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Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

Les nouvelles missions du contrôle financier

Conclusion générale

Texte intégral

LE CONTRÔLE FINANCIER CENTRAL : UN CENTENAIRE

1Après un siècle d’existence et en dépit des critiques formulées à son égard, le contrôle financier central subsiste. Il s’agit à n’en pas douter d’une opération aujourd’hui admise au sein de la procédure de dépense publique. Pensée à partir du milieu du xixe siècle, la comptabilité des dépenses engagées devient un phénomène juridique en 1891. Progressivement mise en œuvre, elle dépasse le statut d’outil de constatation des dépassements de crédits pour devenir un signal d’alarme adressé aux ordonnateurs, politiquement responsables. Cette comptabilité s’inscrit ensuite au sein du lent mouvement de centralisation de l’exécution financière entre les mains des services du ministère des Finances. Devenue, comptabilité des dépenses à engager, elle permet l’éclosion du contrôle, administratif et a priori, de la régularité de la dépense. Les dispositions relatives au contrôle sont réunies au sein d’un texte unique : la loi du 10 août 1922, par un Parlement soucieux de maintenir sa mainmise sur les finances publiques. Le service du contrôle des dépenses engagées devient progressivement l’œil, puis le bras armé de la direction du Budget dont la position se renforce du fait de l’effacement relatif d’une représentation nationale qui se désintéresse du débat budgétaire au profit des portefeuilles ministériels.

2Le Contrôle mis en place dispose, grâce à son visa préalable, d’une arme extrêmement performante. Il sera en conséquence la cible de nombreuses critiques. Il devient aussi rapidement un lieu d’expertise de la dépense publique. Ce rôle d’expert financier s’accroît avec le temps et permet aux contrôleurs d’obtenir une nouvelle appellation : le 19 juin 1956, au contrôle des dépenses engagées succède le contrôle financier central. Avec l’élargissement du champ d’action de l’État, quoique non modifiée sur le fond, la tâche administrative du contrôleur est alourdie au sens matériel.

  • 1 Pierre Carcelle et Georges Mas, « Le contrôle financier », Revue administrative, n°79, jan/ fev 19 (...)

3Plus d’un siècle après sa mise en place, le contrôle financier central reste actif. Il a traversé trois Républiques et le régime de Vichy sans modification majeure. Cette longévité juridique mérite d’être signalée, peu d’institutions administratives peuvent se prévaloir d’une telle pérennité. L’utilité du contrôle ne suffit pas seulement à l’expliquer. En dépit de son caractère parfois évasif, la loi de 1922 est une « bonne » loi. « Le contrôle financier ne constitue pas une construction théorique, mais un organe pratique né des circonstances et confirmé par elles  »1. Élaborée sur les bases d’une expérience certaine, il s’est écoulé plus de trente années entre l’obligation de tenue d’une comptabilité des dépenses engagées et la vote de la loi Marin, cette dernière n’a pas modifié l’organisation administrative mais l’a consolidée. Elle n’est pas une réforme du système mais un de ses piliers. Ce texte semble d’autant plus pertinent au sein de l’édifice juridique que la pratique confirme la qualité de sa rédaction.

LE CONTRÔLE FINANCIER CENTRAL : UNE OPÉRATION QUI FONCTIONNE

  • 2 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, (...)

4En dépit du caractère profondément rénovateur du contrôle des dépenses engagées, seul contrôle réellement a priori, au sens ou il se situe en amont de l’acte contrôlé, la pratique établit la viabilité du système. Le contrôle financier central remplit son office, il permet de résorber les risques d’irrégularité des engagements de dépenses. « De ce point de vue, il est efficace : les imputations sont correctes, les dépassements de crédits sont pratiquement inexistants dans notre pratique budgétaire et la réglementation des dépenses est en général bien appliquée »2.

  • 3 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, (...)
  • 4 Gilbert Devaux La comptabilité publique, P.U.F., 1957, page 209-210.

5Le contrôle financier central obtient des résultats. Il s’agit à n’en pas douter d’un contrôle, au sens propre, c’est-à-dire d’une opération de vérification et de création d’information au service de la régularité des dépenses des administrations centrales. Comme tout contrôle, son champ d’intervention se situe hors de celui de la décision. Il est, de plus, normalement circonscrit au volet administratif de la dépense ce qui préserve une frontière hermétique entre la décision et le contrôle. Paradoxalement, c’est en cette distinction entre l’action de contrôler et la décision que réside la principale limite du contrôle puisque « il ne faut pas en surestimer la portée »3. Le contrôle financier central reste un service administratif soumis aux décisions du pouvoir politique, c’est-à-dire au pouvoir des ministres et plus particulièrement du ministre des Finances (qui décide en dernier ressort de viser ou non une proposition d’engagement de dépense) et du chef du gouvernement (qui décide des arbitrages financiers). Cette limite à son indépendance est justifiée par le caractère administratif du contrôle. Il convient de ne pas oublier qu’il se situe aussi à la marge du champ politique dans la mesure où il est le lieu de rencontre des différents acteurs politiques de la dépense publique : le Parlement, le ministre, le ministre des Finances et le gouvernement. C’est en définitive à son niveau que se manifeste depuis 1922 la marge de manœuvre, par rapport à la lettre de la loi, inhérente au processus de décision. « La tolérance devenait une sorte de " procédure administrative ", comme s’il était possible, avec l’accord du ministre des Finances, de déroger à un acte réglementaire ou de dépasser une limite prévue par la loi. Après consultation du directeur du Budget, les comptables étaient invités par le directeur de la Comptabilité publique à faire « exceptionnellement » le contraire de ce que le texte prévoyait. Aussi bien s’abstenait-on de mettre en cause leur responsabilité pécuniaire, sauf au cas de déficit de caisse. Le directeur du Budget devait même se résigner à tolérer des dépassements de crédits ou d’effectifs ; comme ces dépassements n’étaient connus que des contrôleurs financiers, il lui suffisait de donner des instructions à ses propres subordonnés ; c’était ce qu’on était convenu d’appeler les " visas en dépassement " et les " recrutements de surnombre". »4 Les modalités d’expression de la tolérance évoquée par Gilbert Devaux ont changé mais la pratique demeure. C’est, paradoxalement, parce qu’il se situe à la lisière de la décision que le contrôle financier est à même d’effectuer, dans de bonnes conditions, sa mission de gardien de la régularité des dépenses. Alors qu’il devenait un agent du ministère des Finances, on pouvait s’interroger sur les possibilités d’intégration du contrôleur au sein des ministères dépensiers. L’implantation de ce corps étranger a d’abord logiquement suscité une certaine méfiance. Ce n’est qu’à partir du moment où il a retrouvé la confiance des bureaux que le contrôleur est progressivement devenu leur conseiller. Du fait de son caractère préalable, le contrôle de la régularité appuie la position d’expert ainsi acquise et le contrôle flirte une fois de plus avec le champ de la décision trop souvent confondu avec l’opportunité de cette dernière…

LES CRITIQUES AU CONTRÔLE FINANCIER

6Les critiques adressées au contrôle financier prétendent ne condamner que la fonction. En fait, elles sont doubles et s’adressent tant à la fonction qu’à l’usage qui en est fait par les contrôleurs.

  • 5 Jacques Reny, contrôleur financier, « Défense et illustration du contrôle financier central », Rev (...)

7À la fonction, les détracteurs du contrôle opposent principalement l’atteinte portée à l’autorité de l’ordonnateur et la lenteur introduite dans la procédure de la dépense publique. Au premier volet de la critique, portant sur le respect par l’administration de l’autorité de l’ordonnateur, il suffit de répondre que la loi du 10 août 1922 existe et on ne saurait reprocher au contrôleur de l’appliquer. À l’inverse, elle n’est qu’une loi et il appartient au Parlement de la modifier, si il le souhaite. De plus, il apparaît que le contrôle ne se situe qu’au niveau de l’opération administrative de dépense, presque entendue au sens comptable, et qu’il tente de s’y maintenir. En outre, il convient de ne pas oublier que le contrôle, et ses répercussions sur la libre disposition que l’ordonnateur a de ses crédits, vise essentiellement au maintien de l’autorité parlementaire en matière financière qui est un des fondements démocratiques de notre système politique. Le second volet de la critique est plus pertinent en ce qu’il oppose un argument d’ordre pratique à une technique administrative. Le contrôle serait une source de lenteur de la dépense publique. Cette critique est objectivement fondée. Il n’est pas discutable qu’en ajoutant une opération complexe de vérification de la régularité de la dépense en amont de la formalisation de l’acte, les délais s’accroissent. Il est indéniable qu’en imposant une seconde vérification, après l’engagement de la dépense, visant à la validation de l’ordonnancement, le mouvement s’amplifie. Dans la mesure où ce contrôle est une décision politique forte, la question se déplace et devient en fait double : quelle est la répercussion réelle du contrôle sur les délais administratifs et surtout quelle est la pertinence du contrôle. Autrement formulé le problème est celui du bilan coût/avantage du contrôle financier central. En ce qui concerne le délai du contrôle à proprement parler, il est clair que les services ont de tout temps tenté de l’écourter, quitte à alléger le contrôle lui-même. La mécanisation des services et l’informatique concourent à réduire les délais dont il convient de signaler qu’ils ne sont significatifs que pour les opérations génératrices de difficultés. De plus, le contrôle financier est une cible de choix, le bouc émissaire idéal : « Une malchance, si l’on peut dire, pour le contrôleur est d’intervenir juste avant la signature finale et d’endosser vis-à-vis de l’extérieur la responsabilité de lenteurs qui ne sont pas de son fait »5 . Dès lors, le problème se situe dans le champ de la seconde question, celui du bilan coût/avantage du contrôle. Si l’on admet que les délais anormaux ne concernent que les opérations « litigieuses », celles qui nécessitent une étude approfondie, voire une négociation de type politique au sens où elle touche à la décision, la question est bien d’apprécier la qualité du contrôle. Or cette dernière n’est pas réellement critiquée sur le fond, mais renvoie plus à des problèmes de forme, voire de personne…

  • 6 Alain Peyrefitte, Le mal français, Paris, Plon, 1977, page 301.

8C’est ainsi en définitive plus l’usage qui est fait du contrôle par les contrôleurs, que la fonction en elle-même, qui est critiquée. Il existe autant de possibilité d’envisager le contrôle qu’il existe de contrôleurs. Ce facteur n’est cependant pas le seul en cause dans la variété des comportements observés. La spécificité des ministères contrôlés autant que la personnalité des ordonnateurs influent sur les relations entre les services dépensiers et le service du contrôle financier. Ainsi, le caractère pointilleux, ou tatillon, de certains contrôles résulte-t-il de plusieurs facteurs conjugués, mais ne saurait être uniquement imputable à la fonction ou au cadre légal qui la définit. Dès lors, le choix du contrôleur revêt une importance particulière, les qualités humaines de l’homme auquel elle est confiée sont déterminantes. Cette approche permet d’envisager les critiques adressées au contrôle financier sous un autre jour, celui de l’incident plus que de la remise en cause de l’institution. Aux récriminations de Claude Allègre citées en exergue, on peut ajouter celles d’un autre ministre de la Ve République. « La directrice d’une grande école féminine s’était vue renvoyer, sans l’indispensable visa, une commande de produits pharmaceutiques pour son infirmerie. Elle avait fini par obtenir le contrôleur financier au téléphone et lui demandait les raisons de ce refus. " Cette liste comporte une eau de mélisse qui ne me paraît pas s’imposer ". " Il arrive, protesta la directrice, que des élèves se trouvent mal. L’eau de mélisse les fait revenir à elles ! "6. » Ce type de comportement, qui touche à l’absurde, peut signifier, soit que le contrôleur financier est allé un peu loin dans l’appréciation de son rôle, soit que les rapports se sont tendus entre un service administratif et le service du contrôle financier au point de durcir les positions. En tout état de cause, il s’agit d’un problème relationnel plus que d’une remise en cause d’un système tant cette dernière ne saurait être justifiée, à la marge, à l’occasion de difficultés bénignes et très certainement caricaturales.

LE CONTRÔLE FINANCIER CENTRAL : UN EXEMPLE ?

9Le contrôle financier a priori existant en France présente une certaine originalité. Ce type de contrôle relève plutôt, quand il existe à l’étranger, de la Cour des comptes ce qui offre une certaine garantie d’indépendance, ou des ministères dépensiers eux-mêmes ce qui préserve leur autonomie. L’institution s’est pourtant « exportée » puisqu’on en trouvait une expression très voisine au sein des Communautés européennes.

  • 7 Voir à ce propos le témoignage de Robert Lescure, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 3.
  • 8 MM. Carrière, Albertin et Lescure, Robert Lescure, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n°3.
  • 9 En ce qui concerne les recettes voir les articles 23 à 31 du règlement, pour les dépenses voir les (...)
  • 10 Règlement financier du 21 décembre 1977, article 34 : Le visa des propositions d’engagement de dép (...)

10Le premier règlement financier des Communautés européennes fut discuté à la fin des années 1950, entre les administrations financières des six membres fondateurs7. La France fut représentée par trois agents du ministère des Finances. Un membre de la direction des Finances extérieures assumait la coordination « diplomatique » de l’équipe, et deux techniciens, un agent du Budget et un de la Comptabilité publique s’occupaient de présenter le système comptable envisagé. « On cherchait à faire prévaloir une conception de la Comptabilité publique qui était la conception française. […] On était assez efficaces dans les négociations parce qu’on avait coordonné nos positions avant d’arriver là-bas »8. Au-delà de l’efficacité des représentants français, et sans exagérer la qualité de notre système comptable au regard des alternatives présentées par l’étranger, c’est le modèle français qui s’est imposé et qui fut finalement adopté par la commission. Le système financier en vigueur, qui relève du règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes, prévoit un contrôle financier tant des recettes que des dépenses communautaires9. Le contrôle financier institué sur les dépenses est extrêmement proche du contrôle financier français. La seule différence notable, mais elle est de taille, porte sur la précision des critères permettant d’apprécier la régularité des propositions d’engagements qui ouvre explicitement la possibilité, pour le contrôle financier, d’effectuer une forme de contrôle de gestion10.

  • 11 M. Kinnock, Réforme de la Commission, document de consultation, 18 janvier 2000, CG3 (2000) 1/17, (...)

11L’évolution du contrôle financier des Communautés est en conséquence extrêmement précieuse. Non seulement, elle apporte une indication quant à la fiabilité de l’institution (tant à travers la transposition qui en a été opérée qu’à travers son maintien), mais en outre elle permet d’entrevoir une forme de son évolution. La communication présentée par M. Kinnock en janvier 2000 portant proposition de réforme de la commission11 vise ainsi, ni plus ni moins, à défaire le contrôle financier. Le contrôle de la régularité des opérations financières serait assumé par les directions générales (les services dépensiers) et l’audit financier confié à un auditeur indépendant. Le contrôle ne conserverait comme vocation que la programmation, le conseil financier, le pilotage budgétaire, la comptabilité européenne… Il s’agit, au-delà de la volonté politique bien comprise de substitution d’un système anglo-saxon au système « français » existant, de casser, ni plus ni moins, le contrôle de la régularité de la dépense. La Cour des comptes européenne à d’ailleurs pris acte de cette tendance en exerçant son contrôle (théoriquement a posteriori) de plus en plus en amont de la dépense, c’est-à-dire en le rapprochant de l’engagement.

Les perspectives du contrôle financier central.

12L’existence du contrôle financier central serait confortée par la mise en place du contrôle financier local. Le contrôle n’est plus menacé, sa suppression ne semble plus à l’ordre du jour. Pour autant, c’est de l’intérieur que pourrait venir le danger pour cette institution dont les évolutions tendent à l’éloigner de sa mission originelle, c’est-à-dire de ses fondements, de sa nécessité : la lutte contre les dépassements de crédits par la vérification comptable et la génération rapide d’informations fiables.

LE CONTRÔLE FINANCIER LOCAL COMME PERSPECTIVE ?

  • 12 Marc Simmony, « Contrôle financier central/contrôle financier déconcentré : deux niveaux d’exercic (...)
  • 13 Jacques Reny, contrôleur financier, « Défense et illustration du contrôle financier central », Rev (...)

13Critiquée de longue date, la mission de contrôle financier a été renforcée récemment du fait de la création du contrôle financier déconcentré. L’évolution des structures administratives commandait la création d’un contrôle local des engagements de dépenses de l’État. Le contrôle financier en région représente objectivement une amélioration des conditions d’exercice du contrôle financier en ce qu’il permet une meilleure connaissance de l’utilisation des crédits délégués. Ce nouvel échelon d’exercice d’un contrôle de type administratif a priori revendique une orientation légèrement différente de ce qui est pratiqué au niveau des administrations centrales. Il se détourne du strict contrôle de la régularité des propositions d’engagement de dépense pour tendre vers le contrôle de gestion des services déconcentrés de l’État. Ce phénomène de « modernisation du contrôle » serait le fruit de l’évolution globale des finances publiques qui « conduit à adopter des critères de qualité de gestion qui ne se résument pas au strict respect de la réglementation »12. Alors qu’il est censé affermir la position de la mission que représente : le contrôle financier, le contrôle financier local fait en fait office de « cheval de Troie » par lequel la culture du contrôle de gestion finira par contaminer le niveau central. Cette nouvelle conception de la mission résulte tant du caractère propre du contrôle financier en région que du mode de recrutement des contrôleurs financiers déconcentrés. Recrutés au sein d’un « vivier Finances », les contrôleurs financiers en Région ne sont pas imprégnés de la culture du contrôle financier central. Formés à une mission de contrôle différente de la façon dont elle est perçue au sein des administrations centrales, et trouvant dans ces postes un débouché, la transposition des méthodes paraît à terme inévitable. En outre, les contrôleurs centraux redoutent, avec raison, les conséquences probables de cette étape préalable dans la carrière au niveau de la qualité du recrutement. Si Jacques Rény s’interrogeait sur l’âge « élevé » des contrôleurs en poste auprès des administrations centrales, le rajeunissement opéré du fait de la mise en place d’un contrôle financier local n’est pas pour autant une solution de fond tant « le métier est difficile, exige des connaissances très techniques, du doigté, une aptitude certaine aux contacts : toutes caractéristiques qui ne sont pas nécessairement courantes »13.

14Bien qu’objectivement conforté dans son existence, la mission de contrôle financier n’en est pas moins affaiblie par la création du contrôle financier local.

LE CONTRÔLE DE LA GESTION, SOURCE DE MODERNISATION DU CONTRÔLE FINANCIER ?

15La tentation récente de modification des missions du contrôle financier tend à l’orienter vers le contrôle de la gestion. Ce type de contrôle poursuit deux objectifs distincts : l’évaluation d’une part de l’efficacité de la dépense et, d’autre part de sa pertinence. Le premier objectif est revendiqué depuis quelques années, il s’agit d’évaluer l’efficacité de la dépense publique. La question sous-jacente concerne, au-delà des critères d’évaluation, les conséquences de ce type de contrôle. Si une dépense est « jugée » inefficace, ou peu efficace, il conviendra de la supprimer ou, au moins, d’influer sur la réorientation de l’activité qu’elle permet. Celui qui opère le contrôle de la gestion devient de fait un expert, au sens d’organe d’aide à la décision. Tant et si bien que l’évaluation de l’efficacité d’une dépense revient, in fine, à l’appréciation de sa pertinence, ce qui rapproche dangereusement le contrôleur du champ de l’opportunité.

16La frontière est extrêmement floue entre le contrôle de la gestion et la décision, elle tient en la séparation formelle de la personne du décideur et du contrôleur. Si les informations transmises par le contrôleur sont dotées d’une valeur argumentative forte et qu’il détient le pouvoir de bloquer l’activité du contrôlé, on restreint d’autant la marge de manœuvre du décideur. Or, il convient de ne pas oublier que le contrôle doit, par essence, rester hors du champ de la décision. Dès lors, une conclusion s’impose, dans sa pratique, le contrôle de la gestion ne peut que concourir à la dénaturation du contrôle financier central.

  • 14 Marie-Christine Esclassan, « Cour des comptes et processus de décition budgétaire », R.F.F.P.,(...)

17Pour autant, il convient de rapprocher cette évolution, revendiquée pour le contrôle financier central, des évolutions constatées au sein d’autres organismes chargés du contrôle des dépenses publiques. Au-delà du phénomène observé au niveau des communautés européennes, le contrôle de la Cour des comptes s’oriente très clairement, sans ignorer sa tâche fondamentale de contrôle de la régularité des opérations, vers l’information et tend même au contrôle de la gestion des ministères techniques. « La Cour apparaît finalement comme un organe d’évaluation et d’expertise pour l’ensemble de la réflexion budgétaire, une fonction qui dépasse très largement sa fonction traditionnelle de gardien des règles budgétaires »14. Le Parlement a mis en place une mission d’évaluation et de contrôle dont la vocation est d’évaluer la pertinence de la dépense. Dès lors, il est logique que le contrôle financier central subisse les mêmes tentations d’évolution. Si le mouvement est global, c’est la notion de contrôle qu’il conviendra de redéfinir. Le contrôle ne pourra plus être défini comme une mission de vérification et d’information, à moins d’exclure tous ses acteurs historiques au motif qu’ils effectuent un contrôle de gestion, incompatible avec l’appréhension stricte de la mission.

L’ABANDON DU CONTRÔLE DE LA RÉGULARITÉ DE LA DÉPENSE ?

  • 15 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, (...)

18Notre droit budgétaire repose sur un principe bicentenaire mis à mal par la pratique : les quatre temps alternés. Ce principe génère un constat, au-delà de sa nature juridique, le budget est un acte politique dont l’application, au sens de technique relative à la dépense publique, est remise aux bons soins de l’administration. Notre conception de la démocratie financière fait du Parlement un organe de décision. Magnifiée sous les IIIe et IVe Républiques, ce dogme perdure en dépit du caractère prépondérant occupé par le gouvernement et plus particulièrement par le ministre des Finances au sein du processus budgétaire. Si les prérogatives de l’administration des Finances n’ont pas formellement évolué, le recentrage du pouvoir budgétaire au niveau de l’exécutif n’a pas été sans conséquences sur la position de la direction du Budget. « De service d’analyse et de contrôle des activités économiques, [la direction du Budget] est devenue un rouage de la préparation et de la définition de la politique économique et financière de l’État »15.

  • 16 Alain Dupas, « Parliamentary control of the budget in France : a view from inside the national ass (...)

19Affaire d’experts financiers, la décision financière devrait logiquement être confiée à ceux qui symbolisent la connaissance en ce domaine : les fonctionnaires de la direction du Budget. Ce glissement s’opère dans les faits en fonction des positions relatives occupées par les acteurs du débat politique. Quand le Parlement est fort, il maîtrise les finances publiques, quand ses pouvoirs s’amenuisent, le gouvernement, indirectement le ministère des Finances et plus particulièrement sa direction du Budget, regagnent du terrain. On peut redouter légitimement que la « technocratisation » de la décision en matière dépense publique nuise au caractère démocratique de la décision politique qu’elle représente. Le caractère technocratique de la politique financière du pays ne s’analyse pas à la seule lueur du pouvoir politique du Parlement. Le gouvernement constitue une barrière non négligeable contre ce qui serait bel et bien une dérive dangereuse du système, pour peu que l’on accorde de l’importance au caractère représentatif de notre démocratie. « La technicité croissante des budgets modernes ne doit pas incliner au pessimisme les défenseurs des institutions démocratiques. La technique ne dispense pas, bien au contraire, du recours aux organes de décision. De ce point de vue, les intérêts du Parlement et ceux du gouvernement ne sont pas opposés mais solidaires. La participation des élus aux grands choix de la politique financière est nécessaire pour éviter la constitution d’un pouvoir administratif qui signifierait la commune déchéance du gouvernement et du Parlement »16. La puissance relative de la direction du Budget dépendrait finalement de la stabilité des gouvernements, et ne serait contrebalancée que par leur capacité à s’arroger le dernier mot lors de discussions dont on devine le caractère pointu.

  • 17 André Brisson, Finances publiques françaises, Berger-Levrault, tome I, 1943, page 23.

20Dès lors, la mission de contrôle financier central apparaît, presque paradoxalement, comme le dernier rempart susceptible de maintenir en vigueur le principe du consentement parlementaire préalable à toute dépense publique. Le contrôle financier central est bien le service chargé de faire respecter la volonté du Parlement en matière financière, exprimée par le budget (ou la loi de finances). Si le Parlement n’est plus l’auteur de la norme de référence, comme cela s’est produit sous le régime de Vichy, le contrôle de la dépense par l’administration est caduc : quel intérêt à se contrôler soi-même ! « Un régime ou le pouvoir exécutif deviendrait prépondérant serait sans doute porté à abandonner la spécialisation des crédits budgétaires. Les crédits seraient alors fixés par larges catégories de dépenses : personnel, subventions, etc., à l’intérieur de chaque ministère ce qui laisserait évidemment à chacun des ministres une liberté d’action beaucoup plus grande. Le contrôle des dépenses perdrait en ce cas une grande partie de son intérêt »17. Depuis quelques années, on constate effectivement un resserrement du nombre des chapitres budgétaires. Les propositions récentes de « modernisation » des finances publiques tendent à faire évoluer les unités de références vers une nomenclature opérationnelle (on parle de programmes, de missions). Le mouvement de renforcement du pouvoir exécutif au détriment du Parlement se confirme bel et bien. Dans un tel schéma, les ministres ne sont considérés que comme des ordonnateurs, ils sont responsabilisés. Cette responsabilité n’est pas appréhendée au sens traditionnel faisant référence à une sanction, mais au sens presque économique de détenteur de crédits à gérer. Les responsables des services techniques, ou opérationnels (rebaptisés agences ?), négocient leurs dotations budgétaires avec une direction du Budget soucieuse de préserver les « grands équilibres », c’est-à-dire une norme économique relativement floue ne laissant que peu de place au choix politique. L’exécution de la dépense sera finalement soumise à une forme d’audit financier qui peut devenir la nouvelle mission du contrôleur financier. À ce titre, le changement terminologique qui consiste à substituer le terme de contrôle ex ante au terme contrôle a priori pour désigner le contrôle financier central semble révélateur de l’orientation plus économique de la nouvelle approche de la dépense publique. Le contrôle de la dépense publique s’effectuera, grâce à des indicateurs de performance, sur la base des travaux de la Cour des comptes et des missions d’évaluation et de contrôle au sein du Parlement, ce contrôle n’est plus présenté comme a posteriori mais comme ex post. Ainsi sérieusement révisé, le schéma d’allocation budgétaire se prive d’un contrôle de régularité au profit d’un contrôle de gestion et oublie soigneusement de préciser ce que sera la position du Parlement dans la négociation de la répartition des ressources publiques.

21Si le mythe de la modernisation des finances publiques est matérialisé par la notion d’efficacité de cette dernière, rien n’empêche le contrôle de la régularité de la dépense – tel qu’il se manifeste au travers du contrôle financier central – de concourir du fait de son activité à la poursuite de cet objectif. Efficacité et régularité peuvent coexister grâce à ses missions traditionnelles de vérification et d’information.

22Il ne faut cependant pas pour autant oublier la cause initiale de la création du contrôle des dépenses engagées, qui s’apparente à celui poursuivi par la comptabilité publique en tant que réglementation et même plus largement par le droit : la recherche de la régularité. Si l’objectif peut sembler atteint de nos jours, cela ne s’est pas fait sans efforts. La régularité financière de la dépense publique est sans conteste en partie le résultat de l’action du contrôle financier central. Elle ne saurait en aucun cas être considérée comme un acquis. Elle dépend de l’existence d’un contrôle administratif a priori : le contrôle financier.

Notes

1 Pierre Carcelle et Georges Mas, « Le contrôle financier », Revue administrative, n°79, jan/ fev 1961, page 27.

2 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, 1976, page 308.

3 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, 1976, page 308.

4 Gilbert Devaux La comptabilité publique, P.U.F., 1957, page 209-210.

5 Jacques Reny, contrôleur financier, « Défense et illustration du contrôle financier central », Revue administrative, n˚ 252, novembre 1989, page 535.

6 Alain Peyrefitte, Le mal français, Paris, Plon, 1977, page 301.

7 Voir à ce propos le témoignage de Robert Lescure, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 3.

8 MM. Carrière, Albertin et Lescure, Robert Lescure, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n°3.

9 En ce qui concerne les recettes voir les articles 23 à 31 du règlement, pour les dépenses voir les articles 32 à 49.

10 Règlement financier du 21 décembre 1977, article 34 : Le visa des propositions d’engagement de dépenses délivré par le contrôleur financier a pour objet de constater : a) l’exactitude de l’imputation budgétaire ; b) la disponibilité des crédits ; c) la régularité et la conformité de la dépense au regard des dispositions applicables, notamment du budget et des règlements, ainsi que de tous actes pris en exécution des traités et des règlements ; d) l’application des principes de la bonne gestion financière.

11 M. Kinnock, Réforme de la Commission, document de consultation, 18 janvier 2000, CG3 (2000) 1/17, 23 pages.

12 Marc Simmony, « Contrôle financier central/contrôle financier déconcentré : deux niveaux d’exercice du contrôle, une même fonction avec des objectifs et un référentiel de règles communs », R.F.F.P., n˚ 61, 1998, page 42.

13 Jacques Reny, contrôleur financier, « Défense et illustration du contrôle financier central », Revue administrative, n˚ 252, novembre 1989, page 537.

14 Marie-Christine Esclassan, « Cour des comptes et processus de décition budgétaire », R.F.F.P., n˚ 59, 1997, page 34.

15 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, Bordas, 1976, page 76.

16 Alain Dupas, « Parliamentary control of the budget in France : a view from inside the national assembly », The power of the purse, London, Allen & Unwin, 1972, page 123.

17 André Brisson, Finances publiques françaises, Berger-Levrault, tome I, 1943, page 23.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

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