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Le Patricien et le Général. Jean-Marcel Jeanneney et Charles de Gaulle 1958-1969. Volume II

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Eric Kocher-Marboeuf

Garantir la protection sociale

Chapitre XXVII. La loi du 12 juillet 1966 sur l’assurance maladie des travailleurs non salariés

Texte intégral

1À la création du « régime général » de la Sécurité sociale en 1945, deux grandes catégories de Français demeurent exclus de toute protection sociale obligatoire : les agriculteurs et les membres des professions indépendantes (artisans, commerçants et professions libérales). Au moment où Jean-Marcel Jeanneney entre en fonctions, seuls les non-salariés ne sont toujours pas assujettis à une protection sociale obligatoire, la loi du 25 janvier 1961 ayant, en effet, contraint les agriculteurs à se doter d’un régime spécifique.

2L’achèvement d’une protection contre les risques majeurs de l’existence pour la quasi-totalité de la population française apparaît, dés lors, comme une priorité aux yeux du nouveau ministre des Affaires sociales. Jean-Marcel Jeanneney entend y parvenir en associant étroitement les intéressés et la représentation nationale, afin de dégager le large consensus indispensable pour la réussite d’un projet qui concerne une catégorie de la population par nature hétérogène, individualiste, rétive à la coercition étatique et hostile à la solidarité mutualiste. Sa réussite sera à la hauteur du défi, même si toutes les questions, en particulier d’ordre financier, ne seront pas réglées à son départ de la rue de Grenelle.

I. LES PROJETS AVORTÉS DEPUIS LA LIBÉRATION

  • 1 Cette fâcheuse coïncidence sera répétée en 1969 avec la généralisation de la TVA au moment où entr (...)

3Au lendemain de la Libération, la protection sociale des non-salariés a été envisagée de façon contradictoire. Le 31 juillet 1945, l’Assemblée consultative provisoire vote le rapport de la commission Laroque qui débouchera sur l’ordonnance du 4 octobre 1945. S’il n’est alors question que des travailleurs salariés déjà couverts par la législation sociale, l’article 3 de l’avis indique cependant que « l’organisation de la Sécurité sociale devra être apte à prendre en charge, dans l’avenir, la couverture d’autres facteurs d’insécurité et à étendre le champ d’application de la sécurité sociale à des catégories nouvelles de bénéficiaires ». Dans sa dernière séance, le 27 avril 1946, la première Assemblée constituante adopte un projet de loi qui porte extension de la Sécurité sociale à tous les Français, mais dans sa forme définitive du 22 mai 1946, le même projet de loi ajourne cette disposition jusqu’à « des temps meilleurs ». Lorsque la seconde Assemblée constituante vote, le 13 septembre 1946, une nouvelle loi relative à la protection sociale, elle ne conserve que le principe de l’assurance vieillesse des travailleurs non salariés, écartant le risque maladie et la grossesse. L’obligation de l’immatriculation des non salariés auprès des caisses de régime général en vue de leur affiliation à l’assurance vieillesse dès le premier semestre 1947 déclenche une vive campagne de protestation, orchestrée principalement par Léon Gingembre animateur du comité national des classes moyennes et délégué général de la Confédération des petites et moyennes entreprises. Dès cette époque, les protestataires vont s’insurger contre le montant des cotisations, les risques supposés de gaspillage bureaucratique et d’étatisme. Le taux de cotisation envisagé est de 9 %, plafonné à partir d’un certain revenu, ce qui n’est pas si élevé, mais il est contemporain de la politique de baisse autoritaire des prix et d’une aggravation de la fiscalité dans le cadre de la politique anti-inflationniste de Paul Ramadier, ce qui accroît la protestation1. Le 12 décembre 1946, à l’initiative du MRP, une proposition de loi visant à l’extension de la Sécurité sociale à de nouvelles catégories de la population par le truchement de caisses professionnelles est déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale. Le 28 mars 1947, la commission du Travail et de la Sécurité sociale de l’Assemblée accepte le principe de la constitution de caisses professionnelles pour les artisans, les commerçants, les professions libérales et les professions agricoles. Quatre jours plus tard, lors d’une conférence, Ambroise Croizat, le ministre communiste du Travail et de la Sécurité sociale, accepte, devant les représentants des non-salariés, le principe de ces caisses autonomes. En vérité, l’administration a tout à redouter de l’afflux de plusieurs millions de nouveaux affiliés. L’établissement du nouveau régime de retraite donnera lieu pour les non-salariés non agricoles à la loi du 17 janvier 1948.

4Des raisons psychologiques et techniques vont empêcher d’aller à ce moment jusqu’à la protection complète des non-salariés. Du côté des raisons psychologiques, on peut invoquer la défiance naturelle des travailleurs indépendants à l’égard d’un système dans lequel ils auraient perdu tout pouvoir de contrôle sur les sommes versées. Du côté des raisons techniques, on peut surtout mentionner l’épineux problème du niveau des cotisations. En effet, pour assurer un niveau de prestation identique aux salariés, il faudrait que les travailleurs indépendants s’acquittent d’une cotisation beaucoup plus élevée correspondant au cumul des taux appliqués aux salariés et à leurs employeurs. Si les travailleurs indépendants choisissent de ne cotiser qu’à hauteur du taux des salariés, ils doivent s’attendre à ne pas bénéficier de la même protection que les salariés, ce qui entraînera une distorsion. Un régime d’assurances invalidité-décès pour les artisans est instauré en 1963.

5À partir de 1964, un groupe spécialisé au sein de la commission des Affaires sociales de l’Assemblée travaille sur la question de la protection des non-salariés et retient plusieurs principes directeurs : la couverture du gros risque et rapidement du petit risque en ce qui concerne les enfants, l’unicité de cotisation entre les célibataires et les chefs de famille, le financement par les affiliés eux-mêmes. En mars 1964, Valéry Giscard d’Estaing, ministre des Finances, exclut l’idée d’un soutien par le budget de l’État de la part des cotisations des non-salariés au cas où ils choisiraient d’intégrer le régime général en cotisant à un taux inférieur à celui des salariés.

II. LES THÈSES EN PRÉSENCE AU MOMENT DE L’ARRIVÉE DE JEAN-MARCEL JEANNENEY AU MINISTÈRE DES AFFAIRES SOCIALES

6En 1965, pas moins de sept propositions de loi relatives à l’assurance maladie des non-salariés sont déposées sur le bureau de l’Assemblée nationale. Deux propositions du groupe communiste prévoient le rattachement des artisans, commerçants et industriels à une organisation autonome d’assurance maladie placée aux côtés des caisses des régimes autonomes de vieillesse. Deux autres propositions émanant du groupe socialiste ainsi qu’une proposition présentée par le député Couderc préfèrent faire reposer le système à instituer sur la liberté de choix du futur assuré qui pourra désigner son organisme assureur afin « de répondre au souci des intéressés de conserver la gestion de leur propre régime d’assurances ». Une autre proposition déposée par Jacques Hébert, député de la Manche, vise « à étendre le régime général de la Sécurité sociale aux membres des professions industrielles et commerciales, libérales et artisanales ». Enfin, une dernière proposition soutenue par M. Le Gall tente une voie moyenne en préconisant que l’extension de la Sécurité sociale aux travailleurs indépendants soit effectuée dans des conditions qui tiennent compte des souhaits des intéressés tout en envisageant l’adoption de certaines dispositions valables pour les salariés.

7En dépit de la diversité de leurs origines politiques, tous les projets postulent que l’équilibre du nouveau régime soit assuré par les intéressés. Les différentes propositions de loi partagent leur conception du financement entre des cotisations proportionnelles au revenu et des cotisations forfaitaires. Le comité national de liaison et d’action des classes moyennes juge, en tout cas, les montants trop importants puisque les travailleurs indépendants doivent s’acquitter de l’intégralité des cotisations vieillesse et maladie. Le comité estime que le plafond à ne pas dépasser devrait être de 400 F par an par famille pour les actifs et de 180 F pour les retraités. On est loin des 1 214 F envisagés par les services du ministère du Travail et de la Sécurité sociale. Le comité note aussi avec un certain bon sens que les propositions n’envisagent que le cas des familles d’actifs alors qu’un grand nombre de conjoints sont affiliés au régime salarié et que les trois quarts des retraités sont des isolés.

8Le comité des classes moyennes propose que le coût réel des risques n’excède pas 700 F par an. Partant de cette base, le ministère du Travail établit des tickets modérateurs plus élevés que chez les salariés, avec 50 % pour le petit risque et 20 % pour le gros risque et 60 jours de délai pour l’hospitalisation du conjoint et des enfants. Avec cette configuration, la cotisation s’élèverait à 790 F par famille et par an. Le comité préfère que les risques graves soient totalement couverts, quitte à en limiter l’obligation d’assurances et à prévoir qu’un fonds social alimenté par une ponction sur les cotisations couvre les plus déshérités. Il revendique pour ses futurs affiliés la définition du risque grave retenue par le haut comité médical. Celle-ci repose sur le pronostic de la maladie, sur sa durée, sa gravité, sa répétition, la durée de l’arrêt de travail, le coût des soins. Le comité des classes moyennes se montre avant tout soucieux de la bonne gestion de l’organisme d’assurances. Il désire assurer la participation directe des assurés à la désignation des comités de gestion et leur donner la possibilité de se retirer d’un organisme mal géré tous les cinq ans. Le comité imagine aussi un comité central de coordination chargé d’assurer l’unité et la cohésion de l’ensemble des organismes. Enfin le Comité se montre partisan, comme Alain Barjot, le directeur général de la Sécurité sociale, de l’intégration des non-salariés dans le régime général.

III. LES PRINCIPES AYANT GUIDÉ L’ACTION DE JEAN-MARCEL JEANNENEY

9Sans idée préconçue sur le sujet, le nouveau ministre des Affaires sociales entame une série de consultations allant dans le sens d’une intégration au régime général mais il est immédiatement confronté à une levée de boucliers qui l’amène à conclure que le gouvernement allait se faire inutilement des ennemis. Au demeurant, Gilbert Grandval s’était déjà heurté à ces vives réactions. Donc, très vite, Jean-Marcel Jeanneney abandonne l’idée d’un rattachement des non-salariés au régime général et ébauche un régime particulier comme pour les actifs agricoles. Les conceptions personnelles du ministre vont peser fortement sur le nouveau projet. Quatre idées vont dicter sa réflexion : autonomie et responsabilité des gestionnaires, homogénéité du régime pour les artisans, commerçants et professions libérales, caractère obligatoire du système pour éviter une politique des « bons risques », élection des gestionnaires. Georges Pompidou a demandé au ministre d’intégrer les mutuelles et les compagnies d’assurances privées dans le système de protection, à la manière de la MGEN qui est l’interlocuteur unique pour les fonctionnaires de l’Éducation nationale. Jean-Marcel Jeanneney ne propose de suivre cette recommandation que pour les seules mutuelles, à l’exclusion des compagnies d’assurances privées. Il s’agit là d’un geste symbolique de défiance vis-à-vis d’entreprises recherchant le profit. Afin d’éviter des cotisations trop élevées sur des catégories qui, par définition, ne peuvent bénéficier de la part de cotisation patronale, le ministre choisit de limiter le remboursement minimum obligatoire en dessous du seuil de celui des salariés, mais en laissant la possibilité aux mutuelles d’offrir à leurs sociétaires des remboursements complémentaires. Jean-Marcel Jeanneney regrette que Matignon, et tout particulièrement le conseiller social du Premier ministre, Édouard Balladur, lui ait imposé d’inclure les compagnies privées dans le système. Jean-Marcel Jeanneney y voyait la possibilité offerte à des intérêts privés de démembrer l’assurance maladie pour se concentrer sur les « bons risques » en laissant les « mauvais risques » à la charge de la Sécurité sociale ou aux mutuelles. Il va donc neutraliser ce danger en créant un système de caisses locales au sein desquelles les délégués des compagnies d’assurances ne pourront adopter des positions antisolidaires. En fait, Jean-Marcel Jeanneney aurait désiré étendre le système bismarckien d’Alsace-Moselle, alliant une couverture générale élevée à une large mutualité, à l’ensemble du territoire. Point de vue somme toute compréhensible pour un élu franc-comtois, bien au fait de l’attraction jouée par l’Alsace sur sa région. Jean-Marcel Jeanneney aurait désiré que l’État prenne à sa charge une partie des cotisations des non-salariés pour leur offrir un niveau de couverture équivalent aux salariés, mais Georges Pompidou refusera cette proposition. En revanche, tant le Premier ministre que Michel Debré accepteront que les cotisations versées par les non-salariés soient déductibles de leurs revenus. Cette solution sera, en partie, annihilée par Robert Boulin, secrétaire d’État au Budget, qui acceptera seulement une déduction automatique des cotisations des non-salariés ayant opté pour le forfait. Jean-Marcel Jeanneney estime que le ministère des Finances, en revenant sur la promesse de Michel Debré commit « une erreur psychologique fondamentale ». En effet, les non-salariés vont s’en prendre vigoureusement au texte gouvernemental.

10Le projet de loi prévoit d’instaurer des caisses mutuelles départementales ou interdépartementales d’assurances maladie et maternité distinctes pour les artisans, commerçants et membres des professions libérales. Chaque caisse mutuelle est administrée par un conseil d’administration qui comprend au moins deux tiers d’affiliés élus au suffrage direct parmi les cotisants et pour un tiers d’affiliés élus par les unions départementales des associations familiales, d’un ou de plusieurs médecins et pharmaciens, de personnes connues pour leurs travaux ou activités en matière de protection sociale, de prévoyance ou de mutualité et nommées par les ministres des Affaires sociales et de l’Économie et des Finances. Les caisses mutuelles sont chargées de gérer les risques couverts par la loi et de promouvoir une action sanitaire et sociale en faveur de leurs ressortissants. Les caisses confient le soin de l’encaissement des cotisations et le versement des prestations à des organismes régis par le code de la mutualité ou des assurances. Le choix d’un de ces organismes par l’assuré est valable pour l’année civile en cours et pour les deux années suivantes. La résiliation est possible par lettre recommandée.

11Il est, d’autre part, institué une caisse nationale d’assurances maladie et maternité des travailleurs non salariés, chargée d’assurer l’unité du financement du régime institué par la loi et de coordonner l’action des caisses mutuelles régionales. Cette caisse est administrée par un conseil d’administration comprenant deux tiers de représentants élus des caisses mutuelles, de membres cotisant au régime désignés par l’Union nationale des associations familiales, de membres nommés par arrêté ministériel en raison de leurs travaux ou de leurs activités en matière de protection sociale, de prévoyance ou de mutualité.

12La caisse nationale et les caisses régionales d’assurances maladie et maternité des travailleurs non-salariés fonctionnent conformément aux prescriptions du code de la mutualité. Le produit des cotisations de base est obligatoirement versé à un compte de dépôt ouvert au nom de la caisse nationale à la Caisse des dépôts et consignations. Après déduction d’une fraction des cotisations destinée à alimenter un fonds d’intervention, la caisse nationale attribue aux caisses d’assurances maladie une dotation annuelle calculée en fonction de critères objectifs tels que le nombre de personnes couvertes, les éléments démographiques, la morbidité, le coût des soins. Si la dotation d’une caisse ne lui permet pas d’assurer la couverture des charges des prestations obligatoires, l’équilibre financier de la caisse doit être rétabli, soit par un prélèvement sur le fonds de réserve, soit par une augmentation de la participation des assurés. Ces décisions sont prises par le conseil d’administration. Si les ressources d’une caisse excédent le montant de ses charges, les excédents constatés à l’issue de chaque exercice sont affectés pour partie à un fonds de réserve et pour partie à un fonds d’action sanitaire et sociale. Lorsque le fonds de réserve a atteint un niveau maximum fixé par arrêté, le conseil d’administration peut décider, soit de continuer à placer les versements aux fonds de réserve, soit de les répartir au prorata des personnes couvertes. Le fonds d’intervention peut accorder des avances remboursables aux caisses mutuelles d’assurances maladie. Chaque caisse gère un fonds d’action sanitaire et sociale.

13Le texte de la loi 66-509 du 12 juillet 1966 répond à quatre principes. Ces principes sont la solidarité (afin que les cotisations soient adaptées aux revenus), l’autonomie, la responsabilité de gestion administrative et financière du régime, une couverture de base limitée pour ne couvrir que les risques considérés comme graves (mais plus étendue pour les enfants et les personnes âgées) et le libre choix par les assurés (non de leur caisse mais de leur organe assureur et de leur médecin). Les retards à l’application effective de la loi auront plusieurs origines. Parmi les principales difficultés, il convient avant tout de citer la mise en place parfois maladroite des structures de gestion, le transfert au régime nouveau des assurés volontaires de même que celui de certains assurés bénéficiant jusque-là du régime général. La parution du texte a coïncidé avec une flambée d’actions revendicatives des commerçants et artisans contre la politique économique et fiscale du gouvernement, ce qui n’a pas contribué à assagir les esprits. Surtout, les assurés ont immédiatement mis en rapport la disproportion des cotisations et le montant des prestations reversées, le système ne prenant pas en compte les petits risques. Il faudra attendre la loi du 6 janvier 1970 pour étendre la couverture du petit risque au taux de 50 % à tous les bénéficiaires. De même, la prise en charge des maladies longues et coûteuses se fera au cas par cas en accord avec le contrôle médical et non plus seulement d’après la liste des vingt et une maladies précédemment reconnues. La protection élargie à tous les types de risque sera étendue aux enfants de moins de 16 ans et non plus de 14 ans. Les prestations complémentaires seront laissées au libre choix des administrateurs des groupes professionnels. Dans le cadre de la médecine préventive, les vaccinations obligatoires des enfants seront désormais remboursées. Les appareils de prothèse seront également mieux remboursés (50 % pour les adultes, 60 % pour les enfants et personnes âgées, 80 % pour les malades de longue durée). Les clauses de tiers-payant seront autorisées. Les soins dispensés à l’étranger seront pris en charge dans le même cadre que pour les bénéficiaires du régime général. Trois années s’écouleront entre le vote de la loi, le 12 juillet 1966, et le premier versement des prestations.

IV. LE DÉBAT AU PARLEMENT

  • 2 Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, tome 3, op.cit., p.74-75.

14Le projet de loi sur l’assurance maladie des non-salariés non agricoles est adopté en Conseil des ministres le 18 mai 1966. Georges Pompidou souligne combien il est important et démontre la consistance de la politique sociale du gouvernement. Une fois adopté 98 % de la population seront couverts contre le risque maladie. De plus, se félicite le Premier ministre, cette extension se fera sans création d’une administration nouvelle. Pour sa part, le chef de l’État s’enquiert de l’avenir de la caisse des lettres en soulignant combien il n’y a pas plus indépendants parmi les indépendants que les écrivains2. Le projet est amené en discussion à l’Assemblée dès le 9 juin après une déclaration d’urgence.

  • 3 Soit un peu moins que ceux relevant de la loi sur la couverture agricole 6,5 millions. Par sous-gr (...)
  • 4 Sociétés d’assurances, assurances mutuelles ou régime de Sécurité sociale par l’assurance volontai (...)

15Alban Fagot, rapporteur pour le compte de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée, tient à remercier le ministre des Affaires sociales d’avoir hâté l’étude du texte depuis son arrivée au ministère. La loi concerne 1,7 million de familles ou 4,5 millions de personnes qui attendent une couverture sociale3. Déjà 70 % de cette population se sont spontanément assurés auprès d’organismes divers, mais les différences de régime et de couverture sont très grandes et l’absence de solidarité joue contre ceux qui ont de faibles revenus ou de petites retraites4. Le rapporteur résume les quatre grands principes du projet : autonomie, unité des prestations de base, unité dans la diversité, liberté et responsabilité de gestion. Il conclut son exposé en félicitant le ministre en ces termes : « Votre texte est bon ; un rodage, un bon contenu des décrets, des mesures particulières le rendront excellent ».

16Le deuxième rapporteur pour avis est Raymond Boisdé au nom de la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan. Il qualifie le texte de « monument » car « les solutions proposées par le gouvernement ont recueilli, ce qui est rare, l’approbation quasi générale ». Le député de la majorité est juste préoccupé par le possible recours à l’article 40 qui rendrait irrecevables les amendements visant à accroître les charges prévues par le projet.

17Dans sa présentation du texte, Jean-Marcel Jeanneney insiste sur l’originalité de la solution retenue par rapport aux tenants des deux solutions classiquement préconisées, à savoir l’intégration dans le régime général ou le recours à l’assurance privée. Pour le ministre, le maître mot est celui d’autonomie. L’autonomie financière et l’autonomie administrative qui ont été délibérément recherchées doivent permettre de rassurer une catégorie de cotisants qui ont toujours redouté d’être absorbée dans le régime général. Le régime est néanmoins social car le père de famille paie la même cotisation que le célibataire et les plus riches paient davantage que les plus pauvres. Les rivalités possibles entre les différentes catégories d’affiliés ont conduit le gouvernement à proposer une gestion en caisses séparées pour, d’une part, les artisans, d’autre part, les commerçants et les industriels et enfin les professions libérales. Jean-Marcel Jeanneney a fait passer dans le texte son idée de la responsabilité de la gestion du risque et de l’équilibre financier au niveau des caisses régionales. Devant le risque d’inégalité qui résulte de ce choix, les cotisations seront perçues au niveau national à un taux unique quelles que soient les catégories professionnelles, leur produit sera ensuite redistribué entre les caisses sous forme de dotation annuelle avec une « clé de répartition » qui sera, de l’aveu même du ministre, « assez délicate à établir ». La répartition tiendra compte du nombre de personnes couvertes et non du nombre d’affiliés, ce qui a pour objet de favoriser les régions comprenant un nombre élevé d’enfants. Les caisses régionales seront définitivement propriétaires de leur dotation annuelle. Si elles dégagent un excédent, elles le verseront jusqu’à un certain niveau sur un fonds de réserve, puis elles pourront reverser une partie de l’excédent aux affiliés. En cas de déficit, la caisse régionale devra jouer sur le ticket modérateur ou lever une cotisation additionnelle. L’autre originalité du projet de loi mise en avant par Jean-Marcel Jeanneney concerne la couverture des risques. Le législateur s’est donné pour priorité de couvrir le gros risque en laissant de côté le petit risque sauf pour les enfants. La commission de l’Assemblée y a ajouté le cas des vieillards. Afin de laisser les différentes catégories socioprofessionnelles libres de couvrir certains risques, la loi laisse ouverte cette possibilité à condition que ce type de proposition recueille dans les conseils d’administration de caisse l’équivalent de deux tiers des affiliés.

18Avec 145 amendements déposés sur le bureau de l’Assemblée et la nécessité de voter le texte dans la journée, l’examen de la loi va tenir du marathon parlementaire.

19Le premier inscrit est Philippe Rivain, député UNR-UDT. Pour lui, le mérite principal du texte est d’étendre l’assurance maladie à un nombre important de personnes âgées et d’éviter ainsi leur paupérisation. C’est la même philosophie qui avait prévalu pour les exploitants agricoles en 1961 et 1963.

  • 5 Arch. CHEVS JMJ 48. Proposition n˚ 977 : Delong, Guillon, Roche-Defrance, Ploux, Picquot, Bordage.

20Pierre Couderc, du groupe des Républicains indépendants, retrace l’évolution de la situation depuis 1945, et rappelle qu’en juin 1964 il avait déposé une proposition de loi allant dans ce sens5. Il avait ensuite animé le groupe d’étude de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales chargé de ce dossier. Le principe d’autonomie du régime des travailleurs indépendants a été unanimement défendu par toutes les organisations professionnelles concernées. Seuls la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment et les artisans ruraux ont demandé leur rattachement respectif au régime général et à celui des exploitants agricoles. Concernant la délimitation entre le « petit » et le « gros » risques, il souhaite que seuls les actes chirurgicaux en dessous du K 15 ne soient pas remboursés et que toutes les journées d’hospitalisation le soient. Pierre Couderc demande enfin que les aides familiaux qui représentent 2 % des Français et qui ne seront toujours pas couverts à l’issue du vote de la loi puissent être rattachés aux travailleurs familiaux.

21Georges Juskiewenski, du groupe du Rassemblement démocratique, prend ensuite la parole. Tout en se montrant satisfait que le ministre ait suivi les avis des organisations professionnelles, il regrette que le projet de loi ait été déposé dans l’urgence, ce qui a permis d’éviter qu’il ne soit porté à leur connaissance. Tout en admettant qu’il n’était pas possible d’inclure les non-salariés non agricoles dans le régime général, il paraît souhaiter qu’à long terme l’intégration soit possible. Cinq groupes ne sont pas concernés par la loi : les aides familiaux, pourtant couverts par l’AMEXA dans le monde rural ; les personnes âgées percevant d’un organisme de vieillesse de non-salariés l’allocation de réversion au titre de conjoint survivant non remarié d’un titulaire d’un avantage de vieillesse ou d’invalidité ; les bénéficiaires de l’allocation spéciale versée à des personnes ne relevant pas d’une caisse vieillesse de non-salariés bien qu’ayant exercé des activités non salariées ; les veuves et les enfants d’un assuré obligatoire venant à décéder ; les ascendants, descendants ou collatéraux vivant sous le toit de l’assuré et se consacrant exclusivement aux travaux du ménage et à l’éducation d’au moins deux jeunes enfants. Autre disparité grave, les enfants ne sont couverts dans le projet de loi que jusqu’à 14 ans, la commission propose d’aller jusqu’à 16 ans mais il faudrait aller jusqu’à 20 ans.

22En tant que médecin, Georges Juskiewenski avoue que, pour sa part, il ne sait pas faire la différence entre un gros et un petit risque, que « telle maladie grave que vous étiquetez gros risque a incubé parfois pendant des années, ne se manifestant alors que par des petits signes ». Il redoute « une nouvelle forme de médecine qui s’exercerait non plus à partir du patient qui appelle des secours, mais qui serait fondée uniquement sur les incidences économiques du diagnostic et de la thérapeutique ». L’injustice du texte est réelle pour la famille de l’assuré, surtout si on compare sa situation à celle des familles d’exploitants agricoles, et pour les retraités à faibles ressources qui devront payer intégralement les petites affections dont ils souffrent fréquemment. C’est pour éliminer ces inconvénients que le député propose une couverture totale mais tempérée par un ticket modérateur variable. Il reproche au ministre des Affaires sociales d’avoir choisi de rendre obligatoire le plus bas tarif des sociétés d’assurances et de laisser la liberté aux assurés de souscrire à la couverture des risques supplémentaires auprès des mutuelles ou des compagnies d’assurances. C’est précisément le cas, en effet. Le député du Rassemblement démocratique critique le caractère de loi-cadre d’un projet qui laisse le soin aux décrets d’application de surmonter bien des difficultés. Il l’oppose à la véritable loi sociale qu’était la loi sur l’assurance maladie des exploitants agricoles dont le Parlement avait discuté dans ses moindres détails.

  • 6 Entre 1961 et 1966 les dépenses d’assurance maladie des exploitants agricoles sont passées de 440 (...)

23Pour le groupe du Centre démocrate, c’est Louis Fourmond qui est chargé de l’analyse du projet. Il regrette tout d’abord que le Conseil économique et social n’ait pas été consulté lors de l’élaboration du texte. Il entend aussi éviter que ne se reproduise le fâcheux précédent de la loi sur l’assurance maladie des exploitants agricoles qui contraint le conjoint survivant, lorsque l’assuré vient à mourir, à cotiser au même tarif que précédemment. Le député centriste s’inquiète aussi de la possible dérive des soins. Ainsi, chez les agriculteurs, la première cotisation annuelle fut fixée à 264 F pour 1962, elle est passée à 500 F en 1965 et devrait encore nettement augmenter en 19666. Il risque d’en être de même chez les non-salariés. Comme l’orateur précédent, il craint que peu d’assurés puissent acquitter la cotisation à la couverture complémentaire. Il regrette aussi l’absence de couverture des aides familiaux. Il reproche encore au texte de ne pas avoir garanti la couverture totale des retraités à faibles ressources ni prévu un système d’indemnisation pour les maladies professionnelles.

  • 7 Arch. CHEVS JMJ 48. Proposition de loi n˚ 712.
  • 8 Arch. CHEVS JMJ 48. Propositions de loi n˚ 393 et n˚ 1 266.

24Comme souvent pour le groupe socialiste, c’est René Cassagne qui ouvre la discussion avec le ministre des Affaires sociales. Comme d’habitude, il critique la manière dont le gouvernement a mis le projet en discussion. II rappelle que le Conseil économique et social n’a pas été consulté autrement que de manière informelle, et que le projet n’a été déposé sur le bureau de l’Assemblée que le vendredi précédent et que peu de parlementaires ont pu en prendre connaissance. Du coup, plus de deux cents amendements sont à étudier et les huissiers continuent de passer dans les travées pour en distribuer de nouveaux. René Cassagne s’en prend aussi à Alban Fagot qui, bien que rapporteur du projet depuis 1963, n’a jamais trouvé le temps d’informer ses collègues, mais qui est capable de produire un rapport de soixante-quinze pages en quelques heures ! Le parlementaire socialiste tient à rappeler que depuis 1960, il est le premier à avoir tenté de faire passer une proposition de loi accordant une assurance maladie-maternité aux artisans7. Elle fut la seule de la première législature de la Ve République et ne fut pas retenue par le gouvernement car elle reprenait le système d’aide étatique accordée aux agriculteurs. Lors de la deuxième législature, René Cassagne a déposé deux nouvelles propositions de loi, la première reprenant celle de 1960, la seconde étendant le système aux commerçants8. Ces demandes répétées, ainsi que d’autres en provenance d’autres groupes, ont amené la commission des Affaires sociales à désigner Alban Fagot comme rapporteur d’une nouvelle proposition de loi, mais le travail de celui-ci est demeuré ténébreux durant trois ans. D’où la surprise de René Cassagne devant l’empressement subit du gouvernement qui décide de recourir à la procédure d’urgence, qui se passe de l’avis du Conseil économique et social et de l’établissement, dans un temps record, d’un rapport par le rapporteur fantôme ! Le député socialiste critique précisément le projet de loi parce qu’il s’inspire du système de 1930, celui des assurances sociales qu’il juge dépassé car il ne prévoit aucune solidarité des plus riches envers les plus pauvres. De surcroît, en rendant autonomes les caisses par profession au niveau des régions, il a des relents corporatistes et permet de justifier des différences de prestations entre les aires géographiques riches et celles qui ne le sont pas. René Cassagne redoute également que les prestations maternité versées par les caisses d’allocations familiales ne les mettent en déficit car elles sont tout juste équilibrées et qu’un surcroît de cotisation ne soit imposé aux salariés.

25Roger Julien, du Centre démocrate, prend ensuite la parole. Alors que le ministre a présenté son projet en insistant sur l’originalité des trois caisses régionales, le député centriste entend démontrer que ces caisses ne sont que des coquilles vides puisqu’elles ne perçoivent aucune cotisation directe et qu’elles reçoivent leur dotation des caisses nationales. Ces caisses autonomes, dont les conseils ne font rien d’autre que gérer, sont un exemple unique en France et à l’étranger. Le projet de loi autorisant toutes les mutuelles et sociétés d’assurances à se lancer dans la perception des cotisations des professions non salariées, Roger Julien craint que des structures peu sûres viennent à drainer des sommes importantes. Aussi demande-t-il que seules les grandes mutuelles et sociétés d’assurances soient investies de ce pouvoir de perception.

  • 9 Arch. CHEVS JMJ 48. Propositions de loi n˚ 609 et n˚ 1 561.

26André Tourné rappelle que deux propositions de loi concernant les artisans et les commerçants ont été déposées pendant la législature par le groupe communiste9. Selon lui, le présent projet de loi est électoraliste car il est trop rapproché de la date des élections législatives. Il critique surtout le style « cadre » du projet de loi qui laisse aux décrets d’application le soin de définir exactement la couverture de base, la durée d’hospitalisation à partir de laquelle les frais seront remboursés, le montant du ticket modérateur. En outre, le projet de loi est notoirement insuffisant car il ne prévoit aucune couverture pour les enfants de plus de 14 ans, aucune indemnité journalière, aucune assurance invalidité. Les artisans et commerçants ont légitimement des raisons de s’inquiéter d’une possible dérive des coûts quand on sait qu’entre 1963 et 1966, la cotisation vieillesse minimum des commerçants est passée de 300 F à 1 310 F.

  • 10 Arch. CHEVS JMJ 48. Proposition de loi n˚ 977, le docteur Guillon étant président de la commission (...)
  • 11 Arch. CHEVS JMJ 48. Proposition de loi n˚ 1 407.
  • 12 À cette date, le régime général couvre 72 % de la population, 9,5 % sont couverts par le régime ag (...)

27On relève encore l’intervention de Jean Moulin qui souhaite que le ministre accepte un certain nombre d’amendements, dont le sien, qui prévoient une exonération de cotisation pour les retraités et les actifs à faibles revenus. De son côté, Jacques Hébert, qui se place lui-même dans la majorité, « s’élève vigoureusement contre cette manière de procéder qui est, à [son] avis, la négation du rôle réel du Parlement et qui démontre, une fois de plus, le peu de cas que le gouvernement fait des travaux [du Parlement] ». Le député rappelle le dépôt de la proposition de loi des docteurs Couderc et Guillon qui, en accord avec Valéry Giscard d’Estaing, ministre des Finances, avaient proposé un système limitant la couverture au gros risque en échange d’une cotisation modeste et dont la gestion serait revenue aux compagnies d’assurances10. Une autre proposition de loi, déposée par le docteur Le Gall, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, est allée plus loin en préconisant l’intégration des non-salariés non agricoles dans le régime général, ce qui aurait impliqué une cotisation plus onéreuse et un transfert de charges des professions libérales et commerciales vers les artisans11. La gestion des risques serait revenue à des mutuelles professionnelles comme cela est le cas pour certaines catégories de fonctionnaires. Au nom de certains parlementaires de la majorité, Jacques Hébert demande au ministre de renoncer à la création d’un nouveau régime autonome alors qu’il en existe déjà une vingtaine et que cette pluralité est contraire à la volonté de la Ve République de remettre de l’ordre dans les comptes sociaux12. Comme d’autres députés, Jacques Hébert s’offusque que le projet laisse de côté les risques professionnels, maladie ou accident. En tant que médecin, il reprend l’argumentation de son confrère député Juskiewenski au sujet de l’absence de délimitation précise entre le « petit » et le « gros » risque. De son point de vue, il est contradictoire d’affirmer, comme le font les organisations professionnelles des non-salariés, que l’on peut renoncer à la couverture du petit risque et d’indemnités journalières alors qu’on n’est pas capable de cotiser sur la même base de couverture que celle du régime général. Les petits artisans et commerçants sont fréquemment appelés à visiter les services d’aide sociale des mairies quand ils sont victimes d’accidents ou d’une maladie longue et coûteuse. Ce que pense Jacques Hébert, il le fait comprendre à demi-mot. Il lui paraît déplacé de ne pas vouloir cotiser au tarif fort quand on est en bonne santé et de compter sur la charité publique quand la maladie frappe.

28La majorité s’exprime à travers les déclarations de plusieurs députés. Le premier à être inscrit est Jacques Dulong, au nom du groupe UNR-UDT. Celui-ci se déclare satisfait du texte gouvernemental car il respecte les grandes orientations arrêtées par le groupe d’études confié au docteur Couderc après la disparition du docteur Guillon, au sein de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée. Le député gaulliste ne réclame que deux aménagements mineurs, la possibilité pour les travailleurs indépendants déjà assurés à la Sécurité sociale d’y demeurer et celle pour les artisans ruraux de dépendre de l’AMEXA comme les exploitants agricoles.

29À sa suite, Paul Thillard, toujours au nom du groupe UNR-UDT, compte plus sur les bienfaits de la politique d’expansion du gouvernement que sur la solidarité pour faciliter la couverture sociale optimale de ceux des travailleurs indépendants qui n’auront pas les moyens de se prémunir dans l’immédiat. En début de deuxième séance, il est suivi par Jean Coumaros qui, à l’instar d’autres parlementaires s’étant déjà exprimés sur le sujet, est médecin de campagne. Bien au fait des besoins réels de la population, le docteur Coumaros, tout en se félicitant du dépôt du texte, lui reproche ses lacunes, à savoir la non-couverture du petit risque, l’absence de remboursement dès le premier jour d’hospitalisation. Il est relayé par Pierre Lepage, ancien président d’un conseil d’administration de caisse d’assurances maladie, qui ne conteste pas que l’intégration des non-salariés dans le système général aurait mis en péril l’équilibre de nombreuses caisses. Parmi ses remarques, il n’hésite pas à dire que les artisans et commerçants refusent tout net la cotisation assise sur le chiffre d’affaires, une proposition des communistes, et qu’ils se méfient du contrôle médical de la Sécurité sociale, d’où leur attachement à un régime autonome. Mais il ajoute qu’il ne voit pas pourquoi seule la Sécurité sociale financerait une partie des équipements médicaux et sociaux nouveaux.

30Henri Buot doute fort que la mise à l’écart du petit risque permette de soigner les travailleurs indépendants au meilleur coût. Sans plaider pour un rattachement au régime général, il estime que la mutualité avait les capacités d’assurer tous les risques en majorant les cotisations mais en rendant le système plus réaliste.

31Alfred Westphal constate que le ministre est fort mal récompensé d’avoir voulu faire passer le projet dès la première session parlementaire suivant son arrivée à la tête du ministère.

32L’opposition reproche au ministre la rapidité avec laquelle il a travaillé et son manque de prise en compte des suggestions de la minorité. Jean-Marcel Jeanneney ne cache pas son irritation en insistant sur le fait que l’« affaire a longtemps traîné du fait d’oppositions doctrinales » et qu’« il est des moments où il faut se hâter enfin ». C’est pour cette raison que le président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et le futur rapporteur du projet de loi ont été associés dès la rédaction du texte du projet de loi. En adoptant cette tactique, le ministre a gagné du temps, mais l’opposition juge qu’il a court-circuité le travail véritable des parlementaires qui n’est pas de seconder les cabinets ministériels, mais de conduire une réflexion personnelle. Employant pour la première fois le terme de « technocrate » dans une acception péjorative, ce qui prouve que les temps ont changé depuis le ministère de l’Industrie, Jean-Marcel Jeanneney précise que « ce projet n’est pas sorti de l’esprit d’un technocrate, mais [qu’] il est issu directement des avis recueillis auprès des intéressés ». Le ministre des Affaires sociales s’attache aussi à déjouer la critique qui lui a été adressée concernant la non-intégration des non-salariés dans le régime général. Il n’a pas de mal à répondre que « sinon dans leur unanimité, du moins dans leur très grande majorité, les travailleurs indépendants, pour des raisons à la fois d’ordre technique, d’ordre financier et aussi d’ordre sentimental, répugnaient à entrer dans le régime général ». L’idéal aurait effectivement été un élargissement du régime général, mais l’art de la politique consiste surtout à comprendre que la logique pure se marie mal avec les approches catégorielles des problèmes.

  • 13 Exemple d’une loi d’avant-guerre restée dans la mémoire du ministre comme le comble du ridicule de (...)

33L’autre principal reproche adressé par l’opposition au ministre réside dans le caractère général du projet de loi, qui l’apparente à une loi-cadre. Là encore, Jean-Marcel Jeanneney peut facilement se défendre en faisant remarquer que le chef de gouvernement qui avait le plus recouru à cette technique n’était autre que Léon Blum. Aujourd’hui, l’ancien ministre précise que le terme de loi-cadre était particulièrement mal venu et traduisait plutôt un manque de connaissance de la Constitution chez les parlementaires et plus particulièrement de l’article 41 qui délimite les domaines législatif et réglementaire. La loi ne traite que les principes, laissant le contenu des modalités d’application aux décrets. En 1966, on est sous la deuxième législature et les députés n’ont pas encore tous compris que la loi ne s’occupe pas du nombre d’ânes-étalons destinés à inséminer les juments13. Attaqué sur la notion de couverture du « gros risque », le ministre se réfugie quelque peu derrière le haut comité médical de la Sécurité sociale qui hésite à établir une définition exacte de ce terme et qui réfléchit à lui substituer le terme de « maladie coûteuse ».

34À l’issue de la discussion générale, le groupe socialiste tente un renvoi en commission par une demande formulée par le député Gaudin et véhémentement défendue par Louis Philibert qui marque au Président son étonnement ne pas le voir s’élever, « en tant que garant des droits de l’Assemblée, contre des méthodes qui nous éloignent chaque jour davantage des principes démocratiques ». Louis Philibert s’en prend une nouvelle fois à la motion d’urgence, au calendrier extrêmement serré entre le dépôt du texte sur le bureau de l’Assemblée le 1er juin, sa distribution, avec le rapport d’Alban Fagot écrit en un temps éclair dès le 3 juin, l’absence de réunion de la commission. Pour la majorité, Arthur Moulin refuse le renvoi en commission en dénonçant la classique tentative de retardement de l’opposition, mais il n’apporte guère d’élément permettant de justifier la procédure d’urgence. En fait, Jean-Marcel Jeanneney a désiré éviter la navette entre les deux Assemblées du Parlement et directement faire réunir la commission mixte pour une seconde lecture d’enregistrement à l’Assemblée. La durée limitée de la session et la lourdeur des lois en suspens plaident pour la rapidité, même si le droit effectif des parlementaires aux contre propositions est, de fait, très limité. La motion de renvoi est rejetée par 359 voix contre 108.

35Les députés passent ensuite à l’examen du projet de loi. Bertrand Denis, Républicain indépendant, insiste sur le soutien sans faille de son groupe au gouvernement sur ce projet et flatte le ministre en mentionnant « ses attaches campagnardes » pour le persuader d’accepter que les artisans ruraux puissent choisir de s’affilier à l’AMEXA. Le problème vient du fait que la commission des finances a rejeté cet amendement en raison de l’article 40 de la Constitution qui interdit aux parlementaires toute mesure accroissant les charges de l’État. Elle a en effet jugé que les agriculteurs bénéficiaient d’une subvention d’État pour l’équilibre de leur régime d’assurances maladie et que toute extension à une catégorie nouvelle équivaudrait à enfreindre cette règle. Naturellement, le député conteste cette allégation en faisant remarquer qu’elle n’est exacte que pour les agriculteurs à faibles ressources qui ne peuvent payer la totalité de la cotisation mais pas pour les plus aisés. Or seuls les artisans ruraux pouvant acquitter la pleine cotisation pourraient rejoindre l’AMEXA, il n’y aurait donc pas subvention d’État pour eux.

  • 14 On appelle « artisans fiscaux » ceux travaillant seuls ou avec un membre de leur famille, un ouvri (...)

36Edmond Garcin, pour le groupe communiste, explique que ses amis entendaient couvrir tous les membres des familles des artisans et commerçants, les conjoints et les enfants jusqu’à 20 ans. Les communistes voulaient également asseoir les cotisations sur le montant des bénéfices avec un taux de cotisation allant de 5 % pour les « artisans fiscaux » à 10 % pour les autres, que l’État participe aux cotisations pour ceux dont le revenu est inférieur à 4 400 F par an14. En vertu de l’article 40 de la Constitution, il n’a donc pas été possible pour les communistes de déposer ces amendements, ce qui les conduit à condamner un système qu’ils jugent antidémocratique.

37Michel Hoguet, reprenant l’argument de Bertrand Denis, désire que le gouvernement modifie son texte et accepte l’affiliation des artisans ruraux à l’AMEXA. Jean-Marcel Jeanneney intervient pour clore le débat en indiquant que les artisans ruraux cotisent déjà aux caisses vieillesse des artisans et que ceux qui sont rattachés à l’AMEXA ne peuvent y demeurer quand ils emploient plus de deux salariés. Il n’est donc pas logique de les maintenir dans ce système car il existerait une période de carence durant laquelle ils se trouveraient entre deux régimes.

  • 15 Comptant 6 914 membres au 1er janvier 1966, elle a été créée par la loi du 12 janvier 1948. Elle a (...)

38Jean-Marcel Jeanneney demande également à l’Assemblée de repousser un amendement déposé par Massot et défendu par Roger Julien, du groupe socialiste qui vise au maintien de l’autonomie de la caisse nationale des barreaux français qui donne pleine satisfaction à ses adhérents15. Le ministre des Affaires sociales refuse le maintien d’un régime distinct pour « une catégorie sociale dont les revenus sont sensiblement plus élevés que ceux des petits artisans ou des petits commerçants ». Ce refus n’est pas du goût de Claude Delorme, également avocat, inscrit au groupe socialiste, qui rappelle que la caisse est seule venue en aide aux avocats rapatriés d’Algérie.

39En revanche, le gouvernement amende lui-même son texte pour permettre aux veuves non remariées d’un travailleur non salarié de percevoir une pension. La commission parvient à faire passer un amendement prévoyant l’adhésion volontaire pour le conjoint survivant et les enfants d’un assuré décédé. Jean-Marcel Jeanneney doit recourir au vote réservé afin d’éviter que les députés n’adoptent deux amendements visant à offrir la possibilité aux salariés devenus artisans de demeurer adhérents volontaires du régime général comme c’était précédemment le cas. En effet, le ministre ne voudrait pas que des actifs artisans cotisent pour les salariés retraités alors que le nombre de cotisants pour les artisans retraités serait trop faible. Le ministre entend au cours de la discussion permettre que les soins découlant d’une maladie antérieure à l’affiliation soient remboursés dès le versement de la première cotisation. Il s’agit de la solution la plus favorable pour les intéressés. Le ministre doit encore réserver le vote sur un amendement déposé par l’influent député gaulliste de Paris André Fanton qui voudrait que les non-salariés non agricoles puissent bénéficier d’un abattement familial annuel comme cela avait été le cas en 1961 pour les exploitants agricoles. Le ministre refuse encore de couvrir contre le petit risque les enfants de plus de 14 ans, les soins d’orthodontie, ce qui provoque des mouvements divers sur certains bancs et n’est pas du goût de certains parlementaires de la majorité. Mais le gouvernement accepte que le régime couvre totalement les enfants de plus 14 ans et jusqu’à 20 ans lorsqu’ils sont atteints d’une infirmité particulière.

40Devant l’invocation quasi systématique par le gouvernement comme par Philippe Rivain, vice-président de la commission des Finances, de l’article 40 de la Constitution face aux amendements des parlementaires, Georges Juskiewenski finit par demander « comment, s’agissant d’un régime entièrement autonome puisque le financement sera intégralement assuré par les cotisations des assujettis, on peut opposer l’article 40 de la Constitution ! » Le représentant de la commission des Finances rappelle alors la décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1961 et justifie ses prises de position immédiates sans explication particulière devant l’Assemblée. Le président de séance comprend que l’interruption est en train de tourner au débat constitutionnel et que cela est hors de propos. L’incident est significatif de l’ignorance – feinte ou réelle ? – d’un certain nombre de parlementaires vis-à-vis de la pratique constitutionnelle plus de six ans après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi fondamentale de la République. En vérité, l’« esprit parlementaire » continue à exister. René Cassagne lance à l’adresse de Philippe Rivain que le Conseil constitutionnel ne lui donnerait pas raison puisque les dépenses engagées dans le débat ne sont pas supportées par l’État : par conséquent l’article 40 n’est pas opposable. Jean-Marcel Jeanneney refuse à plusieurs reprises au cours de l’étude des amendements des mesures permettant de moduler la couverture en fonction des professions. Il entend réserver d’éventuelles couvertures supplémentaires aux soins des assurances privées ou des mutuelles des professions qui souhaiteraient s’en doter. Le ministre et le groupe socialiste sont opposés sur le possible recours au contrôle médical de la Sécurité sociale par les caisses mutuelles régionales. Georges Juskiewenski revendique la création d’un contrôle médical rattaché au ministère et autant indépendant des cotisants que de ceux qui gèrent les caisses. Le ministre donne satisfaction à Bertrand Denis en faisant mentionner que les caisses mutuelles régionales sont départementales ou interdépartementales. En revanche, il n’accepte pas l’amendement de Jacques Delong visant à autoriser la création de caisses mutuelles nationales. Jean-Marcel Jeanneney s’oppose encore à un amendement d’Odette Launay prévoyant que les conseils d’administration des caisses mutuelles régionales soient aux trois quarts composés de représentants élus des affiliés. Le ministre, dans un souci constant d’éviter un léger surcoût et un risque de paralysie des conseils, obtient que le texte demeure à deux tiers des représentants élus. Geste envers l’opposition socialiste, le ministre retient l’amendement déposé par René Cassagne désignant d’office aux conseils d’administration des caisses mutuelles les personnes élues par les unions départementales des associations familiales. René Cassagne est manifestement satisfait de l’attitude du ministre. Une autre préoccupation réaffirmée par le ministre à plusieurs reprises est son refus de voir figurer dans le texte la consultation obligatoire des organisations professionnelles. Il explique cette volonté par sa crainte de recours contentieux de la part d’organismes non reconnus comme représentatifs. Il accepte, en revanche, un amendement d’Émile Bizet proposant la nomination aux conseils d’administration des caisses de représentants d’organismes habilités par les ministères des Affaires sociales et des Finances.

41La séance reprend à 0 h 50, sous la présidence d’Achille Peretti. Jean-Marcel Jeanneney fait repousser un amendement de Roger Ribadeau-Dumas visant à charger les caisses d’assurances vieillesse du paiement des prestations car « cela reviendrait [dit-il] à confondre, dans leur trésorerie, les opérations d’assurances vieillesse et les opérations d’assurances maladie ». Le ministre entend respecter le libre choix des adhérents à pouvoir changer de mutuelle après deux ans, mais uniquement pour une autre mutuelle de la profession et non pour une mutuelle d’une autre profession. Jean-Marcel Jeanneney accepte aussi la création de trois sections au sein de la Caisse nationale et la représentation de l’UNAF. Le ministre accepte, en tant que déclaration d’intention, un amendement de Louis Fourmond indiquant que les décrets d’application devront être publiés avant le 1er janvier 1967. Cette acceptation de Jean-Marcel Jeanneney ne peut être un « mensonge pieux », il pense à ce moment que les décrets d’application ne poseront pas problème.

42Le gouvernement retient la procédure du vote bloqué pour faire passer l’article additionnel instaurant une déduction fiscale maximale de 600 F pour 1967 et 1968 sur les cotisations d’assurances maladie des non-salariés. C’est le secrétaire d’État au Budget qui défend cet article en rappelant qu’il s’agit là d’un avantage qui leur est consenti pour la première fois et qui coûtera250 millions de francs à l’État. Ce « cadeau » fiscal s’ajoute à deux mesures déjà prises en faveur des non-salariés, la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires et l’instauration de la déduction pour investissement.

43Gaston Feuillard place Jean-Marcel Jeanneney dans une situation inconfortable quand il lui demande quand le texte pourra entrer en vigueur dans les départements d’outre-mer. En effet, un projet de loi a été déposé à cet effet le 26 juillet 1965, M. Peyret a été désigné comme rapporteur par la commission des Affaires sociales, mais le texte ne pourra pas être adopté avant la fin de la session. Le ministre, rappelant qu’il vient de s’engager à faire appliquer le texte pour le 1er janvier 1967, estime que le projet de loi pourra être voté à la session d’automne et entrer en vigueur dans les départements d’outre-mer à la même date qu’en métropole.

44Le ministre recourt à la procédure de la seconde délibération pour l’adoption de l’article 8. Il n’accepte pas qu’une profession puisse établir des prestations particulières autrement que par un contrat de groupe avec une compagnie d’assurances ou une société mutuelle. L’Assemblée le suit sur cette voie.

45Entamant les explications de vote sur l’ensemble du texte, René Cassagne se montre soucieux de faire comprendre au ministre qu’il n’a peut-être pas suffisamment pris en considération les préoccupations de la base et trop fait confiance aux organisations professionnelles pas forcément représentatives des intérêts du plus grand nombre. Le député socialiste rappelle qu’il a « entendu demander la réserve d’articles et d’amendements, un vote bloqué et l’application de l’article 40 de la Constitution, parfois dans des cas qui ne se justifiaient pas » et qu’il a dû suivre une « galopade législative », autant de faits qui n’augurent rien de bon pour le texte. Selon lui, c’est « maintenant que vont commencer les difficultés ! » et c’est la raison pour laquelle le groupe socialiste a choisi de s’abstenir.

46On ne relève naturellement point les mêmes réticences chez le groupe gaulliste. Bertrand Denis s’attache à insister sur le fait que l’Assemblée vient « de discuter pied à pied du texte du gouvernement », paraissant indiquer que l’UNR-UDT sait ne pas se comporter en « godillot » mais en véritable force de proposition. Il rend néanmoins hommage au gouvernement d’avoir présenté le texte avant la fin de la session de printemps comme le Premier ministre s’y était engagé au début de l’année 1966. L’urgence réelle du vote du texte doit être recherchée du côté des députés de la majorité qui ont ressenti l’angoisse grandissante des artisans et des commerçants face à l’absence de couverture sociale minimum. Or ces catégories socioprofessionnelles sont, a priori, favorables à la majorité. En prévision des élections législatives de 1967, il fallait bien « faire quelque chose » qui procure les « apaisements » nécessaires, ainsi que Bertrand Denis les qualifie.

47Georges Juskiewenski insiste, comme René Cassagne, sur l’usage, à son avis, abusif de l’article 40. Il regrette la qualité de la discussion de la loi de 1961 sur l’assurance maladie des exploitants agricoles qui avait donné lieu à un véritable débat fouillé. Néanmoins, même imparfait, le Rassemblement démocratique votera le texte. André Tourné remarque qu’à 2 h 35 du matin, le texte gouvernemental sort « poli » de la discussion mais en comportant toujours autant d’inconnues. Le groupe communiste choisit également l’abstention, désireux, comme les socialistes, de ne pas cautionner le gouvernement, mais aussi de reconnaître qu’un progrès a été réalisé. Arthur Moulin, pour le compte de l’UNR-UDT, se félicite du progrès social permis par le texte. Roger Julien, du Centre démocrate, annonce l’intention de son groupe de voter le texte car le ministre a su le convaincre de sa volonté de « remplir ce cadre ».

48Finalement sur 468 votants, 359 suffrages choisissent l’adoption contre 0. C’est un succès personnel pour Jean-Marcel Jeanneney qui est parvenu à obtenir la neutralité des communistes et des socialistes.

49Le 23 juin s’ouvre au Sénat la discussion du projet de loi sur l’assurance maladie-maternité des non-salariés non agricoles. Le ministre des Affaires sociales vient lui-même défendre son projet au palais du Luxembourg suivant la volonté d’apaisement voulue par Georges Pompidou. Le discours du ministre reprend les grandes lignes de celui prononcé au Palais-Bourbon. Le rapporteur de la commission des Affaires sociales est Lucien Grand, qui se félicite du texte gouvernemental et se borne à rappeler que ces catégories sociales ont refusé d’adhérer au régime général de la Sécurité sociale en 1946 et qu’il a fallu la loi du 17 janvier 1948 pour les obliger à cotiser à une assurance vieillesse. Dès le départ, ces professions diverses se sont dotées d’un régime de base obligatoire et d’une autonomie de gestion puisque ce sont des caisses professionnelles qui ont pris soin de gérer le système de retraite en y adjoignant des régimes complémentaires.

50Jean-Marcel Jeanneney n’entend pas maintenir les chauffeurs de taxi dans le régime général de couverture maladie car les deux tiers d’entre eux cotisent au régime vieillesse des artisans. Il n’est donc pas question de maintenir le privilège qui leur avait été accordé en 1956, dès lors que toutes les autres catégories d’artisans ont l’obligation de se rattacher au nouveau système. Au cours du vote des articles du projet de loi, les sénateurs adoptent un certain nombre d’amendements dont le plus important, celui déposé par le sénateur Le Bellegou, qui exclut les avocats du régime de Sécurité sociale obligatoire. Cette mesure ulcère le ministre des Affaires sociales qui demande aux sénateurs « pourquoi une seule profession libérale échapperait à un régime d’assurances obligatoire dont tous les orateurs (…) ont reconnu le principe comme bien-fondé pour toutes les autres professions ». Jean-Marcel Jeanneney se demande « au nom de quoi une profession ayant des revenus convenables se déroberait au devoir de solidarité que toutes les autres professions ont accepté », ce qui lui vaut d’être applaudi sur certains bancs des travées à gauche de l’hémicycle. Après la réunion de la commission mixte paritaire, le 24 juin, les avocats, les non-salariés adhérents volontaires au régime général à l’exception des chauffeurs de taxi sont réintégrés dans le dispositif obligatoire. La commission mixte paritaire inclut également les non-salariés des départements d’outre-mer au bénéfice de l’assurance vieillesse et conserve la possibilité d’un abattement pour les frais d’hospitalisation. Finalement, le Sénat vote le projet de loi modifié par la commission mixte paritaire le 29 juin 1966.

V. UNE APPLICATION DIFFICILE

  • 16 Rhône-Alpes, Provence-Côte d’Azur et Nord – Pas-de-Calais auront deux caisses.
  • 17 Arch. CHEVS JMJ 50. Combat, 13 janvier 1967. Cet effectif se répartit entre 17 membres des caisses (...)

51C’est qu’au premier Conseil des ministres de l’année 1967, tenu le 11 janvier, que le ministre des Affaires sociales fait état des deux premiers décrets d’application de la loi du 12 juillet 1966. Le premier décret fixe la création de vingt-six caisses régionales pour les professions artisanales, industrielles et commerciales16. Les professions libérales, du fait de leurs effectifs réduits, n’auront que deux caisses, l’une pour la région parisienne, l’autre pour la province. Le premier décret fixe aussi la composition des caisses régionales dont les conseils d’administration comprendront deux tiers de représentants des affiliés, élus par eux, et un tiers de représentants des unions départementales des associations familiales, un ou plusieurs médecins ou pharmaciens ou des personnes qualifiées. Pour les deux conseils d’administration des deux caisses des professions libérales, la représentation reposera sur des représentants des professions juridiques et judiciaires et des autres professions. Le second décret fixe la composition du conseil de la caisse nationale qui comprendra quarante-quatre membres17.

  • 18 Arch. CHEVS JMJ 51. Les Échos, 27 avril 1967.
  • 19 Arch. CHEVS JMJ 51. Le Monde, 9 mai 1967.

52Lors de sa conférence de presse du 27 février 1967, Jean-Marcel Jeanneney est obligé d’admettre que l’application de la loi connaît un retard car la rédaction des décrets fixant les taux des cotisations et déterminant les conditions de remboursement des frais de maladie s’avère être un exercice difficile. Ensuite, il restera à créer de toutes pièces une structure administrative, recruter du personnel, procéder à l’installation des caisses18. L’annonce du recours aux ordonnances suscite ensuite des craintes que le ministre doit apaiser dans une réponse au député UD-Ve Philippe Rivain, rapporteur de la commission des Finances19.

  • 20 Arch. CHEVS JMJ 53. Paris-Jour, 1er décembre 1967.
  • 21 Arch. CHEVS JMJ 53. Le Parisien, 1er décembre 1967.

53Malgré ce que laisse entendre un article du ministre dans Le Figaro du 16 juin 1967, l’installation de la Caisse nationale d’assurances maladie des travailleurs indépendants n’a lieu que le 30 novembre. Elle regroupe 2,4 millions d’adhérents, plus de cinq millions de personnes avec les ayants droit et porte le taux de couverture sociale à 98,5 % de la population20. Ceux qui n’entrent dans aucune caisse pourront souscrire des assurances volontaires. La présidence de la caisse échoit à Joseph Deleau, délégué adjoint de la CGPME21. Si Jean-Marcel Jeanneney peut se montrer satisfait du vote de cette loi importante, il ne va pas éprouver le même sentiment pour la réforme de la Sécurité sociale.

Notes

1 Cette fâcheuse coïncidence sera répétée en 1969 avec la généralisation de la TVA au moment où entrera en application la loi de 1966.

2 Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, tome 3, op.cit., p.74-75.

3 Soit un peu moins que ceux relevant de la loi sur la couverture agricole 6,5 millions. Par sous-groupe, on dénombre environ 2,4 millions de personnes appartenant au commerce et à l’industrie ; 1,58 million de personnes relevant de l’artisanat ; 375 000 personnes relevant des professions libérales.

4 Sociétés d’assurances, assurances mutuelles ou régime de Sécurité sociale par l’assurance volontaire prévue par l’article 244 du code de Sécurité sociale.

5 Arch. CHEVS JMJ 48. Proposition n˚ 977 : Delong, Guillon, Roche-Defrance, Ploux, Picquot, Bordage.

6 Entre 1961 et 1966 les dépenses d’assurance maladie des exploitants agricoles sont passées de 440 millions de francs à 1,12 milliard de francs. Seuls 370 000 exploitants agricoles paient la pleine cotisation.

7 Arch. CHEVS JMJ 48. Proposition de loi n˚ 712.

8 Arch. CHEVS JMJ 48. Propositions de loi n˚ 393 et n˚ 1 266.

9 Arch. CHEVS JMJ 48. Propositions de loi n˚ 609 et n˚ 1 561.

10 Arch. CHEVS JMJ 48. Proposition de loi n˚ 977, le docteur Guillon étant président de la commission des Affaires sociales.

11 Arch. CHEVS JMJ 48. Proposition de loi n˚ 1 407.

12 À cette date, le régime général couvre 72 % de la population, 9,5 % sont couverts par le régime agricole, 9 % par le régime des fonctionnaires civils et militaires, 0,6 % par le régime de la marine marchande.

13 Exemple d’une loi d’avant-guerre restée dans la mémoire du ministre comme le comble du ridicule de l’omnipotence législative des assemblées sous la IIIe République.

14 On appelle « artisans fiscaux » ceux travaillant seuls ou avec un membre de leur famille, un ouvrier ou un apprenti.

15 Comptant 6 914 membres au 1er janvier 1966, elle a été créée par la loi du 12 janvier 1948. Elle assurait à l’origine un régime de retraite. Par la loi du 19 décembre 1961, elle a organisé un régime d’assurances décès et de longue maladie. Elle désire maintenant assurer les risques chirurgicaux, l’hospitalisation de longue durée et la maternité.

16 Rhône-Alpes, Provence-Côte d’Azur et Nord – Pas-de-Calais auront deux caisses.

17 Arch. CHEVS JMJ 50. Combat, 13 janvier 1967. Cet effectif se répartit entre 17 membres des caisses industrielles et commerciales, 12 des caisses artisanales, 5 des professions libérales.

18 Arch. CHEVS JMJ 51. Les Échos, 27 avril 1967.

19 Arch. CHEVS JMJ 51. Le Monde, 9 mai 1967.

20 Arch. CHEVS JMJ 53. Paris-Jour, 1er décembre 1967.

21 Arch. CHEVS JMJ 53. Le Parisien, 1er décembre 1967.

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