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De Rivoli à Bercy

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Guy Delorme

Chapitre IV. Quatorze ans à la direction générale des Impôts 1959-1973

Texte intégral

Pendant toute cette période (1959-1974), le ministère des Finances a été géré presque constamment par Valéry Giscard d’Estaing : nommé secrétaire d’État aux finances dans le premier gouvernement du général de Gaulle en 1959, il devient ministre de l’Économie et des Finances en 1962 et il conserve ce poste jusqu’en janvier 1966. Michel Debré lui succède alors de janvier 1966 à mai 1968. Après l’élection de Georges Pompidou à la présidence de la République, en juin 1969, Valéry Giscard d’Estaing revient aux Finances où il restera jusqu’en mai 1974, date de son élection à la présidence de la République. Ainsi, il a passé près de 12 ans à la tête de notre administration.

1J’avais terminé les quatre années de tournée et le choix m’était offert entre un poste de chargé de mission à la direction générale des Impôts et une fonction, d’ailleurs très séduisante, dans une importante banque nationale. L’intérêt suscité par les vérifications que j’avais effectuées dans les services fiscaux et le prestige d’une grande administration financière firent pencher la balance. Je ne l’ai jamais regretté.

2Les services fiscaux sont assurés par des femmes et des hommes d’une grande qualité humaine et professionnelle. Cela tient sans doute à leur attachement au service public, peut-être aussi à deux autres raisons moins connues. Ils exercent une fonction très difficile, dans un pays où le civisme fiscal n’est pas la qualité la plus répandue ; dans mon propre entourage, j’ai surpris des conversations qui s’interrompaient lorsque j’arrivais dans une réunion amicale. Il faut donc développer des qualités techniques et psychologiques rares pour faire admettre un prélèvement indispensable au fonctionnement des services publics.

3Le second motif tient à l’évolution permanente de la loi fiscale, sous l’effet, justifié, des changements économiques et sociaux. Les agents des impôts doivent s’adapter sans cesse pour appliquer des textes qui sont modifiés, parfois chaque année, par la loi de finances. Ceci exige une capacité d’évolution et une ouverture au changement qui interdisent l’assoupissement intellectuel : l’esprit doit rester constamment en éveil. Travailler avec des fonctionnaires de ce niveau m’a séduit.

4D’autres motifs justifiaient aussi mon choix.

5D’abord l’importance de la fiscalité comme instrument d’action pour une politique économique et sociale dynamique. Étais-je dirigiste ? Il ne m’appartient pas de répondre à cette question ; il est sûr, en revanche, que les enseignements reçus à l’ENA poussaient à des actions volontaristes pour une évolution plus juste et plus dynamique de notre société. Et la culture ambiante allait dans le même sens. De nombreux responsables, et pas seulement dans l’administration, étaient dirigistes, un peu par tradition et un peu par nécessité, car pour beaucoup de dirigeants, seules des actions publiques pourraient supprimer les blocages qui faisaient obstacle à la modernisation de notre pays.

6Les conséquences économiques et sociales néfastes de la seconde guerre mondiale n’étaient pas encore effacées ; je n’en citerai que deux exemples : l’inflation, qui sapait les bases de notre économie et qui était le plus injuste des impôts, la crise du logement, qui sévissait encore avec son cortège d’abus, de difficultés familiales et, souvent, de graves injustices. Pour agir, la fiscalité est souvent un moyen important, et efficace si on n’en abuse pas : elle peut être mise au service d’une politique, sous ses multiples facettes, qu’il s’agisse d’incitations, d’allégements, voire de dissuasions. Le commissariat au Plan avait d’ailleurs créé un comité fiscal dont les études ont, souvent, servi de bases pour nos projets de réformes.

  • 1 Exemple : les ordonnances du 17 août 1969.

7Plus généralement, la fiscalité m’apparaissait comme une des sciences du droit parmi les plus intéressantes. La loi fiscale repose sur des règles juridiques très contraignantes puisque, dans une démocratie, tout ou presque tout ce qui concerne l’impôt relève du Parlement : cette règle est d’ailleurs reprise dans l’article 34 de la constitution de 1958. C’est dire l’importance politique de la fiscalité, qui n’est pas seulement à l’origine du régime parlementaire, mais qui est, encore aujourd’hui, considérée comme le domaine, totalement réservé, des élus du suffrage universel. Ce pouvoir est jalousement conservé par le Parlement avec le concours efficace des tribunaux et du Conseil constitutionnel : j’en veux pour preuve les délégations de pouvoirs accordées au gouvernement pour légiférer par ordonnances ; en général les lois d’habilitation excluent toute modification fiscale, surtout dans le sens de l’aggravation1.

8Cette règle s’explique aisément puisque la loi fiscale touche, directement, tous les Français : aucun d’entre nous n’est indifférent, nous sommes tous concernés par l’impôt et, comme nous sommes en France, nous avons tous une opinion, parfois rationnelle, parfois passionnelle, sur la fiscalité. Dans une démocratie vivante, ce comportement donne beaucoup d’intérêt, souvent teinté de difficulté, à l’activité des fiscalistes.

9J’ajoute que la taille – impressionnante – de l’administration fiscale, constituait, à mes yeux, un attrait supplémentaire : les problèmes d’organisation, de gestion, de commandement étaient passionnants ; la modernisation – on parlait seulement de mécanographie, mais ses perspectives étaient fascinantes – serait la grande affaire des prochaines années.

10Bref tout concourait pour que je sois très heureux d’entrer à la DGI : la suite a comblé mes espérances.

***

  • 2 Décret du 16 avril 1948.

11À l’automne 1959, la direction générale des Impôts n’était qu’un concept juridique, né d’un décret de 19482 qui avait fusionné les régies financières.

12La réalité était bien différente : la gestion des affaires fiscales se partageait toujours entre les trois anciennes régies : les Contributions directes, les Contributions indirectes et l’Enregistrement. Et même, pour être exact, faudrait-il en citer une quatrième, le Cadastre qui, sous l’habile direction de son chef de service, Alexandre Pébereau et à l’abri de ses missions techniques, avait conservé une réelle autonomie.

13Chacune de ces régies avait son organisation, ses personnels, ses méthodes, adaptés à sa mission, ses traditions et son histoire, bref sa culture, héritage parfois plus que centenaire.

14Et cette division, discrète à Paris, était très marquée sur le terrain : dans chaque département, chaque régie avait son directeur, ses services généraux et ses services locaux – inspections ou recettes – organisés selon des schémas variés. Les circonscriptions géographiques coïncidaient rarement et les services de base des trois régies étaient, plus rarement encore, installés dans le même immeuble, alors que, souvent, les contribuables ont des relations simultanées avec toutes ces administrations.

15Plus importantes encore étaient les différences de culture qui séparaient les régies. Et celles-ci avaient des conséquences importantes sur la gestion de l’impôt.

16Sans forcer le trait, on pouvait situer l’Enregistrement au sommet de la hiérarchie sociale : c’était une sorte d’aristocratie, constituée d’excellents juristes – les inspecteurs étaient licenciés en droit – souvent issus d’une bourgeoisie provinciale dont le fils aîné était notaire ou avocat.

17L’inspecteur de l’enregistrement gérait des dossiers juridiques complexes : chargé de percevoir des droits variables selon les actes, il devait en analyser la portée juridique. Ses attributions le mettaient en relations fréquentes avec les officiers ministériels, et plus spécialement les notaires. Responsable du répertoire patrimonial, et destinataire des déclarations de succession, le fonctionnaire de l’enregistrement perçait le secret des fortunes. Gestionnaire enfin du domaine de l’Etat, et conseiller des collectivités locales pour leurs opérations immobilières, par ailleurs conservateur des hypothèques, il avait une bonne connaissance des problèmes fonciers. Il mettait les analyses juridiques au premier rang de ses priorités, peut-être au détriment de l’efficacité financière : on citait le cas d’un agent qui avait bénéficié d’une brillante promotion, parce qu’il avait poursuivi, jusqu’en Cour de cassation où l’administration avait gagné, un contentieux qui n’avait rapporté que 25 F au Trésor.

18Depuis 1917, la régie des Contributions directes était chargée de l’impôt sur le revenu : cela avait beaucoup contribué à modeler le caractère de ces fonctionnaires qui se comportaient comme des magistrats fiscaux.

19Les attributions traditionnelles du contrôleur des contributions directes – aujourd’hui inspecteur — avaient déjà façonné ce fonctionnaire. Chargé de recenser la matière imposable qui, au xixe siècle, servait de base aux impôts directs – habitations, propriétés foncières, activités professionnelles diverses – et de lui assigner une valeur locative sur laquelle était ensuite calculé l’impôt, il se considérait déjà comme le juge, impartial et donc indépendant, de la capacité contributive de chacun.

20La charge d’asseoir et de contrôler l’impôt général sur le revenu allait accentuer ce trait, notamment en raison du secret dont les Français entourent tout ce qui concerne leurs revenus. En outre, l’opinion redoute toujours que les décisions fiscales touchant les revenus soient influencées par des considérations étrangères à la seule équité. Cela ne pouvait que renforcer le souci d’autonomie des inspecteurs des contributions directes.

21Quant aux agents des contributions indirectes, on disait alors « les employés de la régie », leur comportement et même leur origine étaient influencés par l’histoire : héritiers des gabelous, et encore chargés de percevoir des accises très lourdes sur le vin, l’alcool, le tabac, la viande ou les céréales, ils faisaient une place prépondérante aux constatations de fait, de préférence aux contrôles comptables. Cette attitude n’était pas sans inconvénient au moment où cette régie devenait responsable de la TVA Mais cela pouvait aussi comporter des avantages pour que le contrôle de cet impôt moderne fasse aussi une place à la vérification de la réalité matérielle des affaires.

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22Depuis 1948, ces régies étaient dirigées par un directeur général assisté d’un conseil d’administration. Cette institution, aujourd’hui disparue, vaut que l’on s’y arrête car elle conserve tout son intérêt pour expliquer la distinction entre la politique fiscale, qui relève du gouvernement et du Parlement et la gestion de l’impôt, qu’il vaut mieux laisser entre les mains d’une administration neutre.

  • 3 L’Économie et les Finances, publié sous la direction de L.F. Closon et J. Filippi, Presses universi (...)

23L’organisation des régies date du début du xixe siècle3. Elle a été fortement marquée par les abus et les excès auxquels les pouvoirs publics de l’époque entendaient mettre fin.

24Les cahiers de doléances de 1789 avaient critiqué les méthodes fiscales de l’Ancien Régime. Ils insistaient pour qu’une représentation nationale permanente soit seule investie du droit exclusif de voter l’impôt et de l’employer. Ils rejetaient les formes traditionnelles d’imposition et exprimaient l’hostilité des contribuables à l’égard des procédés arbitraires du fisc. Ils critiquaient le coût excessif du recouvrement et les bénéfices considérables des traitants et des fermiers.

25La réforme, entreprise par la Révolution, aboutit avec la mise en place de trois administrations de l’État, placées sous l’autorité du ministre des Finances, et investies des pouvoirs nécessaires pour asseoir et recouvrer l’impôt dans des conditions équitables et régulières. Les premiers textes datent de la Convention ; des ordonnances de la Restauration ont achevé l’entreprise et donné aux régies le visage qu’elles avaient encore en 1959.

26Administrations d’État, les trois régies bénéficiaient cependant d’une certaine indépendance octroyée par les pouvoirs publics pour les mettre à l’abri des vicissitudes de la vie politique.

27Cette indépendance se manifestait concrètement par l’existence d’un conseil d’administration placé à la tête de chaque régie.

28Les conseils d’administration furent institués par deux ordonnances de 1821 pour l’Enregistrement et les Contributions indirectes et par une ordonnance de 1841 pour les Contributions directes. Ces textes fixent avec précision leur composition et leurs attributions.

29Ils étaient formés par la réunion du directeur général, nommé par le ministre, président, et des administrateurs de la régie. Ces derniers, au nombre de cinq ou six avec à leur tête, un administrateur délégué, étaient les précurseurs de nos actuels chefs de services et sous-directeurs.

30Le rôle du conseil était analogue dans les trois régies. Il délibérait sur le budget des dépenses, l’organisation des services, la gestion du personnel et la discipline, ainsi que sur toutes les affaires pour lesquelles le ministre le consultait.

31En pratique, le conseil était associé à toutes les décisions relatives au fonctionnement de l’administration. Mais il n’avait aucune compétence dans le domaine législatif qui relevait de la seule responsabilité du gouvernement et du Parlement.

32Les délibérations du conseil, prises à la majorité des voix, étaient exécutoires et le directeur général pouvait seulement en suspendre l’effet pour en référer au ministre, qui statuait. Encore le directeur général devait-il, au préalable, faire part de ses motifs au conseil, pour lui permettre soit de modifier sa délibération, soit de l’appuyer de nouvelles observations qui étaient communiquées au ministre.

33Cette organisation, originale et qui avait fait la preuve de son efficacité pendant plus d’un siècle, avait été abrogée par le décret de 1948. Mais Robert Blot, alors directeur général des Impôts, en avait maintenu l’esprit, ce qui lui permettait de gouverner cette grande maison hétérogène avec beaucoup d’efficacité. Il avait conservé le nom du conseil d’administration pour une réunion hebdomadaire qui était, en fait, un comité de direction. Et, avant de prendre une décision, il s’assurait que son projet rencontrait un réel consensus auprès des trois administrateurs délégués, patrons de chaque régie et de leurs principaux collaborateurs, toujours baptisés administrateurs chefs de division. Je n’ai pas le souvenir d’un seul cas où le conseil ait manifesté une opposition mais je me rappelle les efforts de Robert Blot pour convaincre son équipe, puis les heureux résultats de cette adhésion obtenue par le dialogue, non par la contrainte.

34Cette relative autonomie des régies, encore vivace aujourd’hui et qui explique, par exemple, l’indépendance du directeur des services fiscaux par rapport au préfet, ne doit pas être mal comprise : il ne s’agit, en aucun cas, d’ériger en pouvoir autonome, voire en contre-pouvoir, une administration de l’État. Et je peux témoigner, au contraire, que les agents des impôts, du haut en bas de la hiérarchie, déploient beaucoup d’énergie pour mettre en œuvre la politique fiscale qui a été arrêtée par le gouvernement et votée par le Parlement, quelles qu’en soient les orientations.

  • 4 Valéry Giscard d’Estaing a abordé cette question lors de l’émission télévisée du 10 février 1972 av (...)

35Mais elle signifie que, dans l’exécution quotidienne des tâches fiscales, et notamment dans son aspect le plus conflictuel, la vérification fiscale d’un contribuable, il est préférable que les autorités politiques n’interviennent pas. C’était une règle non écrite que respectaient les ministres des Finances que j’ai servis. Ainsi, pendant les trois années où j’ai été chargé de la fiscalité au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, je n’ai pas le souvenir d’un seul cas où le ministre ait effectué une quelconque intervention à propos d’un dossier individuel. Valéry Giscard d’Estaing recevait des milliers de lettres de contribuables ou de parlementaires qui se faisaient leurs avocats, ce qui n’a rien de choquant dans une démocratie où les citoyens font, normalement, appel à leurs élus pour défendre ce qu’ils pensent être leurs droits vis-à-vis de l’administration. Le ministre répondait à toutes ces lettres. En pratique, le bureau compétent de la DGI établissait un projet de réponse qui était soumis à la signature du ministre : or, jamais, Valéry Giscard d’Estaing n’a demandé une révision, à la baisse, des conséquences d’un contrôle effectué par les services ; j’ai même le souvenir de quelques cas où il a considéré que les sanctions envisagées pour réprimer une fraude grave étaient insuffisantes4.

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Notes

1 Exemple : les ordonnances du 17 août 1969.

2 Décret du 16 avril 1948.

3 L’Économie et les Finances, publié sous la direction de L.F. Closon et J. Filippi, Presses universitaires de France, 1968. J’ai rédigé le chapitre sur la DGI.

4 Valéry Giscard d’Estaing a abordé cette question lors de l’émission télévisée du 10 février 1972 avec Étienne Mougeotte. Cf. chapitre IX.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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