TVA à tous les pays membres.

164Ces directives avaient aussi une grande signification politique : pour la première fois dans l’histoire, des États souverains acceptaient des contraintes, très fortes, dans un domaine qui, traditionnellement, relève de la seule compétence de chaque parlement. Et cette atteinte à la souveraineté fiscale était d’autant plus importante qu’elle portait sur une recette fiscale – les taxes sur le chiffre d’affaires – ayant un très fort rendement.

165Je me rappelle d’ailleurs la surprise – agréable – de nos collègues bruxellois lorsque le Conseil des ministres des Finances adopta les directives : le projet avait été activement soutenu par Valéry Giscard d’Estaing et nous avions joué un rôle décisif dans l’élaboration du texte. Mais, depuis janvier 1966, Michel Debré était ministre des Finances et sa réputation d’intransigeance faisait mal augurer de l’issue des débats.

  • 25 Nos cinq partenaires ont, rapidement, institué un système de TVA : Allemagne en 1968, Pays-Bas en 1 (...)

166C’était compter sans l’intelligence de Michel Debré et sa vision, quasi prophétique, des véritables intérêts à long terme de notre pays : il avait compris que, dans ce domaine fiscal important pour les échanges internationaux, y compris avec les pays tiers, seule la TVA apportait une solution claire et loyale. Il fut donc, à la surprise de nos collègues, un chaud partisan de ces directives25.

  • 26 La plus importante est la sixième directive, adoptée le 6 mai 1977 qui est un véritable code commun (...)
  • 27 En 1996, le taux de cette TVA européenne est de 1,16 %, il est compris dans les taux nationaux. Pou (...)

167Les directives ultérieures26 sur la TVA ont, progressivement, fixé avec de plus en plus de précision les règles d’assiette de cet impôt. La préoccupation était toujours la même : éviter des entorses à la neutralité. Cette harmonisation presque totale était également nécessaire pour appliquer la décision prise par le Conseil des ministres des communautés européennes de créer une ressource propre assurant l’autonomie du budget communautaire. Cette ressource est constituée par une taxe sur la consommation, établie comme une TVA. En pratique, cette taxe est calculée à partir de la consommation finale, elle-même définie comme l’assiette de la TVA27. Il fallait donc que toutes les règles applicables à la TVA soient unifiées, afin que cette charge fiscale pèse également sur tous les pays membres.

168Mais le taux de la TVA nationale reste de la seule compétence des États, ce qui ne présente aucun inconvénient sur les relations commerciales internationales du fait de la règle du « pays de destination ».

  • 28 Le texte initial présenté par la Commission comportait le verbe « doit » ; Michel Debré lui fit sub (...)

169Cette règle avait pourtant et a toujours un adversaire dynamique et puissant : les services de la commission soutenus, au départ, par nos collègues allemands. Dès 1959, ils tentèrent de faire prévaloir la règle, opposée, du « pays d’origine ». Dans ce système, la TVA est perçue dans le pays d’origine du produit et selon le taux applicable dans ce pays, quel que soit, ensuite, le pays où le produit est consommé. L’exposé des motifs de la première directive de 1967 se réfère explicitement à cet objectif, même s’il constate « qu’il n’est pas possible de prévoir dès maintenant de quelle façon et dans quel délai l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires peut28 aboutir à la suppression des taxations à l’importation et des détaxations à l’exportation pour les échanges entre les États membres ».

170Un tel système ne peut fonctionner que si les taux de la TVA sont les mêmes dans tous les pays du Marché commun : à défaut, en effet, de graves distorsions, dues seulement à des causes fiscales, se produiraient sur un même marché de consommation. Dans ces conditions, les États membres perdent leur liberté de fixer les taux. On voit aussitôt qu’une réforme de cette ampleur ne peut être engagée que si deux conditions politiques sont remplies : d’abord un abandon de souveraineté de la part des États membres, ensuite l’intervention d’une assemblée élue ayant, au niveau européen, les responsabilités politiques qui incombent normalement, dans un régime démocratique, aux parlements nationaux.

171Ni l’une ni l’autre de ces deux conditions n’étaient remplies et la frontière fiscale a été maintenue.

172Cet espace de souveraineté fut bien utile en 1968, lorsqu’il fallut payer la facture du mois de mai.

  • 29 Pour remplacer cette recette budgétaire des collectivités locales, la loi leur attribua une subvent (...)

173Pour des raisons politiques, le général de Gaulle avait refusé toute dévaluation du franc. Il fallait donc trouver autre chose pour alléger nos prix à l’exportation. La solution, retenue par la loi du 1er décembre 1968, fut habile : la taxe sur les salaires29, impôt à la charge de l’entreprise, fut supprimée, tandis que le taux normal de la TVA était majoré du montant exactement nécessaire pour compenser la perte budgétaire due à la disparition de la taxe sur les salaires.

174Pour le budget de l’État, il s’agissait d’une opération blanche ; pour nos entreprises exportatrices, l’allégement était important, puisqu’il faisait baisser les prix hors taxes, l’effet étant d’autant plus fort que la part des salaires dans le prix de revient était plus élevée.

175Cette réforme souleva une tempête de protestations à Bruxelles, où l’on parla de manœuvre, voire de dévaluation fiscale. Mais la délégation française fit observer que rien n’interdisait à un État membre de supprimer un impôt pesant sur l’entreprise ; quant au taux de la TVA, il restait dans la main de chaque État.

  • 30 Tel fut, notamment, le cas au Royaume-Uni lorsque la suppression de la Poll tax fut compensée par u (...)

176Force est de constater que, par la suite, d’autres États membres30 ont procédé à des opérations analogues. Et le fonctionnement du marché n’en est pas affecté.

177Ce débat connut une nouvelle actualité lors de la signature, puis la mise en œuvre le 1er janvier 1993 de l’Acte unique. À nouveau, la Commission essaya de faire disparaître les frontières fiscales. Le communiqué accompagnant la décision du conseil qui mettait en œuvre le régime transitoire de la nouvelle TVA indique : « La directive adoptée le 11 novembre précise que le passage au régime définitif, dans lequel la TVA sera perçue dans le pays d’origine, aura lieu, en principe, le 1er janvier 1997 ».

  • 31 La création d’une monnaie unique, l’euro, à partir de 2002 posera ce problème en des termes différe (...)

Mais cette révolution31 n’eut pas lieu.

Notes

1 L’application de la TVA aux animaux vivants posait un problème pratique délicat : comment suivre ces bovins qui, dans le cadre notamment, de l’élevage des animaux de boucherie, changent plusieurs fois de propriétaire ? La solution fut trouvée par la profession dans le système de marquage sur l’oreille, qui permettait aussi de mettre en œuvre une politique de qualité. Cette méthode, toujours en vigueur, fut bien utile dans les années 1990, lors de la crise de la vache folle : à la différence des Anglais qui n’avaient pas adopté ce système, nous pouvions facilement retrouver l’origine et les diverses étapes de la vie d’un bœuf.

2 M.M. de Caffarelli, président de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles, Blondel, sénateur, président de l’Association permanente des chambres d’agriculture, Alexandre Bonjean, président de la Coopération agricole et François Guillaume, président du CNJA.

3 Assises nationales du commerce, Groupe 2 Fiscalité. Le groupe avait défini la neutralité fiscale comme suit : « Deux produits identiques, vendus au même prix au consommateur, doivent avoir supporté la même charge fiscale, quels que soient les circuits suivis par eux, quelles que soient les structures commerciales, quelles que soient les méthodes de vente ». Rapport page 3.

4 Projet n° 1 420 déposé en juin 1965.

5 Dominique de La Martinière, alors directeur adjoint à la direction générale des Impôts, joua un rôle décisif au sein des Assises pour faire progresser l’idée d’une TVA généralisée à l’ensemble de l’économie. On lui doit ensuite la rédaction du projet de loi, pour laquelle il déploya son grand talent de juriste et de fiscaliste.

6 Plusieurs sénateurs firent des remarques sur l’absence du ministre (JO, Débats 19 octobre 1965, p. 1044 M. Héon et p. 1062 le président Edgar Faure).

7 Jean de Broglie, secrétaire d’État auprès du Premier ministre.

8 Débats AN, 22 décembre 1965 p. 5071 et suivantes.

9 Assemblée nationale, JO, Débats, 22.12.1965, p. 5071.

10 Selon l’expression utilisée par Michel Debré dans ses Mémoires, Gouverner autrement 1962-1970, p. 151, Albin Michel, 1993.

11 Arrêté du 21 mars 1966.

12 Dans ses Mémoires, Gouverner autrement 1962-1970, op. cit., p. 151, Michel Debré porte un jugement qui mérite d’être cité : « Cette expérience originale, sans doute une des premières du genre, de concertation entre des professionnels et l’administration, aboutit à des résultats très satisfaisants : les textes d’application sont plus clairs et mieux compris, donc mieux appliqués ».

13 Cf. annexe n° 2.

14 16,66 % sur le prix TTC, ce qui revenait à 20 % sur le prix HT.

15 Cité par Georges Égret, La TVA, Coll. Que sais-je ?, PUF, quatrième édition, 1996, p. 63.

16 Rapport de 1969 de la commission de simplification de la TVA, p. 9.

17 Cf. chapitre XVI.

18 « Cet effort de concertation et d’information aboutit en 1968 à une acceptation de la TVA dans des conditions inespérées. » Michel Debré (Mémoires, Gouverner autrement 1962- 1970, op. cit., p. 152).

19 Maurice Grimaud, En Mai, fais ce qu’il te plait, 1977, Stock.

20 Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg et Pays-Bas.

21 J’ai publié un article sur ce sujet dans le « Bulletin Vert » du ministère des Finances (Le Bulletin du ministère de l’Économie et du Budget, numéro 81, avril-juin 1978).

22 Certains économistes, notamment aux États-Unis, ont soutenu, et soutiennent encore, que la TVA est un impôt sur la marge brute de l’entreprise, donc un impôt direct qui ne devrait pas faire l’objet d’une compensation à la frontière. Cette thèse a été également développée au GATT dans les années soixante-dix. Elle est évidemment fausse ; on imagine les conséquences désastreuses qui en résulteraient pour notre commerce extérieur.

23 Cette majoration fut appliquée le 1er janvier 1967. Une nouvelle majoration était annoncée pour 1968, justifiée aux yeux de ses promoteurs par la généralisation de la TVA en France à compter du 1er janvier 1968. De leur côté, les Pays-Bas et la Belgique avaient annoncé une majoration des taxes compensatoires pour 1967.

24 Le Conseil adopta deux directives : la première décidait le remplacement des taxes sur le chiffre d’affaires existantes par un système commun de taxe sur la valeur ajoutée, définie comme un impôt sur la consommation ; la seconde fixait les principes généraux de cette taxe sur la valeur ajoutée (champs d’application, fait générateur, base d’imposition, règlement, régime des petites entreprises, notamment). Ces deux directives ont été publiées au JO des communautés européennes du 11 avril 1967.

25 Nos cinq partenaires ont, rapidement, institué un système de TVA : Allemagne en 1968, Pays-Bas en 1969, Luxembourg en 1970, Belgique en 1971 et Italie en 1973.

26 La plus importante est la sixième directive, adoptée le 6 mai 1977 qui est un véritable code communautaire de la TVA : elle fixe, avec beaucoup de précision, toutes les règles applicables à la TVA sauf les taux.

27 En 1996, le taux de cette TVA européenne est de 1,16 %, il est compris dans les taux nationaux. Pour la France, le produit de cet impôt versé à l’Union européenne atteint 45,4 milliards F (1996).

28 Le texte initial présenté par la Commission comportait le verbe « doit » ; Michel Debré lui fit substituer le verbe « peut », ce qui montre bien la position des ministres réunis en Conseil.

29 Pour remplacer cette recette budgétaire des collectivités locales, la loi leur attribua une subvention calculée selon des modalités comparables.

30 Tel fut, notamment, le cas au Royaume-Uni lorsque la suppression de la Poll tax fut compensée par une majoration de la TVA.

31 La création d’une monnaie unique, l’euro, à partir de 2002 posera ce problème en des termes différents : l’unification des politiques économiques qui en résultera devrait progressivement conduire à une intégration politique beaucoup plus poussée ; la suppression des frontières fiscales ne serait alors que la conséquence de cette transformation radicale de l’Union européenne en une véritable fédération.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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