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Inflation, État et opinion en France de 1944 à 1952

 | 
Michel-Pierre Chélini

Livre premier. Inflation, opinion et pouvoirs publics de 1944 à 1952. Un problème complexe

Chapitre III. État et inflation

Texte intégral

1La rapide hausse des prix des années quarante est considérée par l’opinion comme dépassant les possibilités d’action de ménages isolés ou d’associations professionnelles affaiblies en 1944-1946. La société semble s’en remettre à l’État pour agir contre l’inflation. Précisons d’ailleurs que l’État est protéiforme, et que pour notre sujet, il s’articule entre la présidence du Conseil, le ou les ministères des Finances et de l’Économie, les ministères spécifiques (Agriculture, Travail, etc.) et le Parlement, sans omettre le rôle de la Banque Centrale. Il faudra donc nous interroger sur les capacités d’intervention publique en la matière : une politique anti-inflationniste est-elle légitime et réaliste ? De quels concepts dispose le pouvoir pour comprendre l’inflation ? Que peut-on dire du service de Contrôle économique créé en 1940 et chargé spécifiquement de réprimer les hausses illicites de prix ? Nous analyserons successivement ces trois aspects.

I. UNE POLITIQUE ANTI-INFLATIONNISTE ?

  • 1 Quelques outils bibliographiques généraux pour la question : J. Percebois, Économie des finances pu (...)

2L’orientation majoritaire des choix du Gouvernement, des entreprises et de l’opinion en faveur de la modernisation en 1944-1952 a-t-elle ou non laissé place à l’action en faveur de la stabilité des prix. La question d’une politique de lutte contre l’inflation ou, plus exactement, de stabilisation des prix est indiscutablement une question complexe1. Il semble difficile ici de distinguer rigoureusement la politique économique générale et la politique économique spécifique de stabilisation des prix. Le problème peut s’articuler en trois questions :

  • Une politique de stabilisation des prix est-elle valide, et si oui, à quelles conditions ?

  • Si cette politique est légitime, a-t-elle été effectivement mise en place en 1944-1952 par les gouvernements successifs ?

  • En s’efforçant de dresser un bilan en 1952, peut-on dire que cette politique spécifique de lutte contre la hausse des prix dans le cadre de la politique économique générale a été efficace ?

3Il s’agit dans les paragraphes qui suivent de faire méthodiquement sur ce thème le tour des interrogations auxquelles les livres II et III apporteront une réponse progressive.

A. UNE POLITIQUE ANTI-INFLATIONNISTE ÉTAIT-ELLE VALIDE EN 1944-1952 ?

4On peut distinguer plusieurs points de vue, celui de l’analyse économique théorique, celui des responsables de l’État et de la haute administration, celui de l’opinion et le poids des circonstances.

5En matière de théorie économique, il faut rappeler à la fois la constance des réflexes libéraux dans l’Université française de l’époque et l’étonnante diffusion du modèle keynésien à partir de 1940-1944. Cela donne en 1944 un système culturel complexe, notamment chez les inspecteurs des Finances, les professeurs d’Économie politique, les journalistes spécialisés. Le keynésianisme, de la vulgate au savoir précis, séduit à la fois par sa nouveauté rigoureuse, le prestige attaché aux productions des vainqueurs anglo-saxons, et ses objectifs sociaux affirmés (le plein emploi).

  • 2 « Juste » est pris ici dans son acception libérale de « prix exact » (= rapport juste entre la vale (...)

6Les deux écoles sont assez opposées sur le statut théorique de l’État dans l’économie. Toutes les deux communient dans l’idée que l’économie doit tendre vers un optimum d’allocation des ressources. Pour les libéraux, l’État est la somme des individus associés en vue d’une action collective, il émane d’eux et ne leur est pas supérieur. L’économie fonctionne par engrenage de marchés, marchés du travail, des capitaux, des biens et services, de la monnaie. L’ajustement entre l’offre et la demande s’effectue par les quantités ou par les prix. Le prix se fixe au moment de la transaction et le « juste2 prix » est le prix du marché ; c’était déjà l’idée des jurisconsultes romains. Il s’agit d’une logique d’offre, c’est-à-dire d’entrepreneurs ou d’une logique de coûts (facteur capital).

7Pour les keynésiens, l’État est une entité supérieure à la société et distincte d’elle, incarnant l’intérêt général au-dessus des coalitions d’intérêts particuliers, et chargée d’une mission de prospective, d’orientation et de tutelle. L’économie progresse par enchaînement de fonctions, fonction de consommation > fonction de demande de monnaie > fonction d’investissement > (processus multiplicateur) > fonction d’emploi. Le rôle du marché n’est pas nié, mais cantonné en raison de ses insuffisances organiques dans la répartition des ressources. Deux « corrections » de tutelle lui sont apportées quant aux prix et aux quantités : une partie de l’offre (entreprises publiques) ou de la demande (salaire social) est socialisée ; les prix font l’objet d’une surveillance. À la différence des libéraux, les keynésiens considèrent que le prix du marché n’est pas nécessairement le « juste prix », mais le fruit d’une transaction entre acteurs inégaux dont l’un fait prévaloir ses vues. Le prix pré-existe au marché et l’action publique doit chercher à faire coïncider les prix pratiqués avec les prix qui devraient l’être. C’était aussi la conception des théologiens médiévaux du xiiie siècle comme Thomas d’Aquin. Il s’agit d’une logique de demande, plutôt proche de celle des ménages ou des salariés, ou encore d’une logique de revenus (facteur-travail).

  • 3 Il s’agit d’un cas de désaccord chez les libéraux, les uns estimant que le libéralisme s’entend de (...)

8Les deux théories n’accordent visiblement pas la même place à l’État. Pour les libéraux, la règle étant le marché, l’État doit rester l’exception. Il a cependant en charge les externalités (coûts extérieurs à la transaction, mais supportés par la collectivité, comme par exemple les troubles sociaux, les opérations militaires etc.), le maintien de la fluidité du marché (protection de la concurrence contre les monopoles) et la tutelle des « indivisibles » ou « biens collectifs purs » (biens indivisibles dans leur production et dans leur usage, comme la Défense ou la monnaie). La liste de ces derniers n’est pas limitative et peut s’entendre de la protection d’intérêts reconnus légitimes comme les tarifs douaniers3ou un système minimum d’assurances sociales. Toutefois l’allocation optimale des ressources relève d’abord du marché. Toute autre est la vision keynésienne, qui assigne à l’État une triple fonction de réallocation primaire des ressources en cas de défaillance du marché, de redistribution secondaire des revenus, voire des patrimoines en vue d’améliorer le bien-être collectif, de régulation générale de l’activité économique.

  • 4 Présentation claire et résumée dans J.-P. Thomas, Les politiques économiques, op. cit., p. 56-57.

9Les divergences théoriques ne semblent pas convaincantes pour notre sujet. Si le célèbre modèle IS-LM, issu de Keynes et formulé par John Hicks en 19374conclut que la relance par le budget est plus efficace que la relance par la monnaie, cela procède en partie de la construction des données. De la même manière, la plupart des modèles des années quatre-vingt s’accordent avec ce choix, sauf le modèle monétariste néo-classique qui nie l’effet d’entraînement du budget sur la croissance, à la différence implicite de la politique monétaire.

10Il n’y a pas de réponse globale à la question. Par exemple, d’après le modèle INTERLINK de l’OCDE (1988), l’incidence de l’action budgétaire sur l’activité dans les années 1980-1990 semble plus faible et plus courte que dans les années trente en raison du plus grand degré d’ouverture commerciale et financière, d’une élasticité de l’offre défavorable au facteur travail et des turbulences dans les anticipations et mesures d’accompagnement monétaires. Mais cette incidence reste sensible sur l’activité, les taux d’intérêt, les paiements extérieurs, tandis qu’elle se montre plus faible sur le taux de change, moindre sur l’inflation, négligeable sur l’emploi.

11R.A. Mundell (International Economics, 1968) précise, si l’on a le choix, que la politique budgétaire est plus efficace pour obtenir l’équilibre interne et la politique monétaire pour l’équilibre externe. En réalité, la politique macroéconomique est inséparable de ses objectifs (croissance, plein emploi, stabilité des prix et équilibre des paiements extérieurs), de ses moyens (politiques budgétaire, monétaire, salariale, des prix) et de son tissu socio-économique.

12Il est clair que l’analyse théorique peut et doit éclairer l’action publique, mais elle ne peut pas trancher à sa place. Au moment du choix, la décision est politique et il convient maintenant d’examiner l’opinion des décideurs des années quarante.

13Il faut en effet tenir compte du poids des administrations, dont les hauts fonctionnaires représentent à la fois les auditeurs et les acteurs de l’opinion de leur temps et dont les choix guident ceux des ministres. Les services administratifs ayant en charge des aspects entiers de la vie économique se développent après 1930 et culminent dans leur action en 1939-1944. À partir de 1944, l’ambiance « organisatrice » des bureaux perd certes ses aspects les plus noirs de collaboration, d’antisémitisme ou de travail contraint, mais la majorité maintient très nettement l’idée et l’intention d’une action structurelle de l’État. L’Économie nationale, l’Agriculture, le Travail, la production industrielle affichent à la Libération des opinions « dirigistes », les Finances penchant nettement pour un retour progressif au « libéralisme ». Ce n’est que sous la pression des faits politiques et l’impopularité des contrôles que les gouvernements des années 1947-1949 renoncent progressivement non pas à toute politique économique, mais à une action aussi coercitive que celle des temps de guerre pour adopter un pilotage plus souple et différencié, fait de plans plus compacts en cas de surchauffe (Mayer, Queuille, Pinay) et d’actions de régulation en phase banale (Petsche). Nous reviendrons dans les livres II et III sur le détail de ces plans économiques.

  • 5 IFOP, Sondages, 1er février 1945 et 15 octobre 1948.

14Nous ne disposons pas de documents permettant d’établir les rapports exacts entre l’opinion et la politique anti-inflationniste ; il faudra donc aborder la question par le biais de l’action publique au sens large du terme. Deux enquêtes IFOP guident la recherche, l’une en décembre 1944 et l’autre en septembre 19485. La première demande : « Êtes-vous plutôt favorable à l’économie libérale ou à l’économie dirigée ? ». La seconde interroge seulement sur prix et salaires : « Êtes-vous partisan ou adversaire de la liberté totale des prix et des salaires ? ». Le questionnement est lui-même intéressant, puisqu’il place implicitement en première position le point de vue libéral. Faute de plus amples informations puisque la question n’est plus posée entre 1948 et 1952, examinons les réponses aux deux sondages.

Tableau 66
Estimation des opinions favorables au « libéralisme » ou au « dirigisme » en France, entre 1944 et 1948

Tableau 66Estimation des opinions favorables au « libéralisme » ou au « dirigisme » en France, entre 1944 et 1948

Source : IFOP, Sondages, 1er février 1945 et 15 octobre 1948.

15La modestie constante des « sans opinion » à 20 % du total témoigne du caractère tranché des avis sur l’action de l’État. À la Libération, les points de vue sont extrêmement partagés et se traduisent politiquement par le choix de de Gaulle en faveur d’un double ministère de l’Économie et des Finances. Visiblement, les Français sont embarrassés : certes il convient d’adopter un minimum de discipline collective pour assurer le ravitaillement de tous ou guider la reconstruction, mais d’un autre côté, les contrôles durent depuis quatre ans avec le désavœu croissant du marché noir, rappellent les années terribles et annoncent des années grises que l’on aimerait parer de couleurs plus supportables ; l’insuffisance de leur fonctionnement sous la redoutable présence du Reich fait également douter de leur efficacité en phase de détente sociale. Ces réponses aux sondages signifient vraisemblablement aussi que les personnes interrogées restent en situation d’incertitude, percevant convenablement les objectifs à atteindre, mais lasses des exigences quant aux moyens pour y parvenir. Au fur et à mesure que les années de pénurie s’additionnent, la demande de libération économique augmente autant par agacement collectif devant les contrôles que par demande sociale de normalisation.

  • 6 La question étant « êtes-vous partisan ou adversaire de la liberté totale des prix et des salaires  (...)

16Le résultat de 1948 n’est pas exactement comparable à celui de 1944, puisque la question se limite au contrôle des prix et salaires, excluant la planification ou les nationalisations par exemple. Il nous renseigne cependant sur la présence d’une majorité assez confortable de l’opinion en faveur de la « liberté totale des prix et des salaires », soit de leur déréglementation administrative. Nous savons par ailleurs que l’automne 1948 voit disparaître les dernières pénuries majeures, la récolte équilibrant la demande, avant de la dépasser en 1949. La distribution6 des réponses fait apparaître des écarts comparables selon les catégories socioprofessionnelles et le type d’habitat, mais les clivages majeurs sont cette fois-ci déterminés par le rattachement à un parti, preuve supplémentaire de la forte polarité « politique » de la « politique économique ».

17Ainsi, les catégories de producteurs indépendants sont plutôt favorables à la liberté des prix et des salaires : 56 % pour industriels et commerçants et pour les cultivateurs. Notons néanmoins que 22 à 25 % de ces mêmes catégories y sont hostiles, ce qui est assez intéressant. Ce sont les salariés urbains chez lesquels on rencontre une forte minorité d’opinions favorables au contrôle des prix : 40 % pour les employés et fonctionnaires, 38 % pour les ouvriers ; même pour les salariés urbains, les opinions favorables à la liberté des prix et des salaires dominent : 48 % pour les employés et fonctionnaires et 44 % pour les ouvriers. Paradoxalement, les réponses des employés et fonctionnaires sont dans les deux cas supérieures à celles des ouvriers. Cela tient au plus faible nombre des « sans opinion » chez les premiers (12 %) que chez les seconds (18 %). Le niveau de vie est aussi en cause : les ouvriers bénéficient peut-être d’approvisionnements facilités par cantines et économats, même si salaires ou perspectives de carrières sont plus faibles que ceux des employés. La diversité politique des employés est également plus large que celle des ouvriers, ce qui rejoint l’impression d’une forte pondération politique des réponses.

18Les nuances par catégorie d’habitat sont en conformité avec toutes les autres enquêtes. Sommairement dit, les grandes agglomérations sont majoritairement favorables (43 % pour les communes de plus de 100 000 hab.) à la libération des prix et des salaires mais moins que les communes rurales (51 %). Le dégradé suit approximativement la hiérarchie urbaine, avec une exception pour les bourgs de 2 000 à 5 000 habitants (53 %) plus libéraux que les villages, vraisemblablement parce que la catégorie « cultivateurs » se double ici de l’apport d’opinion des « commerçants ». Indiscutablement, ce sont les sympathies politiques qui créent les plus forts écarts, surtout parmi les adversaires du contrôle.

Tableau 67
État de l’opinion sur la question de la liberté des prix et des salaires en octobre 1948.
Décomposition des réponses par appartenance politique

Tableau 67État de l’opinion sur la question de la liberté des prix et des salaires en octobre 1948.Décomposition des réponses par appartenance politique

Source : IFOP, Sondages, 15 octobre 1948.

19La ventilation « l’interventionisme/ libéralisme » est approximativement gauche-droite. Cependant les attentes socioprofessionnelles de l’électorat et les choix tactiques de chaque formation apportent des nuances internes vigoureuses aux mouvances et créent une sorte de sous-classement interne. Les courants les plus interventionnistes sont ainsi, à gauche, à la SFIO plutôt qu’au PCF, au centre, au MRP plutôt qu’au RGR, à droite, au RPF plutôt qu’au PRL. Plus nettement encore se dégage une opposition entre l’ancien tripartisme SFIO-PCF- MRP et les « libéraux » RGR- RPF-PRL, opposition qui n’est pas encore suffisante en 1948 pour faire éclater la Troisième Force où voisinent SFIO-MRP avec RGR-PRL !

  • 7 IFOP, Sondages, 1er février 1946.

20Ces remarques peuvent être utilement complétées par quelques sondages un peu différents, mais situés dans le même esprit. En janvier 1946, l’IFOP demande7 : « Croyez-vous qu’il est nécessaire, pour remettre en marche l’économie, que le gouvernement ait un plan ? ». La majorité des réponses est écrasante en faveur d’un plan et le « oui » en rassemble 80 %. Les Français sont-ils « interventionnistes » pour autant ? En fait la question est claire. Il s’agit « d’un plan » comme dans le cas d’une entreprise ou d’un gouvernement établissant un plan de marche ou un plan de financement et non « du Plan » (URSS), et dans l’intention expresse de « remettre en marche l’économie », apparemment pas de la restructurer. Sans entrer dans la question du plan Monnet, ni prendre parti sur la querelle inépuisable entre « libéralisme et dirigisme », il semble clair que la demande est celle d’un arbitrage momentané qui n’entre pas en contradiction avec les réponses examinées plus haut.

  • 8 IFOP, Sondages, 1er juin 1946.

21Second exemple en mai 1946 : « Croyez-vous que le ravitaillement serait meilleur ou plus mauvais si la vente de toutes les denrées alimentaires était libre ? »860 % des personnes interrogées répondent « meilleur », 15 % « sans changement » et 15 % « plus mauvais ». Les nuances par catégorie socioprofessionnelles reproduisent celles que nous avons déjà rencontrées dans le sondage de septembre 1948. Comme dans la question précédente, les réponses sont très liées au contexte, celui d’un premier printemps aux récoltes primeurs abondantes (80 à 90 % du niveau des années trente).

  • 9 IFOP, Sondages, 1er septembre 1947.

22En juillet 1947, prend place un autre sondage plus précis9 : « Faut-il taxer les prix ou les laisser libres, rationner et répartir les produits ou les laisser en vente libre ? » Les réponses « sans opinion » sont très peu nombreuses, 7 ou 8 %, ce qui témoigne d’une cristallisation élevée des jugements sur ce problème. Le rationnement, avec 25 % de réponses favorables, est encore plus impopulaire que la taxation (34 %), mais l’impression dominante ressort de la nette majorité d’opinions favorables à la déréglementation administrative des prix (59 %) et des quantités (67 %). La catégorisation fait apparaître des écarts sensibles entre les âges, les plus jeunes se montrant moins défavorables au contrôle des prix (rapport de 1,19 entre les 20-34 ans et les 65 ans pour les réponses favorables à la taxation), entre les tailles de commune (1,48 entre les grandes villes « interventionnistes » et les villages « libéraux »), entre les groupes socioprofessionnels (2,6 entre retraités et commerçants). Les rapports sont encore plus creusés pour le rationnement et la répartition administrative des produits (4,4 entre les employés-fonctionnaires et les commerçants pour les opinions favorables au rationnement).

  • 10 L’opinion est partagée car les réponses « pour » ou « contre » donnent un total élevé de 80 %, et n (...)

23Concluons sur ce point. Il semble que l’opinion soit plus partagée qu’indécise à la Libération10et les choix du Gouvernement sont aux prises avec cette situation mal définie. Avec la Reconstruction, les opinions favorables à la fin des contrôles l’emportent progressivement en tendance, avec des accès de fièvre anti-administrative en 1945-1946-1947, qui expriment la lassitude devant une conjoncture apparaissant bloquée. Parallèlement, les pouvoirs publics doivent compter avec le poids des groupements professionnels et celui des bureaux, qui pèsent encore plus directement sur ses décisions. Il suffit de dire ici que la grande majorité des syndicats professionnels, du CNPF à la FNSEA, exerce une pression croissante en faveur de la libéralisation, tandis que les services administratifs semblent moins enclins à suivre cette direction. Cela reflète aussi le clivage sociologique (et politique) que nous avons rencontré entre les professions indépendantes et les catégories fonctionnaires et employés.

  • 11 Cf. Richard Kuisel, L’État et l’économie en France au xxe siècle, Gallimard, 1984. L’auteur disting (...)
  • 12 On parle autant en 1944-1947 de « dirigisme » que de « socialisme » ou « d’interventionnisme ».

24Dans le contexte général, on ne peut parler de « libéralisme » ou d’« interventionnisme » en soi. Il est clair que depuis les années trente, la situation de crise chronique des quantités et des prix, l’instabilité politique et diplomatique, l’inquiétude sourde de l’opinion, des ménages comme des entreprises, poussent à une emprise croissante des administrations centrales, que l’on appelle bureaucratisation ou étatisation par commodité. Ce phénomène, produit par la crise autant que par les courants d’opinion ou de pensée qu’elle génère, conforte les tendances « corporatistes » et « technocratiques », à droite comme à gauche11, bientôt les influences « keynésiennes » qui incitent à une intervention accentuée de l’État. Le grand débat des années quarante se focalise autour de deux thèmes, sur lesquels nous reviendrons, le « libéralisme » et le « dirigisme »12. Comme les concepts de « capitalisme » et de « socialisme », il s’agit de termes ambigus, chargés de plus d’émotion que de sens et dont le contenu est souvent dépassé par les réalités qu’ils désignent.

25Au total, le problème de la validité d’une action économique de l’État en faveur de la stabilité des prix est certainement théorique, mais il offre surtout un aspect pratique. Rien n’interdit aux libéraux de l’époque de considérer la situation des années quarante comme suffisamment exceptionnelle en externalités et en « indivisibles » pour impliquer un système de contrainte momentanée. Elle doit cependant prendre fin avec la guerre, ou, à défaut, avec la fin des pénuries. Au-delà, les choses doivent reprendre leur cours « normal », celui d’un État modeste, et leur crainte est vive de voir les interventionnistes mettre à profit la reconstruction pour créer des situations ou des structures d’étatisation plus ou moins souples, mais irréversibles. La question n’est pas de savoir ce que les Français de la fin du siècle auraient fait à la place de ceux du milieu, mais si dans l’état général de l’époque, l’intervention de l’État était ou non jugée valide dans le domaine économique ?

26Le critère ultime ne peut pas être théorique. Il est pratique et politique : soit on estime par anticipation que l’intervention de l’État est nécessaire et bénéfique dans le sens voulu – allocation optimale des ressources au sens large, stabilité des prix au sens spécifique –, soit on l’ignore et, comme il faut néanmoins décider, le gouvernement choisit sa voie et la justifie.

27On ne peut pas imaginer une politique économique nationale qui se montrerait par exemple indifférente à la question du volume de l’emploi, de l’image internationale du pays et de la crédibilité générale du gouvernement. À la Libération, le jeu de l’opinion est tel qu’une politique inefficace devient vite impopulaire auprès des professionnels comme de la clientèle finale, et symétriquement, qu’une politique impopulaire, même si elle est satisfaisante sur le papier, devient inefficace par non-coopération des agents économiques. Le problème de la validité économique de la politique menée par les pouvoirs publics en matière d’économie est donc aussi, pour ne pas dire d’abord, un problème de validité politique.

B. CETTE POLITIQUE A-T-ELLE ÉTÉ MISE EN PLACE ?

  • 13 Roger Nathan et Paul Delouvrier, Politique économique de la France, Les cours de droit, Paris, 4 fa (...)
  • 14 M. Flament, Théorie de l’inflation, p. 151-207.

28Alors que l’économie politique française des années 1900-1914, et même celle de l’entre-deux-guerres restait très nettement hostile à une intervention de l’État dans la sphère productive et commerciale, la pensée économique hors de l’Université prend une tournure de plus en plus interventionniste dans les années trente. Un cours de « politique économique de la France » est inauguré après la guerre à l’École des sciences politiques dès 1948-194913et il explique très clairement la nécessité d’une intervention publique dans le domaine économique et social. Assez représentatif semble ici l’ouvrage de Maurice Flament en 195214, car il nous résume brièvement les thèses en présence à propos de la politique anti-inflationniste pour ces huit années d’après-guerre :

  • les politiques keynésiennes, auxquelles va sa faveur, avec quatre leviers principaux : la politique d’argent à bon marché, le déficit contrôlé des dépenses publiques toutes deux pour relancer plutôt l’offre, l’épargne obligatoire et les contrôles de prix ou de quantités pour réguler plutôt la demande. Il pense à la France ou à la Grande-Bretagne ;

  • les politiques déflationnistes, qui contractent les flux de revenus disponibles de l’État (impôts), des entreprises (crédit) et des ménages (salaires). Il évoque la France en 1935 par exemple ;

  • les politiques néo-libérales, où l’action des pouvoirs publics se limite à une politique de l’offre comme en Allemagne (Soziale Marktwirtschaft) ou en Italie ;

  • la politique « internationale », sous laquelle il faut voir l’action des États-Unis puissance mondiale, et des nouveaux organismes internationaux comme le FMI, le GATT, l’OECE, la CECA, qui jouent en faveur d’une concurrence élargie par mondialisation relative des marchés.

  • 15 F. Bloch-Lainé et J. Bouvier, La France restaurée, dialogue sur le choix d’une modernisation, 1944- (...)

29Ces différentes politiques ne sont pas repérables telles quelles dans l’histoire de notre période dans la mesure où un gouvernement se trouve souvent dans la situation d’opérer des synthèses, des revirements ou des avancées qui ne peuvent pas exactement représenter un modèle théorique. En schématisant, on peut dire que la politique suivie, écartant en raison de la relance, les méthodes déflationnistes – auxquelles on ne peut rattacher valablement l’ensemble des projets d’échange monétaire de Mendès France – constitue le compromis d’un cadrage général keynésien nuancé par interférence américaine. La vision néolibérale de type allemand ou italien, où le poids des États-Unis en situation de vainqueur s’ajoute au rôle déterminant des démocrates-chrétiens libéraux-sociaux (Adenauer, de Gasperi) est minorée ou retardée en France comme en Grande-Bretagne par le courant SFIO et travailliste. Selon F. Bloch-Lainé, cette « économie mixte » crée une manière française de politique économique dans les déterminations de laquelle pesa la guerre froide : « Le souci de maintenir la France dans la mouvance du monde anglo-saxon a hanté la haute administration, toutes nuances confondues, hormis la communiste. L’hostilité à cette dernière, sensiblement égale chez les socialistes et chez les libéraux, a rendu théorique un rejet... absolu du capitalisme ; elle a produit un consensus de fait... sur l’adoption de la « troisième voie », cette chaussée dont on a pu dire qu’elle était inusable, bien que fréquentée par beaucoup de caravanes15. »

30Cela ne permet pas de dire que les Français auraient dû se prononcer en 1944-1952 plutôt pour un modèle allemand que pour un modèle britannique, mais autorise à penser que la non-intervention de l’État était exclue, à la fois pour des raisons de relance d’activités centrales désorganisées (charbon par exemple) et pour des motifs politiques, puisque le centre de gravité des partis au pouvoir inclinait en faveur de cette action. Ce sont en revanche les modalités, le degré et la durée de cette intervention qui ont suscité des oppositions.

31À ce stade de la démonstration, il nous faut distinguer les trois composantes de l’action publique : les objectifs, les acteurs et les moyens.

32Les objectifs possibles et fondamentaux d’une politique économique ne sont pas infinis et les économistes actuels les regroupent en quatre catégories d’importance inégale : 1. la croissance du PIB, 2. le plein-emploi, 3. la stabilité des prix et 4. l’équilibre extérieur des paiements. Il paraît clair que la stabilité des prix ne peut être un objectif premier par l’importance de son rang hiérarchique ; en cas de choix draconien, elle s’efface devant la progression du PIB qui fournit les ressources disponibles à la demande intérieure et aux exigences d’emploi qui garantissent la paix sociale. Elle ne précèderait que l’équilibre des paiements extérieurs, auxquels elle est partiellement liée. En revanche, l’importance d’un facteur ne dit rien sur son urgence. Certaines situations peuvent conduire à donner la priorité immédiate à des actions qui ne sont pas essentielles à la production, mais conditionnelles à son développement. La stabilité des prix fait partie de ces antériorités.

33Nous chercherons donc à évaluer entre 1944 si les pouvoirs publics ont accordé une place convenable, en importance comme en préséance, à la stabilité des prix. Comme l’inflation fut assez importante de 1945 à 1948, nous nous interrogerons sur la part éventuelle de responsabilité des choix de politique économique dans cette crise des prix.

34Ces choix sont-ils le seul fait de l’État ? Nous abordons maintenant le problème des acteurs de la politique économique. Si le Gouvernement et le Parlement décident en dernier ressort et animent l’essentiel des actions, il semblerait abusif de leur imputer la totalité de la responsabilité en la matière. Il faut plutôt distinguer plusieurs ensembles qui jouent un rôle associé.

35Les autorités centrales et publiques constituent le noyau de la décision. Le Gouvernement, le ministère des Finances et celui de l’Économie entre 1944 et 1947, les autres ministères économiques et sociaux, la Banque de France, la Chambre des députés dont l’action déborde du cadre des lois budgétaires, les nouvelles instances comme le Conseil économique et social apportent le mouvement principal à l’ensemble. La France est suffisamment centralisée pour souligner que les pouvoirs départementaux sont bien modestes. Les préfets appliquent en général les directives centrales, les conseils généraux, les maires ont une faible marge d’autonomie. Rien de comparable aux Länder allemands alors renaissants.

  • 16 Centre national du patronat français, Confédération générale des petites et moyennes entreprises, C (...)
  • 17 En situation de déséquilibre, demande offre, la liberté des prix pour les producteurs signifie iné (...)

36Un second groupe d’intervenants est évidemment constitué par les entreprises elles-mêmes, moins de manière individuelle que sous la forme collective des syndicats professionnels que les années trente et quarante ont très sensiblement confortés, et des grandes confédérations que sont notamment le CNPF (1946) et son groupe avancé la CGPME (1947), la CGA (1944) et sa branche active, la FNSEA16 (1945), les chambres de commerce et d’industrie, les chambres d’agriculture, etc. Cette nébuleuse exerce des pressions latérales mais influentes sur la politique économique générale et sur la politique spécifique des prix, souhaitant assez vite la liberté de les fixer17. Nous étudierons aussi de manière détaillée les objectifs et les actions des groupes professionnels, car, dans l’opinion de l’époque, la hausse des prix était cristallisée sur deux agents principaux, l’État et les « intermédiaires », ce qui a absous un peu vite la plupart des entreprises de tout comportement inflationniste.

37Un troisième ensemble est constitué par les syndicats de salariés. Leur impact déborde du seul cadre des 6 millions de leurs adhérents et ils donnent l’impression à l’observateur que leur stratégie s’appuie sur la représentation publique de l’ensemble des salariés (12 millions) voire de l’ensemble des ménages (13 millions). La différenciation causale est ici très délicate. La masse salariale est vraisemblablement un des facteurs inflationnistes importants, mais en relation étroite avec pénurie et insuffisance de productivité. Toutefois, les salaires restent réglementés au moins jusqu’en 1950. Qui est responsable de cette hausse (inflationniste) des salaires : l’Administration, les chefs d’entreprises, les syndicats, l’ensemble de l’opinion ? Voilà un thème que nous aurons à débrouiller longuement.

38Enfin, les relations avec l’extérieur enregistrent un déficit chronique des paiements jusqu’en 1952, lequel est à la fois générateur d’inflation par augmentation des prix de produits importés et stabilisateur par comblement progressif de la demande intérieure. D’ailleurs, les États-Unis pressent la France de stabiliser ses prix et utilisent l’existence du plan Marshall pour inciter à cette orientation.

39Ainsi la politique économique met en mouvement un nombre non négligeable d’acteurs, qui influent les uns sur les autres. Au moment du bilan général, il faudra dresser l’inventaire des responsabilités inflationnistes de chaque agent pris isolément, mais également des associations d’agents conduisant à l’existence de circuits inflationnistes, et ne pas se contenter de désigner comme coupables une succession de gouvernements prodigues.

40Les États ne sont pas désarmés face à une crise des prix, mais les moyens administratifs n’ont pas exactement été conçus pour elle, ce qui suppose soit une nouvelle utilisation d’outils employés usuellement à d’autres fins comme la fiscalité par exemple, soit la création de moyens nouveaux, comme le contrôle des prix.

  • 18 Une politique de la production peut s’entendre depuis une simple impulsion de « relance » à l’alloc (...)

41Imaginons une décomposition sommaire de l’action publique centrale en cinq catégories : 1. politique des prix, 2. politique des salaires, 3. politique monétaire (intérêt et changes) 4. politique du budget, 5. politique de la production18. Il faut envisager un compromis entre d’un côté la hiérarchie des causes de l’inflation, c’est-à-dire celle des priorités de la demande d’action publique, de l’autre la hiérarchie d’emprise de la politique économique sur la réalité, c’est-à-dire sa capacité à une intervention macro-économique favorable. Ainsi de 1944 à 1948, les principales causes apparentes de la crise des prix étaient de manière décroissante :

42a. le déséquilibre offre-demande du marché, b. le maintien de la masse salariale en valeur constante, c. la crise budgétaire. De 1948 à 1952 la principale cause tourne autour des coûts élevés de l’offre, par insuffisance de productivité, effort d’investissement et progression salariale. Dans les deux cas, les salaires tiennent une place non négligeable dans le déséquilibre général. Face à ce classement que peut faire l’État ? Importer massivement en 1944-1948, alors que la crise budgétaire est facteur d’inflation ? Inciter au blocage des salaires qui sont des coûts pour l’offre ? Réduire les tensions politiques et selon quelles modalités ? Nous percevons bien la difficulté de cet angle d’attaque.

43Il vaut mieux partir des capacités réelles des institutions centrales, sous un triple regard, celui des disponibilités en moyens (services, prérogatives, matériels, personnel), celui de leur maniabilité administrative (un ou plusieurs ministères, mobilité des effectifs, etc.) et par rapport au domaine d’action (bien ou service, actif matériel ou financier, secteur concentré ou disséminé, protectionnisme ou concurrence), celui enfin de leur utilité globale, non seulement économique mais aussi politique (popularité des mesures, stabilité gouvernementale), non seulement à court terme mais aussi à moyen ou long terme. L’intervention de l’Administration produit des effets directs mais aussi des effets indirects, à la fois par entraînement conjoncturel mesurable et par effet de modèle sur les comportements des agents non publics. En combinant ces trois critères, on peut chercher à les coefficienter les uns par rapport aux autres et esquisser sommairement le classement suivant :

  • la politique budgétaire apparaît comme définie de plus longue date que les autres, mais sa maniabilité est médiocre et son utilité n’est pas prioritaire par rapport à la pénurie ; elle reste l’outil privilégié d’intervention, surtout dans une perspective keynésienne ;

  • la politique des salaires serait bien utile, mais sa maniabilité est discutable et sa définition administrative insuffisante ;

  • la politique de l’offre, au moins de 1944 à 1948 serait indispensable mais malgré les structures mises en place par Vichy, elle est complexe et lourde à mettre en œuvre pour une efficacité aléatoire ; elle ne viendrait qu’en troisième rang ;

  • la politique des prix est un peu mieux précisée, apparemment plus maniable, mais d’efficacité et d’utilité contestées ;

  • la politique monétaire dispose de moyens rapidement mobilisables à maniabilité élevée, mais son utilité est faible alors, sauf pour la gestion des changes ; elle est rapidement jugée secondaire.

44Cette analyse reste frappée d’incertitude car elle compare des outils dont le poids dans le PIB est très différent (budget : 25 % du PIB, salaires : 40-45 %), dont les uns sont des quantités (offre de produits), les autres des flux financiers (budget, salaires), les troisièmes des unités de mesure (prix, monnaie), la monnaie étant elle-même un flux et une unité de mesure. Par ailleurs, ce qui vaut pour 1944-1945 par exemple, est moins représentatif de 1951-1952 et des nuances par année seraient à apporter. Au total, cependant cet essai permet de savoir que l’État d’après-guerre userait au mieux de ses prérogatives de puissance publique en agissant d’abord sur le budget, ensuite parallèlement sur les salaires, les disponibilités du marché et les prix, enfin sur la monnaie.

C. QUEL ORGANIGRAMME POUR RENDRE CETTE POLITIQUE EFFICACE ?

45La question revient à se demander brutalement si l’ensemble des actions publiques a ou non conduit à obtenir la stabilité des prix ? À première vue, il ne semble pas, puisque les prix augmentent de 25 fois en 15 ans de 1938 à 1952 !

  • 19 Un ouvrage pionnier : Jacques Le Bourva, L’inflation française d’après-guerre, 1945-1949, Essai sur (...)

46Nous avons vu que l’État n’était pas seul en cause et qu’il pouvait être en butte avec les syndicats professionnels ou salariés, ou soumis à leurs pressions. Il sera donc nécessaire d’évaluer la part éventuelle de chaque agent dans le processus inflationniste. Comme nous l’avons vu, les méthodes de calcul s’inspirent d’un nombre assez réduit d’auteurs et de travaux19et ne sont pas exemptes d’approximations. Une technique accessible consiste à calculer l’écart entre la valeur d’une variable exprimée en francs courants de l’année considérée et en francs constants de l’année précédente. Ainsi en 1946, le PIB est de 2 400 milliards de F courants 1946 et de 1 428 milliards de F constants 1945, soit un intervalle de 68 % ( 1,68) correspondant à la hausse moyenne des prix, ou de 972 milliards de F. La masse salariale de la même année est de 1 320 milliards de F courants 1946, et 786 milliards de F constants 1945, ce qui produit un écart de 534 milliards de F. Grosso modo, on peut dire que l’évolution en valeur de la masse salariale (écart : 534 milliards de F) représente 55 % de la hausse des prix de 1946 (écart du PIB : 972 milliards de F). Mais il ne s’agit que d’un résultat sommaire et de premier niveau. Il doit être mis en relation avec la part des recettes de l’État (selon la même méthode de calcul en 1946 : 17 %) et celle des revenus des entreprises (1946 : 20 à 27 %). L’impact inflationniste de chaque agent est difficile à mesurer.

  • 20 M. Margairaz, L’État, la direction des Finances et de l’Économie en France, 1932-1952, CHEFF, 2 vol (...)

47La notion même d’État mérite explication. Le budget demeure l’apanage du ministère des Finances qui l’élabore en coordonnant les demandes du Gouvernement et des ministères. La politique des salaires est éparpillée entre le Travail pour la plupart des salariés, l’Agriculture, l’Industrie et les Transports pour ces secteurs, les Finances pour le traitement des fonctionnaires, la Défense pour les militaires etc., le tout coordonné par l’Économie nationale entre 1944 et 1947, puis par les Finances au-delà. La politique de production incombe à plusieurs services, celle des prix est à la charge de l’Économie nationale, la politique monétaire est partagée entre la Banque de France et les Finances. Dans la pratique, surtout après la disparition de l’Économie nationale comme entité administrative autonome fin 1947, c’est bien le ministère des Finances qui détient une part croissante de ces outils. Il n’est pas ici envisageable de décrire en détail le ministère des Finances ; plusieurs travaux détaillés20, permettent une vision générale des services, de leurs objectifs et de leur fonctionnement ; examinons plutôt les services, administrations et institutions qui président à l’action sur le niveau général des prix.

  • 21 R. Kuisel, op. cit., p. 98-99 puis p. 214-215. AN, F 12-8037.

48Le ministère de l’Économie nationale est certainement une des tentatives les plus intéressantes de l’après-guerre en vue d’élargir et de coordonner la politique économique. Son incapacité à maintenir une existence autonome au-delà de 1947 provient-elle d’une insuffisance dans les objectifs et les moyens ou de menées politiques internes au Tripartisme ? L’idée d’un tel département ministériel remonte à la première guerre mondiale. R. Kuisel cite21 un projet de Clémentel, ministre du Commerce, adressé en décembre 1917 au président du Conseil, Georges Clemenceau. Le service principal serait un Office du plan et de la production. Avec la fin de la guerre, le bloc national ne reprit pas cette initiative à son compte. Une autre tentative apparaît en 1930, quand est créé un sous-secrétariat d’État à la présidence du Conseil en charge de l’Économie nationale, confié à André François-Poncet, dont le travail principal est d’aplanir les tensions interministérielles en matière de politique économique. Le Front populaire incite à séparer les Finances, qu’il considère comme le symbole efficace de l’establishment et des « 200 familles », et l’Économie nationale. Vincent Auriol occupe le premier poste, Charles Spinasse le second. La tâche du nouveau département reste imprécise ; on aurait pu imaginer une coordination de la politique économique, de la préparation des lois sociales à la prise en charge de la SNCF. Il n’en fut rien et l’Économie nationale fonctionna comme un ministère théorique du niveau de vie. Son Institut de conjoncture, animé par Alfred Sauvy, devait permettre de mesurer notamment l’évolution des prix, tandis qu’un début de législation s’employait formellement à contenir leur hausse. Mal pourvu en fonctionnaires et en attributions, le nouveau ministère manquait aussi à sa tête d’une personnalité politique affirmée et s’investit essentiellement dans les querelles protocolaires avec les Finances qui partageait avec lui le contreseing. Il disparut donc dès 1937 dans le cabinet Chautemps.

  • 22 L’intitulé varie ; de septembre 1939 à juin 1940, il s’agit d’un Haut-Commissariat à l’Economie nat (...)
  • 23 M. Debré, Trois Républiques pour une France, op. cit., 1984, I. p. 160.
  • 24 Cf. Ministère de l’Économie et des Finances, Les ministres des Finances de 1870 à nos jours, DPA, 1 (...)

49De 1940 à 1944, sous le nom de Secrétariat général pour les Affaires économiques22se mettent en place une série de bureaux qui vont constituer à la Libération l’armature fragile du nouveau Département. Du radical Clémentel au SFIO Léon Blum, la prédominance de la gauche ne doit pas retenir seule notre attention. Michel Debré évoque ainsi une note23classée sans suite à Paul Reynaud, qu’il rédigea en mars 1939 avec Alfred Sauvy en vue de la transformation des Finances en « Économie nationale et finances » chargées d’encouragement aux revenus (congés salariés, familles, retraités) et à la production. Le courant favorable à l’intervention publique se réclame donc d’un certain néo-colbertisme typique des années 1930-1940. Vichy le reprend d’ailleurs à son compte. C’est paradoxalement Yves Bouthillier qui développe cette idée et sépare les « Finances » par la loi du 30 août 1940 en deux secrétariats généraux, celui des Finances proprement dit et celui des Affaires économiques. Le ministre des Finances devient d’abord ministre secrétaire d’État aux Finances au temps d’Yves Bouthillier (12 juillet 1940-17 avril 1942) puis ministre secrétaire d’État à l’Économie nationale et aux Finances avec Pierre Cathala (18 avril 1942-juillet 1944)24. « Économie nationale » évoque la production et le planisme ambiant en ces temps de pénurie et de modernisation latente. « Finances » semble alors un terme un peu dépassé, synonyme de IIIe République et d’étalon-or, d’équilibre budgétaire, de libéralisme et de « confiance ». Le double organigramme suivant permet de comparer les attributions et les capacités respectives des deux ensembles.

Tableau 68
Organigrammes comparés des Finances et des Affaires économiques en 1942

Tableau 68Organigrammes comparés des Finances et des Affaires économiques en 1942

Source : Ministère des Finances, Annuaire des Finances, 1942

  • 25 INSEE, Annuaire statistique rétrospectif, 1961, p. 87.
  • 26 Cf. René Courtin, Rapport sur la politique économique d’après-guerre, novembre 1943, Bibliothèque n (...)
  • 27 AEF, B 33 001.

50Outre le fait que l’un soit un secrétariat général de l’autre, il faut mesurer que l’Économie nationale occupe 4 700 agents en 194125 contre 88 000 aux Finances. Malgré la préséance dans l’intitulé, les Affaires Economiques font pâle figure avec le contrôle des prix, les finances extérieures, le commerce extérieur et les assurances, qui ne font pas alors partie du groupe des directions notables. Le Cabinet du ministre, l’Inspection des finances, le Trésor, le Budget et les Impôts continuent de former un groupe compact à la rue de Rivoli ; les Affaires Economiques logent d’abord au Rond-Point des Champs-Elysées. L’idée d’une préséance de l’Économie nationale participe pourtant de l’esprit des années quarante puisqu’on la rencontre en 1943-1944 aussi bien sous la plume de René Courtin que sous celle de la SFIO26. L’économiste libéral, inspirateur du Comité général d’études du Conseil national de la Résistance, penche pour un ministère de l’Économie nationale, MEN, destiné à coordonner l’action économique via le Comité économique interministériel pour prix, salaires, production, emploi et répartition. Aux yeux de la SFIO, qui suit en cela les options de J. Moch et d’André Philip, le MEN doit diriger effectivement une politique économique centralisée. À Alger, le général de Gaulle se montre perplexe face aux projets du commissaire Mendès France qui étendent progressivement le domaine de compétence envisagé de l’Économie nationale, et le Comité économique interministériel qui est créé en avril 1944 est confié à la garde d’Hervé Alphand, directeur des Affaires économiques auprès du commissariat aux Affaires étrangères. Cette décision n’est pas seulement due au caractère prépondérant des négociations interalliées dans les questions économiques, elle permet de faire contrepoids aux projets mendésistes ; « le pouvoir de coordination tel qu’il fonctionne actuellement est illusoire » écrit Alphand le 26 juillet 194427.

  • 28 Dossier complet sur la structure du MEN en 1944-1947 dans AEF, Cusin 5 A 18.

51Après la libération du territoire, de Gaulle évite de trancher de manière définitive et décide la distinction entre Économie nationale et Finances. Le projet d’ordonnance du 17 septembre 194428élaboré par Mendès France est saisissant : « Le MEN est chargé de la direction d’ensemble de la politique économique du Gouvernement... il oriente et contrôle l’action des ministères de la Production industrielle, de l’Agriculture, du Ravitaillement, etc. » Avec les statistiques, le plan, la production, les organisations professionnelles, les prix, les salaires, la monnaie, le commerce, il prendrait la place d’un vice-président du Conseil et le Comité économique interministériel celle d’un Conseil parallèle des ministres. Le tableau suivant donne une mesure de l’emprise prévue du MEN.

Tableau 69
Projet d’organigramme du ministère de l’Économie nationale en 1944 (Mendès France)

Tableau 69Projet d’organigramme du ministère de l’Économie nationale en 1944 (Mendès France)

Source : AEF, Cusin 5 A 18.

  • 29 AEF, Cusin 5 A 18, Note de R. Lacoste en date du 6 octobre 1944.
  • 30 AEF, Cusin 5 A 18, Comités économiques interministériels des 16 octobre et 2 novembre 1944.

52L’opposition est rapidement générale parmi les collègues, notamment à la Production industrielle où Robert Lacoste (SFIO) souhaite conserver sinon la prééminence que Vichy avait conférée à ce ministère, du moins une certaine indépendance29. De Gaulle lui-même, conseillé par Alphand, refuse que le MEN gère seul les négociations économiques internationales et obtient la distinction entre leur préparation par le MEN et leur négociation dévolue aux Affaires étrangères. Mendès France s’incline dans la deuxième moitié du mois d’octobre30, et l’ordonnance définitive constituant le ministère est promulguée le 23 novembre 1944. Le MEN conserve cependant une prééminence de droit puisque son titulaire est vice-président du Comité économique interministériel et dispose du contreseing pour toutes les décisions « susceptibles d’avoir une répercussion sur la politique économique ».

Tableau 70
Organigrammes successifs des Affaires économiques / Économie nationale (1942-1946)

Tableau 70Organigrammes successifs des Affaires économiques / Économie nationale (1942-1946)

Source : Ministère des Finances, Annuaire des Finances, 1942 et AEF, Cusin 5 A 18.

  • 31 L’Économie nationale hérite ainsi en 1944-1945 de l’Office central de répartition des produits indu (...)

53Ce résumé est éloquent. On y lit une certaine expansion des services sous Cathala en 1942, les ambitions de Mendès France qui souhaitait lui attribuer 9 directions et le retour à la situation antérieure en 1946. Ainsi, malgré son élévation au statut de ministère, l’Economie nationale n’élargit pas ses compétences entre 1942 et 1946. La Direction de l’économie générale, la Direction des prix, celles du contrôle économique, des finances ou des relations économiques extérieures restent pratiquement inchangées. Leur poids administratif aurait pu augmenter avec leur rôle, mais les entreprises publiques vont demeurer assez autonomes par rapport à l’État puisque les circonstances et les hommes qui ont présidé à leur création ont changé, tandis que les contrôles de prix ou de quantités31sont remis en question dès 1946 ; quant aux finances extérieures, elles sont prises en charge par les Finances et les Affaires étrangères. Les Statistiques, incluses dans le ministère des Finances en 1938-1944 mais encore séparées du secrétariat général aux Affaires économiques, lui reviennent en 1944-1947 avec leurs 7 000 (puis 3 000 fonctionnaires), mais ne constituent qu’un apport de pouvoir administratif limité.

  • 32 AEF, B 16 020, Note du 18 décembre 1948.

54Un seul service pourrait intriguer l’observateur, la direction des Programmes. Le MEN selon Mendès France devait piloter l’ensemble de l’économie à l’aide d’un plan centralisé et prévoyait une Direction du plan, qui aurait englobé la délégation générale à l’Equipement national, DGEN, petite et intéressante cellule de prospective du ministère de l’Industrie. Avec le départ de Mendès France et le reflux progressif de l’idée d’un plan unique et autoritaire, la Direction du plan se vide de ses attributs et cède la place à une Direction des programmes32 un peu timide, qui finira en 1946-1948 par servir de service administratif-relais au Commissariat au plan.

  • 33 Cela semble être le cas de Raymond Dreux, né en 1907, polytechnicien, cadre supérieur chez Shell en (...)
  • 34 G. Cusin, Entretien avec le Comité d’histoire de la seconde guerre mondiale, décembre 1977. Manuscr (...)

55Le MEN ne souffre pas seulement d’un défaut de structure administrative. Certes, l’apparition de nouveaux services suscite rarement de la bienveillance auprès des anciens. Un certain manque de personnel et de moyens se fait sentir à l’Économie nationale. En 1946, par exemple, il ne reste qu’un seul directeur en poste depuis plusieurs années, il s’agit de Jacques Fourmon aux Prix. Les autres ont quitté l’Économie, parfois à la Libération lassés par une tâche impopulaire (Contrôle), plus souvent après un passage rapide en 194533dans un ministère qui ne les a pas convaincus. « Mendès avait un état-major brillant, mais l’infanterie, sans encadrement ne suivait pas », dira Gaston Cusin trente ans après34. Le personnel se réduit à moins de 15 000 agents en 1946. Cela s’explique par le fait que la plupart des directions sont des services de conception ou de contrôle spécialisé. Les services extérieurs sont limités au seul Contrôle (5 000-6 000 agents) et les personnels d’exécution des administrations centrales à la seule Statistique (5 000 à 6 000 agents aussi). Lors du transfert de l’Office central de répartition des produits industriels depuis l’Industrie jusqu’au MEN, ses services extérieurs sont démantelés par l’Industrie. Ainsi les agents de l’Économie nationale sont majoritairement des contrôleurs des prix ou des mécanographes en statistiques. Ces deux groupes sont réellement menacés par des compressions de personnel qui portent les effectifs propres de l’Économie nationale à moins de 6 000 agents en 1952.

  • 35 Dossier étoffé dans AEF, Cusin 5 A 15.

56Les Prix et les Relations extérieures restent les seuls fleurons du secrétariat d’État, l’INSEE tenant jalousement à préserver son autonomie. À l’échelle régionale se tenaient les secrétaires généraux aux Affaires économiques, qui apparaissent sur le schéma sous leur nouveau nom d’inspecteurs généraux de l’Économie nationale. Créés par Vichy au printemps 1941 avec les préfets de région dont ils devaient être les adjoints économiques sous le nom d’intendants des Affaires économiques, leur fonction de coordination régionale et leur popularité se dégradent avec les disponibilités du marché. Ils sont une trentaine alors. Le gouvernement provisoire de la République française change leur dénomination et même leur affectation géographique pour éviter les voies de fait. Relais zélés du ministre35, généralement soucieux d’efficacité, ils se voient de plus en plus dépourvus d’autorité entre 1944 et 1947 et deviennent après 1947-1948, inspecteurs de l’Économie nationale. Pierre Grimanelli (né en 1905), en poste à Poitiers (1941-1944) puis Bordeaux (1944-1946), est polytechnicien et ingénieur des manufactures de l’État ; François Turquet (né en 1897), chargé d’Orléans (1942-1946) est polytechnicien et inspecteur des Finances ; Henri Yrissou (né en 1909), affecté à Orléans (1942-1944) puis au service central (1944-1948) est aussi inspecteur des Finances. Le MEN fut loin de freiner leur carrière, puisque P. Grimanelli devint directeur des Programmes en février 1947 puis de la SEITA en 1950, tandis qu’Henri Yrissou attacha sa carrière à celle d’Antoine Pinay dès 1949 et fut systématiquement son directeur de cabinet.

  • 36 AEF, Cusin 5 A 15.
  • 37 Par exemple, le carton AEF, B 45 812 rassemble les rapports de l’IGEN pour l’année 1958, soit les r (...)

57En avril 1946, la disparition des régions selon le découpage de Vichy (avril 1941) entrainaît aussi celle des secrétaires généraux aux Affaires économiques. La trentaine de fonctionnaires portant ce titre, devient le 13 mai 1946 « inspecteurs de l’Économie nationale », soit 16 inspecteurs généraux et 12 inspecteurs36. Au lieu d’être résidents, ils effectuent des tournées pour coordonner sur place les services extérieurs du MEN. Leur recrutement souffre d’un système de commission d’examen sur titres et non sur concours comme l’inspection des Finances, ce qui les place en situation d’infériorité relative. À partir du 27 septembre 1947, plus aucun IGEN ne réside hors de Paris. Ils continuent d’assurer des missions d’inspection et de coordination37 jusque dans les années soixante, mais leur rôle va déclinant en vue de l’extinction du corps.

  • 38 G. Cusin, Entretien avec le Comité d’histoire de la seconde guerre mondiale, décembre 1977.
  • 39 Ce bâtiment a été détruit en 1991 pour un projet immobilier de vaste envergure.

58Pour aggraver les difficultés, le MEN est mal installé : « Les services étaient répartis entre 42 immeubles ! Tous disséminés dans Paris ! Lorsqu’on voulait réunir les directeurs, qui n’avaient pas toujours une voiture, il fallait les prévenir le matin et je faisais la réunion le soir à cinq heures »38. Fut donc lancée la construction d’un immeuble unique39 au quai Branly dans le 7e arrondissement de Paris, qui réussit tardivement à rassembler les Services des prix.

  • 40 IFOP, Sondages, 1er février 1946.

59On ne peut cependant soutenir que ces faiblesses du MEN prouvent l’inanité du projet qui l’avait porté. Les hommes des années 1930-1940, à gauche comme à droite, constatent la naissance d’un besoin en matière de pilotage économique public. Si la formulation administrative en a été faite selon une orientation plus technocratique par Vichy, puis par un groupement SFIO-radicaux-MRP et que cette orientation a fini par échouer pour être dissoute dans la structure générale des Finances, cela ne signifie pas pour autant que le choix était illégitime. En 1966, Michel Debré prend volontairement le titre de ministre de l’Économie et des Finances. Cet intitulé n’est pas fortuit et signifie l’extension économique des activités de l’État au-delà de la seule fonction fiscale. L’opinion de l’après-guerre ne s’y trompe pas40. 33 % des personnes interrogées en janvier 1946 accordent une primauté au ministère de l’Économie, 28 % la parité de rang aux deux départements et 24 % l’avantage aux Finances. La légère prééminence de l’Économie nationale sur les Finances correspond aux urgences de l’heure – encourager et coordonner la production plutôt qu’aménager le système fiscal – selon l’esprit des contemporains et se confirme avec la seconde question. « Un de ces deux ministères doit-il être soumis à l’autorité de l’autre ? » donne 42 % de réponses favorables et 32 % d’opinions négatives. « Si oui, lequel ? » précise que le ministère dépendant devrait être les Finances (62 %) plutôt que l’Économie nationale (36 %). Les ouvriers, employés et fonctionnaires, plus interventionnistes, marquent une préférence plus soutenue en faveur de l’Économie, les professions libérales, patronales, et d’encadrement se tenant plus près d’une situation de parité entre les deux ministères.

  • 41 Au 1er semestre 1953, dans le gouvernement Mayer, Robert Buron fut une dernière fois ministre de l’ (...)
  • 42 AEF, B 16 020. 129 agents au 1er mars 1946, 112 au 15 décembre 1948.

60Le MEN autonome disparaît en novembre 1947 dans le gouvernement Schuman-Mayer et n’a plus été reconstitué en tant que tel41, sauf à considérer que le ministère s’intitule depuis 1966 ministère de l’Économie et des Finances. Les effectifs employés diminuent de deux fois et demie entre 1946 (14 600 agents) et 1952 (5 900 agents) notamment avec le départ de nombreux personnels du Contrôle (5 500 personnes en 1946 et 1 300 en 1952) et de l’INSEE. Le refus avéré de poursuivre une politique répressive active en matière de réglementation des prix ôtait au MEN un service de choc. La Statistique devait réduire au moins de moitié le nombre pléthorique de ses mécanographes. Le contrôle du secteur d’État entrait en situation de veille avec la fin d’un plan dirigiste, tandis que la Direction des programmes42 devenait un service administratif du Commissariat au plan. Si la Direction des prix sauvait ses effectifs – environ 200 personnes – en conservant un rôle réglementaire important dans le cadre d’une politique plus contractuelle, celle des Relations économiques extérieures était finalement absorbée par le service concurrent et correspondant des Finances, la Direction des finances extérieures. En deux ans, le MEN était dépouillé de ses attributions principales car les fonctions « interventionnistes » pour lesquelles il avait été créé, avaient perdu de leur utilité aux yeux de la majorité de l’opinion. Désormais, les Affaires économiques remplacent l’Économie nationale, et le secrétariat d’État échoit successivement à F. Gaillard (1948), A. Pinay (1949) et R. Buron (1950-1953 avec quelques interruptions).

  • 43 F.-L. Closon et J. Filippi, Économie nationale et Finances, op. cit., p. 487-499.

61Ensuite, la Direction des programmes fut absorbée en octobre 1953 par le commissariat général à la Productivité (lui-même intégré au Plan en février 1959), la Direction de la coordination économique fut dissoute en février 1959, la Direction des relations économiques extérieures assimilée à la Direction des finances extérieures en novembre 1959. Prix et Contrôle économique, comme nous le verrons, fusionnent en mars 1949 sous le titre de Direction générale des prix et du contrôle économique, devenue en novembre 1959 Direction du commerce intérieur en se fondant avec le service homologue de l’Industrie43.

  • 44 F. Bloch-Lainé et J. Bouvier, La France restaurée 1944-1952, Fayard, 1986, p. 98-100.

62F. Bloch-Lainé conclut : « Les occasions de mettre en œuvre un socialisme... propre ou... imité n’ont pas manqué pendant les quatre années considérées (1944-1948), mais les alternatives n’ont jamais été exposées et débattues de manière à provoquer des choix bien tranchés, de telle sorte qu’il est encore permis de douter de leur réalité historique »44. Si le besoin d’un service administratif de l’Économie nationale ne peut être nié, il devait cependant être satisfait sur un mode moins autoritaire et à l’aide de services plus cohérents entre eux ; faute de quoi, il devait finir et finit effectivement dans l’orbite des Finances.

  • 45 Cf. AEF, Cusin 5 A 13. Notes des 11 avril et 20 décembre 1946.

63Deux organismes contribuent à définir la politique économique, c’est-à-dire aussi à donner leur avis sur la question des prix. Le Comité économique interministériel, créé une première fois en 1935, repris comme mode de travail en 1941 par Vichy puis par Alger en 1943-1944, prépare les décisions économiques et sociales du Conseil des ministres. « Comité » et non « conseil », il ne peut se substituer à lui, mais ses orientations jouent un rôle prépondérant dans les choix du Conseil45. Le MEN s’efforce de garder emprise sur cette structure ; si le président du Conseil est président du Comité économique interministériel, le MEN en est vice-président et le secrétaire général n’est autre que Gaston Cusin de juin 1945 à mi-1949. Y assistent en général une dizaine de ministres comme ceux des Finances, de l’Agriculture, de l’Industrie, des Affaires étrangères, etc. En 1946, le Comité économique interministériel adopte une périodicité mensuelle, en 1947 ses réunions sont extrêmement irrégulières, en 1948, il travaille intensivement autour du plan Mayer. Après 1948, il perd de l’importance sous la forme qu’il avait prise dans les années 1940.

  • 46 AEF, Cusin 5 A 15, Lettre du 26 mars 1946 de Gaston Cusin à André Philip.
  • 47 Philippe Lamour, secrétaire général de la CGA, un des animateurs du Conseil de l’Economie nationale (...)

64Le Conseil de l’économie nationale, lointain héritier du Conseil national de l’économie de 1925, se situe à la confluence des courants favorables à une chambre parlementaire des professions et à une assemblée des experts. Confirmé par une loi de mars 1936, il conseille le Parlement et le Gouvernement sur les problèmes de production et il est constitué de représentants des professionnels. Suspendu en septembre 1939, il est supprimé en décembre 1940 par Vichy. R. Pleven crée en juin 1945 un organisme différent sous un nom similaire, puisque le Conseil de l’économie nationale est un comité de 15 experts. Dans la pratique, ces « experts » sont plus des représentants d’organismes professionnels que des techniciens administratifs ou des économistes. Pierre Ricard, président de la chambre syndicale de la sidérurgie ou Léon Jouhaux, secrétaire général de la CGT sont là à titre personnel... et ne représentent pas leur organisation. Ils animeront activement la conférence nationale sur les salaires et sur les prix de juillet 1946, dite du « Palais-Royal ». Le travail, officiellement distribué en quatre commissions, n’aboutit qu’à quatre séances et trois rapports en un an... L’année 1946 contribue à « la mise en sommeil prolongé »46du Conseil de l’Économie nationale, malgré plusieurs tentatives de remises en activité élargie, en passant par exemple à 40 membres. C’est en mars 1947 que la formule définitive est trouvée sous la forme du Conseil économique et social, au recrutement représentatif et au fonctionnement consultatif ; composé de 164 membres, il équilibre les mandataires des entrepreneurs, des salariés, des consommateurs et des administrations. Il représente un espoir déçu pour ceux qui souhaitaient une chambre économique ; « le Conseil économique et social exerce une activité en vase clos... ignoré ou négligé par les assemblées... malgré des travaux du plus haut intérêt »47. Cependant, il fait office de Société des Nations pour les groupes socioprofessionnels : « Il a mis en contact personnel les représentants des différentes catégories socioprofessionnelles qui, jusqu’à cette époque, s’ignoraient ou se méconnaissaient. »

65Plusieurs autres ministères interviennent dans la politique économique et dans la politique des prix. Voici les effectifs fonctionnaires considérés.

Tableau 71
Effectifs des fonctionnaires des ministères économiques et sociaux
(hors Éducation nationale)

Tableau 71Effectifs des fonctionnaires des ministères économiques et sociaux(hors Éducation nationale)

Source : INSEE, Annuaire statistique rétrospectif, Imprimerie nationale, 1961, p. 87.

66Le poids administratif de ces services n’est pas exactement comparable par les effectifs, si l’on considère les Finances et les Travaux publics par exemple. L’évolution est en revanche très significative dans deux directions. Les effectifs civils de l’État augmentent de 31 % en 11 ans, alors que les neuf ministères qui figurent dans la liste enregistrent une progression statistique de 80 %, essentiellement entre 1941 et 1946. Plusieurs départements progressent très vite comme les Travaux publics ( 3,1) ou de manière soutenue comme Santé- Population, les Finances évoluant dans la moyenne, souvent par absorption de services locaux. D’autres voient leur course stoppée en 1946 comme l’Économie, l’Agriculture, l’Industrie-Commerce et le ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme ; ils ont en commun de s’être développés pendant la guerre avec rationnement et répartition. Ils entretiennent entre eux de sourdes rivalités surtout avec l’impériale Économie nationale qui les considère comme des subordonnés naturels.

67L’Agriculture par exemple, ministère des paysans et des ruraux, associe les fonctions techniques (Eaux et Forêts, Génie rural), économiques (Production agricole) et sociales (Enseignement, Affaires professionnelles et sociales). Doté de faibles moyens financiers, charpenté par des ingénieurs moins renommés, il rivalise avec l’Économie pour la fixation des prix agricoles.

68Le Ravitaillement est une création de la guerre en septembre 1939. Recruté hâtivement, de plus en plus impopulaire et inefficace, le personnel s’élève à 24 000 agents en 1946 puis diminue jusqu’à 8 700 en janvier 1949 date de sa dissolution et de son intégration dans l’Agriculture. Il dispute médiocrement au Contrôle la surveillance du marché noir.

69Puissant ministère sous Vichy, la Production industrielle apparaît en 1940 en assimilant le Commerce, créé en 1886. Avec l’État français, il centralise progressivement les rênes de la coordination industrielle puisqu’il est bâti selon un système de directions par branches, Mines, Gaz-Électricité, Carburants, etc. Son outil majeur était en 1940-1944 l’OCRPI qui est progressivement démantelé en 1944-1949 sous Robert Lacoste. La Coordination industrielle ne parvient pas à se substituer à son rôle central ; elle est supprimée en 1950. L’Industrie cherche à tenir vainement la Direction des prix en respect, pour la question des prix industriels.

70Il faudrait encore citer le ministère du Travail et de la Sécurité sociale qui s’efforce de régler seul le problème des salaires, les Transports qui souhaitent gérer les tarifs de la SNCF de manière autonome et plusieurs autres cas de fixation séparée de prix ou de coûts, ce qui gêne la cohérence de l’ensemble de la politique des prix, tout en lui apportant une certaine souplesse.

71La politique des prix est enfin celle des coûts, non seulement avec la question des salaires, mais aussi par le biais de la fiscalité, des changes et du crédit avec le jeu des taux d’intérêt. Elle permet donc une lecture transversale de l’ensemble de la politique économique selon le critère de la stabilité des prix.

Conclusion.

72Pour la période 1944-1952, une première analyse a permis de s’interroger sur la validité de la politique anti-inflationniste, sa mise en place et son efficacité. Il en ressort pour l’instant que les circonstances de guerre et de pénurie légitimaient au-delà des clivages politiques le choix d’une intervention accrue de l’État. Celle-ci était voulue efficace dans l’intérêt des agents économiques, supportable dans ses méthodes et temporaire dans sa durée. La mise en place fut laborieuse et parfois incertaine, prit un tour rapidement très administratif et conduisit pour une partie du dispositif, à une impopularité croissante. Cela nous conduit à deux types d’analyses, l’une plus théorique sur les conceptions de l’époque en matière d’hypothèses inflationnistes, l’autre plus pragmatique avec l’organisation d’un service de contrôle des prix. Ce sont les deux parties qui suivent.

II. LA THÉORIE INFLATIONNISTE EN FRANCE : RETARDS ET RATTRAPAGES

73Les difficultés rencontrées par l’opinion pour percevoir et interpréter le fait inflationniste paraissent explicables pour des raisons sociales et culturelles mises en valeur dans le chapitre précédent. En va-t-il de même pour l’Administration. Peut-on dire que les Finances ne comprennent pas l’inflation avant 1947-1948 ? Si cela est, faut-il incriminer les structures administratives du ministère, la formation des hauts fonctionnaires de l’Inspection ou les défaillances de la théorie inflationniste française ? Nous nous proposons de dresser maintenant l’inventaire de la théorie de l’inflation en 1944-1952 et les moyens de diffusion dont elle aurait pu disposer.

A. LA PRÉDOMINANCE INITIALE DE LA THÉORIE QUANTITATIVE DE LA MONNAIE

  • 48 L’ouvrage le plus commode est celui de P. Biacabe, Analyses contemporaines de l’inflation, thèse de (...)
  • 49 Catalogue général de la Librairie, Bibliographie de la France, fichiers de la Bibliothèque national (...)
  • 50 Exemple : la thèse d’économie de M. Beautier, L’inflation en France au cours de deux guerres, Paris (...)

74La théorie de l’inflation est incontestablement un sujet difficile. La production bibliographique48sur le thème présente une évolution remarquable, en phase décalée avec les crises inflationnistes : 1920-1930, 1947-1953, 1965-198549. Pour la période que nous étudions, on remarque une première apparition de la question avec Irving Fisher, The purchasing power of money, en 1907, puis un bon flux de publications de l’entre-deux-guerres plutôt centrées sur la crise des monnaies que sur celle des prix. Entre 1938 et 1946, on ne recense pas dix ouvrages en français sur l’inflation et leur tirage semble peu important50. Les années 1947 à 1953 sont au contraire marquées par une sensible augmentation des publications sur le sujet. Beaucoup d’auteurs commencent prudemment par rédiger un article car la question paraît suffisamment épineuse pour mériter une approche par paliers. Après 1953, la stabilité des prix fait oublier rapidement ce sujet ardu.

75Une autre caractéristique de la pensée économique française en 1944 est sa fragilité relative par rapport à la bibliographie inflationniste anglo-saxonne, dont elle épouse le sillage. Plus concentrées, plus urbaines et plus tertiaires, les économies américaine et britannique permettent pour la recherche et l’enseignement des sciences économiques, un travail supérieur à celui de la France en termes de personnes engagées et d’échanges intellectuels possibles. Le développement de la théorie inflationniste dans l’Hexagone en est retardé d’autant. La période que nous étudions est passionnante pour la France puisqu’elle voit se constituer en moins de dix ans les principales hypothèses actuelles de l’explication inflationniste. Partie d’une hypothèse moniste par la monnaie (1944), l’économie politique française apprivoise ou expérimente la théorie par la demande (1947), par les coûts (1949) et par les structures (1950) !

76C’est en 1907 que paraît l’ouvrage alors novateur d’Irving Fisher, The purs-chasing power of money, seulement traduit en 1925 en français. Mathématicien américain venu à l’économie, l’auteur (1867-1947) résume ainsi la théorie quantitative :

77M V = P T

78M : monnaie, c’est-à-dire « masse monétaire ».

79V : vitesse, soit vitesse de circulation de la masse monétaire.

80P : prix, le niveau général des prix.

81T : transactions, volume des transactions, à distinguer du PIB.

  • 51 Aristote, Politique, I, 3, § 14-23, Les belles lettres, Guillaume Budé.
  • 52 Notons une très belle fable pédagogique chez D. Hume évoquant le doublement nocturne et miraculeux (...)
  • 53 La relation à la baisse en cas de contraction du volume monétaire est rarement évoquée.
  • 54 G. Myrdal, L’équilibre monétaire, Médicis, 1950, p. 29.

82Une définition ultérieure plus étoffée permit de distinguer M et M’, monnaie en dépôt M et monnaie en circulation M’, dotées chacune d’une vitesse propre, V et V’, l’équation devenant : M V  M’V’ = P T. Reprenant de manière plus moderne un thème que l’on trouve déjà chez Aristote51, J. Bodin, R. Cantillon ou D. Ricardo52, la théorie quantitative présume que la monnaie détermine les prix à la hausse53 par son volume et sa vitesse de rotation. Si la quantité de monnaie augmente, elle augmente le niveau des prix. « Le lien causal doit aller des moyens de paiement au niveau des prix54. » Cela procède de deux postulats, d’une part la constance de la vitesse V et V’ pour des variations parallèles de M et M’, d’autre part la causalité exclusive et univoque de la monnaie vers les prix.

  • 55 P. Biacabe, op. cit., p. 14-15.
  • 56 G. Myrdal, op. cit., p. 21.
  • 57 P. Samuelson, L’économie. Techniques modernes de l’analyse économique. Colin, 1957, I, p. 250.

83Pourquoi la théorie quantitative, qui « dans l’archéologie économique occupe une place de choix »55, connaît-elle un tel engouement en France dans les années vingt ? La simplicité de sa formulation y permet un accès intellectuel facile : « Rien... ne s’est mieux prêté à la vulgarisation et à la simplification que la théorie quantitative56. » Elle sert souvent de procédé pédagogique d’apprentissage57. Par ailleurs, les problèmes économiques des années 1914-1924/26 sont perçus d’abord comme une crise monétaire, puis comme une crise budgétaire, enfin comme une crise des prix. La question de la valeur de la monnaie domine dans l’opinion car elle détermine l’avoir en revenu mais surtout l’avoir en capital de chaque agent, permettant d’établir des comparaisons entre agents nationaux, entre États et entre périodes. La fin de la relation avec l’or, la banalisation brutale des billets et le contentieux douloureux avec l’Allemagne contribuent à exalter la fonction symbolique du franc, cette allégorie monétaire de la France qu’il faut aussi sauver. Prix et masses budgétaires semblent bien ternes à côté de ce monument dont ils n’apparaissent que les subordonnés. Très concrète, la théorie quantitative permet aussi de dénoncer les coupables, principalement l’État dépensier, facilitant la chute des adversaires politiques (1924-1926), exemptant entreprises et ménages de tout reproche et dispensant d’investigations supplémentaires sur les causes profondes.

  • 58 Polytechnicien et inspecteur des Finances (1923), il fait partie du cabinet Poincaré qui stabilise (...)
  • 59 Repris dans J. Rueff, Œuvres complètes, Plon, 1972-1979. 4 tomes.
  • 60 J. Rueff, Sur la théorie quantitative de la monnaie et le phénomène de régulation monétaire, Réunio (...)

84À l’époque que nous abordons, la plupart des économistes utilisent la théorie quantitative. Jacques Rueff58(1896-1976) par exemple, publie en 1945, L’ordre social59 qui résume ses analyses monétaires. Il distingue les « encaisses désirées » c’est-à-dire la monnaie que l’on suppose demandée par l’économie et les « encaisses effectives », soit la monnaie en circulation réelle. « Il y a inflation lorsqu’une quantité de monnaie existante et non résorbable, faute d’un matelas de vraies valeurs dans le bilan de l’institution émettrice, devient indésirée60 ». Cela le conduit à opposer les sociétés libérales, « où les fausses créances (entendons : les avances de la Banque à l’État) ne sont pas éligibles à l’escompte » et les sociétés coercitives, « de fausse monnaie », où l’État impose des contraintes croissantes depuis le rationnement des produits ou de la monnaie jusqu’à celui des libertés publiques.

  • 61 R. Courtin, préface de Gaël Fain, Lutte contre l’inflation, Paris, 1947.

85La prégnance de la théorie quantitative est également forte chez René Courtin, professeur d’économie à Paris, conseiller du Conseil national de la Résistance et cofondateur du journal Le Monde. Très embarrassé par l’évolution économique de l’après-guerre qui surprend par sa nouveauté, il reconnaît volontiers en 1947 que l’inflation « peut également être provoquée par la hausse des salaires, la spéculation (boursière) à la hausse, et même des opérations d’investissement »61. Mais, à ses yeux, la crise des prix tire d’abord son origine des avances de la Banque centrale à un État impécunieux : « C’est bien l’inflation fiscale qui constitue le primum movens et qui doit être impitoyablement combattue. »

  • 62 Bertrand Nogaro, Cours d’économie politique, Paris, Les cours de droit, 1946, II, p. 45.
  • 63 Ibid., II, p. 403-406.

86Hésitations comparables chez un autre professeur de Paris, également participant à la Revue d’économie politique. Weimar est une affaire classée : « Il y a eu sans doute à la fois émission anormale de billets, perte au change et hausse des prix ; mais à partir d’un certain moment, c’est la perte au change... qui entraîne le mouvement des prix62. » Mais l’inflation de 1945 ? « Un pouvoir d’achat peut apparaître sur le marché, qui ne soit pas lié à une offre de marchandises ou de services. » Comme « l’équilibre se trouve rompu par l’apparition d’une demande sans contrepartie », le circuit économique est conduit à « une nouvelle recherche de l’équilibre63 ». L’auteur devine l’inflation par la demande.

  • 64 Cf. P. Bezbakh, op. cit., p. 32.

87La théorie quantitative subit cependant des amendements dès avant 1944. Alfred Marshall (1842-1924) en propose une formulation plus précise avec l’équation dite de Cambridge64, ville universitaire où il enseignait :

88M = k P  Y

89M : monnaie, c’est-à-dire masse monétaire,

90: variable de comportement des agents définissant les rapports entre monnaie et revenu,

91P : niveau général des prix,

92Y : revenu national réel.

93Si la masse monétaire M dépend du produit du revenu national Y par le niveau général des prix P, avec coefficient d’interférence des comportements socio-économiques k, le niveau général des prix P dépend du rapport entre le revenu national Y multiplié par les mêmes comportements de demande monétaire k et la masse monétaire (P = (k. Y) / M). Le rôle de la masse monétaire dans la formation des prix est donc relativisé par le poids du revenu national et de la demande de monnaie.

  • 65 K. Wicksell, Interest and prices, 1898, (puis Londres, 1936), et Lectures on political economy, 190 (...)

94Le Suédois Knut Wicksell (1851-1926) permet cependant une avancée encore plus nette en direction de théories post-quantitatives. Il prépare la transition vers les thèses keynésiennes de « l’excès de la demande ». Professeur à l’université de Lund, sympathisant des courants politiques radicaux, il voyage beaucoup et fréquente ses collègues étrangers, notamment Böhm-Bawerk à Vienne. La première édition65de ses ouvrages se fait d’ailleurs en langue allemande peu avant 1900. Son analyse part du taux d’intérêt qui détermine le coût du crédit. Le taux permet d’ajuster l’offre de crédit qui procède de l’épargne et la demande de crédit qui vient de l’économie. Le taux d’intérêt, en supposant qu’il soit suffisamment homogène pour le considérer comme unique, se décompose en deux niveaux : le niveau nominal pratiqué par les banques sur le marché financier et monétaire, et le niveau « réel » qui résulterait selon Wicksell d’une « économie de troc ». On peut imaginer que le système bancaire ou le poids d’organismes aux puissantes réserves déforme le jeu du marché de l’argent. L’inflation apparaît lorsque le niveau effectif s’écarte du niveau réel, à la hausse certes, mais surtout à la baisse : l’argent est à « bon marché » puisque les taux pratiqués, par exemple 3 %, sont inférieurs aux taux « naturels », par exemple 4 %.

95Cet encouragement à l’investissement élève le niveau général des prix par le détour de production et le surcoût qu’il induit, ce qui rejoindrait les théories plus contemporaines « d’inflation par les coûts ». Il s’y mêle pourtant une analyse « par la demande » : « Une hausse générale des prix n’est concevable que si l’on suppose que la demande générale est, pour quelque raison, devenue plus grande que l’offre ou que l’on s’attend à cette éventualité » (Lectures on political economy, p. 159). La solution à la crise des prix semble ici résider entre les mains des banques contraintes par le marché à réduire l’écart entre taux, mais cette stabilisation « monétaire » ne doit pas masquer le fait que nous sommes désormais assez loin de la théorie quantitative initiale.

  • 66 P. Biacabe, op. cit., p. 18-20. Cf. également J. Gabillard, La fin de l’inflation, 1952.
  • 67 Koopmann, dans F. von Hayek, Beiträge zur Geldtheorie (Contributions à la théorie monétaire), 1933, (...)
  • 68 Gœdhart, « L’équilibre monétaire et l’équilibre de la balance des paiements », dans Bulletin d’info (...)

96P. Biacabe souligne bien l’héritage de Wicksell reçu par Keynes, qui avait pourtant été l’élève de Marshall : « La théorie de l’inflation a gagné des instruments d’analyse qui devaient, par la suite, constituer une grande partie de son appareillage scientifique : écart ou désajustement, processus cumulatif, anticipation66. » Keynes n’est pas cependant le continuateur direct des thèses de Wicksell ; ce serait plutôt l’économiste néerlandais Koopmann qui développe une théorie de « l’équilibre monétaire67 ». L’absence de hausse ou de baisse des prix est due à l’équilibre de la situation monétaire. Par rapport à l’économie de troc, la monnaie crée une déformation dans le système où elle fonctionne puisque, par l’épargne ou le crédit, ses circuits peuvent évoluer différemment des circuits de production et de transaction. Ce décalage des deux circuits produit la hausse des prix si la demande globale excède l’offre, la baisse des prix si l’offre dépasse la demande, et la stabilité si offre et demande s’équilibrent. Deux économistes flamands, Gœdhart et De Jong ont montré vingt ans plus tard68les limites de cet exposé. Gœdhart écrit que l’équilibre monétaire suppose que « le total de la création spontanée et de la déthésaurisation spontanée de monnaie (soit) égal au total de la destruction spontanée et de la thésaurisation spontanée de monnaie ». De Jong aboutit à l’équation suivante :

97Consommation + Épargne + Création monétaire nette =

98Consommation + Investissement + Thésaurisation nette

  • 69 Ansiaux, L’inflation de crédit et la prévention des crises, 1934.

99En restant toutefois dans les années trente, il faut convenir de l’existence de conditions favorables à l’évolution de la théorie inflationniste. Les auteurs audacieux sont rares à l’image de l’économiste belge Ansiaux qui évoque en 193469l’inflation par le crédit d’investissement. C’est J.M. Keynes qui réalise la première synthèse opératoire et novatrice.

B. L’IMPULSION KEYNÉSIENNE

  • 70 Au milieu de nombreux ouvrages, une synthèse commode : P. Delfaud, Keynes et le keynésianisme, PUF, (...)
  • 71 La Bank of England n’est nationalisée qu’en 1945.
  • 72 J.M. Keynes, Les conséquences économiques de la paix, Londres, 1919.
  • 73 Il avait épousé une des danseuses du corps de ballet Diaghilev.

100John Maynard Keynes (1883-1946) est trop connu pour être présenté ici70. Il cumule la triple culture de l’universitaire, du haut fonctionnaire et de l’humaniste. Il étudie d’abord au King’s Collège de Cambridge, où enseigne déjà son père, et assiste aux cours d’A. Marshall et A. C. Pigou ; lui-même donne des cours ou des conférences dans cette université, car il sera membre du College jusqu’à la fin de sa vie. La partie la plus connue de son existence est ensuite la haute fonction publique ou semi-publique71, à l’Indian Office avant la guerre de 1914, au Trésor pendant la guerre et à la Banque d’Angleterre comme sous-gouverneur après 1931. Sa réputation internationale s’affirme en 1919 au moment de la question des réparations allemandes envers les alliés, lorsqu’il attire vainement l’attention des milieux diplomatiques et politiques sur les capacités de paiement de l’Allemagne72. La crise de 1929 et le poste qu’il occupe en font pratiquement l’économiste officiel de la Grande-Bretagne, ni conservateur ni travailliste mais libéral avancé. Ne négligeons pas enfin la partie moins publique de son personnage, banquier averti et devenu riche, ami des arts et directeur de théatre73, collectionneur de livres et de tableaux.

  • 74 Indépendamment de ses aptitudes culturelles ou de ses fonctions qui lui faisaient préférer des exer (...)

101Son œuvre écrite se présente plutôt sous la forme de brefs opuscules comme le Traité sur la monnaie de 1930 que d’ouvrages complets comme la Théorie générale de 193674et elle évolue de manière plus ou moins continue entre 1914 et 1946 dans un univers de crise ou d’instabilité, même en considérant la reprise britannique des années 1932-1940. Dans la Théorie générale, percent quelques analyses sur l’inflation (p. 311-316). Frappé par l’ampleur de la crise de 1929, il infléchit la perspective classique sur les taux d’intérêts selon laquelle ils sont déterminés par la confrontation entre épargne et investissement. Après de nombreux moments d’incertitude exclus de la rédaction finale, il aboutit à l’idée d’une formation des taux par combinaison entre quantité de monnaie, sous l’angle de la préférence pour la liquidité, et capacité d’intervention des autorités monétaires. La demande d’investissement se définit alors par le taux d’intérêt qui apparaît plus ou moins attrayant au marché de l’argent et par l’efficacité marginale du capital, capital investi par le débiteur et capital placé par le créancier.

  • 75 J.M. Keynes, Théorie générale, 1936, traduction française, p. 318.

102Keynes distingue alors les phases de sous-emploi et les phases de plein-emploi. En cas de sous-emploi, l’injection de crédits nouveaux dans l’économie, à taux d’intérêt ajusté, entraîne une « semi-inflation » puisque l’investissement supplémentaire peut puiser dans la partie inoccupée de la population active ; l’augmentation de la production n’est pas exactement proportionnelle à celle de la quantité de monnaie bancaire nouvelle en raison de la hausse insensible du coût des facteurs, équipements et salaires. En situation de plein-emploi, le jeu du facteur monétaire s’efface devant celui de la demande, dont l’augmentation face à une offre inélastique provoque la hausse des prix. « Lorsqu’un nouvel accroissement du montant de la demande effective ne produit plus de nouvelle augmentation du volume de la production, et se traduit par un accroissement de l’unité du coût qui lui est pleinement proportionnel, on est parvenu à un état que l’on peut qualifier d’inflation véritable. »75Il y a donc dans ces analyses le point de départ de deux thèses, celle de l’inflation par les coûts et celle de l’inflation par la demande.

  • 76 M. Flament, La théorie de l’inflation, op. cit., 1952, p. 76.
  • 77 P. Biacabe, op. cit., p. 21.
  • 78 F. Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, Le Seuil, 1976, p. 108.

103En 1940, Keynes va plus loin avec le concept d’écart inflationniste. Celui-ci a suscité de nombreuses réactions. Pour Maurice Flament76en 1952, « l’écart domine toute la théorie contemporaine de l’inflation », mais pour Pierre Biacabe77en 1962, malgré son accord sur le fond, « il n’est pas une théorie » et aux yeux de François Bloch-Lainé78 en 1976, il représente vraisemblablement un « faux concept pour une juste cause ». La Grande-Bretagne étant en guerre massive pour la seconde fois en vingt ans, Keynes tire les leçons de son expérience au Trésor en 1914-1919 et propose un schéma général de politique économique au gouvernement afin d’éviter une nouvelle crise des prix. À l’occasion de la discussion budgétaire de l’automne 1940, il rédige un petit opuscule de 88 pages, How to pay for the war ? qui met en relief la notion d’écart inflationniste, « inflationnary gap », qu’il illustre par une esquisse de comptabilité nationale prospective.

Tableau 72
J.M. Keynes : Calcul de l’écart inflationniste pour le revenu national britannique de l’année 1941

Tableau 72J.M. Keynes : Calcul de l’écart inflationniste pour le revenu national britannique de l’année 1941

Source : Présentation à partir de Keynes, How to pay for the war, nov-déc. 1940, à l'aide de P. Biacabe, Analyses contemporaines de l'inflation, Bordeaux, 1962, p. 21-24.

104En supposant un revenu national de 6 000 millions de £ pour 1941, il signale l’écart entre le revenu disponible des ménages en année ordinaire (3 950 millions de £) et en année extraordinaire du fait de la guerre (3 200 millions de £). Si 1941 était une année ordinaire, le revenu des ménages équivaudrait au revenu national, déduction faite de l’impôt ordinaire (1 400 millions de £) et de l’épargne brute (700 millions de £), soit 3 950 millions de £. La présence des dépenses de guerre déplace la ligne de partage entre revenu public et revenu privé et les besoins budgétaires, évalués à 2 750 millions de £ nécessitent l’apport de 1 350 millions de £ de ressources extraordinaires aux rentrées ordinaires, soit par appel à l’épargne privée (les 700 millions cités supra) soit par avances de la Banque d’Angleterre (650 millions restants). Que l’on envisage les demandes de l’État ou les attentes des ménages, le calcul aboutit toujours à un manque à gagner théorique de 650 millions de £, par l’écart entre revenu ordinaire des ménages et revenu effectif, 3 950 – 3 200 = 650 millions de £, ou par l’écart entre ressources nécessaires de trésorerie et ressources mobilisables, 2 750 – 2 050 = 650 millions de £.

  • 79 650 millions représentent 20 % de 3 250 millions. Voir les ouvrages cités de P. Biacabe, p. 21-24, (...)

105Cet « écart » de 650 millions de £ est un écart supposé, à facteurs et comportements constants sans correction par une politique publique. Selon Keynes, on peut estimer dans de telles conditions, la hausse des prix pour 1941 à 20 %, c’est-à-dire au rapport entre les 650 millions d’écart et les 3 250 millions de revenu disponible brut des ménages79. L’auteur suppose ici un ajustement mécanique de l’offre et de la demande par les prix, en présence de quantités inélastiques pour l’offre. Sans négliger les mécanismes d’autorégulation, comme le gonflement nominal des rentrées fiscales et des revenus d’entreprise par la hausse des prix, Keynes insiste dans son exposé aux Communes, comme dans son livret, sur la nécessité de procéder à une action publique momentanément renforcée par un relèvement des impôts, une augmentation de l’épargne, au besoin par la contrainte, et par un versement différé des salaires. L’intervention publique se justifie ici par la situation d’une offre inélastique en phase de plein emploi des facteurs de production, situation qu’il avait bien identifiée dans la Théorie générale comme inflationniste, situation distincte d’une conjoncture anémiée de sous-emploi qu’il faut revitaliser.

106Ainsi Keynes utilise bien les concepts de l’analyse de la demande, la propension à consommer ou à investir, la relation entre investissement et taux d’intérêt, le rapport entre taux d’intérêt et liquidité et enfin le lien entre les liquidités disponibles et leur emploi par les ménages. S’il emprunte des termes élaborés par Wicksell, il leur donne une signification différente et plus riche puisque l’écart keynésien s’entend désormais au niveau du revenu national et non des seuls taux d’intérêt.

  • 80 J.M. Keynes, Discours sur la Banque internationale de Reconstruction et de Développement, 3 juin 19 (...)

107La thèse de l’écart inflationniste est truffée d’approximations, mais elle n’avait pas l’intention d’être une thèse... Il s’agissait de trouver un outil intellectuel à la fois suffisamment théorique et suffisamment pédagogique pour entraîner une adhésion politique à un plan économique. Keynes n’a pu ou su approfondir ce concept et il est mort en 1946 sans avoir développé cette définition qu’il donnait encore en 1944 : « L’inflation est l’accroissement du pouvoir d’achat auquel ne correspond pas l’accroissement simultané de la masse de la production80. » Il convient même de distinguer soigneusement les analyses de Keynes, plus opératoires que théoriques et plus contemporaines de crises que de croissances, et les politiques dites « keynésiennes » des années 1950-1973.

  • 81 P. Biacabe, op. cit., p. 24.

108La principale difficulté de la méthode de « l’écart » réside dans son caractère comptable plutôt qu’économique ; causes, processus et effets ne sont pas vraiment mis en lumière. Statistiquement, l’écart suppose la maîtrise de la comptabilité nationale et des relations systémiques de l’économie globale. Il entraîne la confusion entre les potentalités d’inflation et le flux inflationniste lui-même. Dans le domaine comptable aussi, on peut lui reprocher une distinction insuffisante entre les flux publics et la hausse des prix, au point de définir une relation exclusive entre eux ; en poussant les choses à l’extrême, cela donne : « L’inflation ne peut exister que si cet écart existe, l’absence d’écart implique l’absence d’inflation et l’inflation cesse dès que l’écart disparaît. »81 Comme par ailleurs, la notion d’écart a dynamisé sans le créer le cadre de la comptabilité nationale, on peut dire qu’elle est moins une théorie que la condition d’une théorie.

  • 82 J.W. Angel, Investment and business cycles, New York, 1941, p. 306-316.
  • 83 W. S. Salant, « The inflationnary gap, meaning and signifiance of policy making », American Price O (...)

109Les économistes américains s’en emparent, alors qu’à la Maison-Blanche on presse discrètement certains d’entre eux d’aboutir à un calcul prospectif de la comptabilité nationale en 1940-1942. Le terme d’écart est utilisé dans toutes les directions. J. W. Angel82envisage l’écart de prix pour le marché des nouveaux biens de consommation, mais ses conclusions restent incertaines. L’Office américain des prix83 mesure l’effet de substitution entre les biens à l’occasion du blocage général des prix ; l’auteur de l’article, W. S. Salant, estime nécessaire la comptabilisation de la demande effective des ménages en termes de volumes et de valeur, pour définir par produit ou service, un « consumer expenditive gap » entre dépense « projetée » par les ménages et dépense « satisfaite » par le marché.

  • 84 C. Shoup, R. Mack et M. Friedman, « Taxing to prevent inflation : techniques for estimating revenue (...)
  • 85 C. Warbuton, « Measuring the inflationnary gap », American Economie Review, juin 1943, p. 365-369.

110Trois articles de 1943 cherchent à définir les conditions de l’équilibre entre prix et quantités. Carl Shoup, Ruth Mack et Milton Friedman84, dont c’est une des premières publications, opposent d’un côté l’investissement et la propension à consommer et de l’autre le rapport entre offre (quantités et prix) et demande (quantités et revenus) ; ils calculent l’écart entre les prix de la période de référence avant la hausse des prix et ceux de la période d’arrivée, une fois les prix stabilisés après ajustement du marché. Clark Warbuton85 cherche à déterminer l’écart dans l’optique de la monnaie plutôt que dans la perspective des revenus, et propose de la mesurer par l’accroissement des dépôts bancaires et de la circulation pour les ménages et les entreprises, par celui des emprunts d’État pour les finances publiques. Expliquant l’écart par la différence entre les disponibilités excédentaires des ménages face à l’offre de biens, il aboutit à la théorie quantitative d’une sur-représentation des liquidités monétaires. Ses collègues ironisent sur un cheminement intellectuel, de l’écart à théorie quantitative, inverse de celui de Wicksell parti de la théorie quantitative pour parvenir à l’écart... Ses adversaires daubent à propos de Warbuton « on the gap », il rétorque par le « gap » entre les analyses « par le revenu » et celles « par la monnaie ».

  • 86 P. Biacabe, op. cit., p. 61-62.
  • 87 Par exemple Jean Marchal adopte une démarche keynésienne dans la revue Droit social, avril 1946, p. (...)

111Ainsi, « l’écart fut à la base de toute la politique économique appliquée aux États-Unis et en Grande-Bretagne durant la seconde guerre mondiale », mais son aspect insuffisamment théorique permit de dire pour ces mêmes pays que « la guerre fut fatale au concept86 ». En 1944-1945, les économistes français sont dans une situation de grand trouble théorique. La théorie quantitative n’est plus vraiment opératoire et ses utilisateurs comme René Courtin ou Bertrand Nogaro reconnaissent implicitement par leurs hésitations que le temps des remaniements est arrivé. Les autres économistes comme Alfred Sauvy, François Perroux, Jean Fourastié, Jean Marchai hésitent à se lancer sur de nouvelles voies puisque la thèse de l’écart est elle-même controversée87. Mendès France, un temps en première ligne, ou ses conseillers comme Georges Boris, ne sont pas des théoriciens. L’inspection des Finances commence à travailler ce type de réflexion, mais elles ne donneront leur plein effet qu’en 1946-1947 avec la commission du Bilan, autour de F. Bloch-Lainé pour les Finances et de P. Uri pour le Commissariat au plan.

C. LA PROFUSION DE THÉORIES INFLATIONNISTES APRÈS LA GUERRE

1. L’inflation par la demande.

  • 88 INSEE, Études et Conjoncture, L’économie française depuis la Libération, décembre 1946-janvier 1947
  • 89 Ministère des Finances, Inventaire de la situation financière (1913-1946), Imprimerie nationale, 68 (...)

112La thèse de l’inflation par la demande, dite alors Inflation par l’excès de la demande, est vraiment le produit de la guerre et de la pénurie. L’insuffisance criante de l’offre, notamment agricole, est le meilleur moyen pour comprendre le déséquilibre du système des prix par le jeu de la demande globale et de ses inélasticités, notamment alimentaires. On peut considérer que la théorie de l’inflation par la demande se développe vraiment en France pendant l’année 1946, puisqu’elle figure expressément dans un numéro-bilan de l’INSEE88 et dans l’Inventaire de la situation financière89 du ministère des Finances à la fin de cette année là. Le rapport général de la commission du Bilan en décembre 1947, dû à la plume de Pierre Uri, est fondé sur l’inflation par la demande. On peut presque dire que cette thèse devient en 1947 et jusqu’en 1949, la théorie officielle de l’inflation pour les coalitions de la Troisième Force.

  • 90 M. Flament, Théorie de l’inflation, op. cit., 1952.

113Hors des ministères, l’université reste prudente. L’ouvrage de Maurice Flament90en 1952, montre la vitalité désormais acquise de la théorie inflationniste par la demande, théorie qu’il privilégie, mais la fin des pénuries et le souci d’innovation intellectuelle poussent les chercheurs dans plusieurs autres directions. Gaël Fain, attaché financier en Allemagne pendant la République de Weimar et chargé de cours à Paris, publie en 1947 une Lutte contre l’inflation, dans laquelle il distingue l’inflation de pénurie et l’inflation en période normale. L’inflation par la demande semble être à ses yeux un cas de figure propre à la crise de l’offre et du ravitaillement. En phase de pénurie, l’inflation procède de l’excès de la demande. En phase stable, elle peut provenir de l’investissement (« inflation productive »), des salaires (« inflation salariale »), des stocks (« inflation spéculative ») ou du budget de l’État (« inflation fiscale »). Cet ouvrage reste intéressant car il reflète bien les hésitations de la théorie face à un phénomène indiscutablement complexe. L’année 1947 n’est pas seulement importante en France pour des raisons diplomatiques et politiques ; elle marque le point de diversification de la théorie inflationniste. L’ouvrage de G. Fain juxtapose l’inflation par la demande, par les coûts et par les structures.

2. L’inflation par les coûts.

114L’inflation par les coûts n’est pas très développée en France, alors que la productivité française est deux fois inférieure à celle des États-Unis. Quittant progressivement la théorie de l’écart, les économistes américains déploient deux directions majeures de recherche après 1942-1943, l’inflation par la demande (Hansen, Duesenberry, Galbraith, Meade) et l’inflation par les coûts (Haberler, Hicks, Fellner, Samuelson, Friedman même) ; la seconde devient le thème dominant des débats sur le sujet. Peu d’auteurs français se réclament de cette tendance.

  • 91 Pour tout ceci, un bon résumé de ses analyses dans : J. Fourastié et B. Bazil, Pourquoi les prix ba (...)

115Jean Fourastié est peut-être le plus engagé dans cette direction, même si ses travaux ne portent pas directement sur l’inflation. À partir de 1946, il entreprend avec ses étudiants et ses assistants, l’investigation systématique de séries de prix par produit ou par groupe de produits. En une quarantaine d’années, le laboratoire d’économie appliquée du Conservatoire national des arts et métiers a ainsi dépouillé près de 3 000 séries. Partant de l’analyse des coûts, Fourastié confirme dès 1958, puis encore plus tard au début des années 1980, son idée initiale de prix guidés par la productivité ; exprimés en salaires horaires soit en équivalent travail, ou en temps passé soit en équivalent capital+ travail, les prix de tel ou tel produit « baissent » sur deux cents ans91. Pour notre sujet, les travaux de Fourastié représentent un angle d’attaque original, car il rendent comptent des gains de coût à prix constant, mais pas des hausses nominales du niveau général des prix en valeur courante.

  • 92 J. Le Bourva, L’inflation d’après-guerre 1945-1949, 1953.

116L’étude de Jacques Le Bourva, qui est aussi sa thèse d’économie politique92, est nettement centrée sur les causes de l’inflation ; il s’agit de la première analyse causale des facteurs inflationnistes. L’auteur parvient à la conclusion majeure que l’inflation des années 1945-1949 est d’abord le fait des hausses de salaires, ce qui rattache implicitement son travail au courant de « l’inflation par les coûts ».

3. L’inflation par les structures.

117Les théories qui ont enregistré le plus de succès tournent autour de l’inflation par les structures.

  • 93 Sources : 1) 1948 : Cahiers de l’ISEA, 1948. 2) 1949 : Experta, 1949. 3) 1950 : L’Exportateur franç (...)

118Au sens large, il semble que François Perroux (1903-1987) soit le premier utilisateur de la formulation « structurelle » de la hausse des prix. En 1948, il définit l’inflation comme un ensemble de « désajustements de flux partiels significatifs », en 1949, il précise que ce « système de désajustements » apparaît dans « des zones diverses de l’économie » et se propage par des « zones de transmission », mais le terme de « structures » n’est employé qu’en 1950 après la guerre de Corée93. Dans l’article cité en note, F. Perroux distingue les causes circonstantielles de la crise des prix – besoin d’investissement et réarmement massif – des causes plus longues, « pressions chroniques à l’inflation » : le plein emploi, qui oblitère le caractère concurrenciel du marché du travail, le rôle de l’État, qui gère très empiriquement l’investissement public et les entreprises nationales, le vieillissement démographique qui augmente le rapport des inactifs aux actifs. Parallèlement, il cherche à orienter les chercheurs de l’Institut des sciences économiques appliquées qu’il vient de fonder, dans ce type de direction mais les articles de la revue Economie appliquée en 1950 sont encore un peu incertains. Vers 1954-1955, F. Perroux consolide son point de vue au congrès de l’Institut international des finances publiques et précise les causes structurelles d’inflation : la faiblesse du pouvoir politique, la prédominance de la consommation sur l’épargne, la protection ou la cartellisation des prix agricoles ou industriels, la codification des revenus par grille des salaires ou stabilisation des taux de profit. On ne peut nier le rôle innovateur de ces analyses par les structures, mais elles supposent une vaste culture en sciences humaines, au-delà du cercle de l’économie spécialisée, et présentent la difficulté d’une difficile quantification algébrique. Même dans l’analyse des structures s’est instaurée une division des tâches, dont l’investigation de la psychologie économique fournit une bonne illustration.

4. L’inflation par les comportements.

  • 94 H. Aujac, Une hypothèse de travail : l’inflation, conséquence monétaire du comportement des groupes (...)
  • 95 P. Biacabe, op. cit., p. 82 et suivantes.

119La thèse de « l’inflation par les comportements » est lancée par l’économiste Henri Aujac en 195094, dans l’entourage de F. Perroux. Derrière les flux de monnaie, apparaissent les « groupes sociaux », céréaliers de l’Aisne ou viticulteurs de l’Aude, qui peuvent sortir de leur comportement habituel de bon voisinage monétaire plus ou moins « contraint ». L’inflation se déclare si les comportements de « rupture » l’emportent sur les comportements « d’adaptation ». Cet article stimulant peut manquer de précision car les groupes sociaux y apparaissent plutôt comme des groupes de pression, la « liaison monétaire » et les « comportements » restent vagues. La production elle-même et les mécanismes inflationnistes sont sous-estimés ou négligés. L’étude n’aura pas de suite sous la forme d’une « sociologie de l’inflation » mais figure alors comme « un des efforts les plus originaux... de rénovation de la théorie de l’inflation95 ».

  • 96 J. Marchal, Instabilité du pouvoir d’achat et ajustement des revenus, 39e Semaine Sociale de France (...)

120Jean Marchal n’a pas travaillé directement sur l’inflation mais ses recherches sur le mécanisme des prix en 1948 et sur la répartition du revenu national en 1955 le conduisent à esquisser quelques analyses intéressant notre sujet. En 195296, il définit la hausse générale des prix comme un « moyen d’ajustement direct et immédiat des revenus des divers groupes sociaux à la valeur de la production ». Sans modification préalable du montant du revenu national, certains groupes sociaux cherchent à imposer une augmentation de leur revenu nominal, ce qui, même en l’absence d’intentions hostiles à l’égard des autres groupes constitutifs de l’ensemble, crée des tensions à la hausse sur le niveau général des prix.

  • 97 J. Fourastié, Pourquoi les prix baissent ? 1984, p. 35.
  • 98 A. Sauvy, Droit Social, septembre-octobre 1948.

121Jean Fourastié lui-même insiste sur les facteurs psychologiques97 : « La cause première (du mécanisme inflationniste) est l’obscurité dans laquelle se déroulent, sous l’impulsion de l’évolution technico-économique, des mouvements de prix et de revenus très dispersés. D’autres causes se greffent sur la première et notamment toutes les rigidités héritées du passé. Mais le phénomène de désorientation est fondamental. » Idée déjà présente chez Alfred Sauvy (1898-1990) en 194898 : « On en vient à penser que le Français désire l’inflation parce qu’il la considère comme un moindre mal ». Cela induit des attitudes haussières quant au revenu. « Un écart survenant entre deux rémunérations quelconques ne se corrige que par alignement vers le haut ». L’opinion se prémunit insensiblement par effet de repli. « Chacun cherche à s’assurer dans la descente qui se prépare, la moins mauvaise place possible, en laissant à d’autres le soin de la freiner... »

  • 99 INSEE, Études et Conjonture, mai-juin 1951, La France et l’inflation, 1914-1950. 159 p. par MM. Pia (...)

122La période que nous étudions se clôt pratiquement par un bel effort de synthèse théorique et statistique avec un long article de l’INSEE en 1951 et la publication de thèse d’un de ses auteurs en 1952. Tendant à regrouper inflation par la monnaie, la demande, les coûts et les structures, l’article, nourri de chiffres et de schémas, associe l’aspect historique (1914-1950) et l’aspect systémique de l’inflation. La hausse générale des prix y apparaît comme un phénomène latent dans l’économie sous un jeu de tensions à la hausse ou à la baisse : « système de comportements et situation particulière des flux ». C’est la perte de maîtrise (collective) de soi chez les agents qui provoque le surpassement des tensions anti-inflationnistes par les tensions inflationnistes. Une fois déclarée, l’inflation se propage par des circuits, ceux de la consommation des ménages, des entreprises, de l’État, de l’extérieur, de la spéculation, circuits qui installent la hausse dans la durée. « L’inflation est l’apparition dans un espace économique, d’une ou plusieurs zones de tensions, définies par la rencontre d’une offre rigide et d’une demande inélastique par rapport aux prix. » La fin de la crise inflationniste se prépare par la détente des tensions haussières, si l’offre surpasse la demande solvable par exemple. Cette analyse permet une approche à la fois globale dans les causes comme dans les mécanismes, et différenciée dans les actions publiques puisqu’elle signale les domaines d’intervention spécifiques que sont les salaires, le crédit à l’économie ou les masses budgétaires99. Pour plus de détails, le lecteur peut se reporter au chapitre II, section IV.

123Comment cette remarquable évolution de la théorie inflationniste française, qui jette entre 1944-1946 et 1951-1952 les bases de toutes les avancées futures peut-elle se diffuser dans l’opinion spécialisée ?

D. LA DIFFUSION DE LA THÉORIE INFLATIONNISTE DANS L’OPINION SPÉCIALISÉE

  • 100 Il ne s’agit pas de tous les circuits de transmission culturelle, au nombre desquels il faudrait co (...)

124Les circuits de diffusion culturelle pour notre sujet100 présentent des contours moins nets que ceux des produits commerciaux, mais il peuvent se résumer à l’enseignement et l’université, la presse et la radio, l’imprimerie-édition et les bibliothèques. Afin de ne pas trop nous écarter du centre de gravité de notre travail, nous nous en tiendrons à deux, dont l’addition paraît représentative : l’édition d’une part et l’enseignement universitaire d’autre part.

  • 101 Sources : fichier de la Bibliothèque nationale, Bibliographie de la France, et Claude Mossé, Biblio (...)
  • 102 Soit à peu près 25 en 1946, 24 en 1947, 37 en 1948, et 16-17 en 1949 et 1950.

125L’édition économique au sens large fournit en France101 à peu près 120 titres de publication, de l’article succinct à la thèse étoffée, entre 1946 et 1950, ce qui représente line moyenne de 25 titres par an102. Ce total est modeste (environ 1 %) par rapport aux 1 000 à 3 000 publications françaises annuelles de l’époque pour les seuls livres et brochures. Quatre sujets se partagent l’intérêt des auteurs :

  • 28 % pour la législation, la politique des prix et la politique anti-inflationniste,

  • 26 % pour la politique économique générale,

  • 24 % pour la comptabilité,

  • 22 % pour l’inflation et la théorie des prix.

126Ce décompte ne donne pas l’indice de lecture réel de chaque thème, mais l’attrait supposé des lecteurs aux yeux des éditeurs. Il convient de préciser que les « publications » font voisiner par exemple en 1948 les libelles comme Économie électorale (40 p.) d’un certain Marcel Crozet-Fourneyron et Mécanisme des prix et structure de l’économie (500 p.) de Jean Marchal. Dans les quatre groupes distingués ci-dessus, le plus vague est incontestablement celui de la « politique économique générale » où les pamphlets l’emportent sur les thèses de doctorat. Remarquons aussi que pendant les premières années de 1944-1946 à 1948, dominent les publications techniques sur la législation des prix et leur règlementation et les analyses politiques et théoriques sur son bien fondé, autour de l’alternative, « libéralisme ou dirigisme ». Après 1948, la fin des pénuries et des règlements aidant, les titres techniques sur la comptabilité et les prix de revient et les ouvrages théoriques sur prix et inflation deviennent la majorité.

  • 103 Soit 0,20 à 0,25 % du total des publications françaises de l’époque...

127Nous remarquons donc la précision croissante des travaux sur les questions économiques ; les analyses « générales » s’effacent lentement en 1949-1950 au profit d’études plus monographiques comme les recherches sur l’inflation. Dans le total des titres, les questions inflationnistes n’arrivent qu’au quatrième rang sur l’ensemble des années 1946 à 1950, mais la répartition des thèmes est telle que cela représente encore un cinquième103 à un quart de la production bibliographique d’alors, en rapport avec les prix. Vers 1950, c’est une dizaine d’ouvrages réfléchis qui sont mis en vente chaque année, preuve s’il en est d’une certaine vitalité des sciences économiques sur le sujet. Si nous en ignorons les tirages, il y a fort à parier que leur diffusion reste assez modérée, car le thème touche peu le « grand public » et demeure très spécialisé même pour les lecteurs avertis.

128L’enseignement universitaire s’occupe également de la question avec beaucoup de restrictions. Fait-il office de frein ou de vecteur au renouvellement de la théorie inflationniste ?

  • 104 Lucette Le Van-Lemesle, L’enseignement de l’économie politique en France, 1860-1939, à paraître au (...)

129Précisons d’emblée que l’enseignement de l’économie ne dépassait pas alors le cadre des établissements d’enseignement supérieur. Les écoles primaires supérieures, les écoles nationales professionnelles, les lycées modernes, les écoles spécialisées des chambres de commerce pouvaient accessoirement évoquer des éléments d’enseignement économique, mais leur finalité était de former par un contenu « pratique » des comptables ou des employés de commerce. Il faut attendre les années 1960 pour voir apparaître en France des sections d’enseignement secondaire dévolues spécifiquement aux sciences économiques et sociales. Au-delà du baccalauréat, quelques foyers isolés104 dispensent un savoir en « économie politique », terme usuellement employé du xviiie siècle à la fin des années 1950. D’un côté figurent des institutions particulières ou les grandes écoles, comme l’Académie des sciences morales et politiques, le Collège de France, l’École libre des sciences politiques, l’École des hautes études commerciales, le Conservatoire national des arts et métiers, l’École pratique des hautes études, bientôt l’École nationale d’administration, de l’autre les facultés de droit, soit une quinzaine dans la France qui nous concerne. La grande revue spécialisée, dominée par les professeurs des universités de droit de Paris, est la Revue d’économie politique créée en janvier 1887 autour de Charles Gide. Les professeurs d’économie, reconnus en tant que tels dans les facultés de droit dès 1877, bénéficiant de l’accès à une section séparée « science économique » de l’agrégation (de droit) à partir de 1896, ne parviennent pas à se dégager de l’emprise majoritaire des juristes. En 1939, sur l’ensemble des thèses de « droit », une sur cinq seulement est une thèse d’économie.

  • 105 R. Courtin, dans Préface à : Gaël Fain, Lutter contre l’inflation, 1947, op. cit..
  • 106 Cf. Jean Lacouture, Pierre Mendès France, Seuil, 1981, p. 55-58. Et : Mendès France, Œuvres Complèt (...)
  • 107 Ch. Rist, L’enseignement économique en France et à l’étranger, Paris, 1937, p. 12-13, 41-46, 59.
  • 108 M. Debré, Mémoires, Trois Républiques pour une France, 1984, tome I, p. 77, 367, 414.

130À l’université, les questions économiques se rapportant aux prix sont marginalisées. Nous avons évoqué plus haut le cas représentatif du manuel de Bertrand Nogaro, qui reproduit son cours à Paris en 1948, et dont les allusions à la hausse des prix sont réduites à l’exposé succinct de la théorie quantitative. Les responsables d’après-guerre, inspecteurs des Finances, juristes, hommes politiques, ont été formés dans l’entre-deux-guerres. René Courtin, né en 1900, devenu lui-même professeur d’économie dans les années trente, étudiait rue Soufflot après la première guerre mondiale105 : « Nous n’abordions alors l’examen des mécanismes monétaires qu’à titre incident, après de longues et fastidieuses descriptions du régime de l’étalon-or. L’histoire des assignats et des devises sud-américaines nous apprenait que la monnaie pouvait être victime d’une maladie honteuse et mystérieuse : l’inflation. » Mendès France, étudiant à la même époque choisit à contre-courant une thèse d’économie sur la stabilisation Poincaré de 1926-1928106. Charles Rist107comme professeur, Michel Debré108 comme étudiant (Conseil d’État) aboutissent aux mêmes conclusions quant à l’insuffisance de l’enseignement économique en France avant 1939. De nombreux témoins de la période l’ont confirmé par écrit, publié comme François Bloch-Lainé, ou par entretien oral comme Gaston Cusin, ou Louis Frank, directeur des Prix de 1947 à 1962.

131Cette situation de minorité freine la recherche ou la diffusion des nouveaux concepts auprès des étudiants. Les autres instances concernées restent partagées. Les unes comme l’École nationale d’administration, et en amont, l’École des sciences politiques de Paris, se montrent très ouvertes aux petites révolutions de la connaissance inflationniste et, manuels comme conférences, semblent avoir intégré dès 1948-1950 les théories les plus récentes en matière de niveau général des prix. Mendès France, Bloch-Lainé, Delouvrier, Franck ont donné aux-mêmes des cours dans ces enceintes dès 1945-1950. Pour le reste, beaucoup dépend de l’enseignant responsable ; François Perroux, à l’université comme à l’ISEA, joue un rôle moteur centré autour des « structures », Jean Fourastié au CNAM dirige les travaux dans le sens de l’analyse des coûts, etc. Soulignons néanmoins l’apparition intéressante d’intervenants nouveaux sur les questions économiques et inflationnistes, comme l’INSEE, le Bureau de statistiques et études financières (SEEF) du ministère des Finances, un temps le Commissariat général au plan, le Service études de la Banque de France, bientôt celui du CNPF et d’autres encore. Ces organismes publics ou professionnels ne sont ni universitaires ni académiques, se peuplent d’économistes-praticiens et ouvrent le mouvement de confrontation de la théorie économique avec la réalité, ce que l’on appelle alors « l’économie appliquée ». Il serait présomptueux de réduire ce phénomène fécond à la seule crise des prix des années 1938-1952, mais on peut constater que sa violence a hâté la maturation d’une évolution en cours dans l’entre-deux-guerres.

132Ainsi, il semble que l’enseignement supérieur des années 1930-1940 se présente en situation d’insuffisance pour préparer les principaux responsables à cette crise d’un type finalement assez nouveau. Il convient cependant de ne pas accabler l’institution, dans la mesure ou tels spécialistes d’économie comme F. de Menthon ou André Philip se sont révélés comme de piètres ministres en la matière et des non-spécialistes comme R. Mayer ou Maurice Petsche ont effectué des passages remarqués rue de Rivoli. En revanche, la diffusion d’une politique économique officielle fondée sur une analyse renouvelée et rationnelle de l’inflation ne pouvait trouver de répondant satisfaisant au moins parmi les responsables et les notables, suscitant logiquement des réactions affectives et non réfléchies de l’opinion, soit l’inquiétude comme dans le cas des projets de Mendès France en 1944, soit l’absence de distance critique dans celui de Pleven en 1945. Les situations de trop grande hétérogénéité culturelle nuisent également au bon fonctionnement de l’économie.

Conclusion.

133En 1944, domine encore en France la thèse d’une inflation causée par la monnaie, que conforte l’abondance relative des liquidités au moins jusqu’en 1946. Les caractères à la fois plus complexes et plus originaux de la crise des prix entourant la seconde guerre mondiale, l’influence des théories anglo-saxonnes de la demande et l’urgence politique pour le gouvernement d’une stabilisation anti-inflationniste créent les conditions favorables à un renouvellement accéléré de la théorie inflationniste en France. Celle-ci explore en cinq ans les thèses de l’inflation par la demande, par les coûts de l’offre et par les structures macro-économiques ou socio-politiques. En partie impulsé par les administrateurs-économistes que sont les inspecteurs de Finances ou par les économistes-professeurs qui travaillent avec le pouvoir, ce mouvement de rénovation se diffuse assez vite dans les sphères de l’État et dans les cursus d’enseignement y conduisant, École des sciences politiques ou ENA. Il gagne plus lentement du terrain dans les universités de droit-économie politique, sans parler de l’enseignement secondaire où il attend la fin des années 1960 pour percer. En confrontant les conclusions de cette analyse avec celles qui concernent l’opinion courante, nous constatons un fossé impressionnant pour l’après-guerre, entre la compréhension du phénomène inflationniste par les rares cercles initiés et la perception de « la vie chère » par la majorité de la population. Ce clivage culturel n’est pas nécessairement inflationniste : il rend simplement plus malaisée la mise en application politique d’un plan de stabilisation incluant des aspects inévitablement impopulaires.

III. LE CONTRÔLE ÉCONOMIQUE109, BRAS ARMÉ DE LA POLITIQUE DES PRIX

  • 109 Trois sources principales orientent la recherche sur le domaine :

134La politique de lutte contre l’inflation a été suffisamment prise au sérieux en 1940 pour créer à la suite des mesures de blocage et de taxation des prix, un corps de contrôleurs pour son application. Comment est-il recruté ? Peut-on mesurer son efficacité ? Pourquoi disparaît-il en tant que tel à la fin des années quarante ?

A. UNE MAJORITÉ DE DOUANIERS EN SITUATION DE DÉTACHEMENT

135La politique des prix après 1939 a privilégié les procédés de blocage pour figer leur niveau général. Les premiers services créés ont donc été des services de contrôle d’abord locaux en 1936, ensuite nationaux après 1940 ; parallèlement est apparu un petit service central de législation des prix. Affecté principalement à des activités de terrain, le Contrôle développe surtout des services extérieurs. En 1943, il atteint son apogée avec 7 000 agents, puis le déclin et le démantèlement de la politique des prix administrés conduisent à son effacement progressif jusqu’à 1 200 fonctionnaires en 1952 et à sa mise en tutelle par la Direction des prix en 1949. Le tableau ci-après permet une première vue d’ensemble de l’évolution des services administratifs français en rapport avec les prix sur un demi-siècle.

Évolution historique des services des Prix depuis 1935

Évolution historique des services des Prix depuis 1935
  • 110 Décrets des 8 août 1935 (P. Laval), 1er juillet 1937 (Front Populaire), 12 novembre 1938 (Défense n (...)

136Considérons d’abord le Contrôle. Les services locaux (août 1935-mai 1940) sont les premiers à apparaître. Il n’y a pas de création centrale d’un corps national de contrôleurs lors du retournement des prix à la hausse en été 1935, mais constitution progressive de catégories spécialisées de personnel local à chaque étape de la réglementation des prix110. Le plus souvent, il s’agit de fonctionnaires et de contractuels dotés d’une formation juridique minimale et rattachés à un ministère qui dispose de services d’inspection des produits. En 1935, cela concerne des agents départementaux du ministère de l’Agriculture, notamment ceux des services vétérinaires, puis le recrutement s’étend (1939) aux représentants de l’Intendance militaire, du Ravitaillement, des Finances, ces derniers étant généralement des retraités que l’on réquisitionnait sans indemnité supplémentaire.

  • 111 JO, 21 mai 1940, p. 3810-3813.

137Le Service spécial de contrôle économique (mai 1940) succède à ces effectifs dispersés et peu empressés. La militarisation de l’économie et la percée allemande en Belgique le 10 mai 1940 incitent le gouvernement Reynaud à organiser le rationnement par décrets, le 20 du même mois111 ; un de ces textes prévoit auprès du ministère des Finances, dans sa partie Économie nationale, un Service de contrôle des prix, qui deviendra service central en septembre 1940, puis Service général de contrôle économique en décembre 1941, enfin Direction générale du contrôle économique, DGCE, en juin 1942. Le directeur de ce service est assisté d’un chef de service dans chaque département, qui dépend du préfet et peut s’entourer d’auxilaires. La trame du Contrôle est quasiment contenue dans ce décret du 20 mai 1940 avec les principes d’infractions, de verbalisation et de sanctions. L’administration centrale n’exerce donc qu’une faible autorité sur les agents départementaux, mais dispose d’une brigade nationale d’une cinquantaine de spécialistes.

  • 112 J. de Sailly est né en 1906. Après une licence de droit et un diplôme de sciences politiques, il en (...)
  • 113 J. Dez cite le découpage de la Vienne (86) où il travaillait en sept secteurs : deux pour Poitiers, (...)
  • 114 Les archives des Finances que nous avons consultées témoignent du grand soin qu’a pris le Contrôle (...)

138Le premier responsable ministériel du Contrôle n’est nommé par Yves Bouthillier qu’en novembre 1940 après la promulgation du « Code des prix » le 21 octobre. Il s’agit de Jean de Sailly, inspecteur des Finances, qui vient d’être démobilisé112. Sur le plan local, les services s’organisent et semblent opérationnels dans le courant de l’année 1941. On distingue ainsi des brigades régionales (loi du 19 avril 1941 sur les régions) et des brigades départementales de spécialistes, et, dans chaque département, des brigades de secteur113. La pratique du Contrôle s’insère dans celle des administrations ordinaires des Finances : la plupart des agents se tient aussi loin que possible de la collaboration avec l’occupant, sans exclure participation à la résistance114, ne se singularise pas dans l’évolution générale des rapports de l’opinion avec le pouvoir de Vichy, et sera très peu affectée par l’épuration en 1944, à commencer par son directeur.

  • 115 La loi de Finances du 31 décembre 1941 crée le principe et celle du 6 juin 1942 crée le titre.

139Devenu Direction générale du contrôle économique en juin 1942115, et pour quatre ans (avril 1946), le service s’étoffe après le retour de P. Laval et accroît ses effectifs (4 500 agents fin 1942) et ses pouvoirs. La Direction générale du contrôle économique centralise sur le papier toutes les responsabilités administratives en matière de contrôle des prix, à la fois sur les directions régionales et départementales qui échappent pour partie à l’emprise préfectorale et sur les services contrôleurs d’autres ministères, Intérieur (Police économique), du Ravitaillement (Contrôle mobile) et de l’Industrie-Commerce (Répartition). Dans la pratique, les services extérieurs aux Finances gardent une autonomie de fait et, surtout cette centralisation vers le bas au profit de la DGCE est aussi le fruit d’une centralisation vers le haut au profit de P. Laval en personne et du secrétaire général de la Police au ministère de l’Intérieur. L’ambiance, jusqu’alors douanière-militaire devient plus policière. J. Dez nous confie dans sa thèse que l’année 1943 enregistre « l’activité la plus fructueuse... sur le plan purement répressif » et fut presque « la plus belle période du Contrôle ». Quand Joseph Darnand est nommé en janvier 1944, secrétaire général au Maintien de l’ordre, les Finances manœuvrent pour se dégager du personnage et de ses méthodes. La loi du 8 février 1944 sépare à l’intérieur de la DGCE les services de prix et les services de police, en vue de céder par ce second sous-service quelques dizaines de fonctionnaires avec beaucoup de lenteur au Secrétaire général, et, après la Libération, l’ordonnance du 23 novembre 1944 rétablit l’unité du Contrôle. De 1942 à 1943, le travail augmente pour la DGCE avec l’extension du marché noir, le développement du contentieux et la multiplication des contacts « persuasifs » auprès des commerçants. Les secteurs départementaux au personnel stable donc repérable et bientôt complaisant, sont de plus en plus coiffés par les brigades spécialisées anonymes et mobiles. Cette double évolution conduit le Contrôle à employer plus de 7 000 agents de mi-1943 à mi-1945.

  • 116 Entrevue avec l’auteur en 1989 à Neuilly. Cf. aussi les témoignages de F. Bloch-Lainé, Profession f (...)

140Avec la Libération, on peut redouter épuration et disparition du Service. Il n’en est rien. Les rapports du Contrôle ou l’ouvrage de J. Dez signalent que les bombardements et les opérations militaires ne ralentissent pas l’activité de la DGCE que « les commerçants préfèrent à celle des FFI ». Supprimer le Contrôle ? Il n’en est pas question : la guerre continue, les prix restent bloqués et le rationnement demeure ; le Contrôle aussi. Mendès France, le nouveau ministre de l’Économie nationale, peu suspect de collaboration, s’appuie fermement sur ce service où le degré de syndicalisation, notamment auprès de la CGT-Jouhaux, est élevé et où l’esprit du programme qu’il souhaite appliquer est bien compris. Par surcroît, la moitié des 7 000 agents est composée de fonctionnaires titulaires à qui il faut confier des tâches en rapport avec leur qualification. Épurer ? Cela semble difficile. Le directeur général lui-même, pourtant éloigné des positions politiques de la CGT est défendu par ses fonctionnaires devant la commission spéciale des Finances116 ; on ne lui attribue, pour la forme que des vétilles. Il garde la direction nominale du service jusqu’en janvier 1945, avant de choisir un autre poste pour convenances personnelles. Moins d’une centaine de personnes (= 1,5 % du total) ont quitté la DGCE à la Libération, dont la plupart pour changer d’activité et non pour se dissimuler.

  • 117 R. Burnod est né en 1898 en Côte d’Or (21). Engagé volontaire en 1916-1919, il entre dans les douan (...)

141Une situation transitoire s’amorce entre septembre 1944 et avril-mai 1945. La poursuite de la guerre et le maintien de restrictions aux libertés publiques (censure par exemple) conservent à l’Administration une certaine puissance, mais le départ des occupants rend moins dangereuse pour les transactions illicites la pratique de prix frauduleux. Les hésitations du Gouvernement entre maintien du dirigisme et libéralisation, que symbolise la division des Finances en deux ministères aux titulaires rivaux, ajoute au climat de confusion qui s’accroît avec le printemps 1945. Après la démission de Mendès France en avril 1945, le nouveau délégué général à l’Économie nationale, Gaston Cusin fait appel, afin de pourvoir le poste de directeur du Contrôle transitoirement occupé depuis janvier par un cadre supérieur du Service, Irénée Mauriol, à René Burnod117 qui exerce la charge de directeur général de juillet 1945 à mars 1949. Le nouveau directeur, selon plusieurs témoignages donne une allure rude et un « peu militaire » à l’exercice de ses responsabilités. Les deux hommes, Cusin et Burnod ont en commun leur carrière de douaniers et leur activité de résistants. Au total, le Contrôle a connu seulement deux directeurs actifs en dix années troublées (1940-1949).

142La Direction des prix fait un peu figure de service modeste à côté de ce Contrôle si puissant, mais cela tient d’abord à ses fonctions. Les bureaux proprement dits existent dès la fin de l’été 1940 puisqu’ils ont rédigé le Code des prix du 21 octobre de la même année en deux mois environ, mais il faut supposer alors un petit groupe de personnes autour de Jacques Fourmon, futur chef de service et de son adjoint immédiat, Claude Tixier, tous deux inspecteurs des Finances. Il ne s’agit à l’origine que d’un Service des prix. Celui-ci regroupe également les « experts » issus des régies financières ou de la 4e classe de l’inspection des Finances, chargés d’instruire les demandes de majoration des prix.

  • 118 Ministère des Finances, AEF, Annuaire général des Finances 1942, p. 5 et 6, 25 et 26. Lois des 4 av (...)
  • 119 O. Moreau-Néret, Le contrôle des prix en France, Paris, 1941, p. 5-7. L’auteur est un des secrétair (...)

143Avec l’arrivée croissante des dossiers d’entreprises demandant des augmentations de leurs tarifs ou des dérogations au blocage de septembre 1939, par suite de la hausse des coûts comme de celle des formulations administratives, le personnel tend à devenir plus nombreux et le service devient sous-direction en avril 1941 puis Direction des prix en octobre de la même année118. Ses attributions sont résumées dans l’Annuaire des Finances cité en note : « La Direction des prix est chargée de l’étude et de la solution de toutes les questions de principe relatives à la législation et à la réglementation des prix. Elle centralise toutes les demandes de fixation des prix, qu’elle soumet au Comité central des prix, après étude par un corps de rapporteurs constitué auprès de cet organisme. Elle assure la publication au Bulletin officiel du service des prix de toutes les décisions de fixation des prix de caractère national. Elle contrôle et coordonne l’action des préfets et des services locaux en matière de politique et de fixation des prix ». Dans l’organigramme des Finances, la Direction des prix fait partie, comme la Direction générale du contrôle économique, du secrétariat général pour les Affaires économiques, mais elle n’a pas l’autonomie d’un direction générale à l’image du Contrôle et se trouve placée sous la responsabilité directe de la Direction de l’économie générale. En août 1941, « la période d’organisation est close119 ».

  • 120 Notamment, entretien de Claude Tixier, sous-directeur des Prix, avec l’auteur, Paris, 21 juin 1989.

144Vers 1941-1942, la direction des Prix compte une centaine de personnes dont une quarantaine de cadres, mais elle englobe dans ses activités le service annexe des experts économiques. Vers 1947, les recrutements successifs ont porté ce chiffre total à 200 personnes. Nous sommes loin des 5 000 à 7 000 agents de la Direction générale du contrôle économique. En 1942, les principales sections ont été mises en place : un bureau central pour la gestion du personnel, des statistiques et des relations extérieures notamment avec le Contrôle ; une section de législation et de réglementation qui crée les textes juridiques ; le secrétariat du Comité central des prix ; une section pour les contacts avec les services départementaux et régionaux de prix, une autre pour les relations avec les organisations professionnelles ou les entreprises ; un bureau de documentation. Les témoignages120 semblent dénoter une ambiance « fiscale » auprès des deux services, proches des impôts directs pour la Direction des prix, et de la douane pour la Direction générale du contrôle économique.

Tableau 73
Organigramme de la Direction des prix, à partir de 1941

Tableau 73Organigramme de la Direction des prix, à partir de 1941

Source : Ministère des Finances, Annuaire des Finances, 1942.

145Deux services spécialisés sont associés au travail de la Direction des prix : les commissaires aux prix et les experts économiques d’État. Les commissaires aux prix, une quarantaine en 1942, sont issus du cadre de l’inspection principale des Contributions directes ou des Douanes, parfois de celui des ingénieurs d’État, des Tabacs notamment. Ils ont pour charge d’instruire par sections spécialisées les demandes d’augmentation des produits. Une douzaine d’entre eux rapporte devant le Comité central des prix. Les experts économiques d’État sont plutôt des experts-comptables des Contributions directes à qui l’on demande examen de comptabilités ou enquêtes sur les prix de revient.

146Les deux services, Direction des prix et DGCE, semblent avoir bien collaboré par le biais de leurs bureaux centraux respectifs. Les contacts étaient fréquents, de l’ordre de deux fois par semaine. La période de guerre qui créait les conditions d’une solidarité de fait entre les deux administrations fut favorable au travail commun, les deux directeurs, inspecteurs des Finances de la même génération, Fourmon et de Sailly semblant aussi entretenir de bons rapports professionnels. La Libération aboutit au remplacement progressif de J. de Sailly, au poste plus exposé, par R. Burnod issu du corps de Douanes et au maintien pour encore deux bonnes années de J. Fourmon aux Prix. L’aggravation de la crise des prix, les clivages politiques nationaux sur le libéralisme ou l’interventionnisme économique, le discrédit croissant du Contrôle ne suspendent pas les rapports entre les deux administrations, mais réduisent leur qualité et leur efficacité. Nous verrons en 1949, lors de la fusion des deux services, la Direction des prix prendre la tête de la Direction du contrôle.

  • 121 On peut ajouter aux sources citées en début de texte, les documents suivants : AEF, Cusin 5 A 28, N (...)

147Si nous revenons à la structure de la Direction générale du contrôle économique le premier phénomène caractéristique est le renforcement de l’organisation centrale121. Le service est rapidement placé sous l’autorité d’un directeur général en juin 1942 par la promotion du chef de service en poste depuis novembre 1940. Celui-ci est assisté d’un cabinet, d’inspecteurs nationaux et d’une section « Études » créée en 1944. Voici l’organisation intérieure du Contrôle entre 1941 et 1946.

Tableau 74
Organigramme du Contrôle économique (1940-1945)

Tableau 74Organigramme du Contrôle économique (1940-1945)

Source : AEF, Cusin 5 A 18, Rapports annuels de la Direction générale du contrôle économique.

  • 122 Les AEF disposent d’une centaine de cartons sur ses activités, B 49 512 - 49 602.

148Avec l’augmentation des activités apparaît la nécessité de regrouper les travaux par secteurs, comme Agriculture et Industrie, plutôt que par question, comme Législation et Enquêtes, chaque division s’étant progressivement familiarisée avec les aspects juridiques. Le Service national de recherches et d’enquêtes122, ventilé en brigades nationales est constitué sur le modèle de la Brigade centrale de lutte contre le marché noir, du ministère de l’Intérieur. Il effectue les enquêtes nationales commandées par les autres divisions de la DGCE ou les pouvoirs publics. En 1946, par exemple, celles-ci ont notamment porté sur les produits laitiers, la boucherie, les coiffeurs.

  • 123 AEF, Cusin 5 A 28, Rapport au ministre, de R. Burnod, en date du 6 janvier 1947.

149Les services départementaux, qui étaient les premiers à apparaître en 1935 traversent la période malgré plusieurs aléas. Jusqu’en 1940-1941, il s’agit d’une « politique de présence » destinée à « rappeler à tous l’existence d’une législation et du contrôle répandus partout ». D’ailleurs, la simplicité de la législation « n’exigeait de la part des contrôleurs que des connaissances juridiques générales, l’habitude du public et l’intégrité professionnelle »123. La crise des prix ne semble pas encore très grave, le marché noir ne fait que naître et les circuits économiques attendent un moment ultérieur pour ajuster leurs prix à leurs coûts. Chaque département est divisé en secteur dès 1940-1941 comme nous l’avons vu pour la Vienne, de façon à couvrir les arrondissements. En 1944 on compte 448 secteurs, en 1945, 418. Ce maillage administratif territorial n’est pas inutile mais les agents commencent à se sédentariser, à être connus du public et à s’absorber dans l’activité classificatrice de bureau – « beaucoup de travaux d’écriture » dit R. Burnod.

150Dès 1941, le service cherche à gagner en efficacité et crée des brigades départementales, moins connues du public, donc moins tolérantes, et plus qualifiées, plus aptes à concevoir le marché noir en terme de filières interdépartementales. Il faut attendre 1945 pour que tous les départements soient pourvus de brigades. Inversement, la mobilité physique des agents augmente. En 1945, la DGCE dispose de 532 véhicules automobiles et d’environ 500 vélomoteurs et motocyclettes, soit une dizaine de moyens de locomotion par département. Ce total est divisé par deux en 1947 pour un nombre d’agents seulement réduit d’un tiers. L’instauration des brigades mobiles départementales parvient cependant à faire disparaître les brigades sectorielles d’arrondissement, mais fort tard avec le décret du 31 mars 1948 quand la DGCE touche aussi à sa fin. De la même manière, les départements l’emportent également sur les régions après plusieurs années de rivalité.

  • 124 AEF, Pleven 5 A 9, Rapport de l’Inspection générale des Finances, 19 juin 1945.

151Les régions administratives du Contrôle voient le jour à la suite de la création par Vichy d’un cadre préfectoral régional, avec la loi du 19 avril 1941. L’organisation des services régionaux de Contrôle reproduit celle des départements avec un risque évident de doubles emplois et de frictions personnelles : un directeur régional, ses services, un inspecteur principal, une brigade régionale. Les instructions centrales manquent de clarté, soit par divergences au sommet, soit pour insérer sans fracas ce nouvel échelon. Les directeurs départementaux ne veulent évidemment connaître de rapports administratifs qu’avec Paris, alors que les directeurs régionaux, qui ne sont pas leurs supérieurs entendent leurs imposer leurs vues. Progressivement la région attire à elle les meilleurs spécialistes des départements et permet un suivi plus aisé des filières clandestines dans un cadre géographique élargi124. En 1945, les régions bénéficient de pouvoirs accrus et tendraient à réduire les départements à merci. Relativement impopulaires sous leur forme 1941, les régions administratives et donc celles de la DGCE disparaissent en mars 1946 car elles gênent les instances départementales comme les conseils régionaux, n’ont pas fait l’objet d’une concertation républicaine dans leur conception et leur fonctionnement comme leur découpage ne sont pas jugés satisfaisants. Ainsi l’échelon départemental constitue après cette double confrontation le seul type de circonscription des services extérieurs du Contrôle, puis des services suivants jusqu’aux années 1970.

152Les effectifs disponibles pour le Contrôle augmentent rapidement jusqu’en 1943, stagnent entre 1943 et 1945, puis diminuent au-delà de 1946, se stabilisant autour de 3 000 agents dans les années 1950.

Tableau 75
Effectif total des personnels du Contrôle économique (1942-1947)
(au 31 décembre de l’année)

Tableau 75Effectif total des personnels du Contrôle économique (1942-1947)(au 31 décembre de l’année)

Source : AEF, Cusin 5 A 18, Rapports annuels de la Direction générale du contrôle économique

153Le décret du 20 mai 1940 prévoyant le seul recrutement de 50 contrôleurs spécialistes, comment un tel ensemble de personnel a-t-il pu être constitué ? Créé en fait de toutes pièces dans une situation économique, politique et administrative difficile à maîtriser, le Contrôle a dû engager du personnel « extérieur » avant de former ses propres agents. On peut distinguer trois catégories de personnels. La lecture des colonnes droites du tableau ci-dessus permet de constater que l’ensemble des fonctionnaires titulaires suit une courbe beaucoup plus régulière et moins sensible à la conjoncture, puisqu’en six ans leur effectif oscille entre 2 800 et 3 900 agents soit une moyenne de 3 350 et un écart à la moyenne de + ou – 15 %, soit encore un chiffre quasi équivalent de fonctionnaires en 1947 et en 1943 alors que les activités sont en plein remodelage. En proportion, leur part de l’effectif total régresse jusqu’au milieu de la guerre, des 2/3 en 1942 à la moitié en 1943, stagne à ce niveau en 1943-1946 puis remonte brutalement aux 5/6 avec les délestages de 1947. En 1946, les effectifs du Contrôle représentent 37 % des agents de l’Économie nationale et 5 % de ceux des Finances.

154Les fonctionnaires eux-mêmes appartiennent à deux sous-catégories, les personnels détachés et les titulaires spécifiques. Sur l’ensemble de la période 1940-1947, les fonctionnaires sont plutôt détachés de leur administration que recrutés par concours propre. En 1943, les titulaires en situation de détachement représentent 2/3 de l’effectif total de la DGCE, en 1946 encore un tiers. Pour la plupart, il s’agit de fonctionnaires de l’administration des Douanes. En 1943-1945, les Douanes ont fourni 65 % des personnels ainsi détachés, les Contributions indirectes 20 % et les Postes 5 %, l’Enregistrement, les Contributions directes ou les Colonies avec 3 % pour chaque service, venant très loin derrière. Les douaniers forment la moitié de l’effectif DGCE en 1942 et un tiers en 1944. Pourquoi les douaniers ? Ils forment un personnel disponible du fait de la guerre, correctement qualifié pour le contrôle de produits et discipliné grâce à un esprit de corps assez « militaire ». Dans la hiérarchie du Contrôle, on retrouve à la fois les cadres supérieurs de la Douane aux échelons dirigeants et les employés douaniers dans les grades subalternes, si bien qu’ils étaient rares au niveau intermédiaire qui va se peupler de titulaires spécifiques DGCE.

155D’après les sources, les douaniers apportent ainsi leurs qualités et leurs défauts au Contrôle qu’ils transforment un peu en douanes intérieures des circuits commerciaux. Organisation, méticulosité et probité d’un côté, manque de tact, étanchéité des formations, insuffisante souplesse de l’autre sont à prendre en considération pour l’histoire du Contrôle, non moins que leur fort taux de syndicalisation CGT-Fédéraliste (SFIO), qui joue tantôt favorablement par la solidité des liens et défavorablement par résonance des crispations ou des divisions liées à la guerre froide. Après 1945, les douaniers sont plus mal à l’aise dans l’univers fluctuant des phases refondatrices et au sein d’une administration menacée. On sait que plusieurs projets syndicaux de restructuration sont déposés auprès du directeur du Contrôle et du délégué général à l’Économie nationale en juillet 1945, mais on ignore la part prise par les douaniers dans cette initiative.

156En face des personnels titulaires détachés apparaît une autre culture administrative avec les fonctionnaires titulaires spécifiques recrutés pour la DGCE. Le décret du 24 février 1942 prévoit des concours, mais leurs lauréats ne dépasseront jamais 11 % de l’effectif total DGCE. Entre l’inspection des Finances et les Douanes, le service, devenu direction générale souhaite trouver une certaine empreinte dans la durée et propose deux grades, « inspecteur adjoint » et « contrôleur stagiaire ». Les critères de recrutement sont plus souples pour le concours interne : 5 ans d’ancienneté de régie ou de contrôle pour les inspecteurs et pratique usuelle du service pour le second ; ils sont logiquement plus restrictifs pour le concours externe qui exige une licence en droit ou en comptabilité pour les futurs inspecteurs et le baccalauréat pour les contrôleurs. Les succès furent limités. Pour 104 candidats et 15 admis en novembre 1942, soit un admis pour 14 candidats, le concours externe d’inspecteur stagiaire ne draine plus que 42 candidats et 12 admis en janvier 1945, soit un admis pour moins de quatre candidats. Le risque d’une réquisition par le Service du travail obligatoire en 1943-1944 se conjugue avec la médiocrité des rémunérations allouées à une tâche impopulaire, pour mettre en lice un petit nombre de candidats de faible niveau, souligne le Rapport annuel de la DGCE en 1944. À la fin de 1944, le Contrôle avait ainsi recruté 157 inspecteurs et 308 contrôleurs, à la fin de 1946, 260 inspecteurs et 670 contrôleurs, lors de la dernière session. Même en décembre 1946, les titulaires propres ne forment encore qu’un quart de l’effectif fonctionnaires de la DGCE et les fonctionnaires détachés les trois autres quarts.

157L’évolution des contractuels est strictement subordonnée aux besoins du service par rapport à ses objectifs du moment. Les chiffres d’effectifs extrêmes sont de 700 et de 3 600 personnes soit un intervalle de 1 à 5. Le point culminant est ici 1945 et non 1943 car un certain nombre de titulaires regagnent leur corps d’origine alors que les missions répressives du Contrôle restent inchangées en orientation comme en volume. Ces personnels sont soit auxilaires de bureau, « commis aux écritures », soit contrôleurs de terrain pour la majorité, sous la désignation de contrôleurs adjoints. Ces derniers sont en contact avec le public aux yeux desquels ils incarnent « le » Contrôle, et forment un bon quart de l’effectif total du Contrôle jusqu’à leur disparition en 1948. La DGCE les recrute soit directement comme contractuels au niveau du baccalauréat, soit indirectement dans le vivier des auxiliaires du ravitaillement dont les agents bacheliers du Contrôle raillaient le certificat d’études primaires.

  • 125 J. Dez, op. cit., p. 128.
  • 126 Le système fiscal de l’époque, avant la réforme de 1948, est organisé en 4 régies d’impôts. La DGCE (...)

158L’ensemble forme-t-il un corps administratif suffisamment homogène pour bien fonctionner ? Les différences de culture administrative et sociale ne semblent pas poser de problèmes majeurs entre la base des contrôleurs locaux et le sommet qui réside au bord de la Seine à la fois parce que la Douane forme l’armature hiérarchique et que l’activité répressive du Contrôle y développe l’esprit de corps. La question est plus sensible aux échelons intermédiaires, où les douaniers se raréfient, où les fonctionnaires doivent arbitrer entre les injonctions du sommet et les grincements de la base et où les origines socioculturelles sont les plus hétérogènes. Jacques Dez, lui-même recruté par concours d’inspecteur stagiaire reconnaît dans sa thèse autant qu’il le dénonce, ce climat d’hostilité entre le « vieux Contrôle » tatillon, concret, rude et ponctuel, et le « jeune Contrôle », plus généraliste, juriste et subtil – sans omettre les questions politiques ou syndicales que les sources écrites évitent soigneusement. « Un conflit de tendance aurait fini par éclater, si le recrutement... n’avait été stoppé »1255. Il faut cependant noter que les forces de cohésion semblent avoir toujours prévalu, vraisemblablement grâce à la discipline douanière, à la communauté de travail au sein d’une activité socialement exposée et à la formation laborieuse d’un esprit maison, ni policier du fait de son recrutement, ni vraiment douanier par ses objectifs, mais fiscal, qui assimile la DGCE à une sorte de 5e Régie126 chargée de surveiller cette forme particulière de fraude sur les revenus déclarés, la fraude sur le prix.

B. EFFICACITÉ ADMINISTRATIVE OU EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE ?

  • 127 AEF, Cusin 5 A 28, R. Burnod, Rapport au ministre, 6 janvier 1947, op. cit., p. 16.

159Le dispositif général de contrôle des prix repose sur le Code des prix du 21 octobre 1940. Ce code forme l’ensemble de la législation et de la réglementation en matière de prix. La tâche de la DGCE est moins de lutter contre une inflation devenue illégale que de vérifier le respect de l’application de ces textes, soit l’étiquetage, la facturation ou l’archivage par exemple. Cependant, la compétence réelle et l’effet de corps de la DGCE ont progressivement conduit ses cadres et ses membres à envisager le monopole de la répression économique. En janvier 1947, son directeur résume ainsi ses attributions : « La DGCE est devenue par étapes le service extérieur de toutes les directions de l’Économie nationale, et dans une moindre mesure, l’instrument de répression et d’enquêtes des divers ministères économiques127. »

160Les limites de l’action du Contrôle s’en sont trouvées fragilisées, car la recherche des infractions sur les prix le mettait également en contact avec les infractions sur les quantités. Malgré les revendications du Contrôle, le Ravitaillement a toujours refusé qu’il verbalise directement pour les infractions sur la répartition des produits alimentaires et l’Industrie pour celles des produits industriels ou des services. Les procès-verbaux de ce type pouvaient donc être dressés par la DGCE mais ne devenaient opératoires pour la partie de l’infraction incombant aux quantités qu’après transmission au service compétent de ces ministères et validation par eux. De la même manière, les enquêtes de secteur sur le lait ou le textile recherchent d’abord des filières de marché noir, mais peuvent fournir des renseignement de type statistique au Service national de statitisques, puis à l’INSEE ou à la Direction des prix, mais il ne s’agit que d’activités complémentaires. Elles permettent aussi de signaler des infractions purement fiscales aux services compétents des contributions.

161En situation de concurrence pour la répression économique, la DGCE partage le pouvoir d’enquêter avec d’autres organismes. Le tableau ci-dessous permet d’apprécier la part de chacun d’entre eux dans le total des procès-verbaux dressés.

Tableau 76
Procès-verbaux pour infractions à la législation économique (1943-1947)
(répartition en valeur par service verbalisant))

Tableau 76Procès-verbaux pour infractions à la législation économique (1943-1947)(répartition en valeur par service verbalisant))

Source : AEF, Cusin 5 A 18, Rapports annuels de la Direction générale du contrôle économique.

162La DGCE n’assure directement que la moitié (1943-1944) puis le tiers (1946-1947) des procès-verbaux, tandis que les autres services conservent une part stable dans le total, comme la gendarmerie qui fournit dès 1946 plus de procès-verbaux que le Contrôle, ou augmentent leur présence relative comme dans le cas de la police économique. La DGCE continue de considérer dans ces rapports ces entités comme des « auxiliaires ».

  • 128 Cf. AEF, Cusin 5 A 28, DGCE, Rapport du 2e trimestre 1946, p. 19-22. Également J. Dez, op. cit., p. (...)

163La gendarmerie, habilitée depuis le décret du 20 mai 1940 à dresser procès-verbal en délivre le tiers avec une grande constance. Composée de militaires, elle n’est pas assujettie à la tutelle de la DGCE sauf mention expresse du ministère de la Guerre et ne dispose pas de spécialistes malgré quelques conférences en 1943-1944 à l’École d’application de la gendarmerie ou quelques détachements exceptionnels de gendarmes à la DGCE. Elle surveille les prix de détail de manière débonnaire dans les communes rurales et les petites communes urbaines, car elle connaît personnellement les commerçants et les paysans128. Par ailleurs, les gendarmes « sont désarmés, dès lors qu’il s’agissait de calculer un prix de revient » (J. Dez). Il arrive souvent qu’ils modèrent le zèle répressif des contrôleurs urbains.

164La police est également habilitée à dresser procès-verbal par le même texte et son rôle augmente sensiblement, passant du huitième au quart des procès-verbaux entre 1943 et 1947. C’est en novembre 1940 que le ministère de l’Intérieur crée un corps de Police économique et la loi du 7 août 1942 précise la hiérarchie avec commissaires, inspecteurs et agents, et les compétences régionales, sous l’autorité de la Sûreté. Plus spécialement en charge du marché noir urbain des (grandes) agglomérations, elle rivalise avec la DGCE sur son propre terrain entre 1942 et 1944, puis prend ses distances en 1945 car l’impopularité croissante de la répression économique lui facilite la tâche : l’uniforme ou l’insigne permettent encore des interventions que les agents du Contrôle ne sont plus à même d’assurer. Le public confond les deux services, alors que la qualification et le maintien des agents de la DGCE paraissent pourtant avoir été supérieurs.

165Les « autres services » représentent en fait les Régies fiscales, la Répression des fraudes, les Poids et Mesures, les Douanes, le Ravitaillement et quelques fonctionnaires locaux habilités par la DGCE. Cette action ne dépasse pas la proportion d’un procès-verbal sur dix. Les rapports du Contrôle avec les régies sont médiocres car il se plaint de leur signaler plus de délits que celles-ci ne lui en transmettent. En revanche, Douanes et Contribution indirectes semblent trouver grâce à ses yeux, comme Fraudes et les Poids et Mesures pour leur partie. Contributions directes et Enregistrement sont peu concernés. Ravitaillement et Répartition industrielle dressent en fait 2 à 3 % des procès-verbaux et les autres services 2 à 3 autres %. Dans ces « autres services », il faut compter les associations de consommateurs.

  • 129 Il s’agit des Commissions consultatives départementales chargées de donner leur avis au Contrôle su (...)

166Le décret du 9 avril 1940 crée les « réclamations » nominatives de consommateurs lésés par un prix excessif ou illégal. Le risque est celui de la dénonciation anonyme. « Il n’y a, à peu près pas d’exemples que des enquêtes entreprises sur dénonciation aient donné un résultat positif », lâche J. Dez, car les renseignements étaient « trop vieux » ou l’informateur était frappé d’ignorance, donnant « un aspect irrégulier à des choses... très régulières ». Les agents n’appréciaient pas d’effectuer de telles vérifications. L’ordonnance du 30 juin 1945 (n° 1484) sur la sanction des délits économiques prévoyait une forme d’élargissement social du Contrôle dans l’esprit des comités de Libération. Le préfet était à même d’habiliter des représentants qualifiés d’associations d’anciens combattants, de résistants, de déportés, de prisonniers de guerre ou des commissions consultatives départementales129, pour le constat des infractions en flagrant délit. La faible qualification juridique des intervenants, l’ambiance épuratrice de leur « brutalité d’action » et la surreprésentation des militants du PCF donnèrent, selon J. Dez des « résultats décevants ». Dès 1946, les préfets sont invités par l’Économie nationale à tarir les habilitations.

167Aux yeux du Contrôle, la multiplicité des services verbalisants constitue plus un facteur de dispersion que de cohésion. Les deux services qui suscitent chez lui le plus de réactions sont le Ravitaillement, parce que beaucoup d’infractions portent sur les produits alimentaires et qu’il déploie un zèle enquêteur de faible envergure, et la Police économique parce qu’avec des méthodes plus policières que fiscales, elle réussit là où la DGCE bute. À la Libération, le ministre de l’Économie, gagné aux vues du Contrôle, convertit ses collègues du Gouvernement aux vertus de la coordination et la DGCE reçoit par l’ordonnance du 23 novembre 1944 la responsabilité de l’assurer entre tous les services énumérés ci-dessus. Dans la pratique, la coordination en question est rarement nationale sauf pour les opérations exceptionnelles de baisse des prix en 1947, rarement régionale puisque les régions sont contestées dès 1945 et supprimées en 1946, et médiocrement départementale car les préfets ne confient au directeur départemental du Contrôle que des pouvoirs de liaison nominaux.

168La définition juridique de la pratique de « prix illicites » est celle d’un délit fiscal plutôt que pénal. En effet, le « délit d’inflation » n’existant pas, les infractions tournent autour de la conformité commerciale de l’acte de vente : dépassement de la taxe, absence de publicité du prix par étiquette notamment, défaut de traces comptables de la transaction comme les factures et les registres, entraves diverses à l’action des contrôleurs. En matière de jurisprudence, selon les textes qui s’échelonnent du 9 septembre 1939 à la loi du 4 avril 1947, aucun de ces faits ne peut relever en tant que tel d’une qualification criminelle, sauf circonstances ou éléments d’aggravation laissés à l’appréciation des tribunaux, mais constitue des simples délits, des actes de marché noir, des stockages spéculatifs, des pratiques relevant de la fraude fiscale, des refus de produire ou de vente, etc. Cela place le Contrôle en porte à faux, car d’un côté, les infractions qu’il traque ne peuvent prendre que rarement le chemin des assises, de l’autre ces actes illégaux ne sont pas tous illégitimes, dans le cas de ravitaillement familial ou d’approvisionnement d’atelier avec des pièces détachées introuvables par bons-matières.

  • 130 AEF, Cusin 5 A 28, R. Burnod, Rapport au ministre, 6 janvier 1947.
  • 131 AEF, Cusin 5 A 28, Note de R. Burnod, directeur général de la DGCE au ministre des Finances et des (...)

169Quand prend fin la période de guerre, l’Administration perd de sa toute puissance vis-à-vis des contrevenants et doit à partir de 1946, déférer une partie des affaires à des chambres économiques correctionnelles composées d’un magistrat et de deux assesseurs. Leurs juges « répugnent à considérer l’infraction économique comme un véritable délit »130. À leurs yeux, il s’agit plus de « délits d’exception » que de « délits de droit commun »131. Il est difficile de ne pas souscrire à ce type de jugement, qui insère les infractions économiques dans une gradation modérée des peines. Malgré efforts et propositions, la DGCE qui assimile inconsciemment marché noir et contrebande, n’obtiendra jamais le statut criminel pour les seules infractions à la législation des prix, de même que la loi Farge du 4 octobre 1946, prévoyant avec les accents d’une autre époque, la peine de mort contre les « accapareurs » ne reçut de son côté aucun commencement d’application.

  • 132 Jeantet, Le Code des prix et les principes fondamentaux du droit pénal classique, Domat-Montchresti (...)

170Le juriste Jeantet132 cerne avec concision les motifs irréfragables qui retiennent les délits de prix en deçà de la frontière pénale. Ce « délit » ne s’appuie d’abord pas sur un ensemble de règles sociales et ethiques reconnues, mais plutôt sur « un trouble dans la mise en œuvre d’une conception économique ». Le magistrat est ensuite embarrassé pour dégager l’aspect intentionnel de l’aspect matériel du délit, ce qui le conduit à la présumer, « la seule intention qui est prouvée le plus souvent étant celle d’échapper au Contrôle » (J. Dez). Enfin, l’auteur du délit est rarement responsable individuellement mais fait partie d’un ensemble collectif « d’enchaînement d’infractions » qui déplacera dans l’opinion la charge de culpabilité « sur ceux qui auront fait scandaleusement fortune et le montreront » ibid. Beaucoup de magistrats et la plupart des contrôleurs assimilèrent donc le délit de prix à un délit fiscal plutôt que pénal.

171Qui les instruit et qui les sanctionne ? Ces infractions dûment constatées relèvent à l’origine, d’une compétence exclusivement administrative (1940-1945) avec tous les risques d’arbitraire induits. Jusqu’à l’ordonnance du 30 juin 1945, l’administration du Contrôle, dépositaire de « pouvoirs exorbitants du droit commun » exerçait donc en même temps des prérogatives de police et de justice. La loi du 21 octobre 1940 et celle du 31 décembre 1942 laissaient le soin quasi-absolu à l’Administration de mettre fin aux délits économiques par transactions, amendes ou confiscations. Les procès-verbaux n’étaient transmis au Parquet que dans les cas les plus complexes, lorsque le contrevenant refusait d’acquitter l’amende par exemple, ou dans les cas les plus graves, nécessitant une peine de prison appréciée selon le Code pénal. L’Administration infligeait les amendes jusqu’à 100 000 F et un Comité contentieux national, juridiction civile spécialisée, tranchait tous les cas où le Contrôle prévoyait une amende de 100 000 à 2 millions de F, le plafond initial des sanctions. Il siégea environ un an, de juillet 1943 à juillet 1944.

172Une loi du 20 juillet 1944 relève les plafonds d’amendes. Après la Libération, l’Economie nationale envisage un nouveau Code des prix accompagné d’une ordonnance sur les infractions. Dès la fin du mois de mai 1945, sur la demande verbale de R. Pleven qui ne dirige pas ces services, G. Cusin, le Délégué général, J. Fourmon, le directeur des Prix, R. Burnod, celui du Contrôle et R. Nathan, alors conseiller technique à l’Économie nationale préparent les textes qui vont devenir les ordonnances du 30 juin 1945. La première traite de la législation des prix dont le contenu ne nous concerne pas ici et la seconde détaille le contentieux en 66 articles. Cette deuxième ordonnance prévoit d’abord la légalisation des procédures : le directeur du Contrôle transmet sous 48 heures tous les procès-verbaux au procureur. Celui-ci décide souverainement de la suite à donner, administrative ou judiciaire, comme le montre le schéma ci-dessous.

Schéma de procédure pour un procès-verbal économique après juillet 1945

Schéma de procédure pour un procès-verbal économique après juillet 1945

Source : AEF Cusin 5 A 28, Directeur général du Contrôle économique, Rapports annuels 1945 et 1946.

  • 133 Une exception : les infractions à la Répartition industrielle échappent à la DGCE. Cf. AEF, Cusin, (...)

173L’ordonnance prévoit ensuite l’unification relative des infractions. Même relevées par un service différent, celles-ci doivent subir un traitement identique133, tandis que les sanctions excessives comme la peine de mort ou la privation des droits civiques, ont été écartées par le ministère de la Justice. Le Parquet décide de la suite que doit recevoir l’affaire, judiciaire ou administrative.

174L’encombrement des tribunaux civils et la particularité des infractions économiques poussent à créer des juridictions spéciales. La suite judiciaire des affaires est donc confiée à des chambres économiques correctionnelles d’arrondissement, que nous avons citées plus haut et qui se composent d’un magistrat et de deux assesseurs qui représentent les consommateurs. La suite administrative incombe à la DGCE qui ne défère au préfet qu’en cas d’interdiction pour un professionnel ou de fermeture pour un établissement. Les classements, avertissements, transactions, amendes et confiscations administratives sont du seul ressort du Contrôle. Le classement ne donne lieu à aucune suite, et s’il ne peut être révisé à l’occasion d’une récidive, son existence passée réduit le crédit d’indulgence administrative dont pourrait bénéficier son auteur. La transaction est un contrat privé entre l’Administration et le contrevenant : celui-ci se libère du procès-verbal d’infraction et d’éventuelles poursuites judiciaires par la reconnaissance écrite de l’acte délictueux et l’acquittement d’une pénalité financière. L’amende peut être délivrée sans visa par le directeur départemental jusqu’à 10 000 F en droit, mais 50 000 F en fait. De 50 000 à 1 million de F, il doit prendre l’avis d’une commission contentieuse départementale présidée par un magistrat. De 1 à 40 millions de F, seul le ministre en charge de l’Économie est habilité à sanctionner après avis du Comité contentieux. Ce dernier est présidé par un conseiller d’État et se compose d’un membre du Parquet comme procureur et de trois rapporteurs, issus du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de l’inspection des Finances.

175L’ordonnance prévoit aussi l’aggravation des peines judiciaires, puisqu’elles peuvent aller jusqu’à 20 ans de prison... Le plafond des amendes, maintenu à 2 millions sous Vichy, élevé à 5 millions autour de la Libération, progresse désormais à 40 millions. Cette multiplication par 20 du montant maximum entre 1940 et 1945 va au-delà du simple rattrapage des prix, puisqu’ils n’ont progressé que de quatre fois dans l’intervalle ; il s’agit d’une aggravation formelle des possibilités pénales, que l’on peut aussi voir comme un moindre mal, concession terminale aux partisans de solutions extrêmes. Il faudra voir si son apparition a été suivie d’une application parallèle de la part des tribunaux. Les chambres judiciaires peuvent mettre sous séquestre ou confisquer tous les biens du condamné. L’emprisonnement peut être déclaré immédiatement exécutoire nonobstant appels, oppositions ou pourvois. Les appels sont adressés à la Cour de cassation comme pour les chambres correctionnelles.

176Le travail de la DGCE sur le terrain conduit à s’interroger sur la technique du contrôle proprement dite. D’abord dirigé vers le flagrant délit en 1940-1943, le Contrôle s’oriente progressivement vers les enquêtes de circuit entre 1944 et 1947. Quel que soit le secteur concerné ou les retombées statistiques ou documentaires constatées, le but de ces enquêtes est toujours répressif. Certaines présentent un aspect plus comptable et technique alors que d’autres requièrent une intervention plus spectaculaire et physique. Les premières enquêtes portent sur le marché de la viande en 1944, puis s’élargissent à d’autres secteurs, comme la blanchisserie en 1947. Le Comité central de répartition des boissons, les groupements interprofessionnels laitiers et la Société nationale des surplus firent alors l’objet de poursuites sévères et, pour certains dirigeants, judiciaires. Pour la seule année 1945, quatre entreprises d’assurances furent convaincues d’avoir pratiqué 40 millions de F de hausses illicites sur les primes d’incendies, 21 usines de ciment d’avoir détourné 350 000 tonnes du marché réglementé, la société LU (Lefebvre-Utile) de Nantes d’avoir vendu 500 tonnes de biscuits sans facture. On perçoit l’embarras des personnels administratifs face à ces comportements alors généralisés en 1940-1948 et l’amertume des contrevenants des secteurs vers lesquels s’était porté cette année-là, le choix d’enquêtes de la DGCE... Les enquêtes posent problème quand elles aboutissent à un organisme d’achat allemand en 1940-1944 ou à une administration française, la SNCF qui s’approvisionne après 1944 en traverses de bois par tous les moyens. Dans le premier cas, la DGCE classe formellement le dossier en gardant un double pour la fin de l’Occupation ; ce fichier sert après la guerre pour l’application de la loi du 18 octobre 1944 sur les profits illicites. Dans le second, elle proteste auprès du ministère de tutelle de l’entreprise (les Travaux publics et Transports) le plus souvent en vain.

177Le Contrôle dispose d’un fichier général, organise parfois des conférences de confrontation des carnets personnels des enquêteurs, emploie les services d’informateurs. Ceux-ci sont presque toujours des commerçants, eux-mêmes en situation délicate avec la réglementation (J. Dez). La loi du 19 février 1941 prévoit leur rémunération sur les produits confisqués, avec un quota par agent et un fonds commun d’affectation collective. Cette tradition de la police est moins connue dans la Douane et les Régies et les archives sont quasiment muettes sur le sujet. J. Dez signale que les commerçants informateurs sont rapidement identifiés par leurs collègues. Si le Contrôle s’interdit la violence physique, sauf cas de force majeure quand les contrevenants passent aux voies de fait contre ses agents, il ne répugne pas aux arguments de contrainte morale, proportionnant par exemple l’importance de la transaction financière à la rapidité et à l’ampleur des aveux.

  • 134 Cf. J. Dez, op. cit., p. 135-144.

178Les pouvoirs des agents de contrôle, communication, verbalisation, saisie, sont à la fois importants et limités. En 1935-1940, les différents agents de surveillance des prix n’exerçaient aucun pouvoir juridique particulier. Ceux-ci s’étendent avec la législation de guerre, le décret du 20 mai 1940 les alignant sur le droit fiscal et une partie du droit commun. Bénéficiant du privilège d’être assermentés et celui d’une protection juridique spéciale en cas « d’opposition à fonctions », ils sont tenus au secret professionnel. On peut classer leurs prérogatives en trois catégories134.

179Le droit de communication s’entend de tous les documents, sauf pour les professions tenues au secret comme les médecins ou les notaires, de tous les meubles et locaux commerciaux. Les domiciles privés, où s’effectuent une partie des travaux et échanges non déclarés, ne peuvent être perquisitionnés sans la présence d’un officier de police judiciaire.

180Le droit de procès-verbal apparente le contrôleur à un juge d’instruction économique. Il prend la forme d’un rapport d’infraction, énumérant les faits litigieux en présence du contrevenant sans appréciation personnelle du rédacteur. Le procès-verbal est accompagné d’un « rapport de vérification » qui développe les circonstances de l’enquête et les conclusions du contrôleur à l’attention des étapes suivantes de la procédure. Le directeur départemental peut réviser sous la forme d’un « procès-verbal complémentaire » un procès-verbal initial qu’il juge mal rédigé. Selon J. Dez, la qualité des procès-verbaux « laisse à désirer » ce qui devient embarrassant pour le Service après juin 1945 lorsque les suites judiciaires se multiplient. R. Burnod encourage alors à la « circonspection » et aux « termes courtois »... au moins par écrit.

181Le droit de saisie figure également dans la panoplie du Contrôle après établissement du procès-verbal. La saisie, qui est ici un acte administratif, est destinée à garantir les droits publics à réparation, mais ne s’entend que d’une « provision conservatoire ». Elle diffère de la confiscation, pénalité rendue définitive par une décision de justice. La saisie est décidée au moment du procès-verbal en cas de prix illicites (loi du 21 octobre 1940) et d’infractions à la publicité des prix (loi du 4 août 1947). Dans la plupart des cas, elle porte fictivement sur l’objet de l’infraction car celui-ci peut avoir disparu, peut servir au fonctionnement de l’entreprise ou ne peut être stocké par la DGCE. En cas de marché noir, la saisie peut englober les meubles et les moyens de transport. La DGCE n’était pas habilitée à poser les scellés, ce qui permettait souvent la disparition de documents des coffres-forts. Enfin, la loi du 21 octobre 1940 autorisait la DGCE à isoler certains délinquants pour 24 heures afin de poursuivre ses enquêtes. Toutes les autres formes d’internement relevaient du procureur, et le Contrôle ne pouvait ni fouiller les personnes ni les placer en détention dans ses propres locaux.

182Les enquêtes n’aboutissent pas toujours au constat d’une infraction par un procès-verbal, mais pendant les années de guerre le « régime administratif » tend à réduire les scrupules des contrôleurs qui, en cas de doute, « verbalisent quand même » (J. Dez), en « forçant le procès-verbal ». Les contrôleurs adoptent un mode de raisonnement fiscal, ils font rentrer des impôts ; le mot d’ordre est « vite et beaucoup », l’avancement de carrière en dépend. Jusqu’en 1943-1944 domine le flagrant délit, puis l’impopularité du Contrôle, la qualification juridique montante des agents et le souci de démanteler des « circuits » font préférer les vérifications comptables.

183Les catégories de fraude sont multiples. La plus simple est le troc, mais il n’est pas illégal jusqu’à la loi du 4 avril 1947. Plus élaborées sont les ventes complexes, ventes liées de deux produits de qualité ou de valeur inégales, fractionnement des ventes, vente par personne interposée en café ou en chambre (textile grossiste), ventes par sociétés fictives, faux prêts sur gages. Associées ou non aux cas de figure précédents apparaissent les falsifications comptables, double comptablité (et non comptablité en partie double...), facturation imprécise, majoration avec soulte, « dessous-de-table », absence de facture, etc.

184Le plus souvent, le commerçant note inégalement ses entrées et ses sorties, sous-évaluant les entrées, tenant en revanche un compte précis de ses sorties. Pour le Contrôle « l’écart détermine la fraude ». Une autre méthode consiste à totaliser différemment les comptes généraux de fonctionnement, mensuels ou annuels, des comptes analytiques par facteurs, matières, main d’œuvre, amortissement. Dans le cas d’une enquête comptable, les agents n’essuient pas les déconvenues du flagrant délit : prendre le train parce que les véhicules de service manquent, au risque d’être repéré à la gare où il acquitte son billet avec une réduction spécifique, ou d’en perdre la valeur s’il ne revient pas au Contrôle pourvu d’un procès-verbal, se présenter comme un simple client, montrer des liasses de billets (J. Dez), etc. Les archives n’évoquent ni la corruption ni le marché noir des agents de la DGCE. Pour l’approvisionnement personnel parallèle, sauf à leur supposer des liens familiaux avec agriculteurs ou épiciers, ou d’importantes confiscations effectives, on voit mal comment les fonctionnaires de la DGCE auraient pu y échapper. La corruption est évoquée par J. Dez au détour d’une phrase, dans ce qui constitue une thèse de droit rédigée par un ancien fonctionnaire du service. Un jury universitaire de droit en 1950 aurait-il laissé passer une telle allégation sans remarque ? Supposons en l’absence d’information détaillée et afin de n’attribuer à personne une réputation indue, qu’elle fut statistiquement discrète et implicitement tue.

C. LA DISPARITION DU CONTRÔLE ÉCONOMIQUE (1947-1952)

  • 135 Notamment : AEF, Cusin 5 A 15 pour l’organisation générale du MEN. AEF, 5 A 28 pour les Rapports an (...)

185Nous examinerons le détail des actions du Contrôle entre 1944 et 1952 dans les deux livres suivants au moment de l’étude de la politique des prix (II, B et III, B). Terminons notre propos sur l’évolution du service de Contrôle par la période de sa disparition à partir de 1947135.

Tableau 77
Effectif total des agents du Contrôle économique (1941-1952)
(au 31 décembre de l’année)

Tableau 77Effectif total des agents du Contrôle économique (1941-1952)(au 31 décembre de l’année)

186La décrue de 1945-1947 s’accélère en 1948-1952 et les effectifs se retrouvent à la fin de la période à un niveau inférieur à celui de février 1941 (1 900). Certaines phases de dégagement sont brutales : la loi de finances du 31 janvier 1950 prévoit le départ de 2 000 agents vers les régies financières ; 1 678 partirent effectivement. Les derniers non-fonctionnaires disparaissent des services à cette occasion ; ils étaient encore 722 en janvier 1948 et 275 au 1er janvier 1950. Le centre d’études destiné à former des cadres supérieurs et moyens « maison » est fermé dès le 31 janvier 1949. La dernière ventilation hiérarchique dont nous disposons, celle de l’année budgétaire de 1951, donne, pour un total de 1 848 agents, 274 directeurs, inspecteurs et sous-directeurs (15 %), 1 072 commissaires aux prix (58 %) et 482 adjoints, commis et auxilaires de contrôle (26 %).

  • 136 AEF, Cusin 5 A 29 (II), Notes ou Rapports au ministre en date des 6 janvier 1947 (A. Philip), 29 oc (...)
  • 137 En septembre 1947, Jean Monnet avait demandé et obtenu la création d’un Comité d’assainissement éco (...)

187Le démantèlement s’échelonne entre avril 1946 et mars 1949. Avril 1946 est la date de disparition légale des régions créées par Vichy, circonscriptions que le Contrôle utililisait pour coordonner la lutte contre le marché noir (souvent) interdépartemental. La DGCE riposta en formant des centres administratifs et contentieux, cellules régionales qui cherchaient à maintenir la structure précédente, mais ils se montrèrent en dessous de leur tâche et furent fermés fin mars 1948. L’impopularité sourde qui s’attache au Contrôle atteint son maximum en 1947 à la suite des baisses Blum qui voient la multiplication des procès-verbaux, du suivi fiscal des dossiers que la DGCE transmet très souvent aux Finances et de l’amnistie votée par un Parlement sollicité par ses électeurs, le 16 août 1947 pour les petites infractions à la législation économique. L’année 1947 est la plus difficile depuis 1940 pour le Contrôle et de nombreux incidents, jamais mortels cependant, éclatent à Dijon, La Roche-sur-Yon, Agen. Malgré de nombreuses notes de son directeur136, parfois pathétiques, le sort du Contrôle est scellé dans le nouveau cours qu’amorce la Troisième Force avec Jules Moch (octobre 1947). Deux notes complémentaires de la CGT-FO en janvier 1948 n’obtiennent pas plus de succès. Rebaptisée par la loi du 4 avril 1947 Direction générale du contrôle et des enquêtes économiques, le Contrôle est condamné par les projets Monnet et Moch137tandis que l’Economie nationale disparaît en tant que ministère autonome avec René Mayer (novembre 1947).

  • 138 Louis Franck, 697 ministres, édition 1986, p. 84, cite Schuman, Pflimlin, Abelin et Buron. Le radic (...)
  • 139 En 1958, il y a 11 IGEN et 12 inspecteurs de l’Économie nationale.

188Le 16 janvier 1948 se constitue sous la présidence nominale de Robert Schuman, président du Conseil, une commission chargée de refondre l’organisation de la répression économique. La DGCEE est rapidement mise en minorité notamment par ses collègues de l’Agriculture et de l’Industrie. Après une année de tergiversations et de négociations, la DGCEE disparaît en tant que service autonome par décret du 26 février 1949 pris par le ministre des Finances, Maurice Petsche, dans le gouvernement Queuille. René Burnod, nommé directeur général honoraire est promu comme conseiller-maître à la Cour des comptes où il était entré en janvier 1947, et Louis Franck, directeur des Prix le remplace en coiffant les deux services, logiquement intitulés Direction générale des prix et du contrôle économique, DGPCE. Il semble que cette solution procède d’un compromis obtenu par le MRP, soucieux de maintenir un contrôle minimal par précaution138. L’inspection générale de l’Économie nationale, qui regroupe encore 14 membres en 1948, n’est pas supprimée et continue d’exister une vingtaine d’années jusqu’au départ du dernier IGEN139.

189En changeant peu à peu de fonctions, passant d’une activité de contrôle à une activité d’enquêtes, la Direction générale des prix et du contrôle économique perd sa qualité de Contrôle en janvier 1952 (devenant Direction générale des prix et des enquêtes économiques) et d’Enquêtes en juin 1965 (Direction générale du commerce intérieur et des prix). C’est en 1974 qu’apparaît le nouveau vocable, celui de Concurrence. L’héritier lointain du Contrôle est la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (janvier 1986). La notion de concurrence insiste plus sur la fonction d’un État régulateur traquant monopoles et protectionnismes en vue d’une fluidité accrue du marché. Le temps des douaniers du Contrôle et des contrebandiers du marché noir a plus de quarante ans désormais.

190Que fait le Contrôle après 1948 ? Trois sortes de tâches demeurent de son ressort :

  1. Le contrôle des prix taxés ou soumis à réglementation. Ils sont minoritaires en nombre, mais importants en valeur symbolique (pain, viande etc.). Accessoirement, il intervient pour hâter le recouvrement des sommes dues par industriels et commerçants aux caisses de péréquation. Il contrôle aussi les stocks. Les recherches de fraude fiscale lui sont déconseillées par note de service du 7 juillet 1950. D’après les documents, l’activité de contrôle absorbe 40 à 50 % du temps passé par les agents sur le terrain.

  2. Les enquêtes économiques proprement dites, destinées à connaître un secteur précis. Par exemple, l’enquête d’août 1951 sur le coût de la distribution de la viande a servi aux préfets pour appliquer le barème de taxation du 4 septembre 1951. Elles peuvent provenir de demandes diverses. En 1954, la direction de Strasbourg a recensé 417 enquêtes pour l’année : 155 provenaient de la direction centrale (37 %), 144 de la préfecture du Bas-Rhin (34,5 %), 70 de divers services administratifs (17 %) et 48 de plaintes de particuliers (11,5 %). La préfecture souhaitait connaître le prix de l’eau dans les communes du département et celui des meublés en vue de leur classement, et semble s’être félicitée de ce travail. En octobre 1958, à Paris sont menées trois grandes enquêtes sur les grands magasins, sur les prix et salaires, sur les structures économiques générales de la région.

  3. Les enquêtes sur la situation économique du moment et sur le niveau des prix. Ce type de travail serait concurrent de l’INSEE si l’Institut statistique disposait de directions régionales opérationnelles ; créées en 1949, elles se mettent progressivement en place, laissant jusque-là ce travail de collecte à la Direction générale des prix et des enquêtes économiques. Les agents sont peu convaincus de l’utilité de tels travaux. Dans les années cinquante, prédomine alors la synthèse trimestrielle des directeurs départementaux que la direction centrale résume à l’attention du ministre des Finances et des divers services intéressés, Plan, Agriculture, Productivité etc. Les analyses portent sur les prix, le rythme d’activité par secteur, les salaires, le marché du travail.

  • 140 AEF, B 45 812.

191Cependant, l’impression des inspecteurs généraux de l’Économie nationale sur le fonctionnement des services locaux n’est pas excellente. Des lacunes ou des erreurs de méthode dans les enquêtes, l’inexistence de contrôles inopinés sur le terrain sont signalés par l’inspecteur général Leménager un peu partout en France au 1er mars 1956. Le même fonctionnaire souligne par exemple que la direction de la Manche, forte de 9 agents et d’une 2 CV Citroën, sise à Saint-Lô dans un cinq pièces vétuste, a réalisé 109 enquêtes et dressé 216 procès-verbaux en 1957, surtout pour infraction à la publicité des prix (Rapport du 12 septembre 1958). Il ne mentionne également à Rennes qu’un seul véhicule pour dix agents, fonctionnaires au dynamisme émoussé puisque leur âge moyen est de 50 ans et que les 261 infractions relevées en 3 ans (1959-1961) ont donné lieu à 234 classements sans paiement, pour cinq affaires graves seulement (Rapport du 20 mars 1962)140.

Conclusion.

192En mai 1940, la IIIe République, instruite par l’expérience de la première guerre mondiale et soucieuse de comprimer les prix par tous les moyens, crée un service de contrôle chargé de surveiller l’application du blocage. Avec l’aggravation de la pénurie et la formation progressive du marché noir, la centralisation politique imposée par l’État français aboutit à l’aggravation réglementaire (Code des prix d’octobre 1940) et administrative du délit de prix : le service de Contrôle devient direction (1941), puis direction générale (1942) et emploie jusqu’à 7 000 agents en 1943-1945. La Direction des prix, qui établit textes et arrêtés, reste toujours distincte du Contrôle et compte 100 à 200 personnes entre 1940 et 1948.

  • 141 AEF, B 16 039. Ces amendes représentent 0,1 % des rentrées budgétaires annuelles pour la période 19 (...)

193Formé par une majorité de douaniers détachés de leur administration d’origine, le Contrôle ne parvient pas à recruter un nombre significatif de fonctionnaires spécifiques, destinés dans son esprit à pérenniser le service. En revanche, une proportion variable de contractuels assiste les titulaires entre 1943 et 1946. Si le Contrôle centralise tous les procès-verbaux d’infraction à la législation des prix, il n’en dresse directement que la moitié, police et gendarmes assurant le reste. Jusqu’en 1945, domine le régime administratif qui confie au même Contrôle le soin de collecter les procès-verbaux et de décider de leur suite ; après 1945, le régime judiciaire reprend ses droits et le Contrôle défère les procès-verbaux aux parquets pour suite. La pratique de prix illicite n’obtint d’ailleurs jamais la qualité juridique de délit pénal, demeurant un délit fiscal particulier. En 1947, les changements intervenus dans l’opinion et les reclassements politiques au pouvoir déterminent une libéralisation progressive de toute réglementation économique et à partir de novembre 1947, le Contrôle est très affaibli. Un long processus conduit en mars 1949 à son intégration dans une Direction générale des prix et des enquêtes économiques que domine l’ancienne Direction des prix. Ainsi le Contrôle, qui avait dressé directement ou centralisé plus de 2 millions de procès-verbaux entre 1940 et 1949 et infligé pour 16 milliards de F courants d’amendes, devait-il civiliser141 son action après 1948. Né avec l’inflation et la guerre, le Contrôle s’affaiblit avec la fin de la guerre et disparaît en tant que tel avec la fin de l’inflation.

CONCLUSION DU CHAPITRE III
LA POLITIQUE ANTI-INFLATIONNISTE : DU CONTRÔLE GÉNÉRAL AU PILOTAGE NUANCÉ

194En 1940-1948 la guerre et la pénurie semblent avoir légitimé une intervention conjoncturelle accrue de l’État. Les contrôles sont impulsés par la IIIe République finissante à partir de septembre 1939, aggravés par Vichy et le Reich dès l’été 1940, maintenus avec des nuances par le gouvernement provisoire en été 1944. L’ambiguïté demeure quant à la durée et à l’intensité de cette action publique, y compris sous l’État français. Entre les tenants d’un arbitrage provisoire soutenu et ceux d’une centralisation absolue de la décision économique, prenait place tout l’éventail des interventions publiques possibles. La difficulté propre d’une tâche de régulation économique centrale s’ajoutait à la pénurie de l’offre et ne pouvait aucunement se dégager de fortes interférences politiques. Après quatre ou cinq ans de guerre et d’administration obligatoire, l’impopularité de l’action publique, qui se confond avec la généralisation des contrôles, apparaît en pleine lumière dans le débat public redevenu libre. Cette défaveur montante de l’opinion réduit progressivement son efficacité au point d’en contester ouvertement la légitimité en 1947.

195La crise des prix qui sourd depuis 1940 et s’amplifie brutalement en 1945-1948 frappe d’autant plus l’opinion que les analyses destinées à l’expliquer manquent de la force de conviction nécessaire à son apaisement. La thèse d’une inflation causée par la monnaie et les dépenses de l’État est alors la plus populaire, et l’abondance relative des liquidités jusqu’en été 1946 ou les débats de 1945 sur la contraction autoritaire de la masse des billets peuvent contribuer à la cautionner comme dans les années vingt. La complexité de la crise des prix, l’influence des théories anglo-saxonnes de la demande et l’urgence d’une stabilisation en 1946-1947 favorisent le renouvellement des hypothèses inflationnistes françaises. De 1945 à 1950, apparaissent l’inflation par la demande, l’inflation par les coûts et l’inflation par les structures, mais ces innovations sont élaborées en relation avec l’État et le pouvoir, soit par des inspecteurs des Finances en poste ou des fonctionnaires de l’INSEE, soit par des universitaires qui participent à la réflexion sur la politique économique. Ce mouvement de rénovation se diffuse rapidement par les circuits d’enseignement conduisant à la haute administration, plus lentement dans les universités de droit-économie. Un fossé se creuse momentanément entre les cercles du pouvoir, proches de la Troisième Force et l’opinion courante renseignée par la presse, rendant plus difficile dans un premier temps l’application politique d’un plan de stabilisation anti-inflationniste.

196Face à l’inflation, les gouvernements des années quarante, faute de pouvoir miraculeusement procéder à l’augmentation des quantités disponibles, déploient une panoplie de dispositions destinées à geler le niveau général des prix, par une législation restrictive assez détaillée (octobre 1940) et la création d’un service de contrôle, devenu direction générale en 1942 avec 7 000 agents en 1943-1945. Peuplé de douaniers en situation de détachement, cantonné dans une jurisprudence civile et fiscale, le Contrôle verbalise largement jusqu’en 1945-1946. Conçu par l’opinion comme un mal nécessaire, quoiqu’un peu rude dans ses méthodes, le Contrôle est toléré de 1940 à 1947. Année de tous les reclassements, cette dernière est fatale aux derniers vestiges d’une pénurie qui tarde à refluer et le Contrôle, largement neutralisé en 1948, est coiffé en 1949 par la Direction des prix dans une direction générale des Prix et des Enquêtes économiques. Ce volet de l’action anti-inflationniste disparaît avec la part de la crise des prix liée à la pénurie, tandis qu’une bonne proportion de la législation demeure en fonctionnement jusqu’en 1986.

Notes

1 Quelques outils bibliographiques généraux pour la question : J. Percebois, Économie des finances publiques, Colin, Collection Cursus, 1991, 191 p. J.-P. Thomas, Les politiques économiques au xxe siècle, Colin, Collection Cursus, 1990.

2 « Juste » est pris ici dans son acception libérale de « prix exact » (= rapport juste entre la valeur d’usage du bien et sa valeur d’échange), à distinguer de la notion de « juste » prix au sens chrétien-social (= rapport juste entre la valeur d’échange et les capacités solvables de l’acheteur modeste marginal).

3 Il s’agit d’un cas de désaccord chez les libéraux, les uns estimant que le libéralisme s’entend de cadres nationaux (libéraux-nationaux, protectionnisme commercial), les autres pensant qu’il offre un caractère international (libre-échangisme).

4 Présentation claire et résumée dans J.-P. Thomas, Les politiques économiques, op. cit., p. 56-57.

5 IFOP, Sondages, 1er février 1945 et 15 octobre 1948.

6 La question étant « êtes-vous partisan ou adversaire de la liberté totale des prix et des salaires ? », les réponses favorables ou défavorables ne présentent pas le même écart : par exemple, le rapport entre valeurs extrêmes des réponses favorables par catégories socioprofessionnelles (56 % pour les industriels et commerçants et 44 % pour les ouvriers, soit 1,27) est plus faible que celui des réponses défavorables (40 % pour les employés et fonctionnaires et 22 % pour les industriels et commerçants, soit 1,82). Cela donne donc un rapport de 1,27 à 1,82 par CSP, de 1,23 à 1,32 pour les catégories de communes et de 1,30 à 3,0 pour les nuances politiques !

7 IFOP, Sondages, 1er février 1946.

8 IFOP, Sondages, 1er juin 1946.

9 IFOP, Sondages, 1er septembre 1947.

10 L’opinion est partagée car les réponses « pour » ou « contre » donnent un total élevé de 80 %, et non pas indécise puisque les « sans opinion » ne représentent que 20 % de l’ensemble.

11 Cf. Richard Kuisel, L’État et l’économie en France au xxe siècle, Gallimard, 1984. L’auteur distingue corporatisme de droite et corporatisme de gauche, et évoque même un techno-corporatisme de droite et un techno-corporatisme de gauche.

12 On parle autant en 1944-1947 de « dirigisme » que de « socialisme » ou « d’interventionnisme ».

13 Roger Nathan et Paul Delouvrier, Politique économique de la France, Les cours de droit, Paris, 4 fascicules, 434 p., 1948-1949. Roger Nathan, normalien, venait alors de quitter le ministère de l’Économie nationale (Direction des relations extérieures) et Paul Delouvrier, inspecteur des Finances, se trouvait être alors directeur général adjoint des Impôts.

14 M. Flament, Théorie de l’inflation, p. 151-207.

15 F. Bloch-Lainé et J. Bouvier, La France restaurée, dialogue sur le choix d’une modernisation, 1944-1954, Fayard, 1986, p. 101 et suivantes.

16 Centre national du patronat français, Confédération générale des petites et moyennes entreprises, Confédération générale de l’agriculture, Fédération nationale des exploitants agricoles.

17 En situation de déséquilibre, demande > offre, la liberté des prix pour les producteurs signifie inévitablement la hausse (Cf. la théorie libérale sur l’ajustement de l’offre par les prix à la demande solvable). Une minorité de producteurs, notamment les petits cultivateurs après 1948, demande au contraire la garantie de prix par l’État, car les cours grossistes tendent à la baisse.

18 Une politique de la production peut s’entendre depuis une simple impulsion de « relance » à l’allocation centralisée des ressources et des objectifs, en passant par toutes les situations intermédiaires de pilotage et d’arbitrage.

19 Un ouvrage pionnier : Jacques Le Bourva, L’inflation française d’après-guerre, 1945-1949, Essai sur la théorie et la mesure du processus inflationniste, thèse de doctorat, 1952. Un bon guide méthodologique : Jean Marczewski, Inflation et chômage en France (1966-1976), Explication quantitative, Economica, 1977, 208 p., Synthèses des calculs p. 188, 192, 196.

20 M. Margairaz, L’État, la direction des Finances et de l’Économie en France, 1932-1952, CHEFF, 2 vol., 1991. Voir aussi : F.-L. Closon et J. Filippi, L’Économie nationale et les Finances, Thémis, 1968. B. Chenot, L’organisation économique de l’État, 1951. F. Bloch-Lainé, Profession : fonctionnaire, Le Seuil, 1976.

21 R. Kuisel, op. cit., p. 98-99 puis p. 214-215. AN, F 12-8037.

22 L’intitulé varie ; de septembre 1939 à juin 1940, il s’agit d’un Haut-Commissariat à l’Economie nationale, placé sous la tutelle du ministère de l’Armement.

23 M. Debré, Trois Républiques pour une France, op. cit., 1984, I. p. 160.

24 Cf. Ministère de l’Économie et des Finances, Les ministres des Finances de 1870 à nos jours, DPA, 1992, p. 150-155.

25 INSEE, Annuaire statistique rétrospectif, 1961, p. 87.

26 Cf. René Courtin, Rapport sur la politique économique d’après-guerre, novembre 1943, Bibliothèque nationale, et SFIO, Programme clandestin, décembre 1943. Citations dans M. Margairaz, La mise en place de l’appareil économique, 1944-1947, Colloque FNSP, décembre 1981.

27 AEF, B 33 001.

28 Dossier complet sur la structure du MEN en 1944-1947 dans AEF, Cusin 5 A 18.

29 AEF, Cusin 5 A 18, Note de R. Lacoste en date du 6 octobre 1944.

30 AEF, Cusin 5 A 18, Comités économiques interministériels des 16 octobre et 2 novembre 1944.

31 L’Économie nationale hérite ainsi en 1944-1945 de l’Office central de répartition des produits industriels, OCRPI, venu de l’Industrie, mais sa structure se vide de toute efficacité dès 1945.

32 AEF, B 16 020, Note du 18 décembre 1948.

33 Cela semble être le cas de Raymond Dreux, né en 1907, polytechnicien, cadre supérieur chez Shell en 1936-1940, et directeur à la section centrale de l’OCRPI en 1941-1945. Au moment du transfert de son service depuis l’Industrie à l’Économie, il accompagne les bureaux en 1945, puis au bout de quelques semaines, accepte un poste de conseiller commercial à l’ambassade de France à New York. En 1945-1946, Roger Nathan (École normale supérieure) ou Robert Marjolin (Inspection des finances) ne font que passer dans les services.

34 G. Cusin, Entretien avec le Comité d’histoire de la seconde guerre mondiale, décembre 1977. Manuscrit Comité d’histoire de la deuxième guerre mondiale, conservé par l’Institut d’histoire du temps présent (CNRS), IHTP.

35 Dossier étoffé dans AEF, Cusin 5 A 15.

36 AEF, Cusin 5 A 15.

37 Par exemple, le carton AEF, B 45 812 rassemble les rapports de l’IGEN pour l’année 1958, soit les rapports d’enquête (Étude du marché des fruits et légumes), soit des synthèses de leurs rapports trimestriels sur la situation économique générale.

38 G. Cusin, Entretien avec le Comité d’histoire de la seconde guerre mondiale, décembre 1977.

39 Ce bâtiment a été détruit en 1991 pour un projet immobilier de vaste envergure.

40 IFOP, Sondages, 1er février 1946.

41 Au 1er semestre 1953, dans le gouvernement Mayer, Robert Buron fut une dernière fois ministre de l’Économie nationale.

42 AEF, B 16 020. 129 agents au 1er mars 1946, 112 au 15 décembre 1948.

43 F.-L. Closon et J. Filippi, Économie nationale et Finances, op. cit., p. 487-499.

44 F. Bloch-Lainé et J. Bouvier, La France restaurée 1944-1952, Fayard, 1986, p. 98-100.

45 Cf. AEF, Cusin 5 A 13. Notes des 11 avril et 20 décembre 1946.

46 AEF, Cusin 5 A 15, Lettre du 26 mars 1946 de Gaston Cusin à André Philip.

47 Philippe Lamour, secrétaire général de la CGA, un des animateurs du Conseil de l’Economie nationale puis du Conseil économique et social, dans Le cadran solaire, Laffont, 1980, p. 292-293.

48 L’ouvrage le plus commode est celui de P. Biacabe, Analyses contemporaines de l’inflation, thèse de doctorat en économie, Bordeaux, 1962, 350 p. Une mise au point pratique est celle de P. Bezbakh, Inflation et désinflation, 1986, La Découverte, 128 p.

49 Catalogue général de la Librairie, Bibliographie de la France, fichiers de la Bibliothèque nationale.

50 Exemple : la thèse d’économie de M. Beautier, L’inflation en France au cours de deux guerres, Paris, 1944.

51 Aristote, Politique, I, 3, § 14-23, Les belles lettres, Guillaume Budé.

52 Notons une très belle fable pédagogique chez D. Hume évoquant le doublement nocturne et miraculeux de la masse monétaire dans la nuit et celui des prix le lendemain matin...

53 La relation à la baisse en cas de contraction du volume monétaire est rarement évoquée.

54 G. Myrdal, L’équilibre monétaire, Médicis, 1950, p. 29.

55 P. Biacabe, op. cit., p. 14-15.

56 G. Myrdal, op. cit., p. 21.

57 P. Samuelson, L’économie. Techniques modernes de l’analyse économique. Colin, 1957, I, p. 250.

58 Polytechnicien et inspecteur des Finances (1923), il fait partie du cabinet Poincaré qui stabilise le franc 1926-1928), participe aux travaux de la SDN (1929-1931) puis est nommé conseiller financier à Londres 1931-1936). Directeur du Trésor (1936-1939), puis sous-gouverneur de la Banque de France (1939-1940), il est révoqué par Vichy sous le prétexte des lois antisémites, mais son action passée lui vaut maintien dans les cadres de l’inspection des Finances. Il rédige cet ouvrage pendant la guerre. Sources : Annuaire des Finances, Who’s who in France et J. Rueff, Œuvres complètes, Plon, 1972-1979. 4 tomes.

59 Repris dans J. Rueff, Œuvres complètes, Plon, 1972-1979. 4 tomes.

60 J. Rueff, Sur la théorie quantitative de la monnaie et le phénomène de régulation monétaire, Réunion de la Société d’économétrie et de la Conférence internationale de Statistique, Washington, septembre 1947, dans J. Rueff, Œuvres complètes, Combats pour l’ordre financier, 1979, I, p. 61-73.

61 R. Courtin, préface de Gaël Fain, Lutte contre l’inflation, Paris, 1947.

62 Bertrand Nogaro, Cours d’économie politique, Paris, Les cours de droit, 1946, II, p. 45.

63 Ibid., II, p. 403-406.

64 Cf. P. Bezbakh, op. cit., p. 32.

65 K. Wicksell, Interest and prices, 1898, (puis Londres, 1936), et Lectures on political economy, 1901, (puis Londres, 1934-1935).

66 P. Biacabe, op. cit., p. 18-20. Cf. également J. Gabillard, La fin de l’inflation, 1952.

67 Koopmann, dans F. von Hayek, Beiträge zur Geldtheorie (Contributions à la théorie monétaire), 1933, chapitre « Zum Problem des neutralen Geldes » (À propos de la neutralité de la monnaie).

68 Gœdhart, « L’équilibre monétaire et l’équilibre de la balance des paiements », dans Bulletin d’information et de documentation de la Banque nationale de Belgique. Juillet 1955, p. 2-5. ; et De Jong, « Méthodes statistiques d’analyse de la situation monétaire », ibid., mars-avril 1956. Cf. aussi P. Biacabe, op. cit., p. 40.

69 Ansiaux, L’inflation de crédit et la prévention des crises, 1934.

70 Au milieu de nombreux ouvrages, une synthèse commode : P. Delfaud, Keynes et le keynésianisme, PUF, Que-sais-je ? 128 p., 1977.

71 La Bank of England n’est nationalisée qu’en 1945.

72 J.M. Keynes, Les conséquences économiques de la paix, Londres, 1919.

73 Il avait épousé une des danseuses du corps de ballet Diaghilev.

74 Indépendamment de ses aptitudes culturelles ou de ses fonctions qui lui faisaient préférer des exercices s’apparentant à des notes administratives plutôt qu’à des ouvrages universitaires, Keynes menait une existence assez chargée avec deux ou trois types d’activités en parallèle et avait adopté un horaire Spartiate qui lui laissait peu de temps pour de longues compositions. L’année suivant la publication de la Théorie générale, en 1937, il fut frappe d’un infarctus cardiaque dont on peut difficilement écarter les facteurs tenant à son rythme de vie.

75 J.M. Keynes, Théorie générale, 1936, traduction française, p. 318.

76 M. Flament, La théorie de l’inflation, op. cit., 1952, p. 76.

77 P. Biacabe, op. cit., p. 21.

78 F. Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, Le Seuil, 1976, p. 108.

79 650 millions représentent 20 % de 3 250 millions. Voir les ouvrages cités de P. Biacabe, p. 21-24, P. Bezbakh, p. 37-41, M. Flament, p. 76-80.

80 J.M. Keynes, Discours sur la Banque internationale de Reconstruction et de Développement, 3 juin 1944, The new economics, p. 397, cité par M. Flament.

81 P. Biacabe, op. cit., p. 24.

82 J.W. Angel, Investment and business cycles, New York, 1941, p. 306-316.

83 W. S. Salant, « The inflationnary gap, meaning and signifiance of policy making », American Price Office, American Economic Review, Juin 1942, p. 308.

84 C. Shoup, R. Mack et M. Friedman, « Taxing to prevent inflation : techniques for estimating revenue requirement », American Economic Review, juin 1943.

85 C. Warbuton, « Measuring the inflationnary gap », American Economie Review, juin 1943, p. 365-369.

86 P. Biacabe, op. cit., p. 61-62.

87 Par exemple Jean Marchal adopte une démarche keynésienne dans la revue Droit social, avril 1946, p. 60.

88 INSEE, Études et Conjoncture, L’économie française depuis la Libération, décembre 1946-janvier 1947.

89 Ministère des Finances, Inventaire de la situation financière (1913-1946), Imprimerie nationale, 681 p., 1946. (À l’initiative de F. Bloch-Lainé, directeur de cabinet de Robert Schuman).

90 M. Flament, Théorie de l’inflation, op. cit., 1952.

91 Pour tout ceci, un bon résumé de ses analyses dans : J. Fourastié et B. Bazil, Pourquoi les prix baissent ? Seuil, 1984.

92 J. Le Bourva, L’inflation d’après-guerre 1945-1949, 1953.

93 Sources : 1) 1948 : Cahiers de l’ISEA, 1948. 2) 1949 : Experta, 1949. 3) 1950 : L’Exportateur français, 15 décembre 1950, Réarmement et pression inflationniste ; conservé aussi dans AEFB 18 675. Voir également P. Biacabe, op. cit., p. 243-258.

94 H. Aujac, Une hypothèse de travail : l’inflation, conséquence monétaire du comportement des groupes sociaux, Économie appliquée, 2e semestre 1950.

95 P. Biacabe, op. cit., p. 82 et suivantes.

96 J. Marchal, Instabilité du pouvoir d’achat et ajustement des revenus, 39e Semaine Sociale de France, 1952.

97 J. Fourastié, Pourquoi les prix baissent ? 1984, p. 35.

98 A. Sauvy, Droit Social, septembre-octobre 1948.

99 INSEE, Études et Conjonture, mai-juin 1951, La France et l’inflation, 1914-1950. 159 p. par MM. Piatier, Gabillard, Joly, Matthys et Laurent. Et : Jean Gabillard, La fin de l’inflation, thèse d’économie politique, Poitiers, 1952.

100 Il ne s’agit pas de tous les circuits de transmission culturelle, au nombre desquels il faudrait compter les ménages, les entreprises, les églises, les syndicats, les associations, etc.

101 Sources : fichier de la Bibliothèque nationale, Bibliographie de la France, et Claude Mossé, Bibliographie des sciences économiques et sociales, 1945-1960, Grenoble, 1963.

102 Soit à peu près 25 en 1946, 24 en 1947, 37 en 1948, et 16-17 en 1949 et 1950.

103 Soit 0,20 à 0,25 % du total des publications françaises de l’époque...

104 Lucette Le Van-Lemesle, L’enseignement de l’économie politique en France, 1860-1939, à paraître au Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

105 R. Courtin, dans Préface à : Gaël Fain, Lutter contre l’inflation, 1947, op. cit..

106 Cf. Jean Lacouture, Pierre Mendès France, Seuil, 1981, p. 55-58. Et : Mendès France, Œuvres Complètes, I, Introduction seulement, Gallimard, 1984-1985.

107 Ch. Rist, L’enseignement économique en France et à l’étranger, Paris, 1937, p. 12-13, 41-46, 59.

108 M. Debré, Mémoires, Trois Républiques pour une France, 1984, tome I, p. 77, 367, 414.

109 Trois sources principales orientent la recherche sur le domaine :

– AEF, Cusin 5 A 28, Direction générale du contrôle économique, Rapports annuels, 1943-1947 ;

– AEF, B 16 039, Rapport Leménager, janvier 1953, 768p. (sur l’histoire du Contrôle) ;

– Jacques Dez, Économie de pénurie et contrôle des prix, 1935-1949, thèse de droit, Paris, février 1950, notamment p. 101-119.

110 Décrets des 8 août 1935 (P. Laval), 1er juillet 1937 (Front Populaire), 12 novembre 1938 (Défense nationale, Daladier-Reynaud), 9 septembre 1939 (blocage de guerre généralisé).

111 JO, 21 mai 1940, p. 3810-3813.

112 J. de Sailly est né en 1906. Après une licence de droit et un diplôme de sciences politiques, il entre à l’inspection des Finances en mai 1931 où il effectue une carrière classique dans l’administration centrale. Chargé de mission en décembre 1938, il est mobilisé entre août 1939 et juillet 1940, puis nommé responsable du contrôle des dépenses engagées en septembre avant de passer au Contrôle économique en novembre. Source : Annuaire des Finances 1954, Who’s Who, 1986-1987, entrevue avec l’auteur en juin 1989 ?

113 J. Dez cite le découpage de la Vienne (86) où il travaillait en sept secteurs : deux pour Poitiers, un pour Châtellerault, Loudun, Mirebeau, Lusignan et Livray. Montmorillon était rattaché à Limoges, en zone Sud.

114 Les archives des Finances que nous avons consultées témoignent du grand soin qu’a pris le Contrôle d’éviter tout contact ou coopération avec les organismes nationaux-socialistes. En revanche, et par définition, les actions de résistance n’y figurent pas.

115 La loi de Finances du 31 décembre 1941 crée le principe et celle du 6 juin 1942 crée le titre.

116 Entrevue avec l’auteur en 1989 à Neuilly. Cf. aussi les témoignages de F. Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, 1976, p. 66-72, et de P. Mendès France dans J. Lacouture, P. Mendès France, Seuil, 1981, p. 164, sur le mutisme solidaire et courtois des agents du ministère entre eux. En juillet 1945, Jean de Sailly est affecté à Londres comme attaché financier auprès de la Grande-Bretagne.

117 R. Burnod est né en 1898 en Côte d’Or (21). Engagé volontaire en 1916-1919, il entre dans les douanes en 1920 et gravit tous les échelons, de contrôleur-adjoint en mai 1920 à administrateur en janvier 1944. Il est conseiller à la Cour des comptes en janvier 1947. Il est lié à G. Cusin par la question de l’aide aux républicains espagnols (1936-1939) et par l’action résistante. Il semblerait que les deux hommes aient aussi en commun sinon l’affiliation, du moins la sympathie à la CGT-Jouhaux.

118 Ministère des Finances, AEF, Annuaire général des Finances 1942, p. 5 et 6, 25 et 26. Lois des 4 avril et 8 octobre 1941.

119 O. Moreau-Néret, Le contrôle des prix en France, Paris, 1941, p. 5-7. L’auteur est un des secrétaires généraux du ministère et a travaillé avec J. Fourmon.

120 Notamment, entretien de Claude Tixier, sous-directeur des Prix, avec l’auteur, Paris, 21 juin 1989.

121 On peut ajouter aux sources citées en début de texte, les documents suivants : AEF, Cusin 5 A 28, Note du 13 juillet 1945 sur les projets syndicaux de réforme de la DGCE, et le Rapport au ministre, 6 janvier 1947, rédigé par le directeur général, R. Burnod.

122 Les AEF disposent d’une centaine de cartons sur ses activités, B 49 512 - 49 602.

123 AEF, Cusin 5 A 28, Rapport au ministre, de R. Burnod, en date du 6 janvier 1947.

124 AEF, Pleven 5 A 9, Rapport de l’Inspection générale des Finances, 19 juin 1945.

125 J. Dez, op. cit., p. 128.

126 Le système fiscal de l’époque, avant la réforme de 1948, est organisé en 4 régies d’impôts. La DGCE est conçue par les personnels administratifs des Finances un peu comme une 5e Régie.

127 AEF, Cusin 5 A 28, R. Burnod, Rapport au ministre, 6 janvier 1947, op. cit., p. 16.

128 Cf. AEF, Cusin 5 A 28, DGCE, Rapport du 2e trimestre 1946, p. 19-22. Également J. Dez, op. cit., p. 104-109. Ou E. Grenadou, op. cit., passim.

129 Il s’agit des Commissions consultatives départementales chargées de donner leur avis au Contrôle sur les amendes importantes, de montant supérieur à 50 000 F.

130 AEF, Cusin 5 A 28, R. Burnod, Rapport au ministre, 6 janvier 1947.

131 AEF, Cusin 5 A 28, Note de R. Burnod, directeur général de la DGCE au ministre des Finances et des Affaires économiques (R. Mayer) en date du 23 janvier 1948.

132 Jeantet, Le Code des prix et les principes fondamentaux du droit pénal classique, Domat-Montchrestien, 1941.

133 Une exception : les infractions à la Répartition industrielle échappent à la DGCE. Cf. AEF, Cusin, 5 A 28, Note Burnod, citée, du 23 janvier 1948.

134 Cf. J. Dez, op. cit., p. 135-144.

135 Notamment : AEF, Cusin 5 A 15 pour l’organisation générale du MEN. AEF, 5 A 28 pour les Rapports annuels de la DGCE entre 1943 et 1947. AEF, 5 A 29 pour les notes et projets internes à la DGCE. AEF, B 16 039, Rapport Leménager (IGEN) sur l’activité générale du service de 1940 à 1950, 750 pages, janvier 1953. AEF, B 16 041, rapports divers sur le service en 1952 et Rapport de M. Leménager sur le contrôle d’activité du service des enquêtes économiques, 1956. Les archives de l’inspection générale de l’Économie nationale peuvent compléter la documentation, par exemple, AEF, B 45 812, portant sur l’année 1958.

136 AEF, Cusin 5 A 29 (II), Notes ou Rapports au ministre en date des 6 janvier 1947 (A. Philip), 29 octobre 1947 (J. Moch), 23 janvier 1948 (R. Mayer).

137 En septembre 1947, Jean Monnet avait demandé et obtenu la création d’un Comité d’assainissement économique et financier, CAEF, qu’il présidait, et dont le programme servit de trame au plan Mayer. Le point 8 du Mémorandum (p.32) demandait « l’inventaire des contrôles de toutes sortes qui existent à l’heure actuelle », dans AN, Mayer 363 A P 7. De son côté, Jules Moch, qui cumulait Économie, Transports et Travaux publics, envisageait le 26 octobre de diviser la DGCEE entre plusieurs départements ministériels selon la nature des produits ou services à contrôler, Agriculture, Industrie etc.

138 Louis Franck, 697 ministres, édition 1986, p. 84, cite Schuman, Pflimlin, Abelin et Buron. Le radical Edgar Faure, ministre du Budget en novembre 1949, estime que ces agents du Contrôle sont des « pestiférés ». (Louis Franck, op. cit., p. 82). La SFIO quitte le gouvernement en février 1950.

139 En 1958, il y a 11 IGEN et 12 inspecteurs de l’Économie nationale.

140 AEF, B 45 812.

141 AEF, B 16 039. Ces amendes représentent 0,1 % des rentrées budgétaires annuelles pour la période 1938-52.

Table des illustrations

Titre Tableau 66Estimation des opinions favorables au « libéralisme » ou au « dirigisme » en France, entre 1944 et 1948
Légende Source : IFOP, Sondages, 1er février 1945 et 15 octobre 1948.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 84k
Titre Tableau 67État de l’opinion sur la question de la liberté des prix et des salaires en octobre 1948.Décomposition des réponses par appartenance politique
Légende Source : IFOP, Sondages, 15 octobre 1948.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Tableau 68Organigrammes comparés des Finances et des Affaires économiques en 1942
Légende Source : Ministère des Finances, Annuaire des Finances, 1942
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Tableau 69Projet d’organigramme du ministère de l’Économie nationale en 1944 (Mendès France)
Légende Source : AEF, Cusin 5 A 18.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 108k
Titre Tableau 70Organigrammes successifs des Affaires économiques / Économie nationale (1942-1946)
Légende Source : Ministère des Finances, Annuaire des Finances, 1942 et AEF, Cusin 5 A 18.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 248k
Titre Tableau 71Effectifs des fonctionnaires des ministères économiques et sociaux(hors Éducation nationale)
Légende Source : INSEE, Annuaire statistique rétrospectif, Imprimerie nationale, 1961, p. 87.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 208k
Titre Tableau 72J.M. Keynes : Calcul de l’écart inflationniste pour le revenu national britannique de l’année 1941
Légende Source : Présentation à partir de Keynes, How to pay for the war, nov-déc. 1940, à l'aide de P. Biacabe, Analyses contemporaines de l'inflation, Bordeaux, 1962, p. 21-24.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 240k
Titre Évolution historique des services des Prix depuis 1935
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 528k
Titre Tableau 73Organigramme de la Direction des prix, à partir de 1941
Légende Source : Ministère des Finances, Annuaire des Finances, 1942.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 200k
Titre Tableau 74Organigramme du Contrôle économique (1940-1945)
Légende Source : AEF, Cusin 5 A 18, Rapports annuels de la Direction générale du contrôle économique.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
Titre Tableau 75Effectif total des personnels du Contrôle économique (1942-1947)(au 31 décembre de l’année)
Légende Source : AEF, Cusin 5 A 18, Rapports annuels de la Direction générale du contrôle économique
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 108k
Titre Tableau 76Procès-verbaux pour infractions à la législation économique (1943-1947)(répartition en valeur par service verbalisant))
Légende Source : AEF, Cusin 5 A 18, Rapports annuels de la Direction générale du contrôle économique.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-12.jpg
Fichier image/jpeg, 72k
Titre Schéma de procédure pour un procès-verbal économique après juillet 1945
Légende Source : AEF Cusin 5 A 28, Directeur général du Contrôle économique, Rapports annuels 1945 et 1946.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-13.jpg
Fichier image/jpeg, 96k
Titre Tableau 77Effectif total des agents du Contrôle économique (1941-1952)(au 31 décembre de l’année)
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2565/img-14.jpg
Fichier image/jpeg, 249k

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998

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