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Le Patricien et le Général. Jean-Marcel Jeanneney et Charles de Gaulle 1958-1969. Volume II

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Eric Kocher-Marboeuf

L’impossible dialogue social

Chapitre XX. La fusion des ministères sociaux

Texte intégral

  • 1 Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, tome 3, op. cit., p. 34.

1Dans ses Mémoires, Michel Debré souligne son rôle dans le retour de Jean-Marcel Jeanneney au gouvernement. C’est en effet lui qui cite le nom de son ancien ministre de l’Industrie pour le portefeuille de ministre du Budget lorsqu’il négocie son propre retour au gouvernement. Dans un premier temps, Georges Pompidou accepte, puis il rappelle le nouveau ministre de l’Économie et des Finances pour lui demander s’il accepterait plutôt que Jean-Marcel Jeanneney devienne ministre des Affaires sociales. Il semble bien que la nomination de Jean-Marcel Jeanneney à la tête d’un grand ministère regroupant les domaines de la santé et du travail soit une idée personnelle du général de Gaulle. Dans l’esprit du chef de l’État, le choix de Jean-Marcel Jeanneney doit permettre au gouvernement de se doter d’une politique visible et forte face à toute une série de préoccupations quotidiennes des Français. Selon l’expression d’Alain Peyrefitte, « la compétence souriante et concise » ainsi que « le dirigisme » de Jean-Marcel Jeanneney succèdent au « lyrisme » de Gilbert Grandval1. Le chef de l’État pense sincèrement qu’une refonte des structures administratives centrales participe de cette prise en considération des besoins de la population et c’est pourquoi le nouveau ministre des Affaires sociales va y consacrer une énergie et un temps précieux durant les six premiers mois de son action Rue de Grenelle.

I. LES INTERPRÉTATIONS DU CHOIX DE JEAN-MARCEL JEANNENEY COMME PREMIER MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES

  • 2 Arch. CHEVS JMJ 49. France-Soir, L’Aurore du 14 janvier 1966

2Le 10 janvier 1966, Jean-Marcel Jeanneney est reçu par le général de Gaulle afin de se voir précisées les grandes lignes devant guider son action à la tête du nouveau ministère des Affaires sociales qui regroupe les attributions jusque-là détenues par les ministres du Travail et de la Santé. De cette entrevue, Jean-Marcel Jeanneney a surtout retenu le geste du chef de l’État lorsqu’il a joint les mains pour bien appuyer l’idée qu’il fallait fusionner les administrations des deux ministères regroupés. En fait, l’intention élyséenne a été connue dès l’époque car dans sa rubrique « indiscrétions », France-Soir fait état de ce projet et en attribue la paternité à Michel Debré, conseillé par son père, le professeur Robert Debré, soucieux de parachever la modernisation de l’appareil sanitaire français2.

  • 3 L’expérience d’un ministère des Affaires sociales avait déjà été tentée du 3 mars 1956 au 12 juin (...)

3Dès son entrée en fonction, Jean-Marcel Jeanneney est soumis à l’épreuve du feu et doit retrouver ses vieux réflexes du temps de l’industrie. Mais les temps ont changé depuis la période de Michel Debré et il n’est plus véritablement libre d’exercer son ministère et de gérer les affaires avec la latitude que lui laissait son ami Premier ministre. Dès le 12 janvier, lors du premier Conseil des ministres du nouveau gouvernement, Georges Pompidou intervient longuement pour décrire la procédure à suivre pour les négociations Toutée déjà engagées. Il a décidé de les piloter directement. Le nouveau ministre des Affaires sociales est écarté de la gestion directe des questions salariales au profit des services du Premier ministre et en tout premier lieu du conseiller du Premier ministre, le maître des requêtes Édouard Balladur, qui vient de perdre son rôle d’arbitre dans la fusion des ministères de la Santé et du Travail. Jean-Marcel Jeanneney semble plutôt cantonné au soin de réunir son équipe pour préparer la fusion des deux ministères dont il a hérité3. Le Premier ministre lui a demandé de faire procéder à ce que l’on appellerait aujourd’hui un audit sur le fonctionnement des administrations du Travail et de la Santé et d’établir un bilan de l’action des anciens ministres Raymond Marcellin et Gilbert Grandval, une tâche délicate et à bien des égards ingrate, mais au demeurant indispensable.

4Avant sa nomination, Georges Pompidou reçoit son nouveau ministre des Affaires sociales pour développer la stratégie à adopter en matière sociale. Jean-Marcel Jeanneney se souvient que cet entretien ne fut pas plus chaleureux que les précédents. Selon Jean-Marcel Jeanneney, Georges Pompidou craignait visiblement de devoir « gauchir » son gouvernement après l’élection présidentielle. Le Premier ministre lui demande d’accepter la nomination d’un secrétaire d’État, sans doute pour donner un motif de satisfaction à la majorité parlementaire. Jean-Marcel Jeanneney refuse tout net, justifiant son refus en arguant de la consigne de fusion des deux entités administratives expressément voulue par le général de Gaulle. Or la présence d’un secrétaire d’État le replacerait dans la position du premier titulaire d’un grand ministère des Affaires sociales, Albert Gazier, qui avait échoué dans sa tentative à cause de la permanence d’administrations séparées gérées par des secrétaires d’État. Mise à part la question des structures, l’attention du Premier ministre se porte sur la politique du SMIG. Entre son dépérissement et son relèvement vigoureux pour en faire un véritable instrument de redistribution des fruits de la productivité, Georges Pompidou n’a pas nettement choisi, mais il sait que le ministère des Finances est partisan de la première option. Sur cette question, Jean-Marcel Jeanneney incline plutôt pour la position du ministère des Finances, mais sans doute pas pour les mêmes raisons. Il assigne au SMIG le rôle de salaire minimum pour les non-qualifiés, toute l’orientation politique consistant à amener les travailleurs à acquérir une qualification pour ne plus dépendre du SMIG qui ne serait plus revalorisé. Parler du SMIG, c’est évoquer les abattements de zones dont la disposition a été promise à tort par le chef du gouvernement lui-même ! Tout en admettant son erreur, Georges Pompidou refuse de se dédire et n’envisage la disparition des abattements que pour les allocations familiales. En revanche, il les juge utiles dans les régions en développement car elles permettent d’accompagner la politique d’aménagement du territoire. Enfin, les deux hommes sont en accord sur la nécessité de rattacher le SMIG à l’indice des 250 articles et non à celui des 179 articles comme le désire le ministère des Finances.

5À l’occasion de la création du ministère des Affaires sociales, le Premier ministre souhaite se départir des divers organismes qui ont été rattachés à ses services lors de leur création par Michel Debré, c’est pourquoi il annonce à son ministre des Affaires sociales leur rattachement à sa compétence.

6Revenant au gouvernement après presque quatre années d’interruption, Jean-Marcel Jeanneney trouve un climat politique fort différent de celui de 1959. C’est ainsi qu’il peut regretter que les ministres n’aillent plus au Sénat défendre leur politique depuis la rupture provoquée en 1962 par Gaston Monnerville. Le Premier ministre regrette, lui aussi, la persistance de la situation conflictuelle née de la crise institutionnelle de 1962 et souhaite promouvoir le plus vite possible un changement de cap. On sait que Jean-Marcel Jeanneney s’y emploiera, pour des raisons évidentes. De même, Jean-Marcel Jeanneney s’offre en médiateur pour dénouer la crise née avec Émile Roche, le président du Conseil économique et social, qui a amoindri le rôle de forum joué naguère par l’assemblée de l’avenue d’Iéna. Là encore, Georges Pompidou accepte cette offre de service d’un ministre tout juste issu de l’assemblée socio-économique.

7Désireux tout de même de montrer au Premier ministre qu’il apprécie son style de gouvernement, Jean-Marcel Jeanneney le félicite pour son exposé sur la procédure Toutée et ajoute comme compliment qu’il aurait aimé pouvoir bénéficier d’un tel cadre de négociation lorsqu’il était à l’Industrie. Même si les deux hommes n’éprouveront jamais de sympathie réciproque, Jean-Marcel Jeanneney n’en reconnaît pas moins l’intelligence politique et la capacité manœuvrière de Georges Pompidou. Peut-être cherche-t-il aussi à s’assurer les bonnes grâces d’un homme auquel il ne peut avoir un accès aussi aisé que du temps de Michel Debré. C’est pourquoi on ne doit pas être surpris que le nouveau ministre demande la faveur d’être reçu au moins deux fois par mois par le chef du gouvernement et qu’il le fasse savoir à la presse. Le dernier souci du moment du nouveau ministre des Affaires sociales est aussi d’affirmer son indépendance vis-à-vis de son ami ancien Premier ministre afin de ne pas accentuer la défiance que Georges Pompidou pourrait nourrir à l’encontre d’un possible « front » entre le ministère de l’Économie et des Finances et celui des Affaires sociales.

II. LE CHOIX D’UN CABINET DE FORMAT TRADITIONNEL

  • 4 Cette précision a été fournie par Guy Fougier mais sans souvenir exact quant aux dates et directeu (...)

8Jean-Marcel Jeanneney ne réédite pas l’exploit de la formation d’un cabinet aussi personnel et réduit qu’au ministère de l’Industrie. Tout d’abord, le ministre ne peut plus compter sur Raymond Barre qui décline la fonction de directeur de cabinet du fait de problèmes passagers de santé. Jean-Marcel Jeanneney porte alors son choix sur Bernard Guitton qui avait déjà été son chef de cabinet à l’Industrie et qui l’avait suivi en Algérie. Toutefois, à la différence du professeur Barre, le diplomate Guitton n’est pas la « doublure » du ministre. La mécanique intellectuelle des deux hommes ne fonctionne pas de manière aussi synchrone qu’entre les deux économistes. Comme à l’Industrie, Jean-Marcel Jeanneney assure son contrôle des directions en n’accordant qu’une délégation partielle de signature aux directeurs et chefs de service, sauf pour la direction des Affaires générales, et en faisant remonter les parapheurs au cabinet. Mais cette fois, cette méthode, qui avait donné d’excellents résultats au ministère de l’Industrie, s’avère moins heureuse. De l’avis de tous les anciens membres du cabinet, Bernard Guitton était littéralement submergé par des montagnes de parapheurs à signer, sans réelle possibilité de les lire tous sereinement. Il en résultera chez l’intéressé une aigreur de caractère croissante au fil des mois et une impression de gâchis de compétence de l’homme clé de l’état-major particulier du ministre. Jean-Marcel Jeanneney finira d’ailleurs par rendre progressivement aux directeurs leur délégation de signature, estimant avoir gagné l’autorité suffisante pour ne pas risquer des prises de position abusives des grands administrateurs4.

9Jean-Marcel Jeanneney fait encore appel à certains de ses anciens collaborateurs. C’est le cas d’Ange Carli, qui avait été une cheville ouvrière du cabinet de l’industrie. Ce dernier accepte d’apporter son concours à son ancien professeur, mais il conserve ses fonctions à Gaz de France car il ne veut pas quitter une entreprise au sein de laquelle il a un bel avenir pour rejoindre le cabinet d’un ministère qu’il ne porte pas particulièrement en affection. Aussi n’accepte-t-il qu’un poste de conseiller technique à mi-temps, plus particulièrement destiné à aplanir d’éventuelles divergences avec la direction du Budget dont il est originaire. Jean-Marcel Jeanneney s’entoure aussi de Jean Ausseil, ancien conseiller de l’ambassade d’Alger, dont les talents de négociateur seront appréciables à plusieurs reprises. Cet appel aux anciens collaborateurs d’Alger est confirmé par la venue de Jean-Claude Paye, autre ancien de l’ambassade, devenu gendre du ministre depuis qu’il a épousé sa fille Laurence en 1963. Sans fonction bien définie, Jean-Claude Paye est l’homme de confiance de son beau-père qui lui porte une grande estime. Toutefois Jean-Claude Paye quittera sans regret cet intermède dans sa carrière diplomatique lorsqu’il deviendra le directeur de cabinet de Raymond Barre à la Commission européenne en 1967.

10Enfin, de nouveaux venus font leur entrée dans le cercle étroit des collaborateurs du cabinet. Le premier d’entre eux est le sous-préfet Guy Fougier, qui devient chef de cabinet en mars 1966, grâce à la recommandation de Jacques Legrand. Ce dernier, directeur du Travail et de l’Emploi à partir de juillet 1966, est l’ancien directeur de cabinet de Louis Joxe au ministère d’État aux Affaires algériennes. Jean-Marcel Jeanneney le connaît bien. Guy Fougier appelle auprès de lui un jeune sous-préfet, Loïc Rossignol, qui sera plus particulièrement chargé des relations avec les parlementaires.

11Parmi ses conseillers techniques, Jean-Marcel Jeanneney accepte de faire une entorse à la règle du système des dépouilles, qu’il a toujours observée lors de la constitution d’un de ses cabinets, en reprenant un collaborateur de Gilbert Grandval, l’inspecteur des Finances Marcel Piton, chargé des problèmes de l’emploi. Néanmoins cette tentative de greffe ne résistera pas et le rescapé du cabinet Grandval devra quitter le cabinet Jeanneney après une année d’entente difficile avec son ministre.

  • 5 Cette situation administrative particulière a été précisée par l’intéressé lors de l’entretien acc (...)

12Le cabinet des Affaires sociales est également marqué par une montée en puissance de la nouvelle génération de fonctionnaires sortis de l’ENA. Outre Ange Carli, Jean-Claude Paye et Guy Fougier, trois jeunes conseillers techniques issus de la rue des Saints-Pères font leur début en cabinet ministériel. Il s’agit de Gabriel de Broglie, Jean-François Larger et Christian Prieur. Pour les deux premiers d’entre eux, il s’agit même de respecter une nouvelle règle tacite qui veut qu’un cabinet ministériel comprenne au moins un membre de chacun des grands corps. L’affectation de Gabriel de Broglie au cabinet est uniquement explicable par sa double casquette d’expert des questions européennes, car il travaille au SGCI, et de juriste du Conseil d’État où il siège à la section sociale. C’est d’ailleurs la présidence du Palais-Royal qui l’autorise à travailler pour le cabinet des Affaires sociales puisqu’il ne sera ni détaché ni mis à disposition5. Jean-Marcel Jeanneney n’aura qu’à se louer de ce recrutement et le jeune maître des requêtes prendra, au fil des mois, une place accrue dans la hiérarchie informelle des membres du cabinet, aux dires de Guy Fougier. De même, la venue de Jean-François Larger, camarade de promotion de Jean-Claude Paye et auditeur à la Cour des comptes, obéit au souci de représentation des grands corps. Jean-Marcel Jeanneney n’aura que des motifs de satisfaction avec ce collaborateur discret responsable du suivi de la politique d’action sociale et de la santé publique. Enfin, Christian Prieur, administrateur civil au ministère des Finances, doit, quant à lui, sa venue au cabinet à son rôle de rapporteur de la commission Dobler sur les perspectives de la Sécurité sociale et à la recommandation de Michel Debré. Il sera tout naturellement chargé de la préparation des ordonnances sur la Sécurité sociale et prendra la direction de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés à la fin 1967. Il convient enfin de préciser qu’à l’automne 1967, Maurice Civeyrel, administrateur civil à la direction du Budget, remplacera Jean-François Larger et Ange Carli, démissionnaires du cabinet pour des raisons professionnelles. Cette double perte de collaborateurs appréciés du ministre ne sera pas sans conséquence sur la cohésion du cabinet et la préparation du budget 1968. Toujours est-il que Maurice Civeyrel est le seul membre vivant d’un cabinet de Jean-Marcel Jeanneney qui ait refusé de témoigner sur l’ancien ministre.

III. LES GRANDES ORIENTATIONS DE TRAVAIL

  • 6 Arch. CHEVS JMJ 49. Paris-Jour du 14 janvier 1966.

13Au cours du premier trimestre 1966, trois grands dossiers mobilisent l’énergie du nouveau cabinet. Il s’agit de résorber le déficit de la Sécurité sociale et de la réorganiser. La commission du Plan présidée par Robert Bordaz continuera à travailler et sera complétée par des représentants des syndicats ouvriers. Le plan de revalorisation des allocations vieillesse sera accéléré. Enfin, une étude sera réalisée pour étudier l’impact d’une revalorisation des allocations familiales. Deux autres grands problèmes commenceront à être étudiés, la suppression des abattements de zones de salaires et un plan hospitalier6.

  • 7 Guy Fougier parle de Marcel Piton comme du véritable père de l’ANPE, ce qui n’est naturellement pa (...)

14Les 25 et 26 janvier 1966, deux réunions de cabinet déterminent les grands axes du programme de travail des conseillers techniques. Globalement l’ordonnancement des chantiers sera respecté. Christian Prieur, chargé de la Sécurité sociale, est assurément celui qui a déjà le mieux cerné les dossiers à traiter. En revanche, Ange Carli réclame un temps de réflexion avant d’entamer des discussions avec la direction du Trésor. Tour à tour, l’ensemble des questions posées au cabinet sont traitées, mais peu de réponses sont encore apportées. On note, toutefois, que Marcel Piton, le « rescapé » du cabinet Grandval, est tout à la fois très avancé dans sa réflexion sur l’organisation du marché du travail et de la formation professionnelle des jeunes, et déjà en porte-à-faux vis-à-vis de la nouvelle équipe7. En matière de politique de santé, Jean-François Larger apporte déjà la preuve de sa grande maîtrise des questions hospitalières sans pour autant désirer entamer un projet de fond dans l’immédiat, ce qui n’enchante pas Ange Carli. En fait, toutes les grandes idées de la future loi hospitalière, des réformes de fonctionnement et d’équipement des hôpitaux sont esquissées. Le seul débat de société suggéré par Bernard Guitton est celui de l’avortement. Il sera finalement enterré du fait des clivages au sein de la majorité au moment de la future loi sur la libéralisation de la contraception.

15Le véritable programme de travail est définitivement arrêté avant l’audience du ministre prévue avec le général de Gaulle le 12 mars 1966. Jean-Marcel Jeanneney retient sept thèmes.

16Il s’agit de la création de la direction de la Population et des Migrations, de la réforme de la formation professionnelle, de la confirmation de la reconnaissance de la CFTC, de l’assurance maladie des non-salariés, de la nécessité d’améliorer le sort des handicapés, du contrôle des naissances, de remédier aux déficiences de l’équipement hospitalo-universitaire et du plan hospitalier.

IV. LE DÉFI DE LA FUSION DES MINISTÈRES

17En nommant Jean-Marcel Jeanneney ministre des Affaires sociales, le 9 janvier 1966, le général de Gaulle agit, une fois encore, de manière souveraine. Le chef de l’État réélu pense certainement que l’ancien ministre de l’Industrie a suffisamment de force de caractère pour mener à bien la fusion des administrations des ministères du Travail et de la Santé. Ce genre d’opération n’est guère aisé, toute administration centrale est jalouse de ses prérogatives, de ses traditions. En janvier 1959, Jean-Marcel Jeanneney s’était bien gardé de modifier l’organigramme du ministère de l’Industrie. Ce n’est qu’après avoir compris le fonctionnement interne du ministère qu’il avait créé une direction de l’Expansion industrielle en octobre 1959. Au contraire, en janvier 1966, il se trouve devant le défi de mettre en œuvre une opération particulièrement risquée pour un nouveau ministre. Car il ne s’agit pas simplement de faire coexister, en les juxtaposant, les deux organigrammes des défunts ministères de la Santé et du Travail, mais bien de les fusionner, c’est-à-dire de tailler de nouveaux espaces de responsabilité en prenant des fonctionnaires issus des corps des anciennes administrations et en cherchant à les faire travailler ensemble. Autant dire que Jean-Marcel Jeanneney risque de se retrouver confronté au classique problème de l’émulsion. Aussi, peut-il se féliciter de constater que cette grande opération de chirurgie administrative ne va finalement réclamer qu’un semestre et ne donner lieu qu’à un seul conflit ouvert, marqué par le départ d’Alain Barjot de la direction de la Sécurité sociale.

  • 8 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Jean-Noël Jeanneney, entretien avec Bernard Ducamin du 18 décem (...)
  • 9 Bernard Ducamin pense que le général de Gaulle aurait voulu transformer les ministères en administ (...)

18Pour autant qu’elle ait paru réussir dans la forme, la fusion des deux ministères pose plusieurs questions embarrassantes. Tout d’abord, le délai qu’elle a imposé a pu constituer une gêne dans la mesure où il a empêché le ministre de disposer d’une administration complètement opérationnelle tant qu’elle se restructurait. L’action politique au quotidien a pu s’en trouver retardée. C’est l’hypothèse formulée par Jean-Noël Jeanneney, c’est surtout l’opinion de Bernard Ducamin qui était chargé de superviser la politique administrative à l’Élysée8. Ancien membre du cabinet Grandval, Bernard Ducamin se souvient de conversations entre son ministre et Raymond Marcellin sur l’opportunité d’une éventuelle fusion en 1965. Tous deux concluaient qu’elle ne serait pas éternelle9. Ensuite, on peut se demander s’il était souhaitable de casser les habitudes de travail des fonctionnaires dès la nomination du ministre, sans lui permettre de prendre le temps d’asseoir son autorité et de bien comprendre les logiques internes des leviers de commande que sont les grandes directions. Il n’est pas du tout certain que la réforme Jeanneney ait laissé un excellent souvenir à certains fonctionnaires des deux anciens ministères du fait des bouleversements qu’elle a entraînés. Le général de Gaulle a certainement raisonné différemment, faisant confiance aux capacités organisationnelles de son ministre déployées en Algérie et estimant aussi que lorsqu’on fait une réforme de cette ampleur on la fait d’emblée ou on ne la fait jamais.

  • 10 Le divorce entre les deux administrations n’a eu lieu qu’en 1993.

19Jean-Marcel Jeanneney va conduire la fusion en empruntant aux méthodes, alors révolutionnaires, de l’audit en organisation tel qu’il peut être pratiqué par les cabinets de conseil anglo-saxons. Il le reconnaîtra d’ailleurs lui-même lors de la présentation de son organigramme à la presse. Sa première règle de conduite est de communiquer, c’est-à-dire d’expliquer pourquoi on change les structures, à quelle nécessité cela obéit, afin que la fusion ne soit pas ressentie par ceux qu’elle affecte dans leurs habitudes de penser, de travailler comme un phénomène reposant uniquement sur le principe hiérarchique. La concrétisation de cette volonté du ministre trouve sa forme achevée dans le petit livret bleu qu’il diffuse largement lors de la présentation du nouvel organigramme, tant dans le ministère qu’aux journalistes, en janvier 1967. Il y fait figurer ce que l’on appelle dans le monde de l’entreprise un « trombinoscope » permettant à tous d’identifier les hauts fonctionnaires du ministère, de connaître leur formation, leur carrière antérieure et même leur nombre d’enfants, indication de la vie privée qui intrigue certains journalistes mais que le ministre juge normale puisque le ministère des Affaires sociales traite de la politique familiale. Parallèlement à la brochure sur le ministère, le ministre fait imprimer une seconde brochure, reprenant ses extraits de discours et interviews du premier semestre 1966, afin de vulgariser sa doctrine. Les deux opuscules s’inscrivent donc dans ce qu’on pourrait appeler une opération de communication interne, destinée à tous les fonctionnaires dépendant du ministère, et externe, afin de faire connaître la nouvelle administration aux journalistes, aux autres administrations, aux interlocuteurs du ministère. Il s’agit là d’une préoccupation nouvelle par rapport à l’époque du ministère de l’Industrie. Lors de la présentation de son organigramme, Jean-Marcel Jeanneney explique les raisons de son découpage en nouvelles directions et insiste surtout sur la nécessité qu’il y avait à rassembler en une direction unique les deux directions antérieures de l’Administration générale, du Personnel et du Budget, afin de ne pas laisser en l’état une organisation du type de la division militaire qui aurait permis à l’une des deux anciennes branches de reprendre son indépendance à l’occasion de la nomination d’un secrétaire d’État par exemple comme Georges Pompidou le désirait en 1966 et qu’il imposera en 196710.

V. LES NOUVELLES STRUCTURES DU MINISTÈRE DES AFFAIRES SOCIALES

20Par rapport au ministère de l’Industrie, Jean-Marcel Jeanneney se retrouve à la tête de sept directions et trois services contre huit directions et trois services. On ne peut donc pas dire que le ministère des Affaires sociales ait été démesuré, mais la grande différence résulte sans doute de la différence de qualité dans l’exécution de la politique ministérielle. La mauvaise image dont pâtit l’administration du ministère des Affaires sociales était-elle justifiée à cette époque ? Nullement. Les directeurs du premier ministère des Affaires sociales affichent un excellent niveau de formation puisqu’on trouve un X-Ponts, trois énarques, dont deux membres du Conseil d’État, trois administrateurs civils non anciens élèves de l’ENA, un professeur agrégé de médecine, un professeur agrégé de sciences économiques et un docteur en pharmacie. En revanche, la différence de qualité entre l’administration du secteur social et ses consœurs des ministères techniques est plus nette en ce qui concerne la moyenne hiérarchie, désertée par les jeunes énarques ou les polytechniciens.

  • 11 Jacques Rosenfeld était le sous-directeur de la DAGPB du ministère de l’Industrie lorsque Jean-Mar (...)

21Contrairement à ce qui s’était passé en 1959, la fusion administrative provoque un certain renouvellement des directeurs. La plus importante sur le plan stratégique pour le succès de la réforme envisagée est l’arrivée à la tête de la direction de l’Administration générale, du Personnel et du Budget de Jacques Rosenfeld, dès le mois de février 1966, en remplacement de Jeanne Laumard. Jean-Marcel Jeanneney parvient à faire venir du ministère de l’Industrie un administrateur de grande qualité auquel il n’osait rêver, grâce à la bienveillance de Raymond Marcellin nouveau titulaire du portefeuille de l’Industrie11. En quelques mois, Jacques Rosenfeld supervise la restructuration complète de l’organigramme du ministère, en coordination avec le cabinet et tout particulièrement avec Gabriel de Broglie. Deux séries d’arrêtés datés du 15 juillet et du 10 août 1966 réorganisent et précisent les attributions des nouvelles directions.

22Une direction commune de l’Administration générale, du Personnel et du Budget (DAGPB), gère l’ensemble des fonctionnaires du ministère. Elle est subdivisée en trois sous-directions, une division et dix-huit bureaux, ce qui lui confère un aspect quelque peu tentaculaire.

23La direction générale de la Santé publique, confiée depuis le 1er mai au docteur Boulenger, en remplacement du docteur Pierre Robin parti à la retraite, s’organise en trois sections, une division, trois sous-directions et treize bureaux.

24La direction générale du Travail et de l’Emploi, échoit à Jacques Legrand, qui quitte les fonctions de directeur de la Coopération technique et culturelle avec l’Algérie qu’il occupe depuis 1963. Outre deux divisions rattachées au directeur, la direction comporte trois sous-directions, un service de l’emploi et une quinzaine de bureaux.

25La direction générale de la Famille, de la Vieillesse et de l’Action sociale continue de relever de l’autorité de François Charles, nommé par Raymond Marcellin en avril 1965. C’est encore une grosse direction puisqu’elle regroupe trois sous-directions et une division réparties en dix-sept bureaux. Surtout, elle hérite des attributions précédemment dévolues à la direction générale de la Sécurité sociale du ministère du Travail en matière de prestations familiales et vieillesse.

26La volonté de Jean-Marcel Jeanneney de dissocier la gestion des allocations familiales et de l’assurance vieillesse brise donc l’omnipotence de la grande direction générale de la Sécurité sociale et ne laisse à la nouvelle direction de l’Assurance maladie et des Caisses de sécurité sociale qu’une partie des attributions précédemment dévolues au directeur. Le ministre des Affaires sociales a pris soin de sonder Pierre Laroque, quelques jours avant la parution du nouvel organigramme du ministère.

  • 12 Arch. CHEVS JMJ 42. Lettre de Pierre Laroque du 20 juin 1966.
  • 13 Arch. CHEVS JMJ 42. Le 1er décembre 1966, Alain Barjot remerciera toutefois le ministre de l’avoir (...)
  • 14 Voir Bruno Valat, Histoire de la Sécurité sociale, Paris, Economica, 2001, p. 182.

27Dans sa réponse, le père de la Sécurité sociale de 1945, devenu président de la section sociale du Conseil d’État, ne cache pas son opposition au schéma retenu12. Selon lui, la création de deux directions (maladie, invalidité, accidents du travail et maternité d’une part et problèmes de famille et de vieillesse d’autre part) n’ira pas sans poser des difficultés pour tout ce qui leur sera commun à savoir : la trésorerie du régime général de la Sécurité sociale, la tutelle des caisses, la coordination de l’action sanitaire et sociale, les problèmes internationaux, d’information et de relations publiques, de mutualité et les services extérieurs. Pierre Laroque ne peut concevoir que Jean-Marcel Jeanneney compte à terme casser l’unité du système pour adopter une gestion séparée des trois branches de la couverture sociale. C’est pourquoi, il préconise le maintien d’un directeur général couvrant l’ensemble de l’édifice, accessoirement il défend son ami Alain Barjot. Constatant le démantèlement de sa direction, le directeur général de la Sécurité sociale démissionne dès la présentation officielle du nouvel organigramme. Il soutient avoir appris le démantèlement de sa direction par une plaquette distribuée aux directeurs et aux représentants du personnel, sans en avoir été préalablement avisé, version que récuse Jean-Marcel Jeanneney car elle est invraisemblable13. La succession d’Alain Barjot pose d’abord problème car Édouard Balladur récuse, pour le Premier ministre, la nomination de Jean De dieu, adjoint de François Charles. Finalement, sur les conseils de Matignon, Jean-Marcel Jeanneney porte son choix sur Michel Guillaume, maître des requêtes au Conseil d’État, en poste au secrétariat général du gouvernement, ancien membre de la section sociale présidée par Pierre Laroque14. Michel Guillaume ne cache pas que lorsqu’il est allé avertir Pierre Laroque de sa nomination, celui-ci lui avait souhaité « bien du plaisir ! », sur un ton qui ne laissait planer aucun doute sur son opposition à la démarche poursuivie par le ministre des Affaires sociales. En dépit de l’avis de ses détracteurs, la nouvelle direction n’est pas réduite à la portion congrue. Elle se ramifie en un service, quatre sous-directions et treize bureaux.

  • 15 Arch. CHEVS JMJ 42. Lettre d’André Marini du 14 mars 1966.
  • 16 Jean-Marcel Jeanneney avait fait la connaissance de l’ingénieur Témime lors de son aventure algéri (...)

28La direction de l’Équipement sanitaire et social connaît également des soubresauts durant les premières semaines du ministère Jeanneney. Le 14 mars 1966, André Marini demande audience au ministre. En poste depuis mars 1962, l’homme des constructions hospitalières paraît affecté par les critiques dont il a fait l’objet au cabinet sur les durées d’étude des programmes. Le directeur plaide sa bonne foi et met en cause « les grandes imperfections du IVe Plan qui pèsent encore sur nous », la faiblesse des crédits et du personnel pour expliquer les retards pris dans la réalisation de certains ensembles. Il souhaite que soient mises en chantier certaines réformes permettant de « revoir les méthodes, d’unifier et de simplifier les procédures »15. Mais le ministre a déjà choisi de recourir aux services de l’ingénieur du corps des Ponts Raoul Témime16 pour assurer une planification des constructions hospitalières, une standardisation afin de dresser une véritable carte hospitalière. La direction comporte une section, une sous-direction, trois divisions et douze bureaux.

29Successivement chargé des questions sociales posées par la main-d’œuvre algérienne en France, puis délégué à l’action sociale pour les travailleurs étrangers et directeur du fonds d’action sociale pour ces mêmes travailleurs, le maître des requêtes au Conseil d’État Michel Massenet devient, en juillet 1966, directeur de la nouvelle direction de la Population et des Migrations. Cette direction découle donc d’un ancien service rattaché au Premier ministre et attribué au ministère des Affaires sociales conformément au souhait de Georges Pompidou. Divisée en trois sous-directions et douze bureaux, elle concrétise le poids croissant pris par les questions touchant à l’immigration.

30Le service des établissements, détaché de la direction de l’Équipement social, concentre son action sur la gestion et l’élaboration des statuts des personnels hospitaliers. Confié à Jean Faggianelli, le service est partagé en deux sous-directions et huit bureaux.

31Le service de la pharmacie et du médicament ne change pas de titulaire et demeure sous la responsabilité d’Henri Nargeolet. Le service comprend une inspection divisionnaire nationale, deux sections et sept bureaux.

32Jean-Marcel Jeanneney a également désiré la création d’un service des Études et prévisions à la tête duquel il nomme Émile Lévy, agrégé de sciences économiques et professeur à l’université de Caen. Cette nouveauté correspond bien à l’attachement du ministre pour les études quantitatives et statistiques.

33Une division des relations internationales, dirigée par André Philbert, est, selon le nouvel organigramme, « chargée de veiller, dans le cadre des attributions du ministre des Affaires sociales, au règlement des questions relatives aux relations internationales et d’assurer les liaisons nécessaires. Elle assure les tâches de coopération technique dévolues au ministère ».

34Enfin, en février 1968 l’organigramme sera complété par un service en organisations et méthodes informatiques qui traduit la rapide montée en puissance du traitement automatisé de l’information sous le ministère Jeanneney et le goût personnel du ministre pour la promotion de cet outil nouveau.

35Le souci de Jean-Marcel Jeanneney va ensuite consister à « vendre » la nouvelle image du ministère des Affaires sociales auprès des élèves-fonctionnaires de l’ENA. Le 12 janvier 1967, il se rend à l’École pour expliquer sa réforme administrative et tenter, si possible, d’attirer des éléments de valeur au ministère. Il est, en effet, notoire que les ministères sociaux recevaient des élèves moyennement classés à l’issue de leur scolarité à l’ENA. Devant un auditoire attentif, Jean-Marcel Jeanneney rappelle, d’entrée de jeu, qu’il est demeuré durant quinze ans membre du conseil d’administration de l’École, incontestable gage de sérieux pour se faire admettre comme interlocuteur valable par des jeunes gens sûrs de leur supériorité intellectuelle. Conscient de la nécessité de renforcer l’attractivité des administrations à caractère social auprès des énarques, Jean-Marcel Jeanneney décide après cette visite rue des Saints-Pères de fusionner les trois anciennes inspections (Sécurité sociale, Travail, Santé) en une Inspection générale des Affaires sociales (IGAS) qui va, rapidement, faire figure de grands corps bis.

36Si Jean-Marcel Jeanneney insiste, aujourd’hui comme à l’époque, sur la restauration de l’autorité ministérielle entamée sous son ministère, il n’a pu, toutefois, forger l’organigramme original que certains experts préconisaient. Le conformisme administratif lui a rapidement fait écarter des hypothèses de travail un projet comprenant trois secrétariats généraux ou directions générales (Santé et Action sociale, Travail et Emploi, Sécurité sociale). À l’intérieur de leur domaine, les directeurs généraux auraient été compétents pour tous les aspects. Chacune de ces trois directions aurait eu sa propre sous-direction du budget, des études, des équipements, de l’information, de relation avec le public. Jean-Marcel Jeanneney compare, à juste titre, cet organigramme avec celui de la division qui, au sein d’une armée, est dotée de tous les moyens logistiques pour évoluer et conduire la manœuvre, indépendamment des autres échelons. Il précise aussi qu’une telle structure aurait rendu plus facile un éventuel démantèlement de son grand ministère en trois petits portefeuilles.

Notes

1 Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, tome 3, op. cit., p. 34.

2 Arch. CHEVS JMJ 49. France-Soir, L’Aurore du 14 janvier 1966

3 L’expérience d’un ministère des Affaires sociales avait déjà été tentée du 3 mars 1956 au 12 juin 1957 et du 13 juin 1957 au 5 novembre 1957 avec Albert Gazier.

4 Cette précision a été fournie par Guy Fougier mais sans souvenir exact quant aux dates et directeurs concernés.

5 Cette situation administrative particulière a été précisée par l’intéressé lors de l’entretien accordé à l’auteur.

6 Arch. CHEVS JMJ 49. Paris-Jour du 14 janvier 1966.

7 Guy Fougier parle de Marcel Piton comme du véritable père de l’ANPE, ce qui n’est naturellement pas l’avis de Gérard Bélorgey, l’ancien directeur de cabinet de Jacques Chirac.

8 Arch. CHEVS JMJ 88. Entretien avec Jean-Noël Jeanneney, entretien avec Bernard Ducamin du 18 décembre 1995.

9 Bernard Ducamin pense que le général de Gaulle aurait voulu transformer les ministères en administrations stables.

10 Le divorce entre les deux administrations n’a eu lieu qu’en 1993.

11 Jacques Rosenfeld était le sous-directeur de la DAGPB du ministère de l’Industrie lorsque Jean-Marcel Jeanneney en était le ministre.

12 Arch. CHEVS JMJ 42. Lettre de Pierre Laroque du 20 juin 1966.

13 Arch. CHEVS JMJ 42. Le 1er décembre 1966, Alain Barjot remerciera toutefois le ministre de l’avoir maintenu à la direction du centre de Sécurité sociale des travailleurs migrants.

14 Voir Bruno Valat, Histoire de la Sécurité sociale, Paris, Economica, 2001, p. 182.

15 Arch. CHEVS JMJ 42. Lettre d’André Marini du 14 mars 1966.

16 Jean-Marcel Jeanneney avait fait la connaissance de l’ingénieur Témime lors de son aventure algérienne au moment du putsch d’avril 1961. En 1966, son nom lui est suggéré par Louis Saulgeot.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2003

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