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Entretiens avec Roger Goetze, haut fonctionnaire des Finances

 | 
Roger Goetze
, 
Florence Descamps
, 
Agathe Georges-Picot

Quatrième partie. Directeur du Budget (1949-1956)

Chapitre II. Le bureau B2, les méthodes de travail et les relations avec les ministères dépensiers

Texte intégral

Venons-en aux méthodes de travail de la direction du Budget.

  • 1 Il semble que la direction du Budget ait été à l’origine de l’étude prévisionnelle des équipements (...)

C’était vraiment la direction d’administration par excellence et il lui fallait tout connaître pour pouvoir répondre à ses interlocuteurs. Les méthodes de travail étaient extraordinaires. Je me rappelle que le premier budget que j’ai eu à examiner était celui de l’Éducation nationale pour 1950. J’ai été extrêmement surpris de voir l’administrateur civil, chargé du budget de l’Éducation nationale, mener à côté de moi une discussion étonnante. Il en savait plus que les gens de l’Éducation nationale sur les effectifs scolaires, leurs besoins, etc. et il leur disait : « Comment, vous aurez cette année normalement 857 000 enfants en primaire où il y en avait 840 000 l’année dernière ? On peut vous donner 200 postes de plus, on ne peut pas en donner plus ». Alors qu’ils en demandaient 2 000. Et puis ensuite, quand les petits ont commencé à grandir et à passer dans le secondaire, quelle histoire pour essayer de supprimer des postes dans le primaire en corrélation avec les créations dans le secondaire ! Les gens du Budget savaient parfaitement comment définir les besoins1.

Au sein de la direction du Budget, y a-t-il des spécialistes par Ministère ?

Tout se passait au sein de mon bureau B2. Maintenant que les budgets des Ministères sont discutés par les bureaux spécialisés, c’est tout à fait normal que les administrateurs soient avertis. Je dois dire que la direction du Budget est mieux étoffée maintenant au point de vue personnel d’encadrement puisqu’il y a six sous-directeurs et un chef de service.

Il y a dû y avoir une montée des effectifs assez considérable s’il y a un bureau spécialisé pour chaque Ministère ?

Ah non ! Pas pour chaque Ministère, pour des groupes de Ministères, par secteur.

À l’époque, c’était au sein du deuxième bureau ?

  • 2 L’objectif n’était pas seulement de gagner du temps, il s’agissait aussi autant que possible d’évit (...)

Le budget lui-même était fait au deuxième bureau. Les autres bureaux s’occupaient des indemnités ou des contrôles extérieurs. Pour les [Ministères] administratifs à proprement parler, tel que l’Éducation nationale par exemple, c’était le deuxième bureau lui-même qui était obligé de le faire, c’était l’administrateur de B2 chargé du budget puisqu’il n’y avait pas de rapports nombreux avec l’Éducation nationale.
Comment se discutaient ces budgets ? D’abord avec l’administrateur chargé du budget en question. Maintenant, c’est la même chose mais c’est celui qui est chargé spécialement, par exemple de l’Intérieur, du contrôle de ce Ministère de l’Intérieur, des textes relatifs à l’Intérieur, des polices, des finances locale, etc., qui s’occupe de son budget. Celui-ci passait le cas échéant devant le chef du bureau du budget, certainement devant le sous-directeur de la première sous-direction et venait finalement pour des questions de quelque importance devant le directeur. Et finalement, s’il le fallait, les désaccords étaient évoqués entre les Ministres. Cela pouvait prendre beaucoup de temps. Pour aller plus vite, il y avait des accommodements2. Quand on avait à faire à un interlocuteur fiable, c’est-à-dire qui n’essayait pas de vous tromper et qui connaissait bien son métier, on abrégeait. Prenons un exemple, le budget de la Marine. La Marine, c’était très difficile de la contrer. On était obligé de leur dire : « On ne peut pas faire plus, c’est à vous de vous arranger comme ça ». Mais on ne pouvait pas arriver à les mettre en défaut. Je me rappellerai toujours une histoire, une anecdote. Je ne sais pas pourquoi, je n’aimais pas les porte-avions : ça coûtait cher et ça me paraissait, étant donné notre aviation, assez peu utile. Enfin bref, j’avais mon idée sur les porte-avions et elle était négative. Je me souviens encore du contrôleur général de la Marine qui présentait le budget et qui était vraiment très astucieux. Il m’a dit : « Mais Monsieur le directeur du Budget, je ne comprends pas, étant donné l’attitude que vous avez pour défendre les crédits, pourquoi vous êtes ainsi hostile aux porte-avions ? Écoutez et réfléchissez : le Ministre de la Marine, il y avait à ce moment-là un Ministre de la Marine, s’est plus ou moins engagé à faire une construction de 20 000 tonneaux. Un porte-avions, au kilo de jauge brute, ça coûte 1 100 F, un croiseur ça coûte 2 000 F. Pourquoi préféreriez-vous les croiseurs puisque vous feriez 20 000 tonneaux de toute façon ? Préférez les porte-avions, ça coûte moitié moins cher ». C’était une bonne façon de raisonner dans le fond. Quand le directeur du Budget, pour défendre ses crédits, essaye de juger en opportunité, il a souvent raison d’ailleurs mais parfois il se trompe. Je ne sais pas si le porte-avions était plus utile que le croiseur mais à partir du moment où je savais que le kilo de porte-avions coûtait moitié moins cher que le croiseur, ça m’a quand même donné à réfléchir. Voyez c’était une plaisanterie, mais elle montre que parfois les discussions du budget sont un peu hâtives.

Les négociations budgétaires se passaient où ?

Cela se passait dans le bureau du directeur du Budget et cela n’a d’ailleurs pas changé.

Chaque discussion se fait à la direction du Budget ?

  • 3 Il parle là du Ministère de la Défense. Tous les témoins soulignent la spécificité de la préparatio (...)

Ah toujours ! La direction du Budget ne se déplace pas. Enfin c’est extrêmement rare. C’est à des niveaux plus bas. De temps en temps, mais c’était peut-être parce que j’avais été jadis le directeur du Budget, les administrateurs du Budget viennent au Groupe central des Villes nouvelles, mais d’abord parce qu’on les y convoque pour des réunions, ensuite parce que le Groupe central est un organisme interministériel, donc leur déplacement est normal. Mais on va discuter chaque budget au Budget. Vous avez, parfois, des discussions qui se passent bien, qui se passent mieux que d’autres. [...] Je crois que je vous l’ai dit déjà, il y avait des directeurs en qui j’avais confiance. Il y avait ceux de la Marine qui étaient très bien, ceux de l’Armée de terre, moins fiables. Là je parle du budget d’investissement parce que le budget des effectifs se discute à tant par homme. La fixation des effectifs n’est vraiment pas du ressort de la direction du Budget, c’est trop particulier et politique vraiment3.

Cela se passait parfois à la suite d’une sorte de négociation à l’amiable ?

  • 4 Sur la direction du Budget et le Ministère des Affaires étrangères, cf. les communications de Pierr (...)
  • 5 Même si le ton employé est humoristique il y a là un témoignage de la formidable puissance d’un dir (...)

Bien sûr, il y a des négociations à l’amiable, les bons budgets sont ceux que les directeurs font entre eux. J’ai eu quelques directeurs civils avec qui je m’entendais parfaitement. J’ai vu comme cela Sudreau quand il était directeur financier du Ministère de l’Intérieur et puis le secrétaire général des Postes, André Labrousse, qui avait été le directeur des Postes d’Algérie, donc que je connaissais bien... Tous les deux, nous réglions les problèmes. On réservait toujours soigneusement la question du nombre des voitures du cabinet pour la discussion entre Ministres parce que cela seul en valait la peine et puis, pour le reste, on s’arrangeait sauf sur les points sur lesquels André me disait : « Non, cela je ne peux pas vous le laisser. Enfin, il me semble qu’avec quelque chose de plus, cela devrait pouvoir aller ! » Bousquet aux Affaires étrangères, en qui j’avais confiance4. Également le directeur du Secondaire, par exemple. Avec eux, nous avions des entretiens préliminaires en tête à tête, on discutait et on refaisait le budget : « Quand je vous demanderai 50, vous en accorderez 20 puis on essayera de transiger à 30 devant le Ministre, mais je ne peux pas faire autrement ». Un seul cas n’était pas négociable à notre niveau, celui des voitures du cabinet. C’était trop important pour que... j’ai jamais pris de décision dans ce domaine. Par contre, je trouvais que la recherche pétrolière et les crédits du Commissariat à l’Énergie atomique étaient trop secondaires et je ne voulais pas ennuyer le Ministre avec cela. Je me suis toujours efforcé de régler ces problèmes moi-même5.

Vous gardiez ces sujets-là ?

Oui. Enfin je me suis arrangé pour discuter d’une façon telle que finalement ça ne vienne pas devant le Ministre.

Pour quelles raisons ?

Parce que je n’avais pas confiance dans ce qui pourrait se passer.

Donc vous teniez à garder une main sur ces secteurs ?

  • 6 Paul Moch, ingénieur des Mines à Constantine, devint en revenant de cinq ans de captivité à Lübeck (...)
  • 7 Pierre Guillaumat, directeur des carburants en 1944 au Ministère de l’Industrie, avait été appelé e (...)

Oui, j’y tenais parce que, pour les pétroliers, je savais un peu ce que c’était et que en plus Paul Moch n’était pas très dispendieux6. Quant au Commissariat à l’Énergie atomique, j’étais membre du conseil d’administration mais je ne pouvais pas savoir ce que c’était, pas plus que tout autre personne à ce niveau. Cependant j’avais le sentiment qu’il fallait quand même qu’on en assure le développement. Il y avait des limites à ne pas dépasser parce que j’avais un plafond de fonds disponibles et je vais d’ailleurs raconter une autre anecdote. Guillaumat était alors administrateur du Commissariat7. J’avais fait un effort important en allant jusqu’à 10 milliards. Mais Guillaumat a estimé que ce n’était pas suffisant. « Je regrette, a-t-il dit, mais on va aller chez le Ministre ». On fait donc une fiche pour Edgar Faure. Nous sommes tombés sur un Edgar Faure hostile à l’énergie atomique et je ne le savais pas. Edgar a fait une belle scène à Guillaumat :

  • 8 On peut lire dans les Mémoires d’Edgar Faure le compte rendu d’une réunion du Conseil des ministres (...)

– « Comment ! Vous demandez plus de 10 milliards, il n’en est pas question, mais pas du tout. Comment Goetze, vous avez accepté 10 milliards ? Mais enfin, qu’est-ce qui vous a pris ce jour-là ? »
– « Monsieur le Ministre, j’ai cru que cette somme était un minimum incompressible ».
– « Bien, bien, je ne suis pas d’accord, mais enfin il n’est pas d’usage qu’on contredise le directeur du Budget quand il a pris une décision généreuse, alors Guillaumat prenez ces 10 milliards et restons-en là »8.

Quels étaient les rapports que vous entreteniez avec le Ministère de l’Industrie ? En tant que directeur du Budget, est-ce que les relations étaient bonnes ? Est-ce qu’elles étaient continues ? Est-ce qu’elles étaient institutionnalisées ?

  • 9 Il vient pourtant d’évoquer le budget de la recherche pétrolière ou atomique où son rôle ne fut pas (...)

Elles étaient constantes mais elles concernaient surtout les crédits du Ministère, généralement des crédits de fonctionnement. Le fonctionnement du Ministère ne prêtait pas à des drames affreux. Les subventions à la SNCF, par contre, c’était important, ce n’était pas au Ministère de l’Industrie d’ailleurs mais au Ministère des Travaux Publics. Les subventions à l’EDF ou à GDF, c’était aussi très gros mais elles résultaient d’un déficit qui avait été calculé. Il y avait des contrôleurs financiers et on était bien obligé d’enregistrer leurs chiffres. Le directeur du Budget peut jouer un rôle important de frein ou de moteur mais il ne peut pas stopper, ni créer. Il peut freiner en faisant des difficultés, mais plus pour les Ministères proprement administratifs que les Ministères industriels ou militaires9.

Vous m’aviez dit qu’il y avait un principe budgétaire, qui est réaffirmé sans cesse, c’est l’annualité du budget. Mais lorsqu’on finance soit la reconstruction après la guerre, soit le programme d’armement, soit le CEA, soit justement les recherches d’hydrocarbures, on ne peut se satisfaire de l’annualité ?

  • 10 Pour contourner l’obstacle de la règle de l’annualité qui interdit la conclusion de marchés importa (...)
  • 11 Sur l’expérience Pinay et ses limites, cf. Sylvie Guillaume, Antoine Pinay ou la confiance en polit (...)
  • 12 Cette pratique est confirmée par Schwall alors directeur adjoint de cabinet du Secrétaire d’État au (...)

Attention, là vous passez du budget de fonctionnement au budget d’équipement. Le budget d’équipement fonctionne sur autorisations de programmes10. Les autorisations de programmes, en principe, sont ouvertes sans limitation de durée sauf si elles sont annulées, mais tant qu’elles n’ont pas été annulées, elles restent ouvertes et le Ministère peut tirer dessus. Mais il ne peut tirer utilement que s’il a les crédits de paiement correspondants et on en est ramené à la question des crédits de paiement qui sont reportables d’une année sur les suivantes.
C’est une des choses que, je crois, j’ai un peu reproché à Monsieur Pinay, c’est d’avoir essayé de faire un équilibre budgétaire en diminuant les investissements, notamment les crédits de paiement, ce qui fait qu’on vous ouvre un million d’autorisations de programmes mais vous ne pouvez pas tirer plus de 300 000 par an, par exemple. Et comme ce sont les crédits de paiement qui, seuls, sont pris en compte dans l’équilibre budgétaire, des gouvernements avaient soin bien souvent de faire des économies sur les crédits de paiement et, pour que ça ne crie pas trop, d’augmenter les autorisations de programmes qui par suite n’étaient, en fait, pas gagées. C’est une chose que j’ai vue faire très souvent à mon grand mécontentement. C’est un vice de la conception budgétaire française : on ne se préoccupe guère, le plus souvent, du coût de fonctionnement futur des installations, pour lesquelles on a eu des autorisations de programmes, parfois larges et généreuses parce qu’elles ne pèsent souvent que très peu sur le déficit du budget de l’année de leur inscription11.
Un autre truc, pour tenir compte du nombre de fois qu’on m’a fait réduire de 10 milliards les crédits de paiement du budget, était de faire une erreur d’addition dans les crédits du service de la dette12. Ainsi je me créais une réserve de l’ordre de dix milliards (anciens) généralement. C’était simple. Puis dans l’ajustement final, on me demandait bien sûr de faire au moins 20 milliards d’économies sur le budget. J’en avais déjà dix ; les dix autres, on les trouvait par des abattements forfaitaires, 1 %, 2 %. Mon Dieu ce qu’hélas j’ai dû en faire ! Mais alors justement, souvent, pour que les parlementaires ne râlent pas trop, on mettait 10 milliards de plus d’autorisations de programmes dans telle ou telle partie sensible, sans en assurer les crédits de paiement, d’où des résultats déficitaires plus graves que ceux qui étaient initialement envisagés et autorisés.

On dit toujours : « la direction du Budget dit toujours non ».

Oui, elle dit très souvent non. Il faut, quand vous recevez une lettre de la direction du Budget, passer à la deuxième page tout de suite si vous voulez ne pas être désespéré par la lecture des raisons majeures qui expliquent que votre demande ne saurait être satisfaite. Parce que quand vous passez à la deuxième page, il y a généralement écrit : « Toutefois, en raison des circonstances particulières de cette affaire et à condition que cela ne serve pas de précédent, il est possible de vous donner partiellement satisfaction ». C’est un peu fatigant de faire ça mais enfin il faut le faire quand même. [...]

Notes

1 Il semble que la direction du Budget ait été à l’origine de l’étude prévisionnelle des équipements scolaires. C’est du moins ce dont témoigne Jean Ripert, ingénieur agronome, responsable de la coordination au Commissariat général au plan en 1952 puis commissaire général adjoint de 1963 à 1967, interrogé par F. Fourquet : « Vers 1954, le Plan a été invité par le directeur du Budget à mettre au point pour la première fois un programme d’équipement scolaire », F. Fourquet, Les comptes de la Puissance, op. cit., p. 234. Sur le budget et l’Éducation nationale on pourra se réporter à la thèse de J. Ch. Asselain, Le Budget de l’Éducation nationale, Paris, PUF, 1969, 279 p., et particulièrement son introduction qui dans une forme claire présente les documents budgétaires depuis 1953 sur lesquels il s’est appuyé. Cf. aussi la communication de Bertrand Blancheton à la Journée d’Études du 10 janvier 1997 sur La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante : acteur ou témoin, Actes à paraître au CHEFF, 1997. La maîtrise des dossiers de l’Éducation nationale par les administrateurs de B2 est confirmée par les interlocuteurs de la direction du Budget. Vidal, chargé, entre autres, du budget de l’Éducation nationale au bureau B2 de 1954 à 1962 explique cette compétence par la pratique qui consistait à confier la préparation d’un même budget trois, quatre ans en moyenne, six ans dans son cas, au même administrateur de B2. On peut consulter aussi le témoignage de Blanchard (chef du bureau du budget au Ministère de l’Éducation nationale en 1957, puis directeur de la direction des Affaires financières de 1963 à 1981) accordé, au service d’histoire de l’éducation, et celui de Raoux, contrôleur financier au Ministère de l’Éducation nationale, dans les années soixante-dix. Cf. Martine Allaire, Marie-Thérèse Frank, Témoins et acteurs des politiques de l’Éducation depuis la Libération, tome 1, Inventaire de cinquante entretiens, INRP 1995, 197 p., p. 34-37.

2 L’objectif n’était pas seulement de gagner du temps, il s’agissait aussi autant que possible d’éviter les arbitrages ministériels où les intérêts politiques particuliers risquent de l’emporter su la rationalité budgétaire de l’intérêt général.

3 Il parle là du Ministère de la Défense. Tous les témoins soulignent la spécificité de la préparation du budget du Ministère de la Défense : la compétence des hauts fonctionnaires de ce Ministère, la longue tradition de collaboration et de confiance réciproque, la faible marge de manœuvre de la direction du Budget, l’autorité du pouvoir politique dans ce domaine.

4 Sur la direction du Budget et le Ministère des Affaires étrangères, cf. les communications de Pierre Cortesse, administrateur de B2, et celle de J.-Cl. Allain, à la Journée d’études du 10 janvier 1997, La Direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, Actes à paraître au CHEFF, 1997.

5 Même si le ton employé est humoristique il y a là un témoignage de la formidable puissance d’un directeur du Budget dans des domaines apparemment techniques mais très importants pour l’avenir. Son successeur, Vidal évoquant les arbitrages auprès du Premier Ministre sous la Ve République mentionne, lui, quatre ministères dont les arbitrages remontaient à Matignon : la Défense, l’Intérieur, l’Éducation nationale, et l’Équipement en raison de l’importance des sommes en jeu. Autre époque ? Autre directeur ? L’intérêt perspicace de Goetze pour la recherche pétrolière dès le début de son arrivée au Budget trouve son explication dans son engagement personnel à la SN REPAL et son expérience en Algérie. Cf. plus loin, Ve partie.

6 Paul Moch, ingénieur des Mines à Constantine, devint en revenant de cinq ans de captivité à Lübeck président de la Régie autonome des pétroles, la RAP, et délégué général du BRP, le bureau de recherches du pétrole, créé en octobre 1945, héritier de l’Office national des Combustibles liquides, créé en 1925.

7 Pierre Guillaumat, directeur des carburants en 1944 au Ministère de l’Industrie, avait été appelé en 1951 à diriger, comme administrateur général délégué du gouvernement, le CEA créé par ordonnance en octobre 1945 pour succéder à Raoul Dautry décédé. Le CEA avait pour mission de poursuivre des recherches scientifiques et techniques dans le domaine de la science, de l’industrie et de la défense nationale. Avec l’autre tête de la dyarchie, le haut commissaire chargé de la direction scientifique et technique, Francis Perrin (qui avait finalement succédé à Joliot-Curie révoqué pour ses déclarations favorables à l’URSS et son opposition à toute activité militaire) ils réussirent à faire travailler ensemble industriels, militaires et scientifiques tout en préservant l’indépendance du CEA. Sous l’impulsion d’abord de Félix Gaillard, Secrétaire d’État chargé du CEA auprès du Président du Conseil, puis de Gaston Palewski son successeur, Guillaumat réussit à convaincre de la nécessité de financer un plan ambitieux, celui du 24 juillet 1952, puis celui du 5 mai 1955 qui triplait les crédits. C’est sans doute entre ces deux dates que se situe l’épisode.

8 On peut lire dans les Mémoires d’Edgar Faure le compte rendu d’une réunion du Conseil des ministres, qu’il date du 23 janvier 1955, qui confirme la réticence du Ministre des Finances vis-à-vis du développement de l’énergie nucléaire militaire. Il s’y oppose en arguant de la nécessité de mesurer plus précisément le coût budgétaire en réalité pour d’autres raisons dont une raison de fonds, son penchant pour le désarmement nucléaire des nations ; cf. Edgar Faure, Mémoires, t. I, Paris, Plon, 1982, 691 p., p. 661-663. Mais il y eut une autre réunion de plus grande importance, le 26 décembre 1954 consacrée entièrement à la décision de la bombe française au Quai d’Orsay où Mendès France, président du Conseil mais aussi Ministre des Affaires étrangères, réunit une quarantaine de participants dont Edgar Faure. De cette réunion, des versions contradictoires tardives ont été données mais qui toutes témoignent de cette hostilité de Faure. Bertrand Goldschmidt, collaborateur de Guillaumat, raconte : « Au bout de trois heures, le président du Conseil prit sa décision : Nous ferons la bombe car sans elle nous ne sommes rien dans les discussions internationales. Puis se tournant vers Edgar Faure, qui dans son fauteuil à côté de lui avait lu le journal pendant toute la séance, lui dit : Monsieur le Ministre des Finances à vous de vous débrouiller pour trouver les crédits pour réaliser un prototype de bombe et de sous-marin... En tout état de cause la chute du gouvernement quelques semaines plus tard empêcha tout début d’exécution. » Pierre Guillaumat, la passion des grands projets industriels, sous la dir. De G.-H. Soutou et A. Beltran, Paris, Edition Rive Droite, 1995, 228 p., p. 71. Pour comprendre le coût et les procédures de financement il faut lire les communications de l’Amiral Marcel Duval pour l’arme atomique (p. 41-50) et surtout de Georges-Henri Soutou pour le nucléaire civil qui fait une mise au point éclairante des plans successifs de financement (p. 97-129).

9 Il vient pourtant d’évoquer le budget de la recherche pétrolière ou atomique où son rôle ne fut pas négligeable. Les subventions étant la conséquence de la politique des prix ou de la politique monétaire la direction du Budget ne pouvait guère que prendre acte lors de la préparation du budget des crédits nécessaires. Pourtant Goetze ne s’est pas privé de son droit de remontrance en matière de politique industrielle lorsqu’il préconise très régulièrement aux ministres successifs un plus large autofinancement des grandes entreprises publiques grâce à une hausse des tarifs. Cf. Notes de perspectives. AP Goetze, carton Budget, Dossier 1, CHEFF, et Annexes IV et VI.

10 Pour contourner l’obstacle de la règle de l’annualité qui interdit la conclusion de marchés importants dont l’exécution comporte des échéances de paiement postérieures à l’année financière et donc l’utilisation de crédits non encore votés par le Parlement, plusieurs solutions ont été successivement trouvées. La première entorse à cette règle date de la loi du 27 février 1912 qui autorisa les reports des crédits disponibles d’une année à l’année suivante pour la Défense nationale et l’approvisionnement des établissements industriels de l’État. Mais les larges crédits de l’année d’ouverture conduisaient à limiter le nombre de commandes possibles une même année alors qu’ils n’étaient pas toujours utilisés. Il fallait marquer la distinction entre l’autorisation d’engager les dépenses et l’attribution des moyens de trésorerie correspondants. Pour remédier à ce défaut et permettre le financement de grands programmes un décret-loi du 21 avril 1939 relatif à l’accélération des paiements de l’État fut pris qui classa les dépenses de l’État en trois catégories : a. les dépenses sur crédit évaluatifs ; b. les dépenses sur crédits limitatifs ; c. les dépenses sur crédits de programme « dont la loi, autorisant un programme à exécuter sur plusieurs années, a fixé par année et par chapitre le montant annuel qu’il est interdit de dépasser ». L’unité de temps faisait place à l’unité de programme. Mais l’application de ce texte fut reportée puis repris en grande partie dans la loi du 30 mars 1947 portant fixation du budget de reconstruction et d’équipement pour l’exercice 1947 qui régla les modalités d’exécution des dépenses d’investissement de l’État. La nature des programmes exécutés par l’État devait être définie soit dans des lois de finances soit dans des lois spéciales, leur volume fixé par des autorisations dites « autorisation de programme » accordées au Ministre responsable et couvrant la totalité des dépenses prévues. On retrouvait une partie du décret de 1939. La règle essentielle en régime parlementaire de l’autorisation préalable des dépenses était respectée. En outre ces dépenses pouvaient être révisées en fonction soit de l’augmentation des prix soit de l’évolution technique soit de la conjoncture économique et financière. Mais ce dernier critère de vote, au cours des lois de finances successives, des crédits de paiement constitua un frein à la possibilité d’équipement ou de développement économique à moyen ou long terme qui était pourtant l’objectif poursuivi. Comme le souligne Goetze, l’approbation de programme ne préjuge donc toujours pas de leur financement. Cf. P. Hervieu, « Rapport général sur la présentation du Budget », Centre français de droit comparé, Études de finances publiques, La réforme budgétaire, tome I, Paris, Éditions de l’Épargne, 1954, p. 21-87, notamment chapitre II, « L’annualité budgétaire », p. 49-58.

11 Sur l’expérience Pinay et ses limites, cf. Sylvie Guillaume, Antoine Pinay ou la confiance en politique, Paris, PFNSP, 1984, 231 p., et sa communication à la Journée d’études du 10 janvier 1997 sur La Direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, Actes à paraître au CHEFF, 1997. Voir aussi H. Bonin, Histoire économique de la IVe République, op. cit., notamment p. 200-213. Ce dernier résume le bilan économique et confirme le propos de Goetze quant au freinage des investissements (dans le budget de 1952 sur 110 milliards d’économie, 95 milliards portaient sur les investissements sans compter la centaine de milliards d’investissements retardés jusqu’aux rentrées de l’emprunt de mai). Il nuance la responsabilité du Président du Conseil : les fonds publics pour les investissements avaient déjà diminué avant 1952 de 65,7 % en 1950 à 44 % en 1952. L’autofinancement ayant déjà pris le relais, ce sont les entreprises qui auraient ralenti leur effort d’équipement.

12 Cette pratique est confirmée par Schwall alors directeur adjoint de cabinet du Secrétaire d’État au Budget de Pinay, Jean Moreau. « Celles-ci (les économies) restaient encore insuffisantes pour un équilibre parfait du projet de budget 1952... Je demeurais seul avec Roger Goetze. Il était songeur. Nous pensions sans doute ensemble qu’il était maintenant tentant d’opérer un dernier coup de pouce. Il attendait sans doute que l’initiative en revienne au représentant du cabinet. J’avançais timidement qu’un gros crédit évaluatif de dette publique pouvait, me semblait-il, être réduit de 0,5 % sans que l’on puisse, en conscience, être accusé de trahir notre devoir de sincérité budgétaire. Goetze sourit, fit la moue, puis hocha la tête en signe d’acquiescement et compléta la fiche. Budget bouclé ! » L’appréciation des crédits du service de la dette (dette viagère surtout) est difficile à estimer avec précision puisque les pensions à verser dépendent de l’évolution démographique des agents de l’État, cf. Paul Schwall, « Au fil d’une vie... », Études et Documents VIII, art. cit., p. 578.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1997

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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