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Le Patricien et le Général. Jean-Marcel Jeanneney et Charles de Gaulle 1958-1969. Volume II

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Eric Kocher-Marboeuf

Cinquième partie. L’année des paradoxes, juin 1968-juin 1969

Chapitre XXXV. Neuf mois de réflexions pour parachever la Ve république

Texte intégral

1De la fin juillet 1968 au 27 avril 1969, le destin politique de Jean-Marcel Jeanneney tend à se confondre avec celui du général de Gaulle, tant le ministre d’État en charge de la préparation du référendum constitutionnel sur la régionalisation et la réforme du Sénat travaille en association étroite avec le chef de l’État. Volonté de parachever la vision des institutions idéales pour la France énoncée par de Gaulle dès le discours de Bayeux en 1946, moyen de faire jaillir ces « forces vives » emprisonnées par les notables traditionnels ou bien encore orchestration d’un suicide politique savamment préparé, les pistes laissées ouvertes par l’étude des neuf mois de gestation du projet référendaire conduisent au sentiment que le gaullisme comporte sa part de mystère comme toutes les formes de pouvoir reposant sur l’autorité charismatique d’un personnage devant laisser une empreinte immémoriale.

I. LE CHOIX DE JEAN-MARCEL JEANNENEY COMME MINISTRE D’ÉTAT

  • 1 En raison de son absence à la réunion de Grenelle, Michel Debré a adressé sa lettre de démission à (...)

2Après son élection dans la 2e circonscription de l’Isère, Jean-Marcel Jeanneney s’inscrit au groupe UDR de l’Assemblée, vote pour l’élection au « perchoir » de Jacques Chaban-Delmas et devient membre de la commission des Finances. Lors de la formation de son gouvernement, Maurice Couve de Murville reçoit son ancien collègue des Affaires sociales dans son bureau de la rue de Rivoli qu’il n’occupe que depuis un mois1. Le nouveau Premier ministre lui offre le portefeuille de l’Éducation nationale, poste que Jean-Marcel Jeanneney avait écarté en décembre 1958 et refusé en 1961, lorsque Louis Joxe avait quitté la rue de Grenelle pour le ministère d’État aux Affaires algériennes. Au surplus, à cette époque, il ne voulait pas avoir à sanctionner des collègues qui prenaient position en faveur du FLN. En 1968, les conditions sont différentes car Jean-Marcel Jeanneney a occupé différentes fonctions qui l’ont éloigné de l’université.

  • 2 Michel Debré, Gouverner autrement…, mémoires, tome 4, op. cit., p. 318.
  • 3 Jacques Foccart, Le Général en mai…, op. cit., p. 296.
  • 4 Jacques Foccart, Le Général en mai…, op. cit., p. 360-361.
  • 5 Michel Debré, Gouverner autrement…, mémoires, tome 4, p. 320.

3Questionné par Maurice Couve de Murville sur ses intentions en cas de nomination au 110, rue de Grenelle, le nouveau député de l’Isère répond qu’il faut envisager, dès la réunion de la session extraordinaire de juillet, une loi de principe établissant une large autonomie des universités. Celles-ci, dans leur domaine respectif, devraient pouvoir sélectionner leurs étudiants, déterminer librement leurs enseignements, jouir d’un budget global. Jean-Marcel Jeanneney souhaite également affirmer la « laïcité politique » de l’enseignement supérieur, en interdisant aux professeurs et aux étudiants de faire état de positions politiques au sein des locaux universitaires2. Ce programme a-t-il fait peur au diplomate Premier ministre ? A-t-il craint que cela risquait de remettre le feu aux poudres, à la prochaine rentrée universitaire ? Après quoi, Jean-Marcel Jeanneney est reçu à nouveau par Couve de Murville qui lui apprend que le portefeuille de l’Éducation nationale échoit à Edgar Faure. Jean-Marcel Jeanneney en éprouve une certaine déception d’autant plus qu’il a déjà pris quelques contacts avec certains de ses anciens étudiants pour discuter des lignes directrices d’une réforme universitaire. Jacques Foccart est l’un des responsables de la non-désignation de l’ancien ministre des Affaires sociales à l’Éducation. Le 12 juillet, il se félicite devant le général de Gaulle du choix d’Edgar Faure « parce que, vraiment, Jeanneney c’était un mauvais choix. Aux Affaires sociales, il a été considéré, à tort parce que c’est un homme de qualité, comme ayant refusé tout dialogue, avec les syndicats, avec les ouvriers et avec les patrons. Et il s’est fait une réputation telle qu’en le voyant à l’Éducation nationale on aurait dit : ils ne veulent pas du dialogue ! »3. L’entourage du général de Gaulle, Jacques Foccart et Bernard Tricot, vont regretter d’avoir soutenu Edgar Faure dès la rentrée. Au cours d’un entretien, fin septembre 1968, Jacques Foccart s’inquiète avec Georges Pompidou de l’action du ministre de l’Éducation nationale et le conseiller fait son mea culpa dans les termes suivants : « Vous savez, Georges, je fais partie des responsables, car Tricot et moi, nous pensions qu’il fallait tout plutôt que Jeanneney. Non pas à cause des qualités ou des défauts de Jeanneney, mais parce qu’il était réputé comme n’ayant aucune faculté de dialogue, et que le fait de le désigner à l’Éducation nationale aurait été interprété comme une véritable déclaration de guerre aux étudiants. Ce n’était vraiment pas possible. Alors, on s’est rabattu sur Edgar Faure »4. Évoquant cette période dans ses Mémoires, Michel Debré note que « Jean-Marcel [était] plus que réservé à l’égard des propositions rédigées par Edgar Faure mais il estim[ait] que son nom ayant été écarté pour le ministère alors qu’il en avait été question, il se [devait] de marquer une certaine retenue dans ses critiques. Il born[a] donc ses critiques à l’absence de sélection »5.

  • 6 Arch. CHEVS JMJ 62. Le ministre ne répond qu’à 55 d’entre elles d’après les peluriers.

4Apparemment exclu du nouveau gouvernement, Jean-Marcel Jeanneney voyait se profiler la perspective, peu exaltante, d’une existence partagée entre Paris et Grenoble, où il ne pourrait pas s’établir, quatre de ses enfants menant leurs études à Paris. C’est Jacques Chirac qui vient finalement lui proposer, de la part du Premier ministre, d’être ministre d’État chargé des réformes constitutionnelles et administratives. Jean-Marcel Jeanneney accepte cette proposition qui lui vaut cent soixante-quinze lettres ou messages de félicitations6.

II. UNE IDÉE PERMANENTE DE LA DOCTRINE GAULLIENNE

5Dès le discours de Bayeux, le général de Gaulle avait assigné à la seconde chambre la fonction « d’examiner publiquement ce que la première a pris en considération, de formuler des amendements, de proposer des projets ». Cette assemblée, « élue et composée d’une autre manière que la première », devait refléter « la vie locale » qui, « elle aussi, a ses tendances et ses droits » et compléter la première en « faisant valoir dans la confection des lois ce facteur d’ordre administratif qu’un collège purement politique a forcément tendance à négliger ». L’ancien chef de la France libre avait déjà une idée précise de la composition de cette assemblée. À côté du personnel politique local, il estime « normal d’y introduire des représentants des organisations économiques, familiales, intellectuelles, pour que se fasse entendre, au-dedans même de l’État, la voix des grandes activités du pays ».

  • 7 Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, tome 1, op. cit.

6On sait par Alain Peyrefitte que le fondateur de la Ve République n’avait jamais perdu l’espoir de réaliser cette réforme de l’État et qu’il y pensait depuis son retour au pouvoir7. Sans doute le règlement de l’affaire algérienne l’a-t-il empêché d’introduire toute mesure allant dans ce sens dans le projet constitutionnel de 1958. Peut-être attendait-il aussi que le régime, consolidé par l’élection du chef de l’État au suffrage universel, ait une légitimité raffermie avant de croiser le fer avec le foyer de résistance sénatorial.

7Comme il l’avait fait pour l’avenir de l’Algérie, le chef de l’État a instillé son projet dans l’opinion à l’occasion d’une intervention au thème, a priori, sans rapport étroit avec l’idée sous-tendue. Afin de préparer les Français à la nécessaire réforme régionale et sénatoriale, le chef de l’État choisit l’inauguration de la foire-exposition de Lille, le 23 avril 1966. Il existe, bien sûr, un lien logique entre la première partie du discours, consacrée aux atouts naturels et humains de la région nordiste, et l’intérêt qu’il y aurait pour le pays à bénéficier de l’expérience pratique des acteurs du monde socioéconomique. Pourtant le choix du lieu retenu pour évoquer une nouveauté aussi importante est troublant. D’ordinaire, on ne peut rien imaginer de plus convenu qu’un discours consacré à une manifestation telle qu’une foire régionale, au rayonnement somme toute limité. Depuis toujours, le général de Gaulle a pris l’habitude de glisser, subrepticement, des idées politiques graves dans des occasions qui seraient ordinaires avec tout autre que lui, comme s’il s’amusait à lancer des ballons d’essai pour voir si les commentateurs ou la classe politique les rattrapent. L’exemple du Nord et du Pas-de-Calais lui sert à rappeler que le pays « en se donnant récemment une organisation économique et administrative fondée sur une base régionale – sans renoncer, d’ailleurs, aux communes et aux départements – entend que l’action nécessaire de l’État, de ses plans et de ses crédits, soit étroitement conjuguée avec les initiatives et les ressources locales dont le rôle n’est pas moins essentiel ». Puis, après avoir souligné le respect des pouvoirs et prérogatives de chacun, il en vient à l’idée centrale de son intervention en affirmant : « C’est pourquoi, dans l’avenir et quand l’évolution en cours en aura révélé l’opportunité, devrons-nous sans doute réunir en une assemblée unique des représentants des collectivités locales et des activités régionales avec ceux des grands organismes d’ordre économique et social du pays afin de délibérer des affaires de cette nature avant que l’Assemblée nationale, représentation politique, les tranche en votant les lois ».

8La permanence du style entre deux discours prononcés à vingt ans de distance est frappante. Il semble évident que la pensée institutionnelle du général de Gaulle, une fois mûrie, n’ait guère subi d’amendement. La seule vraie différence entre les deux discours est l’adjonction, en 1966, de la réforme régionale, qui se veut être une réponse à l’observation des écarts de développement économique entre les régions. Celle-ci viserait à préserver « le caractère propre » et les « capacités » de toutes les régions, « de telle sorte que l’ensemble national soit cohérent et équilibré ». Sont-ce les déséquilibres persistants mis à jour par la politique d’aménagement du territoire et ses limites qui l’ont amené à projeter ce nouvel échelon d’administration ? La correction des inégalités régionales devient une priorité car elle entretient un indéniable ressentiment des régions les plus défavorisées vis-à-vis du régime.

9On peut s’interroger sur l’opportunité d’évoquer une réforme aussi sulfureuse à un an des élections législatives. Il est possible qu’au printemps 1966, quelques mois après une réélection décevante, le général de Gaulle ait estimé nécessaire de reprendre l’initiative politique en s’appuyant, d’une part, sur ce projet de réforme constitutionnelle et, d’autre part, sur le projet de participation des salariés à l’entreprise pour lequel il escomptait toujours une solution lumineuse. Finalement, le chef de l’État ne va pas profiter des circonstances pour faire passer l’une ou l’autre de ses grandes réformes. Le léger tassement de la croissance dans l’ensemble des pays développés à partir de 1965 empêche Georges Pompidou de maintenir l’expansion au rythme du début de la décennie. Le général de Gaulle devra miser sur son prestige personnel et la politique internationale (retrait du commandement intégré de l’OTAN, discours tiers-mondiste de Phnom Penh...) pour maintenir son ascendant sur les Français.

10En 1967, les résultats médiocres des élections législatives et les ordonnances économiques et sociales retardent, sans doute, l’annonce d’une nouvelle initiative présidentielle. Estimant peut-être qu’aucun événement marquant ne doit se dérouler durant le printemps 1968, le général explicite un peu plus ses intentions en matière d’organisation des pouvoirs publics à l’occasion de l’inauguration de la foire-exposition de Lyon, le 23 mars 1968. Cette fois, ses paroles ne sont plus sibyllines puisqu’il annonce que « l’effort multiséculaire de centralisation, qui lui [à la France] fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui lui étaient successivement rattachées, ne s’impose plus désormais ». Reprenant l’idée formulée deux ans plus tôt à Lille, il explique qu’« au contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de sa puissance économique de demain ». Le président de la République n’évoque cependant pas la réforme du Sénat, même en filigrane.

  • 8 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Bernard Ducamin du 18 décembre 1995.

11Jean-Marcel Jeanneney avait été impressionné, lors de sa première audience élyséenne de 1968, par l’apparent pessimisme du général de Gaulle. Deux ans après sa réélection, le président est toujours à la recherche d’une solution globale au problème de la modernisation des relations au sein du corps social. La participation dans l’entreprise végète, la participation des citoyens à la vie publique demeure dans les limbes. Bernard Ducamin, ancien conseiller au secrétariat général de la présidence de la République, se souvient de l’attachement constant du général de Gaulle à vouloir réconcilier les camps du travail et du capital8. Son plus célèbre interlocuteur sur la mise en place d’un système participatif fut Marcel Loichot, mais il y en eut d’autres. L’annonce faite le 24 mai 1968, au plus fort des troubles sociaux, d’un référendum sur la participation a souvent été interprétée comme une maladresse politique du chef de l’État, au prétexte qu’il n’aurait pas répondu aux attentes immédiates des Français. Cette critique est fondée si l’on considère le contexte immédiat du mois de mai avec ses cortèges de grévistes et ses débordements de rue, mais elle ne l’est pas en prenant du recul.

12Les élections de juin 1968, si elles assurent le triomphe des gaullistes, n’en sont pas moins interprétées comme un succès personnel de Georges Pompidou qui a su gérer la crise avec doigté. Jean-Marcel Jeanneney s’inscrit en faux contre cette présentation, rappelant la qualité de conversations télévisées du chef de l’État avec Michel Droit durant la campagne. Selon lui, le général de Gaulle a, au moins, autant conduit les candidats gaullistes à la victoire que son Premier ministre. Pourtant il est certain que le raz de marée des 23 et 30 juin 1968 n’a pas pleinement suffi à satisfaire le vieux chef et qu’il estime encore nécessaire un ressourcement de sa légitimité. Il lui faut trouver, enfin, le moyen de marquer ce second septennat jusque-là assez décevant car de Gaulle ne saurait avoir été réélu pour gérer la France tel un notaire veillant à préserver une succession pour des héritiers mineurs.

III. UNE « BOÎTE À IDÉES » DAVANTAGE QU’UN MINISTÈRE

13Installés au 80, rue de Lille, dans un hôtel particulier ayant abrité une annexe de l’ambassade d’Allemagne et le ministère d’État aux Affaires algériennes, les nouveaux locaux du ministère d’État ne sont pas en meilleur état que ceux du ministère de l’Industrie neuf ans plus tôt. Un couvercle de boîte de cigares bouche un trou dans le plancher du bureau du ministre qui s’effondrera d’ailleurs quelque temps après le départ de Jean-Marcel Jeanneney en 1969 ! Partageant ce « palais de la République » avec Olivier Guichard, ministre délégué chargé du Plan et de l’Aménagement du territoire, Jean-Marcel Jeanneney a choisi de prendre ses quartiers à l’étage afin de jouir d’une vue imprenable sur la Seine et de laisser le jardin à son collègue qui semblait y tenir. Bien que théoriquement rattaché au ministre d’État, Olivier Guichard va bénéficier d’une totale liberté.

  • 9 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Michèle Legras du 11 janvier 1996.

14À la différence de ses précédents ministères, l’organigramme est réduit à sa plus simple expression puisque le ministère d’État ne comportera ni direction ni service. Jean-Marcel Jeanneney se borne à former un cabinet peu nombreux et presque totalement renouvelé. Bernard Guitton s’étant fait une mauvaise réputation dans le petit monde des cabinets ministériels, Maurice Couve de Murville enjoint au ministre d’État de choisir un nouveau collaborateur. Jacques Chirac recommande, alors, à son ancien ministre de tutelle de s’attacher les services d’un de ses plus brillants camarades de promotion de l’ENA, Pierre Creyssel, maître des requêtes au Conseil d’État et ancien directeur de cabinet de Louis Joxe au ministère de la Justice. Jean-Marcel Jeanneney est immédiatement séduit par cette personnalité brillante. Après deux ans et demi de parfaite réussite au ministère des Affaires sociales et durant la campagne législative, Guy Fougier est reconduit dans les fonctions de chef de cabinet. Comme conseillers techniques, Jean-Marcel Jeanneney ne reprend de l’équipe de l’hôtel du Châtelet que Loïc Rossignol, qui restera en charge des relations avec le Parlement. Pierre Creyssel amène avec lui Jean Quérenet Onfroy de Bréville, polytechnicien du corps des Ponts et spécialiste de la planification régionalisée au commissariat au Plan, Michèle Legras, administrateur civil et une de ses étudiantes de Sciences po, Marie-Thérèse Bocabeille. Cette équipe réduite, qui reposera avant tout sur le duo Jeanneney-Creyssel, s’apparente davantage à une « boîte à idées » qu’à un cabinet ministériel au sens habituel du terme. Michèle Legras souligne que le ministre et son directeur de cabinet étaient capables d’arriver presque quotidiennement avec de nouvelles idées à expérimenter9. Elle se souvient encore avoir passé de longues journées à calculer et recalculer le nombre de sièges à attribuer à telle ou telle catégorie socioprofessionnelle, à telle région. Véritables « usines à gaz » intellectuelles, ils rivalisèrent d’imagination durant les dix mois d’existence du ministère, trop, sans doute, pour l’équipe d’Olivier Guichard ou le cabinet de Maurice Couve de Murville.

IV. LES LETTRES DE MISSION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DU PREMIER MINISTRE

A. LA MISSION CONFIÉE PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

  • 10 Arch. CHEVS JMJ 72.

15Le général de Gaulle définit « l’orientation à donner quant à la participation dans le domaine économique et social » par une note du 30 juillet 1968, destinée à Maurice Couve de Murville, Maurice Schumann et Jean-Marcel Jeanneney10.

16Afin de parvenir à réussir « la participation des intéressés à la marche des activités qui les concernent », le chef de l’État demande « l’institution constitutionnelle d’un Sénat économique et social ». Dans son esprit, ce nouveau Sénat doit, tout à la fois, remplacer l’ancien Sénat ainsi que le Conseil économique et social. Le général de Gaulle fait déjà figurer deux aspects majeurs du futur référendum : la consultation préalable obligatoire du Sénat avant tout débat à l’Assemblée et la participation d’une délégation de sénateurs aux travaux de l’Assemblée lors du débat pour l’adoption des lois.

17La participation passe ensuite par la création de conseils régionaux regroupant des délégués des collectivités locales, des conseils généraux et municipaux. La création des assemblées régionales pourra donner lieu à la « révision éventuelle » du nombre de régions mais elle modifiera obligatoirement la composition des conseils généraux et l’organisation municipale.

18La participation passera enfin par les entreprises où elle devra prendre la forme de « la participation régulière de l’ensemble du personnel à l’information, aux études et aux débats d’où procèdent les principales décisions ; application de l’ordonnance de 1967 sur l’intéressement aux bénéfices ; début d’application de la loi du 12 juillet 1965 pour ce qui est de l’intéressement à l’accroissement des valeurs d’actif dû à l’autofinancement ». C’est encore le président de la République qui réclame que le nouveau Sénat et les conseils régionaux comportent « une représentation universitaire ».

19Le général de Gaulle fixe comme base de fonctionnement de la participation le principe éminemment démocratique de l’élection au suffrage universel à bulletin secret de candidats s’étant présentés librement. C’est encore lui qui indique la marche à suivre pour proposer les nouvelles institutions aux Français en parlant de voie référendaire, tandis que « la participation dans les entreprises est du simple domaine législatif ».

  • 11 Arch. CHEVS JMJ 56. Le Figaro, 9 septembre 1968. Entretien avec le général de Gaulle.

20Voulue confidentielle, cette lettre est connue du Figaro qui la reproduit dès le 29 août 1968. Après s’être longtemps interrogé sur l’origine de la « fuite », Jean-Marcel Jeanneney a fini par penser que c’était le général de Gaulle qui l’avait souhaitée afin que le pays sache bien que le projet en préparation lui était personnel. Cette hypothèse est d’autant plus plausible que dix jours après cette révélation le chef de l’État tient une conférence de presse et accorde un entretien conjoint à Michel Bassi et M. Lelong, respectivement journalistes au Figaro et au Courrier de l’Ouest, pour évoquer la réforme11.

B. LE CADRE DE L’ACTION GOUVERNEMENTALE

  • 12 Arch. CHEVS JMJ 57.

21Ce n’est que le 3 août que Maurice Couve de Murville adresse à Jean-Marcel Jeanneney son projet de lettre de mission définissant les attributions respectives du ministère d’État et du ministère au Plan et à l’Aménagement du territoire12. Jean-Marcel Jeanneney, qui s’est déjà inquiété de ce premier retard, se voit répondre par le chef du gouvernement que « le temps est galant homme » ! Dans le projet initial, le Premier ministre confie l’exclusivité de la réforme du Sénat au ministre d’État, laissant « le premier stade » de la réforme des régions au ministre délégué. Jean-Marcel Jeanneney est limité à un simple rôle de coordination et d’orientation de l’ensemble. Les deux ministres devront, en tout cas, soumettre un avant-projet pour la fin du mois d’août.

  • 13 Arch. CHEVS JMJ 57.
  • 14 Arch. CHEVS JMJ 57.
  • 15 Arch. CHEVS JMJ 57.

22Dans sa réponse rédigée depuis Rioz le 7 août, le ministre d’État s’inquiète que ses « responsabilités en l’affaire [régionale] ne soient pas suffisamment marquées »13. Jean-Marcel Jeanneney juge indispensable que sa « mission ne puisse pas être interprétée comme devant consister à attendre que M. Guichard ait fait les études et préparé les textes nécessaires, pour ensuite les coordonner avec les projets de l’Intérieur et de la Fonction publique ou les rendre conciliables avec les préoccupations du ministère des Finances »14. Tout en se proclamant « très désireux d’associer au maximum Guichard à [ses] travaux, [Jean-Marcel Jeanneney] croi[t] nécessaire d’avoir la responsabilité envers [le Premier ministre] et envers le président de la République de l’établissement des projets de texte et de leur présentation au Conseil, tant en ce qui concerne la réforme des régions que celle du Sénat, qui sont d’ailleurs étroitement liées »15.

23Finalement, Maurice Couve de Murville se range aux arguments du ministre d’État et reprend mot pour mot les inflexions suggérées. Interrogé au sujet de ces corrections, Jean-Marcel Jeanneney ne les estime pas anormales étant donné les habitudes du pouvoir. Elles ne doivent pas être interprétées comme un signe de faiblesse de la part du Premier ministre. Le ministre d’État regrette seulement que cette délimitation des compétences ait réclamé un mois et demi alors que quelques jours auraient pu suffir.

V. LE PROJET DU MINISTRE D’ÉTAT

A. LE CANEVAS DE L’ÉTÉ 1968

  • 16 Arch. CHEVS JMJ 72.

24Jean-Marcel Jeanneney répond à l’impulsion présidentielle initiale en cinq pages qu’il qualifie de « premières réflexions sur les réformes tendant à instituer une meilleure participation des Français à leur destin »16. Le ministre d’État n’exclut pas que la réforme constitutionnelle se fasse « sous certaines conditions » par la voie constitutionnelle normale, « c’est-à-dire avec l’accord de l’actuel Sénat ». Apparemment soucieux de conserver le bicaméralisme, le ministre d’État juge qu’« il y a plus d’avantages que d’inconvénients à ce que l’assemblée nouvelle fasse partie du Parlement ». S’il semble refuser l’hypothèse d’une chambre consultative, il désire que lui soient confiées « des responsabilités précises », tout en lui donnant une compétence législative générale. De prime abord, la réforme du Sénat s’apparente à une modification du mode de travail parlementaire, une réforme de la navette avec l’Assemblée. Le ministre d’État souhaite conserver le principe de la commission mixte qui pourrait trouver un prolongement à travers la présence des sénateurs à l’Assemblée.

  • 17 Arch. CHEVS JMJ 72. Jean-Marcel Jeanneney précise : « Par groupe social, j’entends des ensembles d (...)

25Reprenant la théorie de Bernard Lavergne, professeur de droit et « apôtre coopératiste », Jean-Marcel Jeanneney défend le principe d’une triple représentation du citoyen, agissant comme citoyen de la nation, habitant d’un lieu et membre d’un groupe social17.

26Le ministre d’État envisage un Sénat composé à parts égales entre les représentants des collectivités territoriales et ceux des catégories sociales, sans recourir au suffrage universel direct. Il a déjà une idée assez précise de l’architecture à donner aux conseils régionaux. Il désire les voir érigés en collectivités publiques à compétence limitée par la loi, mais disposant d’un budget. Celui-ci serait alimenté par des ressources fiscales provenant de transferts d’impôts d’État et des ressources propres marginales. Comme pour le Sénat, les conseils régionaux devraient être composés par moitié de représentants des collectivités territoriales et de catégories sociales.

  • 18 Arch. CHEVS JMJ 72. Notes sur le Sénat et l’organisation régionale, 4 septembre 1968.

27Dans le souci d’éviter de trop fortes intrigues de personnes, Jean-Marcel Jeanneney souhaite que les conseillers régionaux et les sénateurs territoriaux puissent être élus par des collèges électoraux larges. En revanche, la constitution d’un corps électoral pour les représentants socioprofessionnels lui pose davantage de difficultés. Il imagine le recours particulièrement lourd et complexe à des comités professionnels ou sociaux locaux fédérant eux-mêmes des intérêts secondaires, mais remarque que ces institutions « ne peuvent manquer de poser de façon grave le problème du syndicalisme français »18. Jean-Marcel Jeanneney marque une hésitation sur le rôle à conférer aux centrales syndicales, écrivant : « Autant je pense qu’un syndicalisme puissant est nécessaire au bon fonctionnement d’un régime capitaliste moderne, autant je redoute toute mesure tendant à conférer un monopole de représentation aux centrales syndicales actuellement reconnues comme les plus représentatives ». Il désire rendre possibles des candidatures en dehors des syndicats, « si l’on veut que se constitue en France une force syndicale non politisée ».

B. LE PROJET CONSTRUIT DE LA RENTRÉE 1968

  • 19 Arch. CHEVS JMJ 72. Notes sur le Sénat et l’organisation régionale, 4 septembre 1968.
  • 20 Le texte intégral de cette consultation est reproduit dans Jules Jeanneney, Journal politique sept (...)

28Début septembre 1968, le ministre d’État a déjà mûri sa réflexion, la sérénité de la villégiature à Rioz l’expliquant sans doute19. Il a profité de ses courtes vacances pour relire la Consultation sur l’avenir constitutionnel et politique de la France que Jules Jeanneney avait écrite à l’été 1942 à la demande du général de Gaulle20. À ce moment, Jean-Marcel Jeanneney estime que le texte pourrait être présenté au Parlement lors de la session d’automne, s’il recevait l’agrément du général de Gaulle.

1. La réforme du Sénat.

  • 21 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur le Sénat, 4 septembre 1968.

29La différenciation des fonctions entre les deux chambres du Parlement a, en fait, été inaugurée par la Constitution de 1946. En effet, il y est écrit que le Conseil de la République « assure la représentation des collectivités territoriales de la République » ainsi que celle des « Français établis hors de France ». C’est donc « accroître l’utilité du Sénat » que de chercher à « le différencier davantage de l’Assemblée nationale ». Étant donné que, depuis la Libération, le Sénat a perdu le pouvoir de s’opposer à l’Assemblée, pourquoi ne lui donnerait-on pas la possibilité d’épouser son temps, c’est-à-dire d’en faire le reflet des « catégories de Français distingués selon le lieu de leur résidence ou selon leur état social ou la nature de leur activité »21 ? Tel sont le fondement juridique et la logique qui justifieraient la réforme sénatoriale.

30Néanmoins l’évolution envisagée semble accentuer le déclin de la Haute Assemblée à laquelle serait retiré un certain nombre de pouvoirs. Il s’agirait principalement de la possibilité d’approuver une déclaration de politique générale du Premier ministre, de l’autorisation de la déclaration de guerre, de la prorogation de l’état de siège, de la consultation du président du Sénat à l’occasion d’une dissolution de l’Assemblée nationale et de son intérim en cas de vacance de la présidence de la République. En somme, lui seraient retirés tous les pouvoirs régaliens, tout ce qui donne le sentiment aux sénateurs de compter encore dans la vie publique.

31Contrairement à ce qui semblait être suggéré par le général de Gaulle, Jean-Marcel Jeanneney pense qu’il ne faut pas borner le Sénat à l’étude des projets de loi ayant une portée économique et sociale. Reconnaissant la qualité du travail effectué par les sénateurs lors de la « navette » avec l’Assemblée nationale, il n’entend pas que les avis du Sénat se limitent à une forme littéraire, mais qu’ils acquièrent bien une forme juridique. C’est pour mieux faire entendre la voix des sénateurs que le ministre d’État propose leur consultation préalable obligatoire, malgré les risques de blessure d’amour propre pour les députés et les risques politiques encourus par le gouvernement.

2. Une nouvelle diminution des prérogatives du Parlement.

32Jean-Marcel Jeanneney ne s’écarte pas de la pensée gaullienne de l’organisation des pouvoirs publics. Son idée maîtresse demeure l’accroissement de la liberté de manœuvre du gouvernement face au Parlement. Il le confirmera lors d’une réunion interministérielle de l’automne 1968. Cette volonté ressort dans sa première note détaillée.

33S’il retient le principe que « le texte voté par l’Assemblée nationale devra avoir été approuvé par le Sénat pour que son adoption soit définitive », en cas de divergence entre les deux assemblées, c’est le gouvernement qui disposerait de la possibilité de demander à l’Assemblée de voter, soit le texte du projet de loi déposé par le gouvernement, soit celui déjà voté par l’Assemblée, sans passer par l’étape de la commission mixte paritaire. Toutefois le gouvernement pourrait aussi recourir à la navette tant qu’il verrait une chance d’amélioration pour le texte, ou pour gagner du temps. Les pouvoirs du Parlement ne seraient pas véritablement diminués mais sa capacité de résistance encore un peu plus émoussée. Le gouvernement aurait encore la possibilité d’aller défendre son point de vue devant la commission mixte, possibilité qui lui est déniée dans la Constitution de 1958.

3. Un système électoral complexe.

34En septembre 1968, Jean-Marcel Jeanneney désire faire élire les sénateurs par les conseils régionaux, en ajoutant les voix des conseillers territoriaux à celles des conseillers socioprofessionnels. Il pense que les sénateurs des Français de l’étranger devraient être toujours cooptés par les autres sénateurs, de même que quelques personnalités éminentes « pour que le Sénat soit une expression aussi complète que possible des composants de la nation ».

  • 22 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur le Sénat, 4 septembre 1968. 95 sénateurs représentant les département (...)

35La grande innovation de ce premier projet réside dans la proposition d’adoption du système de l’élection au Sénat américain. Chaque département ainsi que chaque département et territoire d’outre-mer élirait un représentant, quelle que soit sa population22. Ces 105 sénateurs territoriaux seraient élus par un collège de grands électeurs rassemblant les députés, les conseillers généraux et les délégués des conseils municipaux du département.

36À côté des sénateurs territoriaux, siégeraient 105 sénateurs socioprofessionnels, élus par catégorie dans un cadre national par de grands électeurs. Ces grands électeurs seraient eux-mêmes élus au niveau soit national, soit départemental, soit dans des circonscriptions moindres. Jean-Marcel Jeanneney donne l’impression d’éprouver quelques scrupules à introduire cette représentation professionnelle, même s’il concède qu’« elle se justifie par le fait que les Français ressentent de plus en plus consciemment leur appartenance à des groupes sociaux ou professionnels qui ont des besoins ou des intérêts dont l’expression doit être officialisée. Faute de cela, certains besoins risquent d’être injustement méconnus, tandis que certains intérêts ne manqueront pas de se manifester de façon bruyante et parfois violente ». Jean-Marcel Jeanneney a été surpris par le déchaînement des passions au printemps 1968, par la rupture de toutes les « digues » hiérarchiques, par la défaillance de tous les « thermomètres » ou « clignotants sociaux ». Introduire une représentation socioprofessionnelle devrait permettre d’éviter une réédition d’une flambée sociale de type révolutionnaire dans l’avenir. Le ministre d’État regrette avant tout que la faiblesse congénitale et les origines anarcho-révolutionnaires des syndicats français ne les prédisposent pas à l’établissement de liens sérieux et responsables avec les pouvoirs publics.

37Il trouve au moins deux réponses à ceux qui, « non sans raison », contestent cette irruption catégorielle dans le débat public. Tout d’abord, « ces intérêts particuliers ne seront pas invités à s’exprimer au sein d’une assemblée souveraine ». Ensuite, il entend asseoir cette représentation « sur le suffrage universel » et il faut pour cela que « à peu près tous les Français soient appelés à participer plus ou moins directement à l’élection d’un sénateur qui les représente en tant que membres d’une catégorie socioprofessionnelle ». Les sénateurs socioprofessionnels seraient élus à la proportionnelle sur une liste nationale afin de parvenir à la photographie la plus fidèle possible de la réalité sociale.

38Le fait de n’avoir à élire que 105 sénateurs interdit de représenter plus d’une quinzaine de catégories. La note indique encore que « la répartition des sièges entre les catégories doit tenir compte non pas seulement des effectifs de celles-ci, mais aussi de leur rôle culturel ou économique dans le développement de la nation ». C’est pourquoi, le ministre d’État justifie « une représentation sensiblement moindre [des inactifs] que celle qui correspondrait à leur nombre et, au contraire, une représentation majorée aux enseignants, chercheurs, étudiants, dont l’activité conditionne largement le développement à moyen et long terme ».

  • 23 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur le Sénat, 4 septembre 1968. Ces trois sénateurs des DOM (à l’exclusio (...)
  • 24 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur le Sénat, 4 septembre 1968. Région parisienne : 25 ; Rhône-Alpes : 16 (...)

39Le dernier collège rassemblerait les 105 sénateurs régionaux. Chacune des vingt et une régions disposerait d’un siège ainsi que les départements de la Réunion, la Martinique et la Guadeloupe23. Les quatre-vingt-un sièges restants étant répartis au prorata de la population des régions24.

4. La réforme régionale.

  • 25 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur l’organisation régionale, 4 septembre 1968.

40En matière d’organisation régionale, la note du 4 septembre 1968 n’exclut pas le transfert de compétences, charges ou ressources de l’État aux départements ou des départements aux régions25. La principale tâche des régions consisterait « à recevoir la responsabilité et la charge d’équipements publics ». Mais Jean-Marcel Jeanneney renvoie à une loi ultérieure le soin de « la détermination exacte de ces compétences ».

a. Le rôle des régions.

41À première vue, les régions devraient traiter trois grands dossiers : « l’établissement, dans le cadre des grandes orientations du Plan national et des limites financières assignées aux régions, d’un programme pluriannuel d’équipements », « le financement, la réalisation directe et la gestion, en fonction de ce programme, d’un certain nombre d’équipements publics intéressant l’ensemble de la région : notamment dans le domaine de la voirie, des constructions scolaires et universitaires, des hôpitaux, des centres de formation professionnelle, des grands aménagements agricoles et urbains », « l’attribution de subventions aux collectivités départementales ou communales pour la réalisation des équipements dont elles sont les maîtres d’ouvrage et qui seront inscrits dans le programme régional d’équipement ».Le ministre d’État n’exclut pas non plus « la possibilité de confier à la région le soin d’assurer le fonctionnement et le financement de certains services d’intérêt régional, par exemple, de certains services d’enseignement ou de formation professionnelle ».

b. Les ressources.

42Afin de subvenir à ces charges, Jean-Marcel Jeanneney envisage la dévolution du produit d’impôts d’État, réparti entre les régions au prorata de leur population, de leur superficie et du revenu moyen par habitant. Cette première ressource serait complétée par l’affectation à chaque région du produit de certains impôts d’État prélevés localement comme la taxe intérieure sur les produits pétroliers ou la vignette automobile. Enfin, il n’exclut pas de confier, dans des limites fixées par l’Assemblée nationale, aux conseils régionaux le droit de voter des centimes additionnels à condition que cela n’entraîne pas un alourdissement de la fiscalité d’ensemble.

43Jean-Marcel Jeanneney introduit encore la possibilité pour l’État d’allouer des subventions pour des projets déterminés et pour la région de contracter des emprunts, soit auprès de caisses publiques ou parapubliques, soit par des émissions régionales.

44À côté de cette « décentralisation » en matière de politique d’équipement, le ministre d’État imagine une « déconcentration » administrative permettant au préfet d’élaborer ou d’appliquer certaines réglementations. C’est la coexistence de mesures de nature différente qui pourra donner lieu à des critiques.

c. La carte régionale.

45Jean-Marcel Jeanneney donne également sa conception sur la question conflictuelle de la délimitation des régions. Pour lui, les vingt et une régions programmes ont le mérite d’exister, les retoucher serait sans doute néfaste car « l’important est que leurs habitants aient ou puissent acquérir la volonté d’agir ensemble pour le mieux-être de tous ». Le « vouloir vivre ensemble » caractérisant la nation doit donc aussi prévaloir à l’échelon régional.

d. La répartition des compétences.

46Jean-Marcel Jeanneney confie l’exécutif au préfet de région, tant en matière budgétaire qu’administrative. Les services départementaux de l’État deviendraient les « services extérieurs » de la région, sous la responsabilité du préfet de région et des préfets départementaux. Le préfet de région exercerait encore une responsabilité à l’égard des établissements d’enseignement supérieur. Jean-Marcel Jeanneney n’envisage pas de créer de véritables préfets régionaux, sauf pour les grandes régions. L’administration régionale devrait demeurer légère, uniquement consacrée aux questions budgétaires, administratives, aux études et à une inspection.

e. La composition des conseils régionaux et leur élection.

47Les conseils régionaux seraient uniquement composés de membres élus, dans une fourchette de cinquante à cent trente conseillers sauf pour la région parisienne. Tout en admettant la possibilité d’une élection au suffrage universel direct, Jean-Marcel Jeanneney ne la juge pas souhaitable car elle« politiserait » les assemblées. Étant donné la tâche principale des conseillers régionaux territoriaux, le vote des crédits d’équipements publics en liaison avec les communes et les départements, le ministre d’État préfère qu’ils soient élus par les conseillers généraux et municipaux.

  • 26 Le ministre ne précise pas si ces circonscriptions régionales seraient taillées au sein des fronti (...)

48L’élection des conseillers régionaux territoriaux relèverait de trois procédures. Chaque conseil général des départements formant la région élirait directement un conseiller régional territorial. Chaque conseil municipal ou conseil de communauté urbaine de plus de 40 000 habitants élira son ou ses conseillers régionaux. Les derniers sièges seront répartis entre des « circonscriptions régionales »26. Toutefois ce mode d’élection lui déplaît car les conseillers ainsi élus pourraient se révéler « trop attachés aux intérêts particuliers d’une circonscription étroite » ou constituer « des rivaux potentiels pour le député élu au scrutin uninominal dans une circonscription englobant deux ou trois circonscriptions électorales régionales ».

49S’agissant des conseillers régionaux socioprofessionnels, le ministre d’État avoue se retrouver devant le problème de leur répartition entre catégories socioprofessionnelles. C’est pourquoi Jean-Marcel Jeanneney avance l’idée d’une élection au mode de scrutin proportionnel sur liste bloquée. Jean-Marcel Jeanneney préconise une durée de mandat courte afin de permettre « un retour aux sources suffisamment fréquent pour qu’on soit assuré que l’élu demeure l’authentique représentant de ses électeurs ». Les conseillers régionaux élus par les conseils municipaux seraient renouvelés après chaque élection municipale, puis à nouveau après trois ans. Les conseillers régionaux élus par les conseils municipaux des grandes villes seraient également élus pour trois ans, mais soumis à réélection après une dissolution, démission du conseil municipal ou encore en cas d’élection d’un nouveau maire. Le conseiller régional élu par chacun des conseils généraux des départements formant la région serait réélu après chaque renouvellement partiel. Son mandat ne coïnciderait pas avec celui des conseillers régionaux élus par les municipalités, mais Jean-Marcel Jeanneney ne juge pas ce décalage préjudiciable.

50Le ministre d’État s’avance sur la représentation des étudiants, thème qui deviendra tabou par la suite. Il préconise l’idée de faire coïncider la durée des mandats des étudiants avec celle des conseils ou assemblées universitaires dans lesquels ils seraient amenés à siéger.

51Soucieux aussi de ne pas créer une catégorie de nouveaux notables, il entend limiter à douze années sans interruption la possibilité de siéger dans un conseil régional. Mais cette règle ne s’appliquerait pas aux maires des grandes villes. Il envisage aussi de contraindre les socioprofessionnels à présenter sur leur liste un tiers de candidats âgés de moins de quarante ans. Jean-Marcel Jeanneney ne prévoit pas d’incompatibilité avec les mandats parlementaires mais avec la fonction de ministre.

52Afin de pallier les éventuels décès, démissions ou incompatibilités, le ministre propose de faire élire un remplaçant dans le cas des conseillers des grandes villes du conseiller élu par le conseil général. Le conseil général serait en outre amené à élire le remplaçant d’un siège normalement pourvu par le collège des délégués municipaux.

53En cas de vacance d’un siège de conseiller régional socioprofessionnel, le remplaçant pourrait être le premier candidat non-élu ayant figuré sur la liste de celui ayant quitté le conseil régional. Les listes bloquées comporteraient ainsi deux ou trois noms supplémentaires au nombre de sièges à pourvoir pour la catégorie socioprofessionnelle considérée.

5. Le mode d’élection des socioprofessionnels.

  • 27 Arch. CHEVS 72. Note sur l’élection des représentants socioprofessionnels (sans date).

54Les modalités d’élection des socioprofessionnels font l’objet d’une note séparée27. Jean-Marcel Jeanneney a conscience qu’« on ne peut s’en remettre à des associations ou à des syndicats, même reconnus représentatifs de catégories socioprofessionnelles, du soin de désigner des sénateurs ou conseillers régionaux, alors que le Sénat demeurera une Assemblée parlementaire et que les conseils régionaux auront à voter des impôts. Les principes de notre démocratie exigent que les mandats des sénateurs et des conseillers régionaux procèdent d’élections ».

55Jean-Marcel Jeanneney n’entend pas permettre aux syndicats et aux associations de filtrer les candidatures. Il récuse tout mandat impératif, toute investiture et veut profiter de ses nouvelles attributions pour réformer en profondeur les élections professionnelles. C’est ainsi qu’il « propose que désormais les administrateurs de tous les organismes sociaux ou professionnels, publics ou parapublics, les juges des tribunaux de commerce et les conseillers prud’hommes, comme aussi les conseillers régionaux et les sénateurs représentant des catégories socioprofessionnelles soient élus, selon la périodicité propre à chacune de ces élections, par de grands électeurs, eux-mêmes élus tous les trois ans par les Françaises et les Français de la catégorie concernée ». De cette façon, les électeurs primaires ne voteraient que tous les trois ans, les grands électeurs étant les seuls à voter plus fréquemment. Seules les élections des représentants des étudiants et des professeurs d’université obéiraient à des règles particulières.

  • 28 Arch. CHEVS 72. Il y aurait sept catégories de socioprofessionnels : salariés du secteur privé, du (...)

56Conscient du problème de l’intérêt à susciter dans l’électorat pour ces nouvelles élections, le ministre d’État pense qu’elles acquerraient une solennité supplémentaire si l’on invitait tous les électeurs primaires à voter le même jour : « Ainsi se trouverait caractérisée l’idée d’un suffrage universel socioprofessionnel ». L’idée la plus originale de Jean-Marcel Jeanneney consiste à faire voter les pères ou mères d’enfant de moins de 18 ans au titre de leur catégorie socioprofessionnelle et dans la catégorie « famille »28. Les grands électeurs de la catégorie « famille » seraient partagés également entre « pères » et « mères ». Chaque père ou mère de famille aurait autant de voix qu’il aurait d’enfants de moins de 18 ans.

57Toutes les élections de grands électeurs auraient lieu au scrutin proportionnel sur des listes bloquées comprenant entre cinq et vingt noms. Les circonscriptions seraient établies en fonction de cette contrainte. Après l’avoir envisagée dans un premier moment, le ministre récuse l’idée de faire des comités d’entreprise la cellule de base pour l’organisation des élections des grands électeurs socioprofessionnels qui auraient en même temps été les délégués d’entreprise. Ce serait, en effet, prendre le risque d’une politisation de ces élections. De surcroît, il ne peut y avoir de représentation proportionnelle possible lorsqu’il s’agit d’élire une à quatre personnes.

  • 29 Ultérieurement Jean-Marcel Jeanneney ajoutera les administrateurs des différentes caisses de sécur (...)

58Peu de temps après leur élection, les grands électeurs devraient élire les conseillers régionaux et les sénateurs, puis, en temps voulu, les membres des chambres d’agriculture, des chambres de commerce et d’industrie, des chambres de métiers, des tribunaux de commerce, des conseils départementaux de l’enseignement, des conseils départementaux ou régionaux de la formation professionnelle29.

VI. LES RÉUNIONS INTERMINISTÉRIELLES

  • 30 Dans son article « La genèse du projet gouvernemental » paru en 1970 dans les Cahiers de l’IEP de (...)

59Après l’élaboration du projet personnel du ministre d’État, la réflexion sur les réformes régionale et sénatoriale se nourrit des réunions interministérielles de l’automne 1968. Mêlant ministres et hauts fonctionnaires, ces rencontres sont surtout l’occasion de présenter les points de vue des différents ministères concernés mais elles apportent assez peu, en définitive, de correctifs à l’architecture globale du texte30.

A. LA RÉFLEXION SUR LA RÉFORME RÉGIONALE À LA FIN AOÛT 1968

  • 31 Arch. CHEVS 66. Compte rendu du 6 septembre 1968.
  • 32 Arch. CHEVS 66. Sont présents pour le ministère d’État : Pierre Creyssel, Guy Fougier, Michèle Leg (...)

60Le 29 août 1968 se tient la première réunion interministérielle sous la présidence de Jean-Marcel Jeanneney, le jour même de la parution dans Le Figaro de la lettre de mission du chef de l’État31. Le cabinet du ministre d’État est représenté par quatre de ses membres, les autres ministres sont le plus souvent accompagnés de leur directeur de cabinet32. C’est le cas de Raymond Marcellin, ministre de l’Intérieur ; d’Olivier Guichard, ministre délégué chargé du Plan et de l’Aménagement du territoire, et de Philippe Malaud secrétaire d’État à la Fonction publique. On note, en outre, la présence de deux préfets, Michel Grollemund et Jacques Le Cornec, représentant respectivement les secrétariats généraux de Matignon et de l’Élysée.

1. La réforme communale.

61Cette première réunion doit se limiter à passer au crible les points de vue concernant la réforme régionale, mais le ministre d’État demande à son collègue de la place Beauvau d’évoquer en préalable les grandes lignes de la réforme communale dont l’idée a été lancée antérieurement. Raymond Marcellin pose les principes d’un syndicat communautaire, mettant en commun certaines questions ingérables à l’échelon des petites communes comme la voirie, l’enseignement primaire et secondaire du premier cycle, l’aménagement du territoire et l’urbanisme. Tant les petites communes rurales que les communes des grandes agglomérations seraient invitées à entrer dans la composition de ces syndicats. Jean-Marcel Jeanneney se montre particulièrement circonspect devant les propositions qui visent à faire disparaître les petites communes au profit de « secteurs de coopération » de la taille d’un canton et qui échoiraient aux conseillers généraux ruraux. Les conseillers généraux urbains désireraient forcément obtenir des prérogatives semblables.

2. La réforme régionale.

a. Le mode de scrutin.

62Ouvrant le débat sur la réforme régionale, Olivier Guichard fait état des pressions insistantes des élus locaux visant à ériger les régions en collectivités locales nouvelles, dotées de pouvoirs importants. Se proclamant favorable à l’élection à deux degrés, il rapporte la préférence du ministère des Finances pour une élection des conseillers territoriaux au suffrage universel et une cooptation des conseillers économiques. Ce choix est également celui de Raymond Marcellin qui s’avoue hostile au principe de la cooptation et réservé sur la conciliation entre conseillers issus des établissements publics et ceux des confédérations syndicales. Philippe Malaud réaffirme, quant à lui, son attachement au suffrage universel direct, qui « est en général favorable à l’UDR », mais ne persévérera pas dans cette voie étant donné l’opposition du président de la République.

63Jean-Marcel Jeanneney dévoile une réflexion profondément différente de celle de ses collègues. Pour lui, il ne faut pas enfermer l’élection dans le cadre départemental. Compte tenu du faible nombre de représentants pouvant siéger par département, l’assemblée régionale serait forcément très conflictuelle car résultant de combats singuliers. C’est pourquoi il rejette l’idée du scrutin majoritaire pur ou du scrutin proportionnel. Ayant déjà entamé une réflexion en profondeur, le ministre d’État peut entrer dans des détails pratiques. Il propose que chaque ville de plus de 40 000 habitants ait sa propre représentation élue par le conseil municipal ou celui de la Communauté urbaine ; que les autres conseillers territoriaux soient élus par les autres conseils municipaux sur le ressort d’une circonscription, enfin que les conseillers socioprofessionnels soient élus dans le cadre régional.

64Olivier Guichard et Raymond Marcellin ne cachent pas leur défiance à l’encontre d’un système qui créerait entre 1 200 et 1 800 circonscriptions d’un type nouveau. Le ministre d’État propose alors d’élire les conseillers territoriaux des petites villes et des campagnes au scrutin de liste. Il s’agit là de la première mention du système qui sera finalement retenu. D’ailleurs, le ministre de l’Intérieur et celui du Plan reconnaissent immédiatement le bien-fondé de cette proposition.

b. Les ressources.

65Abordant ensuite l’épineux problème des ressources de la région, le ministre de l’Intérieur se fait l’avocat de larges attributions dans le domaine budgétaire. Le ministre du Plan prône déjà le transfert d’impôts d’État vers les régions ou la création de nouveaux centimes additionnels. Cette dernière possibilité donne l’occasion au directeur des Collectivités locales du ministère de l’Intérieur de mettre le doigt sur la nécessaire réforme de l’imposition locale. Pour lui, il n’est pas possible que les régions perçoivent leurs ressources sur le mode de calcul des communes et des départements.

c. L’exécutif régional.

66Olivier Guichard est d’accord pour le confier à un préfet régional mais hésite encore sur la possibilité de cumuler cette fonction avec celle de préfet du département du chef-lieu de la région. Il opine pour une dissociation pour les huit régions ayant une métropole d’équilibre. Cette proposition n’entraîne pas l’adhésion de Raymond Marcellin qui craint, à terme, un découpage du pays en huit grandes régions. Jean-Marcel Jeanneney se demande, quant à lui, s’il ne faudrait pas considérer le nombre de départements formant la région pour décider de la dissociation des hommes. Olivier Guichard lui fait observer que la lourdeur des tâches ne dépend pas du nombre de départements et que le préfet de la région Centre aura moins de travail que celui de la région Nord (on ne dit pas encore Nord – Pas-de-Calais). L’hypothèse de la création d’un « délégué du gouvernement » est rejetée parce qu’une telle titulature implique une gestion par les services du Premier ministre, ce qui n’est pas le but recherché.

d. La représentation des socioprofessionnels.

67Le mode de représentation des socioprofessionnels suscite encore de multiples débats. Jean-Marcel Jeanneney propose le scrutin proportionnel et l’élection de grands électeurs par les comités d’entreprise. Cette solution rencontre l’hostilité des autres membres du gouvernement qui critiquent la politisation des comités, leur inexistence dans les petites entreprises et l’emprise des syndicats. André Bord, secrétaire d’État à l’Intérieur, fait remarquer qu’en Alsace les communistes ont des élus dans les comités d’entreprise alors que leur poids politique est très faible. Le ministre d’État admet bien volontiers que l’élection au suffrage universel dans un cadre géographique serait nettement plus simple que le recours aux organismes intermédiaires. Ce nouveau recours au suffrage universel fait craindre au ministre de l’Intérieur que les Français ne se désintéressent de ces élections. Jean-Marcel Jeanneney envisage alors de rendre le vote obligatoire, ce qui lui vaut immédiatement d’être contré par Raymond Marcellin et Philippe Malaud pour qui une telle solution conduirait les Français à voter pour des candidats hostiles au système.

e. La question des incompatibilités de mandats.

68Jean-Marcel Jeanneney est également le seul ministre à désirer des incompatibilités et des conditions d’éligibilité pour prétendre devenir sénateur. Il propose de réserver l’accès aux sièges de sénateurs territoriaux aux candidats détenant ou ayant détenu un mandat électif dans la région et aux candidats socioprofessionnels exerçant leur activité dans la région.

69Olivier Guichard et Raymond Marcellin ne sont pas favorables à cette exigence car ils estiment le vivier des hommes valables en province trop réduit, opinion qui ne manque pas de surprendre ! Le ministre d’État insiste en tout cas pour rendre incompatible la présidence du conseil général avec celle du conseil régional.

B. LA RÉFLEXION SUR LA RÉFORME SÉNATORIALE

  • 33 Le procès-verbal de la réunion n’est pas daté.

70Une autre réunion est consacrée plus spécifiquement à la préparation d’une note au président de la République au sujet de la réforme sénatoriale33. Jean-Marcel Jeanneney entend structurer la réunion autour des axes suivants : la compétence de l’Assemblée, la procédure législative et les relations entre le Sénat, l’Assemblée nationale et le gouvernement, la composition du Sénat. Le ministre d’État ne cache pas qu’en désirant limiter la compétence du Sénat, le président de la République va au-devant de difficultés psychologiques et techniques telles qu’il est préférable de l’en avertir. Les autres ministres présents acquiescent à l’idée de présenter cette requête dans la note au général de Gaulle.

1. La procédure législative.

71Jean-Marcel Jeanneney confirme la fonction consultative du Sénat. Il sera amené à donner son avis sur tous les textes législatifs préalablement à leur adoption. Si le Sénat donne un avis conforme au projet du gouvernement, l’Assemblée peut voter la loi. Si l’Assemblée vote le projet du gouvernement en rejetant les amendements formulés dans l’avis du Sénat, la loi est adoptée. Enfin, si l’Assemblée adopte des amendements au projet du gouvernement, le texte entre alors dans une « navette ». Si le Sénat vote les amendements de l’Assemblée, l’Assemblée peut voter le texte ; s’il rejette les amendements de l’Assemblée, le texte retourne devant l’Assemblée. Là, le gouvernement peut donner son accord et le projet de loi est adopté ; en cas de désaccord, la navette continue. Le ministre d’État voudrait que la session du Sénat soit ouverte quelque temps avant celle de l’Assemblée, de manière à ce qu’il n’y ait pas de temps mort en début de session pour l’Assemblée. Le Sénat serait saisi du projet de budget en même temps que la commission des Finances de l’Assemblée.

72Raymond Marcellin s’insurge contre ce qu’il qualifie de « diminution de l’autorité de l’Assemblée ». En tant qu’ancien député et membre de la commission des Finances, il ne peut accepter l’idée que le gouvernement défende son projet de budget devant les sénateurs avant les députés alors que les sénateurs socioprofessionnels auront reçu des mandats impératifs de la part des organisations qu’ils représenteront. C’est pourquoi il demande que l’Assemblée soit la première informée des orientations du gouvernement, quitte à ce que ce soit sous la forme d’une assemblée mixte comme cela se faisait sous la IVe République.

73Olivier Guichard émet, lui aussi, des réticences sur les idées avancées par le ministre d’État. Sans illusion sur l’orientation oppositionnelle du futur Sénat, il recommande de borner son pouvoir de nuisance en autorisant, par exemple, l’Assemblée à faire cesser la navette à tout moment. Cette mesure prudente est relayée par André Bord qui s’interroge aussi sur l’opportunité de laisser les sénateurs rapporteurs des avis de la Haute Assemblée défendre leur point de vue au sein des commissions du Palais-Bourbon. Se sentant en décalage par rapport à ses collègues, Jean-Marcel Jeanneney juge utile d’expliquer qu’il n’a pas désiré accroître les pouvoirs du Sénat.

2. La composition du Sénat.

74Jean-Marcel Jeanneney avance un nouveau projet concernant la composition du Sénat. Il imagine un Sénat regroupant trois collèges de 110 sénateurs chacun. Le premier collège serait constitué par les sénateurs départementaux, à raison d’un par département voire plus pour les départements les plus peuplés. Un deuxième collège de sénateurs socioprofessionnels élus à l’échelon national par un collège à définir. Un troisième collège représentant les régions dont les membres seraient élus par un scrutin qui « amalgamerait » les voix territoriales et socioprofessionnelles. Dans ce collège, les sénateurs seraient élus par les conseillers régionaux, chaque région étant représentée par un sénateur, les autres étant élus au prorata des populations régionales.

75Le ministre d’État admet que cette proposition présente l’inconvénient d’un corps électoral restreint. Olivier Guichard n’est manifestement pas convaincu par cette nouvelle proposition. Il fait remarquer que cette représentation avantage les départements au détriment des régions, qu’il n’y a aucun intérêt à accorder une prime aux départements les plus peuplés et que c’est là l’introduction d’une représentation à l’américaine. Philippe Malaud n’est pas persuadé, non plus, que cette formule originale conférerait un grand pouvoir d’influence aux sénateurs départementaux, seuls représentants de la collectivité tout entière.

76Sans entrer plus avant dans les détails, Raymond Marcellin suggère de faire élire les sénateurs départementaux par le conseil régional. Philippe Malaud craint aussi qu’en procédant à une élection à l’échelon national des sénateurs socioprofessionnels, on ne facilite le jeu des groupes de pression.

77Olivier Guichard a le mérite de rechercher des solutions simples. Il envisage une élection des deux tiers des sénateurs par les conseils régionaux avec l’unique obligation d’en désigner au moins un par département. Le dernier tiers serait élu lors d’un scrutin national. Philippe Malaud défend aussi un projet simple, celui d’une élection de tous les sénateurs par les conseils régionaux, en deux collèges, l’un territorial, l’autre socioprofessionnel. Jean-Marcel Jeanneney n’est pas favorable à cette hypothèse car elle élimine certaines catégories, ce que permet d’éviter une élection nationale.

78Raymond Marcellin n’est pas hostile à l’hypothèse tripartite, il pense même que les sénateurs départementaux pourraient jouer le rôle de contrepoids aux régions. Mais Olivier Guichard revient à la charge pour affirmer que cette idée donne une surreprésentation aux départements, ce qui n’est pas l’idée sous-tendant la réforme. L’opinion du ministre de l’Intérieur est à ce sujet très divergente de celle du ministre du Plan car il ne croit pas que les conseils régionaux dégagent « d’élite nouvelle ».

C. LES DIVERGENCES JEANNENEY-GUICHARD

1. L’opposition sur la forme du projet.

  • 34 Arch. CHEVS JMJ 66. Procès-verbal non daté.

79Lors d’une nouvelle réunion, les ministres étudient les textes proposés par le ministre délégué34. La différence d’approche entre Jean-Marcel Jeanneney et Olivier Guichard est frappante. Le ministre délégué se limite à un texte de principe qui, s’il était approuvé, ne pourrait être mis en place avant le vote des lois d’application par le Parlement. Jean-Marcel Jeanneney assimile cette procédure à de l’immobilisme, c’est pourquoi il désire rédiger un texte opérationnel « pour les titres relatifs à la composition et à la réunion des conseils régionaux ». En revanche, la loi se bornerait à poser les principes en ce qui concerne la compétence et les ressources des nouvelles collectivités. Deux raisons majeures expliquent l’opposition d’Olivier Guichard. Il redoute un alourdissement inutile du texte proposé aux électeurs et la défiance des députés de la majorité. Pourtant le ministre délégué reconnaît aussi qu’il y aurait un danger à présenter aux électeurs un texte trop général. Aussi accepte-t-il le principe du dépôt simultané d’un ou de plusieurs projets de loi d’application sur le bureau du Parlement.

80Jean-Marcel Jeanneney se défend de vouloir rédiger un texte trop long mais semble un peu isolé car Philippe Malaud, Roger Frey, André Bord et Jacques Chirac se rangent tous du côté du ministre délégué. Seul Bernard Ducamin se permet d’intervenir pour faire remarquer que le chef de l’État a préconisé clairement un texte opérationnel. Il lui est sèchement répondu par Olivier Guichard que le général a aussi demandé un texte court. Pour stopper toute polémique, le ministre d’État propose de présenter les diverses hypothèses au président et au gouvernement.

2. La composition des conseils régionaux.

81En dépit de leur différence d’approche concernant la forme du texte référendaire, Jean-Marcel Jeanneney et Olivier Guichard progressent sur le contenu de la réforme. Tous deux plaident pour que les nouveaux conseils régionaux soient le lieu privilégié d’expression de la population, des collectivités locales et des catégories socioprofessionnelles. Ce souci les amène à défendre le principe de l’élection des conseillers socioprofessionnels par catégorie, solution qui ne recueille pas l’assentiment de l’Élysée comme le rappelle Bernard Ducamin. Les deux ministres se retrouvent encore pour refuser l’hypothèse de la coexistence de deux assemblées régionales.

3. L’incompréhension de la philosophie du projet par les autres ministres.

82Les réserves des ministres associés à la réflexion sur le projet référendaire traduisent surtout leur incompréhension d’un texte qu’ils assimilent à un cadeau aux oppositions. Pour Roger Frey, par exemple, seules cinq régions sur vingt et une devraient être favorables au gouvernement. Jean-Marcel Jeanneney ne semble pas apprécier ce pessimisme. Pour lui, les chambres de commerce, d’agriculture, les unions départementales d’associations familiales ne sont pas toutes hostiles au gouvernement. Philippe Malaud surenchérit dans cette direction en s’interrogeant, à voix haute, sur les raisons qui poussent à flatter les conseils généraux majoritairement hostiles au gouvernement ou l’université.

83Seul Jacques Chirac semble comprendre la présence des députés au sein des assemblées régionales, la représentation particulière des conseils généraux ainsi que l’attribution d’un principut d’un siège par département afin d’avantager les petits départements. En revanche, il ne se montre guère enthousiaste pour la représentation des villes, pour l’élection des conseillers socioprofessionnels par un autre biais que le suffrage universel et pour la création de préfets de région sans ressort territorial.

VII. LES INFLEXIONS DU CONSEIL RESTREINT DU 9 OCTOBRE 1968

  • 35 Arch. CHEVS JMJ 57.

84Les orientations des deux réformes sont véritablement précisées au cours d’un Conseil restreint tenu à l’Élysée le 9 octobre 196835. Dans le verbatim rédigé par le ministre d’État, le général de Gaulle est présenté sous les traits d’un maître des débats à la fois scrupuleux et bienveillant. C’est le chef de l’État qui décide de l’ordre des questions débattues, en commençant par la réforme régionale.

A. LA RÉFORME RÉGIONALE

1. Les frontières régionales.

  • 36 Michel Debré, Gouverner autrement…, mémoires, tome 4, op. cit., pp. 335-336.

85Nonobstant ses imperfections, le ministre d’État souhaite que le découpage régional demeure en l’état, tout en laissant ouverte l’hypothèse de quelques changements. Michel Debré relate une visite effectuée par le ministre d’État au Quai d’Orsay début novembre 1968 au cours de laquelle les deux hommes se sont longuement entretenus des limites des futures régions36.

86Parmi les cas susceptibles d’être réétudiés figurent la Mayenne, qui désirerait être rattachée à la Bretagne, ou la Sarthe, qui pourrait être englobée dans le Centre. Quitte à procéder à des changements, Maurice Couve de Murville rattacherait plutôt la Charente-Maritime à l’Aquitaine, mais s’interroge surtout sur l’opportunité de préciser le découpage régional dans le texte du référendum. Le président de la République et son ministre d’État ne partagent pas exactement la même vision du problème. Alors que pour Jean-Marcel Jeanneney, les limites régionales pourraient être modifiées par simple décret, une fois recueilli l’assentiment des régions et départements concernés, le général de Gaulle exige que tout changement passe par une loi. À la moue du chef de l’État, le ministre d’État comprend que sa préférence profonde irait à l’expression de la souveraineté populaire. Afin de rassurer les petites régions, le général de Gaulle tranche pour le maintien du nombre de régions à vingt et une dans la loi référendaire, laissant en suspens d’éventuels remaniements géographiques.

  • 37 Arch. CHEVS JMJ 64. Lettres d’Henri Buot du 15 janvier 1969 et de Jean-Marcel Jeanneney du 20 janv (...)
  • 38 Arch. CHEVS JMJ 64. Lettres de Jean Tomasi du 27 février 1969 et de Jean-Marcel Jeanneney du 4 mar (...)

87Cette décision était sans doute la plus sage si l’on en juge par les réactions contradictoires que les rumeurs de modifications territoriales commencent à susciter chez les élus dans les premières semaines de 1969. Le cas le plus exemplaire est, sans doute, fourni par les élus des « Haute » et « Basse » Normandie qui paraissent nourrir des sentiments antagonistes sur la question de la réunification des cinq départements en une grande région normande. Au docteur Henri Buot, député UDR du Calvados, qui craint le regroupement réclamé par le président de l’association des députés normands, Pierre Godefroy, député UDR de la Manche, Jean-Marcel Jeanneney répond « qu’il n’est pas dans ses intentions de modifier le décret n˚ 60-516 du 2 juin 1960 qui a déterminé 21 régions »37. Un mois plus tard, c’est au tour du préfet de Seine-Maritime, Jean Tomasi, de faire part au ministre des inquiétudes des parlementaires de son département concernant une possible modification des frontières régionales. Une fois encore, Jean-Marcel Jeanneney se montre catégorique en niant la préparation d’un tel projet mais en précisant que les deux conseils régionaux pourront, s’ils le désirent, instituer des organismes de rencontre38.

  • 39 Arch. CHEVS JMJ 64.

88En Champagne-Ardenne, c’est à quelques jours seulement de l’ouverture de la campagne référendaire que Jean Degraeve, député-maire UDR de Châlonssur-Marne, exprime la vive inquiétude de la population de sa ville en proie à des rumeurs persistantes faisant état d’un transfert du siège de la région Champagne-Ardenne. Reims n’est jamais mentionnée, mais c’est naturellement à cette grande rivale que tout le monde pense. Une fois encore, le ministre d’État se veut rassurant, mais n’exclut cependant pas des modifications dans le choix des chefs-lieux de département ou de région dans l’avenir39.

2. Les compétences de la région.

  • 40 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien du 7 décembre 1995 avec Jean Quérenet Onfroy de Bréville qui se souv (...)

89À la date du Conseil, Jean-Marcel Jeanneney a déjà adopté la forme de collectivité territoriale comme statut juridique des futures régions. Son conseiller technique, Jean Quérenet, l’a convaincu des avantages de cette formule par rapport à celle d’un simple établissement public spécialisé dans les dépenses d’équipement40. Cette opinion, pour la première fois exprimée officiellement, suscite les réserves d’Olivier Guichard qui rappelle que, d’après l’article 72 de la Constitution, la création d’un nouveau type de collectivité territoriale procède de la voie législative et non d’un référendum.

  • 41 Arch. CHEVS JMJ 57.

90C’est l’occasion pour Jean-Marcel Jeanneney de surprendre ses interlocuteurs en soulignant que le référendum n’est rien d’autre qu’une loi référendaire et que la loi ne change pas de nature selon qu’elle a été adoptée par le peuple ou par le Parlement. Par conséquent, la loi référendaire peut créer une collectivité territoriale régionale comme une loi parlementaire peut défaire une loi référendaire. Cette réflexion juridique, a priori évidente, a échappé à tous les doctes juristes. « Visiblement ravi », le général de Gaulle s’exclame : « Eh oui ! La souveraineté nationale s’exprime aussi bien par le référendum que par le Parlement, c’est la Constitution de 58 ! » Toutefois il faut encore donner des compétences des régions un contenu suffisamment précis pour éviter d’avoir à passer par une loi ordinaire. Le général de Gaulle pose alors la règle de conduite qui va expliquer la longueur du texte définitif : « Écoutez Jeanneney, dans cette affaire, il faut être aussi précis qu’il est nécessaire, mais aussi vague qu’il est possible »41.

  • 42 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Olivier Guichard du 17 octobre 1995.
  • 43 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Pierre Creyssel du 14 décembre 1995.
  • 44 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Bernard Ducamin du 18 décembre 1995.

91Cette phrase a donné lieu à des interprétations différentes. Assurément, elle excluait le texte référendaire limité à quatre ou cinq articles cadres comme l’aurait désiré Olivier Guichard42. Le ministre délégué aura plusieurs conversations à ce sujet avec le général de Gaulle à l’automne 1968 et encore en janvier 1969 pour tenter de l’infléchir. Constatant son échec, mais ne pouvant souscrire au texte long, il choisira de ne plus s’associer au processus en marche. Pour autant, la réflexion du général de Gaulle n’a-t-elle pas été trop vite interprétée par Jean-Marcel Jeanneney comme un encouragement à concevoir un texte trop complexe car trop complet ? Là est le cœur du problème ! Pierre Creyssel rappelle qu’il travaillait à un texte qui puisse se passer de décret d’application pour entrer immédiatement en fonctionnement43. N’était-ce pas une gageure ? Des lois bien moins importantes que les deux réformes incriminées ont réclamé des délais parfois très longs pour leur application. Il est légitime de se demander si le cabinet du ministère d’État n’aurait pas dû différer les mesures d’application afin de hâter la date de la consultation et de réduire la longueur du texte adressé aux électeurs. Ce raisonnement séduisant ne paraît pas tenir. Bernard Ducamin résume parfaitement la spirale infernale dans laquelle s’enfermait l’équipe des rédacteurs au fil des jours. Selon l’ancien conseiller du général de Gaulle pour les questions administratives et juridiques, plus le travail avançait plus « il y avait des attaches fibreuses dans tous les coins, cela allongeait le texte [de loi] par les textes organiques. Le général voulait que le texte soit opérationnel le jour J. Inéluctablement, nous devions être précis et c’était sans fin. Dès que nous croyions avoir réglé un problème, nous en découvrions un autre. La réponse était d’allonger le texte »44.

92D’ailleurs, Jean-Marcel Jeanneney semble immédiatement comprendre le sens de la formule employée par le général de Gaulle en voulant ne pas détailler les impôts remis aux régions mais uniquement les catégories de ressources de celles-ci.

3. L’organisation des pouvoirs publics dans les régions.

  • 45 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Gérard Bélorgey du 28 février 1996. Gérard Bélorgey est, à ce m (...)

93Tous les participants au Conseil restreint s’accordent sur la nécessité de confier l’exécutif du conseil régional à un préfet de région et non à un président élu par l’assemblée. Membre du corps préfectoral et camarade de promotion de Pierre Creyssel, Gérard Bélorgey se souvient que tout le monde partageait cette conception45. La seule inconnue qui n’est pas levée par le Conseil porte sur le cumul de cette fonction régionale avec la compétence territoriale sur un département. La plupart des préfets ne conçoivent pas une fonction sans ancrage territorial précis pour demeurer au contact des élus et des problèmes d’administration.

4. L’organisation de l’assemblée régionale.

  • 46 Il ajoute aussi qu’il devrait y avoir incompatibilité entre les mandats de député et de maire, de (...)

94Jean-Marcel Jeanneney plaide pour une participation de droit des députés à l’assemblée régionale et non les faire élire dans la nouvelle collectivité. En effet, quelques mois après le raz de marée gaulliste aux élections législatives, le ministre d’État pense que beaucoup seraient battus et que leur rôle serait amoindri. Leur pouvoir politique est, certes, de pouvoir renverser le gouvernement, mais « ils ont heureusement peu d’occasions de l’exercer dans la Constitution actuelle ». En revanche, ils continuent d’être les intermédiaires des intérêts locaux et il semble logique de les faire participer à l’assemblée destinée à les exprimer. La démonstration du ministre d’État ne convainc ni le Premier ministre ni le président de la République. Le général de Gaulle estime que les députés ou les ministres n’ont pas à siéger dans les assemblées régionales et qu’il doit même y avoir incompatibilité entre ces deux fonctions46. Cette décision angoisse visiblement Olivier Guichard qui ose contredire le chef de l’État en affirmant que jamais les députés ne feront campagne pour des assemblées dont ils seraient exclus.

5. Les modes d’élection des conseillers territoriaux et socioprofessionnels.

  • 47 Le ministre d’État rapporte les paroles suivantes du chef de l’État : « Pour la Chambre, on votait (...)

95En dépit d’un fort courant d’opinion se dégageant en faveur de l’élection de l’assemblée régionale au suffrage universel direct, ce mode de scrutin est d’emblée écarté par le général de Gaulle et le ministre d’État au profit d’un scrutin au second degré. Seul Olivier Guichard s’offusque de ce choix, craignant qu’il ne permette à l’opposition de remporter dix-neuf régions sur vingt et une. Cette perspective n’effraie pas le général de Gaulle qui rappelle la lente victoire des républicains au siècle passé et l’absence d’enjeu politique des élections régionales47. Par rapport à son projet de début septembre, Jean-Marcel Jeanneney propose, avec succès, de faire participer tous les conseils municipaux à l’élection des délégués régionaux. Cet élargissement de la base électorale des assemblées devrait favoriser les amis de la majorité. L’introduction du vote plural pour les conseils municipaux urbains permettrait de pondérer la surreprésentation des campagnes. Les délégués régionaux seraient de toute façon élus dans le cadre départemental au scrutin de liste.

96En revanche, le ministre d’État échoue à faire accepter le suffrage universel catégoriel qu’il présente comme une grande innovation. Le général de Gaulle admet l’intérêt du projet mais redoute sa traduction. Aussi opine-t-il pour la simple désignation des conseillers économiques et sociaux, reprenant le système déjà en vigueur au Conseil économique et social. Seulement, comme le fait remarquer Olivier Guichard, la désignation empêchera les conseillers socioprofessionnels de voter l’impôt ou les dépenses. Par conséquent, on peut imaginer que les deux types de conseillers siègent dans deux assemblées différentes, l’une délibérative l’autre consultative, ou qu’ils siègent dans une assemblée unique, mais avec des pouvoirs différents. Le général de Gaulle retient naturellement l’hypothèse de l’assemblée unique puisque c’est précisément le mélange des genres qu’il recherche.

6. Le statut de la région parisienne.

97Le choix de l’assemblée régionale unique paraît remettre en question, à première vue, le statut bicaméral de la région parisienne. C’est du moins la crainte d’Olivier Guichard. Le général de Gaulle défend un système « à part » pour la capitale, donnant au gouvernement des pouvoirs supérieurs, parce qu’il en a toujours été ainsi. Cette position ne signifie pas, pour autant, le maintien éternel de l’assemblée délibérative composée d’élus nommés par le gouvernement.

B. LE SÉNAT RÉNOVÉ

1. Les compétences.

98Le Conseil restreint donne l’occasion au général de Gaulle de préciser le rôle dévolu au nouveau Sénat. Tout d’abord, c’est le chef de l’État qui le borne à une « compétence économique et sociale seulement, mais non pas politique ou législative ». Jean-Marcel Jeanneney trouverait commode de reprendre l’énoncé de l’article 36 de la Constitution pour délimiter les compétences de la nouvelle assemblée, mais le président de la République préfère les voir explicitées afin d’éviter toute contestation ultérieure.

99En fait, le général de Gaulle n’a que quelques idées sommaires sur la réforme qu’il envisage, mais elles sont très arrêtées. Il ne s’embarrasse pas de considérations intellectuelles ou d’arguties. Les officiers rompus à la méthode de raisonnement tactique diraient qu’on retrouve chez lui toute la fougue du cavalier, ils n’auraient pas tort. Ainsi, peu lui importe que la nouvelle assemblée s’appelle « Sénat » ou « Sénat économique et social », l’essentiel est ailleurs. Sa seule finalité est d’examiner en premier les textes législatifs. Cette idée maîtresse lui fait toutefois oublier le problème des propositions de loi d’origine parlementaire. Plusieurs solutions pourraient être apportées à cette difficulté. Dans ses Réflexions institutionnelles de 1943, Jules Jeanneney suggérait de confier à l’Assemblée le soin de faire le tri parmi les propositions de loi. Un quart de siècle plus tard, son fils continue de penser que ce travail devrait, effectivement, revenir au bureau de l’Assemblée. Cependant le général de Gaulle juge cette solution tout à la fois lourde à mettre en œuvre et peu satisfaisante car le bureau est avant tout un organe administratif. Il préférerait que le tri soit effectué par la conférence des président s de groupe. Quant à Maurice Couve de Murville, il estime que la difficulté ne se pose pas réellement car le gouvernement est toujours libre de canaliser le travail de l’Assemblée par le biais de l’ordre du jour prioritaire. Cette solution n’est qu’un expédient aux yeux du ministre d’État.

2. La question des navettes.

100L’examen préalable du texte des projets et propositions de loi par les sénateurs ne supprime pas, pour autant, le dépôt d’amendements lors de la discussion au Palais-Bourbon. Partant du principe que le Sénat réformé n’a pas de réelle compétence législative, le général de Gaulle refuse d’envisager l’hypothèse de faire revenir le texte amendé par les députés pour un second examen au Sénat. Comprenant toutefois qu’une procédure aussi sommaire risque de limiter fortement l’intérêt des nouveaux sénateurs pour les textes soumis à leur avis critique, le chef de l’État accepte l’éventualité de la présence d’une délégation de sénateurs lors de la discussion du texte au Palais-Bourbon. Eux seuls pourraient exprimer l’opinion du Sénat sur les amendements déposés en cours de débat par les députés. La présence de cette délégation effraie Jean-Marcel Jeanneney qui préfèrerait réduire à un unique sénateur la présence du palais de Médicis au Palais-Bourbon. En effet, le ministre d’État redoute les contradictions qui ne manqueraient pas d’apparaître sur le banc de la délégation sénatoriale.

101Maurice Couve de Murville apparaît, l’adjectif n’est pas trop fort, horrifié par cette idée de délégation. Le général de Gaulle semble faire preuve d’un esprit vraiment trop réducteur sur le travail réalisé par les parlementaires. Tant le Premier ministre que le ministre d’État soulignent l’apport des sénateurs lors des débats sur les lois foncières, sur les sociétés anonymes ou sur les incapables majeurs. Au minimum, le renvoi devant le Sénat des amendements déposés par les députés pourra donner au gouvernement le temps de se forger une meilleure opinion sur les suites à leur donner. Malgré la qualité des commissaires du gouvernement entourant les ministres en séance, il n’est parfois pas possible de penser à toutes les répercussions d’un amendement en quelques secondes. À l’arraché, Maurice Couve de Murville parvient à obtenir le droit pour les sénateurs d’examiner les amendements déposés en commission car le chef de l’État croit que le travail des députés y est moins partisan.

102En revanche, le général de Gaulle est prêt à bouleverser, pour les sénateurs, les habitudes de travail des fonctionnaires de la direction du Budget en exigeant d’eux qu’ils « bouclent » le projet de loi de finances pour la mi-septembre au lieu de début octobre. Gagner deux semaines dans l’établissement du budget semble déjà un exploit pour un homme issu de la Rue de Rivoli comme Maurice Couve de Murville, même si la navette est supprimée au moment de la discussion budgétaire.

3. La composition du Sénat et le mode d’élection des sénateurs territoriaux.

  • 48 Le Sénat compte en 1968 315 sièges, le Conseil économique et social 200 sièges.

103Le choix de la désignation pour les conseillers régionaux socioéconomiques conduit naturellement à calquer cette solution pour les sénateurs de la même catégorie. Alors qu’au ministère d’État, les hypothèses de calcul pour répartir les sénateurs ont réclamé des heures de travail, le général de Gaulle procède à un partage « à la louche », en quelques instants. Accordant, dans un premier temps, une part égale aux sénateurs territoriaux élus et aux socioprofessionnels désignés, il accepte de monter à 170 élus contre 150 désignés pour faire plaisir à Jean-Marcel Jeanneney48.

104Afin de garantir une représentation à toutes les régions, le général de Gaulle décide d’attribuer un siège à chacune des 21 régions. Les 149 sièges restants seront répartis proportionnellement à la population. Le corps électoral sera le même que pour l’élection des conseillers régionaux territoriaux : tous les conseillers municipaux participeront au scrutin avec vote plural pour les conseillers des grosses communes. Tant le président que le Premier ministre s’accordent pour que le mode de scrutin demeure majoritaire à deux tours. Seulement, au lieu d’être organisé dans le cadre départemental comme pour les conseillers régionaux, il sera régional. Après avoir envisagé de déconcentrer les bureaux de vote au niveau cantonal ou du chef-lieu d’arrondissement, le général de Gaulle tranche en faveur de leur maintien dans les chefs-lieux de département.

105Jean-Marcel Jeanneney estime être en mesure d’achever la rédaction des textes pour le 9 novembre, mais demande que le projet ne soit pas évoqué, d’ici là, en Conseil des ministres pour éviter toute indiscrétion. Le débat au Parlement pourrait se tenir après le vote de la loi de finances, vers le 20 novembre.

VIII. LES DIFFICULTÉS POSÉES PAR LA RÉFORME RÉGIONALE

A. L’OPPOSITION DE LA COMMISSION NATIONALE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (CNAT)

  • 49 Arch. CHEVS JMJ 65.
  • 50 Arch. CHEVS JMJ 65. Parmi eux figurent : Eugène Claudius-Petit, Raoul Témine, Bernard Pallez, Paul (...)

106La réflexion sur la réforme régionale n’est pas uniquement conduite au ministère d’État. Le 19 septembre 1968, se tient une réunion de la Commission nationale d’aménagement du territoire (CNAT) du commissariat au Plan, chargée de « dégrossir les problèmes posés par la réforme régionale et son application »49. Présidée par Philippe Lamour, elle réunit une dizaine de participants qui adoptent un ton très libre50. L’ancien ministre Eugène Claudius-Petit juge prioritaire « de changer la méthode administrative, supprimer le contrôle en dehors de l’aspect spécifique du contrôle. Empêcher que chaque fonctionnaire se prenne pour un collège, un représentant du pouvoir tout entier, le ministre devenant moins qu’un chef de bureau ». Il surenchérit : « Il faut que cesse le contrôle par les sous-chefs de bureau des décisions prises par les maîtres de l’administration et la vision parisienne intra-muros du permis de construire ».

107Philippe Lamour estime que, pour réussir, il faut que la régionalisation cesse d’être uniquement considérée comme un synonyme de « Plan régional ». S’il retient une programmation régionale quinquennale vérifiée par l’Administration centrale et un programme annuel voté par le Parlement, il juge que c’est à l’assemblée régionale que doit revenir le choix de la ventilation des engagements de crédits. Enfin, c’est au préfet de région que doit incomber la tâche d’engager les crédits.

108Vieil habitué du travail parlementaire, Eugène Claudius-Petit apporte un correctif aux propos du président Lamour. Dans les faits, la règle d’annualité du droit budgétaire n’est jamais respectée et le Parlement régularise les engagements de crédits « au petit bonheur la chance ».

109Raoul Témine, chef du service des constructions hospitalières au ministre des Affaires sociales, fait observer que si les régions doivent se doter d’un Plan, il faut revoir le système en vigueur au commissariat au Plan. En effet, les enveloppes régionales entrées en vigueur avec le Ve Plan présentent plusieurs défauts majeurs dont le plus grave est certainement l’absence de réévaluation des opérations en fonction de l’inflation.

110Pour sa part, Paul Delouvrier redoute que les régions ne tombent sous la domination de la Caisse des dépôts si l’État cesse de subventionner directement les projets d’équipements. La présentation des prérogatives futures de la région lui fait penser à une recentralisation à une échelle différente alors qu’il conviendrait de s’attaquer, avant tout, au problème de la cohérence de la carte régionale afin de ne pas handicaper certaines régions.

111À titre personnel, Eugène Claudius-Petit regrette que Paul Delouvrier, qu’il qualifie de « locomotive », n’ait pas été chargé de conduire la réforme. Même s’il ne s’agit que d’une question de personne, ce regret est un désaveu du choix de Jean-Marcel Jeanneney.

  • 51 Arch. CHEVS JMJ 65. Avis des 14 et 29 janvier 1969.

112Cette opposition larvée va se révéler au grand jour en janvier 1969 lorsque la commission rend public ses avis. Le ton employé est à la polémique51. Les membres de la commission reprochent au gouvernement de ne pas avoir simplement voulu réaliser « un assouplissement du centralisme administratif », mais procéder à « la délégation à des entités régionales constituées en institutions de droit public d’une partie des pouvoirs de décision et de gestion qui relevaient jusqu’à présent des prérogatives exclusives de l’État ». C’est cette évolution que la commission refuse de cautionner. Selon elle, « la réforme envisagée n’est donc pas une simple adaptation de méthodes d’administration aux exigences nouvelles nées de l’évolution technique et économique. C’est une modification de l’édifice institutionnel du pays auquel vient s’ajouter un nouvel élément qui constitue une novation essentielle des principes de base sur lesquels ont jusqu’à présent traditionnellement reposé ces institutions ». Les membres de la commission n’hésitent pas à être plus virulents encore en affirmant : « C’est une aventure nouvelle et sans précédent dans l’histoire du pays et à laquelle l’opinion est mal préparée ». Pour les experts de l’aménagement du territoire, qui appartiennent pour beaucoup à des administrations centrales et au commissariat au Plan, le projet référendaire abandonne la déconcentration administrative pour la décentralisation politique et économique. Défenseurs de la tradition jacobine, ils prétendent que les citoyens ne désirent nullement la création de véritables régions politiquement autonomes et dotées de leurs propres moyens, mais uniquement un desserrement des services administratifs étatiques. D’ailleurs, dans un second avis rendu fin janvier, la commission défendra le bilan du commissariat au Plan et critiquera la création d’un nouvel échelon de gestion dans la pyramide administrative. Il ne fait aucun doute que Jean-Marcel Jeanneney entend profiter de la réforme pour abaisser le Commissariat au Plan dont il pense que les recommandations sont trop pesantes sur le débat public alors qu’il est peuplé de technocrates sans légitimité. On trouve d’ailleurs cette opinion reprise dans une note, hélas anonyme et sans date, d’un membre du cabinet du ministre d’État qui écrit : « Les méthodes actuelles de préparation du Plan, qui ne laissent aux régions aucune marge de choix, aucune liberté de décision autre que de localiser quelques investissements publics, sont incompatibles avec l’esprit même de la réforme régionale ».

B. LES LACUNES FINANCIÈRES DE LA RÉFORME RÉGIONALE

1. Les négociations entre les cabinets du ministère d’État et du ministère des Finances.

  • 52 Arch. CHEVS JMJ 72.
  • 53 Le commissariat au Plan répartit les investissements en trois catégories :
    1) La catégorie A concer (...)

113Le lundi 2 septembre 1968, le groupe de travail pour l’étude des « finances régionales » se réunit pour la première fois52. Présidé par Jean-Marcel Jeanneney, le groupe s’assigne comme objectif « l’évaluation du montant des dépenses d’équipement effectuées dans chaque région, toutes sources de financement réunies ». Les experts conviennent de la nécessité de la constitution d’un tableau régionalisé des investissements arrêtés par le Plan et des transferts de ressources possibles53. Le groupe de travail entend mener une réflexion pour assurer aux collectivités locales les ressources suffisantes pour éviter un recours aux subventions d’État, puis définir quelles ressources d’État pourraient être mises à leur disposition.

  • 54 Arch. CHEVS JMJ 65. Note du 18 novembre 1968.

114La discussion entre le ministère d’État, le ministère et le secrétariat d’État aux Finances est ouverte à l’automne 1968 par une note consacrée à « la suppression du droit de regard des administrations centrales »54. Le collaborateur du ministre annote en marge ce premier contact : « Tentative d’approche (...) encore bien imparfaite mais [qui] permet de discuter ». Le cabinet s’irrite que le ministère des Finances s’arroge le droit de définir la politique qu’il aimerait voir suivie par le gouvernement en matière de régionalisation.

  • 55 Arch. CHEVS JMJ 65. Il s’agirait des droits de timbre des cartes d’entrée dans les casinos et cerc (...)

115Aucun document ne permet de suivre les étapes de la réflexion jusqu’à une rencontre entre Pierre Creyssel et Antoine Brunet, chargé de mission de François-Xavier Ortoli, le 13 mars 1969. Le membre du cabinet du ministre des Finances a donné l’accord de principe de la Rue de Rivoli pour le transfert de la vignette automobile aux régions et a affirmé étudier « avec préjugé favorable » la dévolution aux régions de certains droits de timbre, et rechercher la possibilité de transférer une partie des droits sur l’essence, du PMU, du tabac55. En revanche, il a écarté le principe du transfert des droits de mutation à titre onéreux, impôt qui frappe les actifs, et celui des droits de mutation de jouissance, impôt antisocial. Pour le représentant du ministre des Finances, le chiffre de 3 milliards de francs serait idéal comme montant libre utilisable par les régions. À son sens, seul 1/5e maximum de la fiscalité régionale devrait pouvoir être affecté au service de la dette, proportion qui sera jugée trop restrictive par le directeur de cabinet de Jean-Marcel Jeanneney.

  • 56 Arch. CHEVS JMJ 65. Le ministère des Finances propose une répartition à 30/70, le ministère d’État (...)

116D’accord sur le principe d’un transfert de 10 milliards de francs de recettes d’État au profit des régions, les deux ministères répartissent les fonds entre secteur libre et secteur affecté de manière voisine56. En revanche, le ministère des Finances se contente d’affecter 1,5 milliard de francs d’impôts directs auxquels il ajoute 800 millions subvention globale et 700millions de subvention affectée, alors que le ministère d’État double le montant des impôts transférés avec 3 milliards de francs d’impôts et 300 millions de subvention globale.

117En échange de la « générosité » de la Rue de Rivoli, le ministère d’État ne s’oppose pas à la désignation du trésorier-payeur général comme contrôleur financier de la région, même si Pierre Creyssel relève que cette solution « ne fait qu’offrir une apparence d’indépendance de la région par rapport à l’Administration centrale » et qu’on « peut émettre des doutes sur le bon fonctionnement d’un procédé qui ne spécialise pas le fonctionnaire chargé de la mission de contrôle ». L’idée d’une chambre régionale des comptes n’a pas encore fait son chemin.

118Les divergences de fond entre la Rue de Lille et la Rue de Rivoli sont encore plus complexes si on y inclut la part de « non-dit ». En effet, le ministère d’État table sur la campagne préréférendaire pour obtenir des avantages financiers supplémentaires pour les régions en jouant sciemment sur le déclenchement des hostilités avec les opposants au projet pour intimider les Finances. C’est, en substance, la conclusion de la note sur la rencontre avec le chargé de mission de François-Xavier Ortoli. Quant au ministère des Finances, il ne serait pas exempt d’arrière-pensées lui aussi, du moins à en croire l’auteur d’une autre note du ministère d’État. Selon Pierre Creyssel ou Gabriel de Broglie, le ministère des Finances chercherait à profiter de la réforme régionale pour faire passer son projet de réforme de la fiscalité locale, ce qui ne manquerait pas d’additionner les reproches. La note critique l’attitude consistant à répéter qu’il n’y aura pas alourdissement de la fiscalité car tout observateur attentif peut voir qu’aucune recette supplémentaire n’a été inscrite au budget de l’État pour financer les régions. Il serait donc plus honnête de créer un impôt régional, même léger, qui renforcerait d’ailleurs le pouvoir des régions.

2. Le point de vue du ministère de l’Intérieur.

  • 57 Arch. CHEVS JMJ 65. Ces impôts rapportent respectivement 1 milliard, 500 millions, 1,8 milliard et (...)

119La direction des Collectivités locales du ministère de l’Intérieur ne reste pas inerte dans le débat sur les finances régionales. Elle propose des attributions de ressources claires à la région comme le transfert du produit de la vignette automobile, les droits de timbre sur les permis de conduire et cartes grises, une taxe spéciale sur les conventions d’assurances et 50 % des sommes affectées au fonds de soutien aux infrastructures régionales57. Cette présentation claire des ressources de la région plaît au cabinet du ministère d’État car elles correspondent toutes à des impôts « régionalisables » et « modulables ». Cette solution présente néanmoins certains inconvénients : elle livre des recettes aux régions avant même qu’elles n’aient engagé de dépenses, elle fixe les ressources avant même que l’on sache quelle forme de financement est arrêtée, elle permet au conseil régional de créer une taxe locale sur l’essence sans véritable contrôle d’opportunité.

3. Une liberté bien surveillée.

  • 58 Arch. CHEVS JMJ 80.
  • 59 Arch. CHEVS JMJ 80. Les 10 milliards de francs de crédits d’équipements transférés aux régions pès (...)

120À quelques jours du référendum, Gilbert Mathieu dans Le Monde, consacre un long article sur la part réelle laissée aux régions dans le financement des projets d’équipements58. Le journaliste peut démontrer que rien n’a véritablement été réglé dans ce domaine et que les différences d’approche entre le ministère d’État et celui des Finances ont laissé les problèmes pendants. Dès son introduction, il écrit : « Les ministres ont réussi à se mettre d’accord sur le texte proposé aux Français, mais pas sur la façon de l’appliquer. La discrétion est dans ces conditions la meilleure façon de taire les divergences d’interprétation ». Les experts comptent appliquer les dispositions des articles 6 à 11 en six mois. Le ministère des Finances a obtenu que seuls 2,5 milliards de francs soient librement gérés par les régions, soit un dixième du total des investissements civils de l’État qui atteignent 28 milliards de francs. Cette présentation est quelque peu tendancieuse car ces 2,5 milliards représentent en réalité le quart des10 milliards de francs d’investissements civils que l’État va transférer aux régions59. Les trois quarts restants, soient 7,5 milliards de francs, devront être affectés selon une grille de répartition comprenant « quarante trous », correspondant à autant de types de travaux à réaliser.

121L’État conservera dans les vingt-deux secteurs d’investissement transférés aux régions une compétence majeure lorsqu’il s’agira d’équipements qui « par leur caractère ou leur implantation présentent un intérêt national ». La cinquantaine de décrets d’application à prendre en Conseil d’État réclameront à eux seuls un trimestre.

  • 60 Arch. CHEVS JMJ 80. La part des dépenses d’équipements confiée aux régions correspondra au tiers d (...)

122Sur les 10 milliards de francs transférés, 2,5 milliards couvriront des dépenses liées au logement et à l’urbanisme, 2 milliards seront dévolus à l’équipement scolaire, 1 milliard iront aux routes et quelques centaines de millions de francs seront consacrés aux autres secteurs d’investissement comme l’équipement rural et l’aménagement foncier, l’équipement sanitaire et social, les ports et voies navigables, les installations sportives, les transports urbains....60

123Il semble bien que le ministère des Finances ait eu les plus grandes réticences à « prêter » sur la longue durée un grand nombre de ses meilleurs spécialistes et ne se soit résolu à épauler les préfets de région qu’avec les fonctionnaires déjà présents en province. Peut-être faut-il y voir un réflexe parisianiste des administrateurs civils des différentes directions de la Rue de Rivoli qui redoutent toujours de devoir « s’expatrier » au fin fond de régions plus ou moins lointaines.

124Comme le souligne ironiquement Gilbert Mathieu : « À condition de ne pas utiliser les fonds à autre chose que l’objet précis qui les a fait accorder, les régions seront (...) libres de l’emploi de la subvention affectée ; ce qui ramènera pratiquement à un simple choix de localisation leur liberté d’utilisation ».

125En fin de compte, la réforme régionale prend davantage les traits d’une simple opération de « déconcentration » administrative et non d’une véritable « régionalisation ». Avec seulement 9 % du montant des dépenses d’équipements laissés au libre choix des conseils régionaux et une marge de manœuvre de 5 % à 10 % pour les cases de la grille des subventions affectées, les régions seront loin de prendre vraiment leurs destinées en main. Cette « liberté », déjà très relative, sera encore amoindrie par la nécessité de porter l’effort sur les secteurs dans lesquels un déficit d’investissements aura été relevé.

126À la décharge du gouvernement, celui-ci peut arguer qu’il lui aurait été impossible de procéder à un transfert supplémentaire de produit d’impôt vers les régions sans majoration de la pression fiscale. D’autre part, en laissant trop de liberté aux régions, l’État aurait encore favorisé le non-respect des objectifs assignés dans le Plan. Enfin, il n’apparaît guère sérieux de transférer tout ou partie du produit des impôts indirects, ceux qui ont le meilleur rendement, car cette mesure ne ferait que renforcer les inégalités régionales. Le ministère des Finances ne prête guère l’oreille aux propositions de transfert d’autres taxes comme les taxes sur le tabac, l’essence, l’alcool, la consommation d’électricité basse tension, les droits sur les conventions d’assurances, les droits sur les mutations locales.

IX. UN PROLONGEMENT DE LA LOI RÉFÉRENDAIRE : LES PROJETS DE RÉFORMES CANTONALE ET MUNICIPALE DU MINISTRE D’ÉTAT

127Bien qu’ils soient situés en dehors de son champ de compétence, Jean-Marcel Jeanneney participe à la réflexion sur les projets de réforme cantonale et municipale pilotés par le ministère de l’Intérieur. Jean-Marcel Jeanneney souligne que, dans son esprit, ces projets étaient aussi importants que la loi référendaire dont ils étaient le prolongement. Si le projet soumis à référendum n’avait pas été mis en échec, le général de Gaulle aurait vraisemblablement confié au ministre d’État le soin d’achever le processus de réforme des élections locales. Il est donc tout à fait logique de trouver dans les archives du ministère d’État deux notes datées de janvier 1969 décrivant l’économie générale de ces projets.

  • 61 Arch. CHEVS JMJ 72.
  • 62 Arch. CHEVS JMJ 72. Un département de 500 000 habitants aurait 40 conseillers, un département de 1 (...)

128Dans la première note, datée du 10 janvier 1969, Jean-Marcel Jeanneney fixe le nombre de conseillers généraux en référence à la population du département, en conservant une prime de surreprésentation aux départements faiblement peuplés61. Il accorde 20 conseillers par département plus 1 par 25 000 habitants jusqu’à un million d’habitants, puis un conseiller pour 100 000 habitants au-delà du million62. Le territoire départemental serait divisé en communautés urbaines et cantons. Chaque communauté urbaine et chaque canton seraient représentés par un conseiller général, le reliquat de sièges à pourvoir étant réparti à la proportionnelle à la plus forte moyenne. L’élection des conseillers aurait lieu au scrutin uninominal ou au scrutin de liste.

129L’originalité du projet s’affirme quand le ministre d’État dote le canton du statut d’établissement public et d’un conseil cantonal. Celui-ci serait élu sur la base de 12 membres plus 1 pour 5 000 habitants ; y siégeraient également le ou les conseillers généraux. La présidence du conseil cantonal reviendrait au conseiller général quand il est le seul à avoir cette fonction, sinon il y aurait élection parmi les conseillers généraux. Établissement public, le canton voterait les centimes, aurait une compétence obligatoire en matière de voirie, gérerait le service d’incendie, les équipements sportifs et culturels. Là où existent des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM), le conseil cantonal les remplacerait de plein droit. Lorsque plusieurs communes d’un même canton décideraient de s’associer pour la réalisation d’équipements, c’est le canton qui serait le maître d’ouvrage, qui assurerait le fonctionnement du service. La réalisation du service donnerait lieu à un budget annexé au budget cantonal et les décisions relatives à ce service seraient du seul ressort des représentants des communes associées et des conseillers généraux.

  • 63 Arch. CHEVS JMJ 72.

130La seconde note, rédigée le 30 janvier 1969, s’intitule « réflexions sur la réforme cantonale et communale »63. Le ministre d’État ne rejette pas l’hypothèse de la fusion autoritaire des communes inférieures à 200-300 habitants, au prétexte qu’elles n’auraient plus la taille critique suffisante pour assurer à leurs habitants des services publics rentables. Une telle révolution heurterait « un très grand nombre de conseils municipaux et de maires, qui accomplissent actuellement leurs tâches avec conviction et efficacité, [et] provoquerait des remous justifiés ». Cette raison politique majeure justifie alors l’idée du « conseil cantonal » que le ministre vient d’imaginer. Par rapport à sa note du 10 janvier, il ajoute aux compétences dudit conseil la gestion des maisons de retraite et des établissements sanitaires et sociaux.

131La véritable nouveauté de la note de la fin janvier concerne les communes urbaines puisque le ministre d’État envisage maintenant la création de cantons urbains qui se substitueraient aux communautés urbaines. Collectivité publique, le conseil cantonal urbain gérerait l’ensemble de la voirie urbaine, l’adduction d’eau, l’assainissement, l’enseignement primaire, les ZI, ZUP, ZAD et ZAC. Le ministre d’État préconise la fusion autoritaire des communes suburbaines environnant la ville principale sauf en cas « de réelle individualité sociologique ».

132Jean-Marcel Jeanneney définit également dans cette note sa conception de la réforme cantonale. Partisan d’une refonte complète de la carte cantonale, le ministre d’État reste fidèle au principe de la circonscription électorale. Il veut juste éviter la persistance des inégalités de représentation qui fait qu’en Lozère, un conseiller général est élu par 3 200 habitants contre 43 200 dans les Bouches-du-Rhône. Deux solutions sont, dès lors, envisageables. D’une part, élire trois ou quatre conseillers généraux par un scrutin de liste plurinominal sur une circonscription plus large que les cantons, ou bien élire les conseillers généraux dans des circonscriptions coïncidant avec les cantons remodelés et devenus collectivités publiques mais en renonçant au scrutin uninominal. Le nombre de conseillers généraux serait déterminé en fonction de la population et non plus en fonction du nombre de cantons. Les plus gros cantons seraient représentés par plusieurs conseillers généraux. Les conseillers généraux auraient non seulement pour vocation de former le conseil général en délibérant des affaires du département, mais aussi de siéger au conseil cantonal et de le présider. Dans les cantons devant élire plusieurs conseillers généraux, certaines grandes communes pourraient élire leur conseiller.

  • 64 Arch. CHEVS JMJ 72. Réforme cantonale et communale, note du préfet de l’Isère Louis Verger, 24 jan (...)

133Afin de tester ces propositions, Jean-Marcel Jeanneney les soumet à Louis Verger, le préfet de l’Isère. Le haut fonctionnaire adopte un style très franc vis-à-vis du ministre d’État, n’hésitant pas à lui faire part de ses critiques et observations64. Le préfet suggère à Jean-Marcel Jeanneney d’élargir les compétences dévolues au conseil cantonal en y ajoutant les problèmes d’eau et d’assainissement, du ramassage et du traitement des ordures ménagères, des équipements scolaires, des constructions d’HLM, des abattoirs, etc. En adjoignant ces services aux missions du conseil cantonal, on retire, certes, un grand nombre d’attributions aux communes, mais on parvient à « coordonner et à rentabiliser la création et la gestion de tous les équipements qui sont de nature à intéresser simultanément plusieurs communes ». Louis Verger se montre, en revanche, nettement moins convaincu par le fonctionnement des conseils de canton urbain qu’il juge trop favorable aux communes périphériques par rapport au centre. Sur un plan politique, le préfet de l’Isère met en garde le ministre d’État contre les risques de faire fusionner autoritairement les communes de moins de 200 habitants ou de moins de 300 habitants car cela serait « de nature à doter l’opposition d’un redoutable thème de ralliement ». La réforme devrait, de toute façon, conduire à une accentuation des enjeux partisans lors des élections cantonales et, par conséquent, à abaisser l’influence traditionnelle des notables n’appartenant pas aux formations politiques nationales.

Notes

1 En raison de son absence à la réunion de Grenelle, Michel Debré a adressé sa lettre de démission à Georges Pompidou qui a accepté de le permuter avec Maurice Couve de Murville.

2 Michel Debré, Gouverner autrement…, mémoires, tome 4, op. cit., p. 318.

3 Jacques Foccart, Le Général en mai…, op. cit., p. 296.

4 Jacques Foccart, Le Général en mai…, op. cit., p. 360-361.

5 Michel Debré, Gouverner autrement…, mémoires, tome 4, p. 320.

6 Arch. CHEVS JMJ 62. Le ministre ne répond qu’à 55 d’entre elles d’après les peluriers.

7 Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, tome 1, op. cit.

8 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Bernard Ducamin du 18 décembre 1995.

9 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Michèle Legras du 11 janvier 1996.

10 Arch. CHEVS JMJ 72.

11 Arch. CHEVS JMJ 56. Le Figaro, 9 septembre 1968. Entretien avec le général de Gaulle.

12 Arch. CHEVS JMJ 57.

13 Arch. CHEVS JMJ 57.

14 Arch. CHEVS JMJ 57.

15 Arch. CHEVS JMJ 57.

16 Arch. CHEVS JMJ 72.

17 Arch. CHEVS JMJ 72. Jean-Marcel Jeanneney précise : « Par groupe social, j’entends des ensembles d’hommes travaillant dans l’agriculture, l’industrie, le commerce, etc., chacune de ces catégories pouvant comporter des subdivisions ; il conviendrait, notamment en ce qui concerne l’industrie, de distinguer entre les petites entreprises et les grandes et parmi celles-ci selon les branches professionnelles (industries mécaniques et métallurgiques, industries chimiques, etc.). Par groupe social, j’entends aussi l’ensemble des étudiants et professeurs, l’ensemble des fonctionnaires – autres qu’enseignants –, ainsi que des catégories sociales non professionnelles, qui ne peuvent faire grève et qui ont donc particulièrement besoin de pouvoir s’exprimer en tant que tels : les vieillards, les mères de famille et leurs enfants. »

18 Arch. CHEVS JMJ 72. Notes sur le Sénat et l’organisation régionale, 4 septembre 1968.

19 Arch. CHEVS JMJ 72. Notes sur le Sénat et l’organisation régionale, 4 septembre 1968.

20 Le texte intégral de cette consultation est reproduit dans Jules Jeanneney, Journal politique septembre 1939 - juillet 1942, Paris, Armand Colin, 1972, pp. 313-317.

21 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur le Sénat, 4 septembre 1968.

22 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur le Sénat, 4 septembre 1968. 95 sénateurs représentant les départements métropolitains, 4 sénateurs pour les départements d’outre-mer, 6 sénateurs pour les territoires d’outre-mer.

23 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur le Sénat, 4 septembre 1968. Ces trois sénateurs des DOM (à l’exclusion du département de la Guyane, moins peuplé) seraient élus par un collège composé pour moitié des conseillers généraux et pour l’autre moitié de représentants des chambres d’agriculture, des chambres de commerce, des chambres de métiers et des représentants des salariés.

24 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur le Sénat, 4 septembre 1968. Région parisienne : 25 ; Rhône-Alpes : 16 ; Nord : 9 ; Provence-Côte d’Azur-Corse : 14 ; Pays-de-la-Loire : 10 ; Aquitaine : 10 ; Bretagne : 9 ; Lorraine : 9 ; Midi-Pyrénées : 3 ; Centre : 10 ; Languedoc : 7 ; Bourgogne : 7 ; Haute-Normandie : 5 ; Poitou-Charentes : 7, Alsace : 5, Auvergne : 7, Champagne : 7, Basse-Normandie : 6, Franche-Comté : 7, Limousin : 5 ; Martinique : 2 ; Guadeloupe : 2 ; Réunion : 2 ; Guyane : 1 Territoires d’outre-mer : 6.

25 Arch. CHEVS JMJ 72. Note sur l’organisation régionale, 4 septembre 1968.

26 Le ministre ne précise pas si ces circonscriptions régionales seraient taillées au sein des frontières départementales et ne donne aucune indication quant à leur superficie par rapport aux circonscriptions pour l’élection des députés.

27 Arch. CHEVS 72. Note sur l’élection des représentants socioprofessionnels (sans date).

28 Arch. CHEVS 72. Il y aurait sept catégories de socioprofessionnels : salariés du secteur privé, du secteur public, agriculteurs, chefs d’entreprise, membres des professions libérales, pères et mères de famille, membres de l’enseignement supérieur et de la recherche, dirigeants d’associations sociales et culturelles.

29 Ultérieurement Jean-Marcel Jeanneney ajoutera les administrateurs des différentes caisses de sécurité sociale.

30 Dans son article « La genèse du projet gouvernemental » paru en 1970 dans les Cahiers de l’IEP de Grenoble, Paul Camous évoque ces réunions.

31 Arch. CHEVS 66. Compte rendu du 6 septembre 1968.

32 Arch. CHEVS 66. Sont présents pour le ministère d’État : Pierre Creyssel, Guy Fougier, Michèle Legras, Jean Quérenet ; pour le ministère de l’Intérieur ; Bernard Pallez (directeur général des Collectivités locales), Lucien Vochel (directeur général de l’Administration et des Affaires politiques) ; pour le ministère au Plan, Paul Camous ; pour le secrétaire d’État à la Fonction publique, Jacques Gasseau.

33 Le procès-verbal de la réunion n’est pas daté.

34 Arch. CHEVS JMJ 66. Procès-verbal non daté.

35 Arch. CHEVS JMJ 57.

36 Michel Debré, Gouverner autrement…, mémoires, tome 4, op. cit., pp. 335-336.

37 Arch. CHEVS JMJ 64. Lettres d’Henri Buot du 15 janvier 1969 et de Jean-Marcel Jeanneney du 20 janvier 1969.

38 Arch. CHEVS JMJ 64. Lettres de Jean Tomasi du 27 février 1969 et de Jean-Marcel Jeanneney du 4 mars 1969.

39 Arch. CHEVS JMJ 64.

40 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien du 7 décembre 1995 avec Jean Quérenet Onfroy de Bréville qui se souvient avoir confié cette note un vendredi soir au ministre en partance pour Rioz. Le lundi matin, il s’était rallié à la thèse du conseiller.

41 Arch. CHEVS JMJ 57.

42 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Olivier Guichard du 17 octobre 1995.

43 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Pierre Creyssel du 14 décembre 1995.

44 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Bernard Ducamin du 18 décembre 1995.

45 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Gérard Bélorgey du 28 février 1996. Gérard Bélorgey est, à ce moment, conseiller technique de Jacques Chirac au secrétariat d’État aux Finances et rédige quelques notes pour le directeur de cabinet du ministre d’État, sans que Jean-Marcel Jeanneney l’ait su d’ailleurs. Des archives témoignent de cette activité dans le fonds Gérard Bélorgey déposé au CHEVS.

46 Il ajoute aussi qu’il devrait y avoir incompatibilité entre les mandats de député et de maire, de ministre et de maire ou de conseiller général (les trois ministres présents sont tous maires et/ou conseillers généraux !).

47 Le ministre d’État rapporte les paroles suivantes du chef de l’État : « Pour la Chambre, on votait pour des députés républicains. Et puis pour la mairie ou le conseil général, on votait pour le comte de “je-ne-sais-quoi”. Mais après vingt-cinq ans, alors, quelle belle implantation des républicains. Hein ! »

48 Le Sénat compte en 1968 315 sièges, le Conseil économique et social 200 sièges.

49 Arch. CHEVS JMJ 65.

50 Arch. CHEVS JMJ 65. Parmi eux figurent : Eugène Claudius-Petit, Raoul Témine, Bernard Pallez, Paul Delouvrier, MM. Leroy de la Caisse des dépôts, Rousselot, du Plan, Schneider et Bénard.

51 Arch. CHEVS JMJ 65. Avis des 14 et 29 janvier 1969.

52 Arch. CHEVS JMJ 72.

53 Le commissariat au Plan répartit les investissements en trois catégories :
1) La catégorie A concerne les équipements dont la responsabilité appartient à l’État, seule une partie de ces investissements peut être affectée à une région donnée.
2) La catégorie B correspond à des opérations individualisées dont la liste est arrêtée par les autorités régionales, tous ces investissements sont localisés à l’intérieur d’une région.
3) La catégorie C vise les investissements uniquement déterminés en masse et dont l’initiative revient aux autorités régionales.

54 Arch. CHEVS JMJ 65. Note du 18 novembre 1968.

55 Arch. CHEVS JMJ 65. Il s’agirait des droits de timbre des cartes d’entrée dans les casinos et cercles, voire ceux des cartes d’identité et de séjour, des formalités administratives.

56 Arch. CHEVS JMJ 65. Le ministère des Finances propose une répartition à 30/70, le ministère d’État va jusqu’à 33/67.

57 Arch. CHEVS JMJ 65. Ces impôts rapportent respectivement 1 milliard, 500 millions, 1,8 milliard et 700 millions de francs.

58 Arch. CHEVS JMJ 80.

59 Arch. CHEVS JMJ 80. Les 10 milliards de francs de crédits d’équipements transférés aux régions pèsent davantage que les dépenses d’investissements des départements et des communes qui se montaient à 8,97 milliards de francs en 1967.

60 Arch. CHEVS JMJ 80. La part des dépenses d’équipements confiée aux régions correspondra au tiers du total des dépenses en matière de logement et d’urbanisme, la moitié de celles de l’équipement scolaire, la moitié de celles d’équipement routier.

61 Arch. CHEVS JMJ 72.

62 Arch. CHEVS JMJ 72. Un département de 500 000 habitants aurait 40 conseillers, un département de 1,3 million habitants 63 conseillers.

63 Arch. CHEVS JMJ 72.

64 Arch. CHEVS JMJ 72. Réforme cantonale et communale, note du préfet de l’Isère Louis Verger, 24 janvier 1969.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2003

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