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De Rivoli à Bercy

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Guy Delorme

Chapitre VII. La fiscalité au service de l’économie 1966-1969

Texte intégral

1Le cabinet d’un ministre est dissous lors du départ du ministre : au début de janvier 1966, je suis donc revenu à la DGI où j’ai travaillé avec Dominique de la Martinière avant de prendre sa suite au mois de mai lorsqu’il est parti pour Londres comme conseiller financier.

2Le Service de la législation fiscale était un service modeste par ses effectifs – nous étions une centaine – mais important par ses missions : dans tous les domaines de la fiscalité des personnes, des entreprises et de la consommation, à l’exception de la taxe sur les produits pétroliers, nous étions responsables de la préparation de tous les textes législatifs, selon les directives du ministre, puis du suivi des débats parlementaires, enfin de la mise en place des réformes votées, avec les textes et les circulaires d’application.

3J’exerçais mon premier commandement, secondé par des femmes et des hommes de grande compétence, que je connaissais bien puisque, depuis près de quatre ans, je travaillais déjà constamment avec eux. Mais, désormais, j’étais responsable du service et j’ai essayé de mettre en œuvre deux idées qui m’étaient chères : le travail en équipe et le souci constant de la communication.

4Le service était divisé entre quatre sous-directions, chargées respectivement de la fiscalité des personnes, des entreprises, et de la consommation, la quatrième négociant nos conventions internationales. Un bureau était chargé de la coordination et du suivi des travaux législatifs. Cette division était imposée par la nature des problèmes fiscaux, mais elle n’était pas satisfaisante au regard des problèmes complexes que rencontre un contribuable. J’avais observé, dans l’escadre de chasse de Bizerthe où j’avais été affecté en 1956, une organisation opérationnelle performante : le commandant de l’escadre confiait chaque mission à un chef de patrouille, choisi non en raison de son grade mais pour sa compétence, et celui-ci s’entourait de deux pilotes, parfois plus élevés en grade, avec lesquels il formait une équipe très soudée.

5J’ai souvent utilisé le même système et cela a donné de bons résultats. Au début, mes collaborateurs ont été un peu surpris car ils croyaient que je méprisais la hiérarchie ; il n’en était rien et celle-ci reprenait ses droits en dehors de la mission. D’ailleurs, pour bien me faire comprendre, il m’est arrivé, plusieurs fois, de m’inscrire comme second d’un chef de patrouille, qui devenait ainsi le supérieur de son chef de service.

6La communication était, aussi, une priorité. D’abord à l’intérieur de notre petite équipe afin que toutes les informations nécessaires circulent bien. Mais aussi vis-à-vis de l’extérieur, afin de connaître les problèmes soulevés par nos projets ou nos réformes et pour expliquer les divers aspects des textes nouveaux adoptés par le Parlement.

7Mes collaborateurs et moi-même avons ainsi participé à de nombreux colloques, séminaires ou congrès : nous apprenions beaucoup en écoutant les opinions des participants, notamment les avocats fiscalistes et les chefs d’entreprises ; et nous en profitions pour expliquer et préciser les textes fiscaux récents.

***

8Résister aux innovations, constamment renouvelées, des ministères techniques était la tâche la plus difficile du service. Nos collègues, dont les projets de dépenses parfois justifiés avaient échoué devant la direction du Budget, se retournaient souvent vers l’administration fiscale pour demander un régime privilégié, voire une exonération, permettant de soutenir une action économique ou sociale.

9Leur argument était toujours le même : le coût pour les finances de l’État serait modéré si la procédure était peu utilisée ; et, en cas de succès, nous trouverions, au titre des impôts généraux, notamment la TVA, des contreparties importantes.

10Ils oubliaient seulement que ces régimes spéciaux seraient, parfois, source d’injustice et, toujours, cause de complexité. Le Code général des impôts est souvent dénoncé comme un maquis de procédures et de systèmes particuliers, tous plus compliqués les uns que les autres. Un observateur objectif constaterait que, dans leur quasi totalité, ces exceptions et ces exonérations, toujours très prisées par nos concitoyens, sont dues à des initiatives des ministères techniques, parfois aussi à des amendements parlementaires.

11Pour limiter ces réformes, surtout lorsqu’elles sont peu justifiées, il faut faire preuve de beaucoup de technicité pour démonter des argumentations souvent très habilement présentées ; il faut aussi beaucoup d’autorité pour se faire craindre des fiscalistes amateurs et pas mal d’imagination pour prévenir les conséquences fiscales de projets en apparence anodins.

12La mémoire du service est, à cet égard, un précieux instrument. Les dossiers d’articles qui groupent, pour chaque article du code, toute l’histoire du texte et toutes les histoires auxquelles il a été mêlé, sont la base de cette documentation. Cela permet de contrer les projets farfelus en utilisant des précédents ou des études antérieures.

13Mais les méthodes de combat sont parfois moins glorieuses comme celle que j’utilisais avec nos collègues de la direction de la Construction. Pour résoudre la crise du logement, ils avaient inventé un dispositif juridico-financier d’une excessive complexité, mélangeant des notions aussi délicates que celles du bail à construction, de l’emphytéose et des sociétés civiles immobilières. Un régime fiscal très favorable devait contribuer au succès de l’opération.

14Nous avions vainement essayé d’arrêter ce monstre : un arbitrage de Matignon nous donna tort et il fallut s’incliner. Lors de la dernière mise au point du projet de loi, je glissais subrepticement un article à la fin du texte, précisant qu’« un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application de la présente loi ». Cela allait de soi et ne fit l’objet d’aucune remarque ; mais le résultat fut bien celui que nous attendions : après le vote, difficile, de ce texte, nos collègues s’avouèrent incapables de rédiger le décret d’application, car la loi était inapplicable. Elle fut abrogée quelques mois plus tard.

***

15Les projets de loi et les projets de décret en Conseil d’État étaient soumis, pour avis, au Conseil d’État et un représentant du ministre y tenait le rôle de commissaire du gouvernement. L’abondance des réformes fiscales pendant cette période me donna de multiples occasions d’aller au Palais-Royal.

16Le premier examen était effectué en section des finances ; pour les projets les plus importants, l’avis était voté en assemblée générale.

17Je conserve un bon souvenir des séances de section. On y faisait un travail très utile, juridique et technique, sur le rapport d’un conseiller rapporteur avec lequel nous avions, au préalable, de longs entretiens. Les textes fiscaux étaient souvent confiés à M. Carpentier, sans doute parce qu’il était un « ancien des finances » ; il en faisait un examen critique sans complaisance, et ses observations nous aidaient à améliorer les projets ensuite présentés au Conseil des ministres.

18Les délais d’examen étaient souvent très courts, mais la qualité du rapport comme la composition de la section permettaient d’aboutir. En particulier, la présence de conseillers en service extraordinaire, venus d’horizons très différents – l’armée, le corps préfectoral ou la diplomatie et même le secteur privé – donnait à ces débats de juristes professionnels un aspect concret précieux.

19Mais, surtout, je conserve le souvenir du président de la section, M. Renaudin. Ce conseiller d’État, grand et mince, portait sur son visage les exceptionnelles qualités que chacun lui connaissait ; c’était un homme d’une grande distinction, toujours attentif aux autres ; la finesse de son jugement, sa compétence juridique et technique, et, par-dessus tout, une rigueur intellectuelle et morale absolue, en faisaient l’image du grand magistrat et du grand serviteur de l’État.

20Les séances en assemblée générale, heureusement plus rares, étaient plus difficiles.

21D’abord en raison de la solennité du lieu : le vice-président du Conseil d’État dominait sur une sorte d’estrade ; légèrement au-dessous, les quatre présidents de section, qui me faisaient penser à des procureurs ; le rapporteur, assis à une petite table ; enfin l’ensemble des conseillers disposés comme dans une assemblée parlementaire. Quant au commissaire du gouvernement, il était installé dans un petit réduit, à gauche, qui ressemblait fort à un box d’accusé.

22Ensuite, parce que les débats n’avaient pas cette liberté et cette simplicité qui régnaient en section. Cela ne tenait certes pas aux hommes mais à la procédure. En particulier, le commissaire du gouvernement ne pouvait s’exprimer que si on l’interrogeait, ce qui était très rare. Il assistait donc, impuissant, à des débats quasi parlementaires, d’où le projet qu’il devait défendre pouvait sortir maltraité.

23Je me rappelle une séance difficile à propos d’un projet concernant la taxe d’habitation. Voulant apporter une contribution à la politique nataliste, nous avions proposé d’augmenter l’abattement pour charge de famille à partir du troisième enfant. Ce projet suscita une violente réaction du président Laroque, le « père de la Sécurité sociale ». Ce grand conseiller d’État ne portait par le ministère des Finances dans son cœur ; il le soupçonnait toujours des pires desseins. Il vit aussitôt dans ce projet un mauvais coup contre la famille, pensant, d’ailleurs à tort, que nous avions réduit l’abattement jusqu’alors consenti pour les deux premiers enfants afin de gager la majoration proposée en faveur du troisième. M’apostrophant avec vigueur, il s’écria « Monsieur le commissaire du gouvernement n’a pas l’air de savoir que pour avoir un troisième enfant, il faut d’abord faire les deux premiers ! ». Je fus heureusement sauvé par l’intervention du vice-président qui, d’une voix douce, précisa « Je vous indique que M. Delorme a déjà quatre enfants ». Sur cette précision, le texte fut adopté.

***

24Les relations de travail avec les services fiscaux étrangers, très nombreuses, étaient fort utiles, car elles nous apportaient des informations précieuses pour résoudre nos problèmes.

25En effet, contrairement à une opinion répandue, les problèmes fiscaux se posent en des termes très voisins dans tous les pays développés. Certes, il y a des spécificités, qui tiennent à l’histoire et aux mentalités, mais, au-delà de ces particularités, les points communs sont nombreux : il est donc très intéressant de confronter les solutions retenues pour rechercher les meilleures formules.

26Les travaux les plus concrets étaient réalisés dans le cadre de la Commission de la CEE et lors de la signature des conventions fiscales internationales.

27À Bruxelles, nous avions constitué un comité informel, composé des représentants des six États membres de la communauté, et placé auprès du directeur de la politique fiscale de la Commission. Ce petit comité qui se réunissait tous les quinze jours a joué un rôle important pour la définition des premières initiatives fiscales de l’Europe des Six.

28Nous étions peu nombreux, nous nous connaissions bien, le français était notre langue de travail, notre président, M. Nasini, un fiscaliste italien, faisait régner une ambiance de sympathique coopération entre des hommes de culture différente, qui devinrent rapidement des amis. Nos réunions, très fréquentes, étaient animées par une volonté commune de faire progresser la construction européenne ; et le tandem franco-allemand jouait un rôle dynamique. Nos relations avec nos collègues de Bonn étaient au surplus facilitées par les conséquences pratiques de l’accord passé entre le général de Gaulle et le chancelier Adenauer : par exception à la règle, d’ailleurs bien normale, qui confie aux fonctionnaires des affaires étrangères le monopole des liaisons avec l’étranger, nous pouvions avoir des contacts directs avec les fonctionnaires fiscaux de la RFA.

29La négociation des conventions fiscales internationales était une occasion privilégiée de porter un jugement sur nos systèmes.

30Ces conventions ont pour objet de limiter, voire de supprimer les doubles impositions qui résultent, automatiquement, de l’imbrication des économies modernes. Il suffit, par exemple, qu’un résident français tire une partie de ses revenus du Royaume-Uni pour qu’il soit taxé deux fois : une fois en France, où il réside et où il sera imposé sur l’ensemble de ses revenus, français et étrangers, considéré comme représentatif de sa capacité contributive, et une fois au Royaume-Uni, qui estime, non sans raison, que les revenus qui trouvent leur origine sur son territoire doivent contribuer aux charges communes anglaises.

31Ces situations sont d’autant plus fréquentes que les échanges économiques se développent entre tous les pays.

32Pour atténuer ces conséquences néfastes, un traité signé entre les deux pays va convenir de modalités techniques, souvent assez complexes, qui permettront soit de répartir une imposition unique entre les deux trésors, soit de réserver le droit d’imposer à un des deux États seulement.

33J’ai négocié des avenants à nos conventions avec l’Autriche, l’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas, la Norvège. Chaque fois, j’ai étudié avec soin les enseignements que l’on pouvait tirer de la confrontation de deux systèmes, généralement fondés sur des principes analogues, mais faisant appel à des techniques différentes. Je dois dire que, souvent, le résultat de ces confrontations tournait à notre avantage. En particulier, la complexité, le juridisme et la rigueur de nombreux régimes étrangers seraient insupportables pour nos concitoyens. En revanche, les administrations fiscales étrangères avaient, à l’époque, un sens aigu des services que l’on doit rendre aux contribuables pour les aider à respecter leurs obligations fiscales. Aujourd’hui, nous avons presque comblé notre retard.

  • 1 Malheureusement, lors de la ratification de ce traité, l’usage des deux langues retrouva ses droits

34La négociation avec la Norvège m’a laissé un bon souvenir : notre collègue était tellement francophile qu’il a proposé de rédiger la convention en français seulement, à la différence de la pratique habituelle où les traités sont rédigés dans les langues des deux pays contractants, les deux textes faisant également foi. Ainsi, je vengeais l’insulte que nous fit Lloyd George à Versailles en 1919, lorsque, pour la première fois dans l’Histoire, le français cessa d’être la langue diplomatique universelle1.

35Les réunions du comité fiscal de l’OCDE étaient aussi une excellente occasion de confronter nos techniques, cette fois dans un cadre élargi aux vingt et un pays les plus riches du monde. Ce comité, d’abord chargé d’établir un modèle de convention fiscale internationale, ce qui facilitait beaucoup la rédaction des traités, était dominé, depuis l’origine, par nos collègues américains. À la fin des années soixante, nous avons engagé une amicale offensive pour que la présidence tourne entre les pays membres : malgré le soutien actif de nos collègues européens, ce fut très difficile et plusieurs années de négociations furent nécessaires. La France fut la première bénéficiaire de cette réforme et cela m’a valu de présider le comité pendant deux ans. J’en ai profité pour faire accepter un projet qui m’était cher : confier à une instance internationale, donc irrécusable, le soin de dresser une comparaison statistique entre les fiscalités des États membres. Depuis cette époque, l’OCDE publie chaque année des tableaux comparatifs de la pression fiscale et des cotisations sociales des membres, qui sont une base, non contestée, de travail ou de réforme pour chacun d’entre nous.

  • 2 En anglais : International fiscal association. D’où le sigle IFA.

36Dans ce rapide inventaire de nos relations avec l’étranger, une place privilégiée doit être faite à l’Association fiscale internationale (IFA)2.

37Cette association, créée en 1938 au palais des Nations de La Haye à l’initiative de fiscalistes néerlandais, américains et français, part d’un constat et vise un objectif qui m’ont semblé très intéressants.

38Le constat, c’est que la fiscalité, domaine par nature conflictuelle, mais nécessaire pour financer les charges publiques, est souvent mal acceptée par l’opinion. Pour améliorer cette situation, nuisible au bon fonctionnement de la démocratie, il faut organiser une concertation scientifique entre les quatre acteurs de cet important domaine financier : les contribuables, représentés par leurs avocats conseils fiscaux, les administrations fiscales, qui préparent les textes et en contrôlent l’application, les juges devant lesquels sont portés les conflits, enfin les professeurs qui élaborent la doctrine. Dans chaque pays, les membres de l’association forment un groupement national. J’ai présidé le groupement français de 1982 à 1995, prenant la suite de Max Laxan qui avait été élu président international de l’IFA.

39L’IFA organise cette concertation dans un secteur important : celui des relations internationales, commerciales ou financières, entre les entreprises. Un congrès annuel, qui réunit jusqu’à 2 000 fiscalistes, permet de dégager des solutions concrètes, à partir des travaux conduits dans chaque pays. Certes, les résolutions de l’IFA ne sont pas contraignantes, mais elles constituent une norme qui influence souvent les législateurs nationaux. Depuis 1963, j’ai participé à près de trente congrès réunis dans une vingtaine de pays différents : jamais je n’ai été déçu par l’intérêt intellectuel des travaux et par les contacts, personnels, noués avec des collègues étrangers.

40Lors du congrès de Paris de 1980, le premier sujet étudié portait sur les relations entre le contribuable et l’administration. Nous avions suggéré ce thème au comité scientifique de l’IFA parce que nous voulions profiter de cette réunion internationale pour faire le point des actions de relations publiques engagées par toutes les administrations fiscales.

41Le résultat de cet inventaire concernant vingt pays fut impressionnant : partout les services fiscaux avaient orienté leurs efforts vers l’accueil et l’assistance des contribuables, l’information et la concertation ; les moyens mis en œuvre étaient souvent très voisins, les difficultés rencontrées, notamment sur le plan juridique, comparables, les solutions assez proches.

  • 3 Cf. annexe 7. Les rapports présentés aux congrès de l’IFA sont édités par Kluwer Law and taxation P (...)

42J’ai rédigé le rapport général3 et participé aux débats qui aboutirent au vote d’une résolution constatant les résultats positifs de ces efforts de prévention et préconisant leur développement.

43Ce congrès avait été un grand succès grâce aux soins méticuleux avec lequel il avait été préparé par le comité français, dirigé par Max Laxan et Georges Égret. Cela constituait un redoutable challenge lorsque nous avons, à nouveau, reçu le congrès de l’IFA à Cannes en 1995. Mais grâce à l’efficacité de Georges Dominjon, bien secondé par François Erlen-bach, secrétaire général du festival de Cannes, nous avons pu atteindre les trois objectifs que nous nous étions fixés : présenter à nos hôtes -2 200 avocats, professeurs et hauts fonctionnaires venus des cinq continents – le visage d’un pays de professionnels, où la sécurité est totale et qui est fidèle à sa tradition d’accueil souriant.

44À cette activité internationale, j’ai proposé au groupement français d’ajouter une réflexion plus directement orientée sur nos problèmes nationaux, parfois en liaison avec un pays voisin.

45Celle-ci prend deux formes : une soirée d’études annuelle et des réunions bilatérales avec des collègues fiscalistes d’un autre pays.

46Ces réunions, à laquelle mes successeurs au Service de la législation fiscale apportent toujours un concours actif, sont l’occasion d’échanges fructueux entre les fonctionnaires, les avocats, les juges et les professeurs, à partir d’études juridiques soigneusement préparées par les rapporteurs.

47Au total, il me semble que l’IFA constitue un cadre très utile pour une réflexion objective et sérieuse sur la fiscalité.

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Notes

1 Malheureusement, lors de la ratification de ce traité, l’usage des deux langues retrouva ses droits.

2 En anglais : International fiscal association. D’où le sigle IFA.

3 Cf. annexe 7. Les rapports présentés aux congrès de l’IFA sont édités par Kluwer Law and taxation Publishers, The Netherlands.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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