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Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

Les nouvelles missions du contrôle financier

Chapitre VIII. Le contrôleur financier, bras armé de la direction du Budget

Texte intégral

1Soupçonné d’incursions répétées au sein du domaine de compétence de ses collègues, le ministre des Finances doit sans cesse justifier ses positions, tant d’un point de vue technique que politique. Son administration est placée au cœur du même dilemme. L’existence de la direction du Budget est en soit un facteur de tension au sein du pouvoir exécutif.

2L’extension des prérogatives d’un de ses agents, le contrôleur des dépenses engagées, tend à accroître la pression qui pèse sur les administrations. Bien que non expressément prévu par la loi du 10 août 1922, le contrôle financier de la direction du Budget s’exerce en partie sur l’opportunité de la dépense. Cette extension du champ d’intervention du contrôle financier central est d’autant plus performante que le contrôleur dispose d’informations pertinentes de par sa situation au cœur des ministères contrôlés. Il est ainsi en mesure d’influer sur l’exécution du budget. Ce rôle s’est trouvé renforcé du fait de l’apparition du phénomène complexe de régulation budgétaire.

3L’extension des prérogatives des contrôleurs financiers s’est aussi opérée à travers la novation de la notion même du contrôle. D’un pouvoir originel de contrôle de la régularité de la dépense publique, le ministère des Finances et en particulier sa direction du Budget tendent vers le contrôle de gestion.

4Ces deux mouvements d’accroissement des prérogatives des hommes des Finances sont sources de controverses et conditionnent une sorte de dialectique du contrôle autour de l’évolution de ses prérogatives : l’intervention sur la dépense publique et le contrôle de gestion.

I. LES INTERVENTIONS SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE

5Le contrôle financier central est souvent attaqué par les ministères dépensiers et le Parlement. Les reproches qui lui sont adressés peuvent toucher son action propre, à la lisière du contrôle de l’opportunité des décisions. Ils peuvent aussi découler de l’évolution des relations financières entre les différents pôles du pouvoir exécutif : la régulation budgétaire. Dans ce dernier cas, le contrôle est aussi la cible des critiques de la Cour des comptes. Devant tant d’hostilité on finit par douter de la pertinence de la mission. Les fonctionnaires des Finances ne sont pas sans arguments face aux critiques qui touchent tant au contrôle de l’opportunité de la dépense qu’à sa régulation. Les nombreuses significations de ces deux termes nécessitent certaines précisions permettant d’isoler leurs évolutions et de mieux situer les attitudes des acteurs de la dépense publique à leur égard.

A. LE CONTRÔLE DE L’OPPORTUNITÉ DES DÉPENSES

6Un très grand flou règne autour de la notion de contrôle de l’opportunité. L’ordonnateur, dans la limite des crédits qui lui sont attribués par les parlementaires, est libre d’engager (ou de ne pas engager) les dépenses qu’il estime nécessaires à l’accomplissement de l’action de son ministère : il est seul à apprécier l’opportunité d’une dépense. Le contrôle de cette opportunité, si il s’exerce avant l’engagement de la dépense, et si il permet au contrôleur d’empêcher l’accomplissement de la dépense, représente une intrusion injustifiée au sein de la politique des ministères dépensiers. Ce contrôle, et plus précisément l’éventualité de ce contrôle est tantôt revendiqué, tantôt nié par la direction du Budget. Afin de préciser les divergences qui opposent les parties en présence, il convient de préciser ce que recouvrent le concept d’opportunité et son champ d’application.

1. Le contrôle de l’opportunité : mythe ou réalité.

7Seule l’attitude des services dépensiers est constante en ce domaine : le contrôle de l’opportunité des décisions relève de l’ingérence du ministère des Finances au sein de leurs prérogatives. Les administrations le vivent très mal et le condamnent. Les avis des agents des Finances sont partagés et antithétiques quant à ce contrôle d’un nouveau type. Certains en nient l’existence, d’autres le revendiquent.

a. L’absence de contrôle de l’opportunité.

  • 1 Georges Gérald, 25 mars 1920, Documents parlementaires, 1920, page 593, J.O., Chambre des députés (...)

8Après la première guerre mondiale, à l’époque des premiers bilans sur le contrôle des dépenses engagées, on s’interrogeait déjà sur les difficultés engendrées par la notion d’opportunité de la dépense. Elle devait immanquablement relever du domaine de compétence de l’ordonnateur responsable, bien que située à l’orée du débat budgétaire et en conséquence du champ d’action du ministre des Finances. « Tout se concentre dans les deux éléments suivants : d’une part l’appréciation et l’opportunité du besoin ; d’autre part, la détermination du chiffre à lui consacrer. L’appréciation de l’opportunité est du ressort du ministre la détermination du crédit à leur affecter est plus délicate »1. Malgré le flou entretenu par la loi du 10 août 1922 le contrôle de l’opportunité ne reçut pas de concrétisation légale et les contrôleurs en nient souvent l’existence.

  • 2 Loi du 10 août 1922 : Article 5. Tous autres décrets, arrêtés, contrats, mesures ou décisions éman (...)

9La loi du 10 août 1922 sans l’interdire clairement, ne fait pas état de la possibilité pour le contrôleur de baser un refus de proposition d’engagement de dépense sur des raisons d’opportunité de cette demande. Son article 5 introduit une ambiguïté en admettant comme justification au refus de visa les « conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques »2. Devant l’inquiétude suscitée par cette formulation trop large aux yeux des ministres, la direction du Budget en admit une restriction lors de la rédaction de sa doctrine, l’instruction du 10 mars 1924 relative au contrôle des dépenses engagées.

Instruction du 10 mars 1924 : Rôle des contrôleurs des dépenses engagées. Sans doute, tout en élargissant son rôle et en fortifiant son action, le législateur n’a pas entendu faire du contrôle des dépenses engagées un contrôle administratif général à compétence illimitée, ni permettre aux fonctionnaires qui l’exercent d’émettre des appréciations de tous ordres sur les mesures que les divers ministres estiment devoir envisager et de l’opportunité desquelles ces ministres restent seuls juges. Une telle interprétation, qui n’a jamais été d’ailleurs dans la pensée du ministre des Finances, chef hiérarchique des contrôleurs, aboutirait pratiquement à conférer à celui-ci sur ses collègues une véritable suprématie que ne lui reconnaissent pas les principes constitutionnels.

  • 3 Circulaire de la direction du Budget aux ministres, Roger Goetze, datée du 29 janvier 1954 (N˚ 6-1 (...)

10Ainsi défini, le rôle du contrôleur est bien d’émettre des avis et des visas sur les propositions d’engagement de dépenses dans le cadre limité du contrôle de la régularité. La direction du Budget a constamment réaffirmé cette distinction entre la régularité et l’opportunité de dépense. L’ordonnateur apprécie seul, « souverainement », l’opportunité de ses décisions. « Bien entendu, ces avis motivés doivent être donnés d’un point de vue essentiellement financier et le contrôleur ne saurait, à l’occasion de l’examen des projets qui lui sont transmis, formuler des observations sur des questions d’opportunité dont les ministres demeurent seuls juges »3.

  • 4 Rapport au président de la République précédant le décret du 13 novembre 1970 relatif à la déconce (...)

11L’exclusion de l’opportunité du champ d’investigation du contrôleur est reprise expressément par le texte régissant le contrôle financier déconcentré de 1970. Le rapport au président de la République l’affirme : il existe une distinction entre la régularité et l’opportunité et le contrôleur ne portera son attention que sur le premier point4. La distinction est formalisée par le décret, ce qui lui assure une existence juridique.

  • 5 Décret n°70-1049 du 13 novembre 1970 relatif à la déconcentration du contrôle financier sur les dé (...)

Décret du 13 novembre 1970 5. Art. 3. Le contrôleur financier, à l’exclusion de toute appréciation sur l’opportunité des mesures envisagées, examine les actes visés à l’article 1er au point de vue de l’imputation budgétaire de la dépense, de la disponibilité des délégations d’autorisation de programme, de l’exactitude de l’évaluation, de la régularité de la dépense au regard des dispositions d’ordre financier des lois et règlements, des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances de l’État.

  • 6 Maurice Zulke, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n˚ 2. Dans le même sens (...)
  • 7 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 8.
  • 8 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, tome I, P.U.F., 1956, page 31.

12Les contrôleurs successifs affirment se conformer aux textes. « Le contrôle s’exerce sur la régularité, pas sur l’opportunité »6. « Moi, je ne contrôlais jamais en opportunité, pour moi c’était la disponibilité, l’exactitude de l’imputation. […] Contrôler au regard des lois et règlements suffit largement. En matière d’investissement, je n’ai pas à me prononcer sur l’opportunité, si ils [les ordonnateurs du ministère de l’Intérieur] veulent construire un commissariat, ils le font »7. Un grand nombre de témoignages converge, il est possible de différencier la régularité de la proposition, qui s’apprécie selon les critères objectifs énumérés par la loi de 1922, et son opportunité qui relève de l’appréciation de la pertinence de la demande et constitue un critère subjectif d’appréciation. Gilbert Devaux, avant son accession à la direction du Budget émit le même point de vue. « Il est aisé pour un contrôleur de distinguer entre régularité et opportunité »8.

  • 9 Charles Rouzoul, contrôleur financier, archives privées Marie Christine Kessler.
  • 10 Georges Mas, contrôleur financier, archives privées Marie Christine Kessler.

13Le contrôle de l’opportunité constitue une atteinte aux pouvoirs propres des services dépensiers et déclenche à ce titre des réactions d’hostilité des contrôleurs. « Je suis contre le contrôle de l’opportunité »9. En outre, les services dépensiers sont peu enclins à laisser le contrôleur aborder ce type de questions. « Sur l’opportunité, on discute de temps en temps le fond des problèmes, mais on n’a d’influence que sur les broutilles »10.

  • 11 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, (...)

14Tirant les conséquences d’une impossibilité théorique et d’une incapacité pratique, la doctrine du ministère des Finances est claire quant à la question du contrôle exercé par les agents du Budget : « la réponse est évidente, leur contrôle ne doit porter que sur la régularité de la dépense »11.

b. Un contrôle réel.

15Les textes prohibant le contrôle de l’opportunité des décisions des ordonnateurs existent. Il est difficile de mettre en doute la bonne foi des contrôleurs qui déclarent ne pas effectuer ce type de contrôle. Cependant, force est de constater que tous les témoignages des contrôleurs ne convergent pas et que l’on trouve, en outre, de nombreuses traces d’une dérive du contrôle vers l’opportunité.

  • 12 Sébastien Kott, « Les contrôleurs des dépenses engagées face à la loi Marin », actes du colloque s (...)
  • 13 Georges Denoix, directeur du Budget, 21 novembre 1919-23 janvier 1925.
  • 14 Procès verbal de la « conférence des contrôleurs des dépenses engagées du 11 janvier 1922 », S.A.E (...)

16Lors de la discussion de la proposition de loi Marin, qui allait devenir la loi du 10 août 1922, la question du champ d’application du contrôle s’est posée12. C’est la commission des Finances du Sénat qui a introduit le sixième critère d’appréciation des conditions de la régularité de la dépense : « les conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques ». Les parlementaires qui ont introduit cette disposition l’ont fait sur proposition du ministère des Finances, et plus particulièrement de la jeune direction du Budget et du Contrôle financier. Georges Denoix13, lors d’une réunion d’évaluation des mesures discutées au Parlement14, avait précisé aux contrôleurs qu’il interviendrait auprès du ministre des Finances pour obtenir des commissions des Finances les modifications qu’ils souhaitaient voir aboutir. La rédaction du sixième critère fut proposée lors de cette réunion, le 11 janvier 1922.

  • 15 Daniel Coÿne est contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Travaux publics depuis mai (...)
  • 16 Procès verbal de la « conférence des contrôleurs des dépenses engagées du 11 janvier 1922 », S.A.E (...)
  • 17 Georges Denoix, procès verbal de la « conférence des contrôleurs des dépenses engagées du 11 janvi (...)

17La formulation employée est volontairement floue. Elle ne permet cependant pas aux contrôleurs de s’approprier une nouvelle prérogative. Le contrôle de l’opportunité des décisions est en effet déjà une réalité. À la question de savoir s’il fallait introduire au sein du texte la possibilité pour les contrôleurs d’aborder la question de l’opportunité des propositions d’engagements de dépenses qui leur étaient soumises, Daniel Coÿne15 répond : « Le texte pourrait être complété en ce sens. Mais, en fait, les contrôleurs peuvent porter et portent leur attention sur ce point »16. Le directeur du Budget vient confirmer ces propos et précise aux contrôleurs que la formulation préconisée, « conséquences pour les finances publiques, implique pour les contrôleurs le droit d’apprécier l’opportunité de la dépense »17.

  • 18 Roger Bessière, contrôleur financier, archives privées de M.C. Kessler.
  • 19 René Buxeda et Jean Barbier, contrôleurs financiers, archives privées de M.C. Kessler.
  • 20 Jacques Nadal, contrôleur financier, archives privées de M.C. Kessler.
  • 21 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n˚ 5.

18La cause est entendue dès l’adoption de la « charte du contrôle financier », en 1922, l’appréciation de l’opportunité est une réalité et les contrôleurs ne cachent pas tous cette possibilité. Certains témoignages de contrôleurs ayant exercé leurs fonctions dans les années 1960 et 1970 l’évoquent comme une éventualité : « Le contrôle touche un peu à l’opportunité »18, « je pense pouvoir aller parfois jusqu’au contrôle de l’opportunité »19. D’autres revendiquent ce mode de contrôle sans plus de précautions : « Je vais jusqu’au contrôle de l’opportunité »20 tout en étant conscient d’outrepasser leurs prérogatives : « Quand on recevait les dossiers, chacun les examinait chez lui, moi je regardais la possibilité financière et le fonds : prix, condition de livraison et bien sûr l’opportunité même si je n’avais pas à le faire »21.

19La correspondance de la direction du Budget montre que ses préoccupations ne s’arrêtent pas à la simple appréciation de la régularité budgétaire — au sens strict de régularité objective — des demandes qui lui parviennent.

  • 22 Lettre du directeur du budget, Goetze au garde des sceaux. 18 novembre 1952. S.A.E.F. B 25713.

20En 1952, le garde des sceaux tentait de mettre en place un mécanisme de substitution de responsabilité. Il s’agissait pour l’État d’assumer en partie les obligations des personnes condamnées en leur lieu et place afin de permettre l’indemnisation rapide des victimes d’infractions. La réponse explicite du directeur du Budget est sans appel. « Au moment ou le gouvernement s’efforce d’assurer l’équilibre des charges et des ressources publiques, je ne puis, du point de vue des intérêts dont j’ai la charge, considérer comme opportune une mesure tendant à substituer l’État à des personnes condamnées par les juridictions des divers ordres pour le paiement de certains frais de justice »22.

21La mission de la direction du Budget implique des arbitrages budgétaires, son rôle est donc partiellement politique. La difficulté de cette position provient des motifs invoqués lors des arbitrages, parmi lesquels l’opportunité financière de la décision en discussion. Cette opportunité financière est invoquée comme un critère objectif de décision. Toute la subtilité repose donc sur la formulation. Il convient, pour la direction du Budget, de refuser la décision pour des motifs financiers sans remettre en cause le principe même de la mesure proposée.

  • 23 Circulaire de la direction du Budget n˚ 70.03.11/5 B2, du 16 mars 1970, « reports de crédits ». S. (...)

22Le directeur du Budget n’a pas laissé les contrôleurs en dehors de ce type de préoccupations. En 1970, après avoir adressé aux ministres et secrétaires d’États une circulaire précisant les modalités de demandes de reports de crédits, Guy Vidal, directeur du Budget, enjoint aux contrôleurs financiers de lui transmettre leurs avis accompagnés de l’appréciation qu’ils portent sur le « bien-fondé des reports demandés », autant dire de leur opportunité financière. « Il vous appartiendra de vérifier également le bien-fondé des reports demandés à ce titre sur ces budgets, tels qu’ils résultent des renseignements figurant sur la nouvelle annexe modèle A »23.

23Si la direction demande aux contrôleurs d’apprécier l’opportunité des reports de crédits, les contrôleurs ne sont pas forcément enclins à apprécier l’opportunité des propositions d’engagements qui leur sont soumises. Certains rapports des contrôleurs dissipent les derniers doutes : ils contrôlent parfois en opportunité. Le problème du contrôleur devient donc, en l’absence de texte lui permettant d’exciper l’opportunité d’une mesure comme cause de refus de visa, de justifier ce dernier au regard des critères objectifs prévus par la loi de 1922.

  • 24 Rapport du contrôleur financier Roger Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’a (...)
  • 25 Rapport du contrôleur financier Roger Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’a (...)

24En 1952, à propos du ramassage scolaire dans le second degré, le contrôleur des dépenses engagées près le ministère de l’Éducation nationale refuse d’accorder son visa à un rectorat qui désirait acquérir un autobus. Il fonde logiquement son refus sur les conséquences génératrices de dépenses d’une telle acquisition : son opportunité financière. « L’afflux des élèves dans les établissements du second degré se traduira dans les budgets futurs par des dépenses considérables : l’effort financier qui devra être accompli est tel que l’on ne saurait encore alourdir les charges incombant à l’État par des engagements nouveaux »24. Cependant la suite du rapport révèle le motif réel qui a poussé le contrôleur à refuser son visa. « Il nous a semblé, en premier lieu, que le franchissement d’une distance de 800 à 1 000 mètres ne pouvait être considéré comme un obstacle insurmontable pour les enfants fréquentant le lycée »25.

  • 26 Rapport du contrôleur financier Jean Noury près le secrétariat aux Affaires économiques pour l’ann (...)
  • 27 Rapport du contrôleur financier Jean Noury près le secrétariat aux Affaires économiques pour l’ann (...)

25Un autre exemple parmi tant d’autres. Alors que le Maroc vient d’accéder à l’indépendance, le secrétariat aux affaires économiques envisage l’envoi d’un expert dont la mission était d’aider à la réorganisation de l’administration locale. Le contrôleur financier refuse son visa. La première des raisons invoquée n’aurait pas dû conduire à un refus définitif, les précautions prises par le contrôleur confirment ce sentiment. « En premier lieu les dépenses proposées — dont les bases (33 000 F par jour) ne paraissaient pas exemptes de certaines critiques — semblaient devoir s’imputer par leur nature sur les crédits du chapitre 44-17 (coopération technique) et non sur les dotations du chapitre 34-44 (travaux et enquêtes) du commissariat général à la productivité »26. Il était donc possible dans le cadre d’une discussion entre le service dépensier et le Contrôle financier d’imputer différemment la dépense et d’en réévaluer le montant. La seconde raison invoquée relève quant à elle de l’appréciation de l’opportunité de cette dépense. « En second lieu il était permis de se demander dans quelle mesure et dans quelle proportion ces dépenses devraient être supportées par le budget français »27.

2. Les significations de ce contrôle.

26Les propos successifs paraissent contradictoires. En réalité, ils révèlent la subtilité de la notion de contrôle de l’opportunité. Seul un ordonnateur est en mesure de décider d’engager une dépense. Il relève de la compétence des ministères d’envisager des actions nouvelles. L’opportunité de la dépense se situe dans le domaine de la compétence — propre — de l’ordonnateur. Pour autant, la dépense publique est un lieu de confrontation entre une décision de l’ordonnateur et des impératifs financiers, entendus au sens budgétaires et réglementaires. Le contrôleur peut tout à fait laisser à la libre appréciation de l’ordonnateur l’opportunité d’envisager une action, mais apprécier et donc en contester l’opportunité lors de sa discussion.

a. L’opportunité des propositions d’engagements de dépenses.

27Dans le cadre d’une demande de visa concernant l’engagement d’une dépense, le contrôleur est amené à discuter avec les services ordonnateurs. En cas de difficulté, le contrôleur est tenté d’aborder la question de l’opportunité de la demande. Si le service persiste et refuse d’accepter les remarques du contrôle, et si le contrôle estime devoir maintenir une position fondée sur un critère « subjectif », il lui substituera un critère « objectif » pour motiver sa décision.

28Lorsqu’un service d’un ministère désire engager une dépense, il se soumet, selon les prescriptions de la loi d’août 1922, au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées. Si ce dernier oppose au service, lors de la discussion du visa, des arguments qui semblent s’approcher de l’appréciation de l’opportunité de la dépense, les services se chargent de faire comprendre au contrôleur qu’il a outrepassé ses prérogatives.

  • 28 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924, page 35, (...)

29La réaction des services peut être virulente : ils condamnent fermement l’immixtion intolérable du contrôleur dans le domaine de l’appréciation de l’opportunité de la dépense. On trouve des témoignages de ces réactions dans les rapports des contrôleurs. « J’ai fait toutes réserves, au mois de février 1924, sur la nomination de 6 attachés d’ambassade, ces vacances me paraissant pouvoir être maintenues sans inconvénient pendant quelque temps. Cette attitude n’a pas manqué de soulever des protestations. Le directeur des Affaires politiques, dans une note du 8 février 1924 adressée au service du contrôle, a fait connaître en effet qu’il s’abstenait scrupuleusement de toute immixtion dans les questions de contrôle et qu’il demandait " par contre que le contrôle reste dans la limite de ses attributions et ne se fasse pas juge de l’opportunité de pourvoir plus ou moins rapidement à des emplois régulièrement prévus au budget et vacants "28 »

  • 29 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

30Les services peuvent aussi choisir d’ignorer les remarques du contrôleur et maintenir leur position : « Le ministère gère une forme de service militaire adapté aux jeunes d’outre-mer dont la vocation est la formation professionnelle. Avec la réforme du service militaire, on ne sait pas ce que ce service va devenir. Les services continuent, dans la limite de leurs crédits, à équiper leurs unités locales. Je leur ai donc envoyé une demande d’information sur les perspectives de développement et l’avenir de ce service militaire, très certainement à la limite de l’opportunité. Ils ont répondu à côté »29.

  • 30 Rapport du contrôleur financier Roger Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’a (...)

31Une fois établie, la possibilité pour un contrôleur d’apprécier l’opportunité financière d’une proposition d’engagement de dépense ne signifie pas qu’il en est fait un usage fréquent. À ce propos, le faible nombre des cas de refus de visa, laissant entendre que le contrôleur se fonde sur l’opportunité de la demande en cherchant à dissimuler sa motivation, peut expliquer le caractère contradictoire des déclarations des contrôleurs sur cette question. Quand plusieurs centaines de propositions d’engagement de dépense sont présentées à son service, le contrôleur peut estimer ne pas commettre d’abus en refusant occasionnellement un visa. Ce sentiment est renforcé par le caractère permanent de la négociation menée avec les services : passer sur certaines pratiques impliquerait la nécessité de se montrer plus ferme sur d’autres points. De plus, les contrôleurs peuvent estimer n’user de l’opportunité que pour des cas qui nécessitent la confrontation : pour marquer un désaccord de principe de la direction du Budget, ou ne pas créer un précédent. « L’appréciation de l’opportunité n’intervient que pour les " coups tordus " 30. »

  • 31 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

32Puisque la loi ne permet pas aux contrôleurs de justifier leurs refus de visa pour des raisons d’opportunité il n’est pas surprenant que les contrôleurs s’entourent de précautions et recherchent des arguments financiers ou budgétaires qui peuvent parfois sembler à la limite de la mauvaise foi pour justifier leur position. « On s’abrite alors derrière la disposition de la loi de 22 qui nous autorise à apprécier les répercussions financières des mesures qui nous sont soumises »31. Les contrôleurs financiers peuvent alors nier contrôler en opportunité puisqu’ils fondent leur opinion sur « l’exacte imputation » ou les « conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques ».

b. Les champs d’intervention du contrôle de l’opportunité.

  • 32 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », Rapport de la section française de l’Institut Intern (...)

33Le contrôle financier est présent tant au niveau de la prise de décision budgétaire (lors de la préparation du budget) que de son exécution (lors du contrôle des propositions d’engagements de dépenses). « Le contrôle financier aboutit bien souvent à une direction partagée, la régularité et l’opportunité, bien distinguées en théorie, se rejoignent souvent dans le rythme rapide des affaires courantes ; le contreseing des textes permet d’appréhender une question sous ses divers aspects et non seulement financier »32.

34La mission d’informateur de la direction du Budget exercée par le contrôleur financier central le contraint, à défaut de juger son bien-fondé, d’apprécier l’opportunité d’une décision. Cette appréciation ne sert pas qu’à asseoir le visa du contrôleur, elle est ensuite prise en compte dans le cadre de la négociation permanente entre l’administration des Finances et les services dépensiers.

  • 33 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, (...)

35Toute la subtilité de la mission consiste à apprécier l’opportunité d’une proposition d’engagement de dépense sans juger de l’opportunité de la dépense elle-même. « Le contrôleur examine enfin les propositions d’engagement au point de vue des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques ; ainsi le contrôleur doit apprécier " l’opportunité " de la dépense, contrairement à une opinion répandue. Mais il n’en est pas juge, en ce sens qu’il ne peut exercer son droit de veto en se fondant sur l’opportunit »33.

  • 34 Renaud de La Genière, directeur du Budget du 18 avril 1966 au 15 juin 1974.

36Renaud de La Genière34 opère une subtile distinction entre l’appréciation de l’opportunité et le fait de se servir de cette appréciation comme une cause de refus de visa. Il renonce implicitement à la seconde proposition et décale de ce fait l’appréciation de l’opportunité vers un nouveau champ : celui du conseil. À quoi sert l’appréciation de l’opportunité d’une demande de dépense si elle doit rester confinée au seul service du Contrôle financier puisqu’il lui est interdit de fonder un refus de visa sur cette considération ?

37La question est donc de savoir à qui profitera ce conseil, au ministre dépensier ou au ministre des Finances ?

  • 35 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, (...)

38L’appréciation par un agent de la direction du Budget de l’opportunité des propositions soumises au visa du contrôle financier central déplace la discussion de la signification du contrôle opéré vers le champ de la décision. Or cette décision est négociée lors des conférences budgétaires. Le contrôle financier retrouve sa raison d’être originelle : l’information. « Le Budget doit pouvoir apprécier le plus exactement possible les conséquences financières immédiates et à terme de toute mesure envisagée, de manière à éclairer complètement le ministre intéressé lui même, le ministre des Finances, l’ensemble du gouvernement. Elle doit être en mesure de discuter tous les aspects du problème »35.

  • 36 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, (...)

39L’opportunité financière d’une demande n’est plus seulement un indicateur qui permet d’accéder à la dépense mais un critère qui entre en compte dans le processus de la décision. Renaud de La Genière confirme ce point de vue avec un sens de la tournure qui ne trompe pas sur les objectifs poursuivis… « En réalité, l’existence du contrôle d’opportunité permet d’instituer entre les ministères dépensiers et le ministère des Finances des dialogues fructueux à l’occasion d’affaires particulières ; s’il est exercé et reçu dans cet esprit, l’efficacité des actions administratives s’en trouve accrue : mieux vaut se concerter que s’opposer »36.

40Le contrôle de l’opportunité exercé par les contrôleurs financiers est donc justifié par la nécessité d’informer plus précisément la direction du Budget. Le rôle de cette dernière étant de mener une négociation permanente avec les dépensiers, elle n’utilise l’opportunité que dans ce cadre et n’outrepasse pas ses prérogatives.

B. LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE

41Disposant de la possibilité d’apprécier l’opportunité des propositions de dépenses, la direction du Budget n’utiliserait pas cette opportunité autrement que comme un argument lors des négociations intervenant pendant la phase de préparation du projet de budget. Cependant, son intervention sur l’exécution du Budget s’exprime autrement, par la procédure de régulation budgétaire dont la mise en œuvre repose sur le contrôle financier. La régulation budgétaire n’est pas un phénomène homogène. Si le terme de régulation désigne le mode d’intervention qui vise à interférer sur la capacité d’un ordonnateur à mettre en œuvre une dépense, les motifs de ces régulations sont variés. Cette diversité des causes de la régulation doit être précisée afin de placer dans un contexte clair les récriminations dont elle fait l’objet.

1. Les régulations budgétaires en action.

42Il existe en fait deux catégories bien distinctes de régulations budgétaires : une régulation à vocation « économique » et une régulation à vocation « politique ».

a. La régulation économique.

  • 37 Gubian Alain, « La politique financière », Économie française depuis 1967, sous la direction de J. (...)

43Dans les années 1960, l’évolution de la pensée économique reconnaît aux finances publiques une fonction de stabilisation conjoncturelle. Cette fonction s’ajoute aux fonctions traditionnelles de redistribution et d’affectation de la richesse nationale. Elle est fondée sur le mécanisme du multiplicateur keynésien, d’impulsion budgétaire en période de récession, ou de contraction lorsque naissent des risques inflationnistes liés à une surchauffe de l’économie. Les budgets publics jouent, de ce fait, « un rôle majeur dans la régulation macroéconomique »37. La régulation économique fait périodiquement intervenir le contrôleur financier.

  • 38 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, (...)
  • 39 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, (...)

44Cette reconnaissance du rôle financier des dépenses publiques et de la possibilité corollaire d’influer sur un cadre macroéconomique, a donné naissance à la technique de « régulation trimestrielle »38 des dépenses d’investissement de l’État. Cette technique consistait à freiner les dépenses en période d’emballement de l’économie, ou à accélérer leur rythme en période de ralentissement ou de stagnation. La régulation économique peut être mise en œuvre dans un secteur particulier (bâtiment, industrie de l’armement, emploi) ou dans un cadre général. « En 1973, le gouvernement ayant le souci de combattre l’inflation pendant la première partie de l’année, le ministère a fixé à 20 % au lieu de 25 % en 1972, la part des crédits d’équipement pouvant être dépensés au premier trimestre »39.

  • 40 Circulaire du ministre de l’Économie et des Finances à messieurs les ministres, n˚ T1-54, 28 décem (...)

45La régulation économique vise parfois à accroître le rythme de cette dernière ce qui préserve la réalité du cadre théorique exprimé. « Il importe que le rythme des commandes publiques soit d’une manière générale, dans les premiers mois de l’année 1971, soutenu à un niveau plus élevé qu’à la fin de la présente année. […] Le rythme des engagements dans ces secteurs devra être fixé de la façon suivante : 1er trimestre : 30 %, 2e trimestre : 25 %, 3e trimestre : 25 %, 4e trimestre : 20 %. J’appelle votre attention sur le fait que contrairement aux dernières années, ces proportions doivent être considérées comme des objectifs et non seulement comme des plafonds »40.

  • 41 Alain Dupas, « Parliamentary control of the budget in France : a view from inside the national ass (...)

46On ne peut donc pas assimiler la régulation économique à une justification de l’action dogmatique d’une direction du budget qui réclamerait constamment moins de dépenses. « Il s’agit maintenant de dispositifs techniques complexes, conçus comme des instruments de régulation économique liés à la politique conjoncturelle, et comme des étapes sur la voie des objectifs économiques et sociaux fixés par la planification à moyen terme »41.

  • 42 Ministère de l’Économie et des Finances, Le budget de l’État, Éditions de Bercy, Paris, 1995, page (...)

47La régulation économique des années 1970 ainsi considérée porte uniquement sur les dépenses d’équipement et correspond à la définition de la technique proposée par le ministère des Finances : « Le gouvernement peut être amené, en cours d’année, à infléchir le rythme de la dépense budgétaire pour des motifs qui peuvent tenir au réglage conjoncturel de la situation économique ou à la maîtrise de la dépense publique. On parle alors de « régulation » budgétaire »42.

  • 43 « La régulation des dépenses était quelque chose d’assez nouveau puisque dans le passé, une fois l (...)
  • 44 Note du ministre de l’Économie et des Finances à messieurs les contrôleurs financiers datée du 15 (...)

48Ce qui était alors une technique nouvelle43 s’est traduit par une novation du rôle du contrôleur financier. Si la régulation est une décision politique du ministre des Finances, elle incombe pratiquement au contrôleur financier qui est chargé de « gérer »la disponibilité des crédits en fonctions de nouveaux impératifs. Une fois la décision de régulation arrêtée par le gouvernement, c’est au ministre des Finances qu’il incombe de la mettre en œuvre. Ce dernier consulte les contrôleurs financiers pour répartir les gels de crédits à opérer. Il est entendu que le contrôleur ne peut pas accélérer le rythme de la dépense publique. « Comme suite aux décisions prises par le gouvernement, j’ai l’honneur de vous adresser ci-joint, pour votre information personnelle et à titre confidentiel, un exemplaire de l’arrêté portant annulation par titre et par ministère des autorisations de programme bloquées en 1969 dans vos écritures et dont la répartition a été récemment confirmée par vos soins à mes services »44.

  • 45 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 10.

49« La règle venait de la direction du Budget qui fixait par circulaire les échéances d’engagements. À l’Intérieur, on notait sur les registres ces instructions. À l’Équipement on faisait un blocage informatique pour bloquer le crédit de façon que le rejet soit un signal. Cela répondait à des considérations macroéconomiques dont le contrôleur financier n’était qu’agent d’exécution, la cheville ouvrière critiquée par les ministères car il n’y avait pas de base législative puisque les crédits avaient été votés par le Parlement. Une indisponibilité temporaire créée par une circulaire ministérielle, ce n’était certainement pas très légal. C’était assez mal vécu par l’administration qui savait très bien que le contrôleur financier n’agissait pas de son propre chef »45.

50Ainsi définie, la régulation budgétaire est bien une technique répondant à un objectif économique et dont la mise en œuvre correspond à une décision politique.

b. Les régulations politiques.

  • 46 Isabelle Bouillot (directrice du Budget de février 1991 à juin 1995) exprime parfaitement le chang (...)

51Au début des années 1980, les thèses de l’économie de l’offre et du moins d’État sont mises en avant. Elles reposent sur l’hypothèse que les marchés sont de meilleurs régulateurs que les États. Dès lors la technique de régulation budgétaire se trouve confrontée à un nouvel objectif : la restriction des dépenses publiques. Il existe dans le vocabulaire financier une distinction non explicite entre régulation économique telle que l’entendaient les keynésiens et régulation budgétaire telle que l’entendent les administrateurs des années 1990. Pour ces derniers le terme est synonyme de « gel de crédit » ou de « taxation interministérielle »46. Sans ignorer les répercussions économiques de ces nouveaux fondements théoriques, il faut isoler leurs justifications pour apprécier leurs légitimités.

  • 47 Jean-Luc Pain, « La signification de la présentation de l’équilibre budgétaire », L’équilibre budg (...)

52La direction du Budget est chargée de préparer et d’assurer l’exécution du budget de l’État dont la référence est évidemment constituée par la loi de finances. La direction du Budget interprète fort logiquement son rôle comme celui d’un technicien dont la mission est d’assurer le respect des orientations politiques qui lui sont imposées. Tel est le sens du propos de ses administrateurs. « La définition de l’équilibre économique et financier prévue par l’ordonnance organique doit […] être comprise comme l’énoncé de la politique économique que le gouvernement entend conduire au cours de l’année suivante »47.

  • 48 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999 C.H.E.F.F.

53Si la loi de finances est l’impératif catégorique à respecter, son article d’équilibre en constitue la pierre angulaire. Du jour où elle a acquis la capacité technique de le faire la direction du Budget a mis en place le « pilotage de la dépense publique », c’est-à-dire qu’elle a suivi, en cours d’exécution, la progression des masses de dépense dans le but de préserver l’équilibre annoncé. « À partir de 1983 fut introduite la procédure de pilotage par le solde. Puis, récemment, la procédure de pilotage par le solde et par la norme de la dépense, ce qui revient à agir sans tenir compte des recettes mais en ajustant les dépenses pour maintenir l’équilibre budgétaire défini dans la première partie de la loi de finances, non plus uniquement comme un solde, mais aussi comme un maximum de dépense autorisé en chiffre. Il s’agit d’une extension du champ contraignant de l’article d’équilibre »48.

  • 49 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999, C.H.E.F.F.

54Ériger l’article d’équilibre en norme n’est par neutre. Deux conséquences en découlent. Tout d’abord la revalorisation de la notion de loi de finances, ensuite la possibilité pour la direction du Budget de « piloter » la dépense, c’est-à-dire d’agir sur cette dernière. Pour assurer la mise en œuvre du pilotage de la dépense publique, la direction du Budget fait intervenir les contrôleurs financiers qui sont chargés d’appliquer des « gels de crédits » sur les chapitres qui vont être touchés par les arrêtés d’annulation en attendant l’intervention d’une loi de finances rectificative ou de la loi de règlement. Si la régulation porte un coup à la liberté d’ordonnancement des ministres, son but est le respect de l’autorisation préalable de la dépense formulée par le Parlement dans son acception la plus stricte : l’article d’équilibre. « Ainsi, reprocher au contrôleur financier de s’opposer au ministre dépensier, c’est oublier que le ministre est lié par la loi de finances. Le respect de cette dernière impose à la direction du Budget de focaliser son attention sur sa première partie et particulièrement sur l’article dit d’équilibre »49. La direction du Budget, organe d’administration, se défend d’utiliser la régulation budgétaire autrement que dans le cadre du respect de la loi de finances. Quand bien même elle agirait « en marge de la stricte régularité », ce serait dans un but de respect d’une légalité plus forte : le consentement parlementaire à la dépense publique.

  • 50 Directeur du Budget de décembre 1985 à février 1988.
  • 51 Michel Prada, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tom (...)

Au-delà de la loi de Finances, une contrainte « externe » d’un autre type pèse sur l’exécution du budget et plaide en la faveur de la régulation budgétaire : la construction européenne et ses conséquences en termes budgétaires. Michel Prada50 rappelle cette évidence. « La construction européenne est à un stade tel que nous ne pouvons plus rester dans la logique budgétaire qui prévaut encore aujourd’hui. Nous allons être confrontés à des contraintes macroéconomiques et macro budgétaires posées par l’Union économique européenne ; nous allons être placés sous le contrôle de l’Union économique et monétaire. Par conséquent nous aurons à prendre en compte les obligations de moyen et court terme qui nous seront imposées du fait de notre appartenance à l’Union »51.

  • 52 Jacques Reny, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Cont (...)

55Doublement contrainte, la direction du Budget se pose en agent d’exécution de normes qui lui sont imposées. Elle observe scrupuleusement les prescriptions et se maintient dans son rôle d’administration refusant d’empiéter sur la sphère d’intervention du politique : la décision. Tel est le message dont ses administrateurs (se) sont convaincus. « Les textes fondamentaux du droit budgétaire ne font guère d’allusion à ce qui est devenu à plusieurs reprises, au cours de ces dernières années, une caractéristique dominante de la gestion, à savoir la régulation de la dépense. Celle-ci a revêtu des aspects très divers (blocage des reports, régulation des engagements, contrôle particulier des ordonnances au-dessus d’un certain montant, " gel " des emplois…) et a résulté de simples circulaires, instructions ou recommandations inspirées par une préoccupation : contenir dans des limites raisonnables le déficit budgétaire et satisfaire ainsi aux engagements pris par le gouvernement. À côté du droit budgétaire traditionnel est apparu, au moins temporairement, un droit parallèle qui répond aux exigences les plus pressantes du moment. La bonne administration s’accommode ici de la coexistence de ces deux ordres, même si leur compatibilité n’est pas toujours évidente »52.

56Les circonstances macroéconomiques et les contraintes « externes » pesant sur l’exécution de la dépense publique ne sont pas les seules causes de la régulation budgétaire. Cette dernière permet au gouvernement de modifier ou de corriger les orientations politiques prévues par la loi de finances.

57Le premier cas bien compris est celui de la survenance d’élections nationales en cours d’exercice budgétaire. Il est concevable qu’en dépit du caractère annuel de l’autorisation de dépenser le ministère des Finances réserve les crédits, prorata temporis, en cas d’élection législative ou présidentielle en cours d’année. On parle à ce titre de « réserve républicaine » et il est de bon ton que les contrôleurs financiers opèrent un gel de principe des crédits en attendant les possibles réorientations d’une nouvelle majorité.

  • 53 Mathieu Conan, « La régulation budgétaire en quête de légitimité », R.F.F.P., n˚ 48, 1994, page 19 (...)
  • 54 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 10.

58Le second cas relève de la réorientation politique en cours d’exercice par un même gouvernement. Il est plus délicat. La régulation semble caractériser un regain de pouvoir du ministère des Finances. Cependant, « on a perdu de vue l’autorité politique qui en fait usage, à savoir le Premier ministre plutôt que le ministre des Finances »53. La régulation est alors un redéploiement gouvernemental opéré par voie de redistribution réglementaire des crédits, dans l’attente d’une ratification parlementaire par le biais d’une loi de finances rectificative. Dans ce cas encore, le contrôle financier apparaît comme le lieu idéal d’intervention. « Il y avait aussi des blocages de crédits qui étaient plus contestés. Quand la direction du budget préparait un arrêté d’annulation de crédits devant servir de gage à un collectif, elle demandait au Contrôle financier d’anticiper et de prendre des mesures de précautions qui ensuite étaient traduites par un texte régulier. La direction envoyait d’abord une instruction au contrôleur financier »54.

  • 55 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n˚ 14.

59Ces redéploiements constituent une modification concertée de l’architecture budgétaire. Il peut arriver que les discussions ne permettent pas d’opérer un redéploiement consensuel, alors, et c’est là tout le sens de la remarque de Mathieu Conan, le redéploiement est imposé par le Premier ministre, ce que confirme Edmond Raoux. « Ces décisions gouvernementales venaient souvent de Matignon qui tenait à certaines mesures, parfois contre l’avis du ministère qui préférait garder ses crédits pour faire ses propres opérations »55.

  • 56 Jean-Luc Perron, « Le ministère des Finances. Les avants postes », Pouvoirs, n˚ 53, P.U.F., 1990, (...)

60On parle alors de « taxation interministérielle ». « À l’extrême, le contrôleur financier peut être chargé par la direction du Budget de prendre des mesures conservatoires de blocage sur certains chapitres en vertu de décisions ignorées des gestionnaires ou qui n’ont pas encore fait l’objet d’accord interministériel. Cette technique a été fréquemment utilisée pour assurer le financement de certaines mesures par voie de « taxation interministérielle » (répartition autoritaire du financement d’une mesure entre plusieurs ministres 56 ».

  • 57 Note du ministre pour Monsieur le directeur du budget, datée du 27 octobre 1962, signée V.G.E. min (...)

61Si les ministres s’opposent à ces redéploiements, c’est parce qu’ils entraînent invariablement, en échange de l’augmentation de certaines dotations, des restrictions - les gages — qui apparaîtront dans le prochain « collectif budgétaire ». « Les récentes mesures prises en matière sociale et en faveur des fonctionnaires et des agents des entreprises nationales devront être chiffrées et gagées par des économies nettement individualisées sur les dotations des différents ministères telles qu’elles sont actuellement prévues dans le projet de loi de finances pour 1963 »57.

  • 58 Jean-Luc Perron, « Le ministère des Finances. Les avants postes », Pouvoirs, n°53, P.U.F., 1990, p (...)

62Pour autant, la régulation n’est pas une technique aveugle, et c’est là que réside l’intérêt du contrôleur financier. « Le contrôleur financier à été chargé par la direction du Budget de la mise en œuvre des mesures de régulation budgétaire : gel de crédits et d’autorisations de programme à des fins conjoncturelles, régulation des effectifs par non-remplacement partiel des départs, régulation des autorisations de programmes par les crédits de paiement, étalement dans l’année des engagements et des délégations de crédits… »58.

  • 59 Michel Giroux, contrôleur financier, entretien réalisé le 9 février 1998, C.H.E.F.F.

63Pour opérer des redéploiements intelligents, il convient parfois d’opérer la régulation sous le chapitre, c’est-à-dire au niveau de l’article. La difficulté consiste donc en l’obtention de gages réels. Le jeu bien compris du ministère dépensier est de tenter d’obtenir des gages qui seront impossibles à tenir, celui des contrôleurs financiers est d’isoler les articles dits « sensibles » sur lesquels tout gel serait en définitif inopérant comme l’exprime Michel Giroux. « Cette année, il a fallut trouver un milliard pour les chômeurs. Il s’agissait là d’une volonté politique forte. Aussi le Premier ministre, par l’intermédiaire de la direction du Budget, a enjoint au Contrôle financier de geler un montant de crédits destiné à gager l’annulation prévue par l’arrêté de janvier 1998. Bien sûr, comme chaque ministère, le ministère de la Jeunesse et des Sports préserve ses projets prioritaires ; l’annulation, par exemple, ne portera pas sur le chapitre 43 91 article 10 qui sert de support au financement du " grand stade de France "59. »

2. La régulation budgétaire en question.

64Les trois types de régulations budgétaires répartis selon deux catégories répondent à des impératifs différents. La difficulté d’analyse de la régulation budgétaire vient de ce que les différents types de régulations n’agissent pas de la même façon sur les relations entre les différents acteurs de la dépense de l’État. Le Parlement a longtemps critiqué cette technique pour des motifs assez éloignés de ceux invoqués par la Cour des comptes qui, en fait, tend à défendre les ministères dépensiers plus que la représentation nationale.

a. Le Parlement et la régulation.

65Longtemps considérée comme un coup porté à l’autorité du Parlement, la régulation est aujourd’hui perçue comme un moindre mal permettant de maintenir dans son cadre, c’est-à-dire de ne pas dénaturer, la loi de finances.

  • 60 Circulaire de la direction du Budget à tous les ministres, copies adressée aux contrôleurs des dép (...)

66La régulation est une atteinte à l’autorisation parlementaire. En modifiant, en cours d’exécution, les prescriptions de la représentation nationale, le pouvoir exécutif outrepasse ses prérogatives. Même justifiée par les circonstances, l’atteinte n’en est pas moins manifeste. Gérer l’autorisation en la considérant comme un plafond en dessous duquel on peut moduler les montants est une interprétation libérale, permissive utilisée depuis longtemps par la direction du Budget. « Les emplois nouveaux ne pourront être pourvus de titulaires que dans la limite de 50 % du nombre des emplois créés… Toutefois si dans des cas exceptionnels, le jeu de la marge de sécurité ainsi établis pouvait entraîner de sérieuses difficultés pour les Administrations, celles-ci auraient, en vue d’obtenir une dérogation, à saisir le département des Finances sous le timbre de la direction du Budget, et avec l’avis motivé du contrôleur des dépenses engagées 60 ».

  • 61 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

67Ce comportement est critiqué par le Parlement. « Au cours des quinze dernières années, le pouvoir exécutif s’est sensiblement écarté de l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement et ce, sur le seul fondement de son pouvoir réglementaire, donc en dehors de tout contrôle »61. La représentation nationale s’oppose à l’extension du pouvoir réglementaire en matière budgétaire.

  • 62 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)
  • 63 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

68La Cour des comptes ne manque pas de critiquer, elle aussi, la régulation budgétaire. Si elle critique en premier lieu l’atteinte portée à la loi de finances en tant qu’acte d’autorisation, c’est en fait le montant des opérations affectées par la régulation qui semble la gêner. « Les modifications du montant des crédits opérés en cours d’exercice par la voie administrative ont conduit à une augmentation nette de 119,7 milliards, soit 7,7 % des crédits initiaux »62. Le Parlement s’est récemment soumis à cette analyse qui tend à accepter la régulation dans son principe pour n’en critiquer que le montant total, jugé excessif. « Les marges de manœuvre dont dispose l’exécutif, bien que conformes, dans leur principe, à l’ordonnance organique, pourraient donc prêter à critique en raison même de leur ampleur »63.

69La régulation est indéniablement une extension des prérogatives de la direction du Budget en ce qu’elle lui permet d’exercer une action sur l’exécution de la dépense publique. Elle répond, lors de sa mise en œuvre, à une nécessité institutionnelle, politique ou pratique.

  • 64 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n˚ 14.

70Indépendamment des justifications que l’on peut y accorder, la régulation de la dépense nécessite des transferts de crédits. « Cela pouvait se faire par arrêté de transfert, ou par décret de virement. […]. Maintenant on fait les annulations en loi de finances. J’ai l’impression qu’on respecte un peu mieux l’ordonnance organique. Je ne vois pas comment on aurait pu faire autrement, surtout avant 1958 où le Parlement avait beaucoup de pouvoirs, les gouvernements étaient des gouvernements de coalitions »64. Pour un gouvernement de coalition, le projet de budget représentait une épreuve redoutable. On comprend aisément que les ministres, a fortiori celui en charge des Finances, ne souhaitaient pas compromettre leur avenir politique en déposant devant la chambre un projet de collectif budgétaire qui risquait d’engendrer un affrontement aux conséquences imprévisibles. C’est donc l’instabilité gouvernementale qui a entraîné la nécessité pour l’administration de régler certains problèmes en amont.

  • 65 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999, C.H.E.F.F. On (...)

71Dans ces conditions, la direction du Budget a beau jeu de rappeler le Parlement à sa responsabilité. « Si le gouvernement souhaite amoindrir la pression exercée par le ministère des Finances sur la dépense publique, il n’a qu’a proposer au Parlement le vote d’un chapitre de dépense pour aléa budgétaire, à l’image de ce qui s’est passé en Grande-Bretagne lors des privatisations. Cet article aurait pour mérite essentiel de permettre à la direction du Budget de ménager l’autonomie des ministères dépensiers en les maintenant strictement dans le cadre de leur enveloppe budgétaire mais la soumettrait, comme c’est le cas Outre-manche, à d’énormes pressions au sujet de l’appréciation de ce qu’est un aléa budgétaire… »65.

  • 66 Michel Prada, directeur du Budget de décembre 1985 à février 1988.
  • 67 Michel Prada, Cahiers de la comptabilité publique, n˚ 1, Centre de publication de l’université de (...)

72Michel Prada66 rappelle les trois façons d’aborder le problème des annulations de crédits. Primo, il convient d’effectuer la police des crédits devenus sans objet, ce qui ne suscite pas de difficulté et ne trouve pas d’opposition. Secundo, on ne doit pas jouer du dispositif de l’annulation et du décret d’avance avec l’esprit de tourner la règle relative à la spécialité des crédits. « Mais ce dont il s’agit en réalité, c’est d’une troisième considération qui est liée au fait que la vie du pays et la gestion budgétaire nous imposent des changements de pied qui nous viennent de l’extérieur et que nous n’avons pas programmés […]. Nous sommes confrontés à des réalités qui interviennent en cours d’année, auxquelles il faut répondre d’urgence. Nous sommes dans le cadre de l’ordonnance organique qui parle bien de l’urgence »67.

  • 68 Michel Prada, Cahiers de la comptabilité publique, n˚ 1, Centre de publication de l’université de (...)

73Le directeur du budget cite alors deux exemples. Le premier porte sur le changement de politique budgétaire européenne. Le second porte sur la prise de conscience de ce que certaines dotations seront manifestement insuffisantes. « C’était une réalité physique et je dirais humaine qui se posait à nous, et qui faisait qui nous allions avoir un problème de dotation budgétaire dans ce domaine. Alors nous avons résolu le problème essentiellement par la procédure du gel puis de l’arrêté d’annulation et du décret d’avance. Fallait-il faire un collectif ? […] Lorsqu’on lance le dispositif parlementaire sur le terrain du collectif, il se produit des effets qui n’ont pas de rapports directs avec l’objectif que l’on poursuivait du point de vue de la gestion budgétaire. C’est la raison pour laquelle le gouvernement est quelquefois un peu réservé pour s’engager dans ce type de procédure. […] Il me paraît tout à fait normal que le législateur, dans sa sagesse, ait prévu les soupapes ad hoc et que l’exécutif, profitant des possibilités de la Constitution de 1958 et fort d’une expérience ancienne, en fasse usage en cours d’année »68.

74C’est dans ce cadre à la lisière des considérations politiques qu’il convient de situer la technique de régulation. Cela lui vaut les critiques du Parlement quant au principe même de son existence.

  • 69 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

75« La régulation budgétaire fait l’objet de vives critiques, en raison des atteintes qu’elle porte aux prérogatives du Parlement, remettant en partie en cause l’autorisation délivrée par le Parlement, et des difficultés qu’elle suscite en matière de gestion publique, s’avérant parfois contre productive en termes d’efficacité »69.

  • 70 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

76Cependant, et il s’agit d’une surprise, alors qu’elle serait contre productive et porterait préjudice aux prérogatives parlementaires, le rapporteur de la commission des Finances de l’Assemblée nationale n’en demande pas la suppression. « Notre groupe de travail n’a pas retenu des propositions visant à prohiber toute mesure de régulation budgétaire, jugée irréaliste au regard des contraintes pesant sur la gestion publique et des exigences communautaires en matière de déficit »70.

  • 71 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

77Il s’agit, pour le Parlement, d’être informé. « Afin de tenir compte du caractère d’urgence attaché à certaines mesures de régulation, notamment lorsque des annulations de crédits ont pour objet de gager des mesures nouvelles décidées par le gouvernement, notre groupe de travail demande à celui-ci de tenir informées les commissions des Finances des deux assemblées préalablement à toute mesure de régulation budgétaire, que celle-ci soit formelle ou informelle »71.

  • 72 Proposition de loi organique, n˚ 2540, relative aux lois de finance présentée par Didier Migaud, 1 (...)

78La commission des Finances de l’Assemblée nationale, dans cette optique d’accroissement de « la lisibilité et de la sincérité des documents budgétaires, afin de renforcer le contrôle du Parlement » propose donc fort logiquement d’incorporer la régulation budgétaire au sein de l’ordonnance organique de 1959 sous condition d’information préalable des commissions des Finances72. L’article 14 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 reprend ce dispositif tout en l’adaptant. Si la régulation est bien « officialisée », elle est confiée au Premier ministre et non pas au seul ministre des Finances.

b. Le gouvernement et la régulation.

79À l’image du Parlement, le gouvernement semble avoir accepté la régulation budgétaire, il ne se trouve plus guère que la Cour des comptes pour critiquer cette pratique qui permet in fine au ministère des Finances de pousser ses partenaires vers une négociation permanente.

  • 73 Christophe Blanchard-Dignac, « Le contrôle par la Cour des comptes de l’exécution de la loi de fin (...)

80Les administrateurs de la direction du Budget rappellent constamment le caractère éminemment nécessaire de la régulation en tant que technique. Ils n’hésitent pas à dramatiser au passage la situation : « Il faut le redire avec clarté, la maîtrise de l’exécution budgétaire est une nécessité dans son principe et aucune entreprise bien gérée ne peut accepter que son résultat subisse sans action correctrice l’effet des aléas qui peuvent affecter tant ses produits que ses charges. Il faut rappeler à cet égard que, s’agissant du budget de l’État, l’assiette de ces risques est pratiquement de 3 000 milliards de francs. Toutefois, au-delà du principe, il est clair que les modalités selon lesquelles est assurée la maîtrise de l’exécution doivent perturber le moins possible la gestion »73.

  • 74 Pierre Joxe, De l’information du Parlement au contrôle du gouvernement, Assemblée nationale, Rappo (...)

81La seule limite reconnue à la mise en œuvre de la régulation est de ne pas porter atteinte à la qualité de la gestion des ministères. La régulation s’inscrit dès lors dans le cadre des relations entre les ministres dépensiers et le ministère des Finances. Les critiques changent de nature, et à l’image de la limite reconnue par la direction du Budget, Pierre Joxe, alors premier président de la Cour des comptes, reprend les critiques du ministre de l’Intérieur qu’il a été. « À la limite, on pourrait dire à un ministre : « Voilà votre budget pour l’année X, mais du 1er janvier jusqu’à une date donnée, par exemple en avril, ne comptez que sur 80 % et si vous devez en avoir 90 % on vous le dira en mai et si c’est plus de 90 % vous le saurez en juillet ». Dans ces conditions il serait encore possible de travailler. Mais quand on vous dit au 1er janvier que ce n’est pas 100 % mais 95 % et qu’en mars on vous dit que ce n’est plus que 92 %, cela devient infernal ! »74

  • 75 Pierre Joxe, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome (...)

82En définitif, il convient de ne pas oublier que la régulation se traduit par des suppressions de crédits, c’est-à-dire matériellement par l’abandon d’opérations pour lesquelles l’administration pensait disposer de crédits nécessaires. « Lorsqu’on programme des travaux et que l’on apprend ensuite que l’on n’aura pas l’argent nécessaire — l’exercice budgétaire est en fait fictif -, c’est démoralisant ou alors, les personnes expérimentées fabriquent de fausses prévisions budgétaires »75.

  • 76 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

83Le contrôleur financier est ici l’administrateur des Finances le mieux placé pour comprendre les ministères. « Une régulation bien faite est annoncée à l’avance et arrêtée tôt dans l’année de manière à ce que le gestionnaire puisse savoir, le plus tôt possible sur quel volume de crédits il peut compter. Ce qui est néfaste c’est la régulation tardive, où les régulations successives qui perturbent les décisions de dépense, ainsi les crédits rendus libres trop tardivement ne peuvent plus être dépensés »76.

  • 77 Michel Giroux, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 9 février 1998, C.H.E.F.F.

84Dans le but de rendre la régulation plus supportable par ses « victimes », le ministère des Finances a soumis à l’arbitrage du Premier ministre la décision de régulation. « D’une façon générale, et c’est une constante depuis 1990, au premier trimestre de l’année civile, les services du Premier ministre suggèrent une « précaution » de 10 à 15 %. Dès lors des tractations sont possibles entre les ordonnateurs et la direction du Budget en vue de dégeler certains chapitres que les ministères ne pourront pas tenir en échange d’autres crédits, on peut ainsi opérer un « surgel », c’est-à-dire augmenter le montant d’un gel déjà opéré »77.

  • 78 Jacques Magnet, Cahiers de la comptabilité publique, n˚ 1, Centre de publication de l’université d (...)

85Prérogative réglementaire, la régulation budgétaire prête le flanc à une critique plus juridique : elle constituerait en fait un détournement de procédure en permettant d’opérer des virements de crédits dont les montants sont supérieurs à ceux autorisés par l’ordonnance organique. C’est l’objet du propos de Jacques Magnet, qui rappelle son poste à la Cour des comptes et s’en fait en quelque sorte le porte parole : « Ce que nous critiquons en fin de compte, c’est l’opération complexe consistant en l’annulation suivie d’ouverture de crédits équivalant à un virement de fait »78. La régulation révèle bien la réalité du pouvoir financier. Ce que le gouvernement fait, il peut le défaire… et le refaire.

  • 79 Frédéric Vannier, ancien administrateur de la direction du Budget, parle d’un rapport de l’ordre d (...)

86La mise en œuvre de la régulation budgétaire intervient au niveau administratif. La direction du Budget envoie la proposition de gel au ministère concerné. Il semble qu’une grande majorité de ces propositions ne pose pas de problème particulier79. Cette donnée permet de situer la régulation dans le cadre de la pure négociation budgétaire. Les administrations concernées, directions d’exécutions et directions financières des ministères concernés d’une part et direction du Budget d’autre part, acceptent la notion de modification en cours d’exécution de la loi de finances sans se référer à la norme de référence. Cette négociation budgétaire est affaire d’équilibre, les ministères peuvent toujours invoquer le caractère prioritaire de certains projets pour leur éviter les affres de la régulation, où tenter d’obtenir des contreparties en échange de leur docilité. Dès lors, la critique de la régulation relève plus de la stratégie.

  • 80 Jean Picq, (Cour des comptes), Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assembl (...)

87La direction du Budget est somme toute mieux armée pour la joute budgétaire que les directions des ministères dépensiers. Pousser ces dernières à de perpétuelles négociations permet à la première d’obtenir, en cours d’exécution, ce qu’elle n’a pas pu obtenir lors de la préparation du budget. « Si l’on a une visibilité insuffisante sur l’évolution des finances publiques je crois qu’il est sage alors de disposer de marges de manœuvre et le FAC est pour moi une marge de manœuvre conjoncturelle susceptible d’être débloquée après information du Parlement. Pourquoi a-t-il été abandonné ? Parce qu’il est apparu qu’il ne constituait pas un instrument suffisant et que la bonne régulation mise en place donnait alors, à l’époque à la Rue de Rivoli et aujourd’hui à Bercy, un instrument d’action infiniment plus efficace »80.

  • 81 Hervé Message, Cahiers de la comptabilité publique, n˚ 1, centre de publication de l’université de (...)

88La technique de la régulation permet à la direction du Budget de maintenir une mainmise qu’elle pouvait penser avoir perdu sur l’exécution du Budget, d’autant que, comme le rappelle Hervé Message, elle ne permet pas au Parlement, du fait des limitations pesant sur son droit d’amendement, d’intervenir dans la discussion. « Si les annulations qui gagent les ouvertures de crédits supplémentaires demandées dans le collectif étaient proposées dans un article du projet de loi lui-même, le pouvoir du Parlement pourrait s’exercer pleinement. Un amendement ayant pour objet de rejeter telle ou telle annulation serait, en effet, recevable au regard de l’article 40 de la Constitution puisqu’il aurait pour effet non pas d’augmenter les crédits, mais tout simplement de les maintenir au niveau de l’autorisation budgétaire initiale. […] Dès lors que l’arrêté d’annulation de crédits est paru au Journal officiel, l’annulation produit juridiquement ses effets et le " droit existant ", c’est-à-dire la base de référence utilisée pour examiner la recevabilité financière d’un amendement parlementaire, est constituée par le crédit initial diminué du montant de l’annulation. Dans ces conditions, le seul moyen dont dispose le Parlement pour s’opposer à une annulation, c’est de rejeter en bloc l’article d’équilibre du collectif et donc l’ensemble du projet de loi de finances rectificative. C’est l’équivalent de l’arme nucléaire et donc quasiment impossible, sauf circonstance exceptionnelle encore inédite, à utiliser »81.

II. LE CONTRÔLE DE LA GESTION DES MINISTÈRES

89L’opposition suscitée par le contrôle de l’opportunité de la dépense publique conjuguée au phénomène de régulation a contraint le ministère des Finances à réviser son mode d’intervention sur l’exécution budgétaire. Accompagnant les mutations du xxe siècle, déconcentration et réception des techniques de management du secteur de l’entreprise, l’administration des Finances a décalé son champ d’action vers le contrôle de gestion. Avant d’exploiter complètement cette nouveauté, l’administration des Finances a dû batailler pour en imposer l’idée.

A. LA MISE EN PLACE DU CONTRÔLE DE GESTION

  • 82 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Paris, P.U.F., 1957, page 42.

90Le vote de la loi du 10 août 1922 correspond à la prise de conscience de l’insuffisance des contrôles comptables. Le but poursuivi n’est plus seulement de contrôler la validité comptable des données mais de favoriser la régularité de l’exécution de la loi de finances. En ce sens le contrôle est orienté vers la gestion au sens d’action. « On a commencé par observer, avec beaucoup de bon sens qu’on ne parviendrait jamais à surveiller les opérations des ordonnateurs si le contrôleur se contentait d’intervenir " autour de la caisse " comme l’avait prévu le décret de 1862. De toute évidence il fallait remonter jusqu’à l’acte d’engagement, parfois même au-delà »82.

91Pour parvenir à surveiller les opérations des ordonnateurs, le ministère des Finances favorise le développement de la technique budgétaire. Cet outil reste cependant au service d’un objectif : le contrôle.

1. La technique comme outil.

92La dérive technicienne des finances publiques s’est opérée progressivement, elle a permis au ministère des Finances de s’imposer comme lieu de coordination puisqu’il était par essence l’organe susceptible de maîtriser une technique, dont il fut souvent l’instigateur.

a. La technique financière.

93La création du contrôle des dépenses engagées a rapproché le directeur du Budget des opérations des autres départements ministériels. Elle a profondément ancré le contrôle au niveau de l’exécution et y a, en conséquence, intégré la problématique financière de distinction entre la technique et la décision politique. La technique financière vise à maintenir l’exécution budgétaire dans le cadre de sa régularité. Cependant son développement conditionne l’apparition des experts dont le rôle se situe à la limite de la décision.

  • 83 Gilbert Devaux fût successivement directeur de la Comptabilité publique puis directeur du Budget.

94Gilbert Devaux83 démontre en trois temps le développement de la technique financière au sein du processus de la dépense publique. Dans un premier temps, il note le développement du formalisme. La loi du 10 août 1922 en est un des exemples. Ce texte, considéré comme la charte du contrôle financier est une reprise des diverses dispositions qui ont jalonné sa mise en place. Dans l’esprit de l’auteur, la simple entrée en vigueur du texte suffit à caractériser l’émergence du formalisme. L’analyse du texte confirme le propos. La régularité de la demande d’engagement est soumise à des conditions de fonds et de formes, tantôt objectives, tantôt subjectives. Le simple fait de confier à un contrôleur le soin d’apprécier cette régularité accroît naturellement ce formalisme, du fait de l’apparition de nouvelles procédures de transmission et de validation des pièces.

  • 84 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Paris, P.U.F., 1957, page 43.

95Dans un second temps, Gilbert Devaux montre que le formalisme n’a pas servi un objectif de clarification mais a, au contraire, fortement contribué à opacifier la procédure de dépense publique. Ainsi, la création d’un contrôle, sans possibilité de recours (d’appel) de ses décisions à une instance indépendante, oblige chacun des services des ministères contrôlés à comprendre et intégrer « la jurisprudence personnelle » de chaque contrôleur. Indéterminées par les textes, non précisés formellement par les règlements, les modalités d’appréciations de la régularité des dépenses publiques apparaissent moins claires, pour ne pas dire livrées à l’arbitraire du contrôleur. « Le domaine de la régularité devient plus étendu, plus formel et moins clair »84.

  • 85 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Paris, P.U.F., 1957, page 43.

96Formalisé en principe et opaque en pratique, le domaine de la régularité de la dépense publique s’étend mécaniquement. Or, et c’est le troisième point de la démonstration de Gilbert Devaux, cette extension ne peut s’opérer qu’au détriment du champ de la décision, c’est-à-dire de la liberté de l’ordonnateur : son choix. « Les décisions qu’il implique ne sont souvent plus l’aboutissement d’un jugement individuel, mais des discussions ayant toute l’apparence de longues négociations diplomatiques »85.

  • 86 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Paris, P.U.F., 1957, page 230.

97L’émergence de la technique apparaît comme le résultat de la formalisation de procédures insuffisamment définies aboutissant à un amoindrissement du champ d’action de la décision. Plus un domaine se technicise, plus il appelle des techniciens. L’apparition de techniciens de la dépense a entraîné, non seulement une spécialisation des intervenants, mais aussi l’émergence de véritables experts de la dépense publique. Le contrôleur financier, de par sa position, sa formation et les relations qu’il entretient avec les parties prenantes à cette « longue négociation diplomatique » est naturellement devenu un expert financier. La présence d’un expert financier dans un cadre plus formel et opaque est logiquement critiquable. Gilbert Devaux s’élève contre cette dérive des contrôles qui quittent le strict cadre du « contrôle juridique de la régularité » pour s’approprier le rôle de « contrôle d’expert orienté vers l’opportunité ». « Avec un peu d’hésitation, la Rue de Rivoli s’est résolue à essayer de profiter de cette tendance. Aux méthodes classiques de contrôle fondées sur le " droit " et " l’automatisme ", se superposent des méthodes modernes de contrôle « technique », fondées sur l’intervention des " spécialistes " et des " experts "86. »

98L’avis exprimé par Gilbert Devaux peut paraître empreint de passéisme. Après avoir longuement dirigé la direction générale de la Comptabilité Publique, G. Devaux est devenu directeur du Budget. La qualité de son analyse ne souffre en conséquence aucun soupçon. En revanche, le changement des mentalités permet de comprendre ce qui peut apparaître comme un hiatus dans le discours administratif. L’expertise relève de l’aide à la prise de décision, la confier à un technicien de la direction du Budget n’est pas sans incidence sur le processus décisionnel. C’est précisément ce que dénonce G. Devaux, empreint d’une vision de la mission de l’administration qui distingue formellement le décideur de l’exécutant. L’auteur ne peut que s’élever contre toute tendance à extraire l’administration de son rôle d’exécutant, c’est là tout le sens de son propos : une illustration du « choc des cultures » entre directions du ministère des Finances en quelque sorte.

b. La technique au bénéfice du ministère des Finances.

99La prise en main du phénomène financier par les experts à progressivement bouleversé l’horizon politique. Mieux armé que tous ses interlocuteurs, le ministère des Finances a rapidement bénéficié de la complication des procédures de décisions pour prendre le pas sur son principal concurrent : le Parlement. Dès lors, dans un cadre institutionnel qui ménage les prérogatives des ordonnateurs et empêche toute dérive « financière » du gouvernement, le ministère technique en charge des finances de l’État parvient à obtenir la cogestion de la dépense publique.

  • 87 Henri Mounier est alors chef de bureau à la direction du Budget, pourtant dirigée par Gilbert Deva (...)
  • 88 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Sci (...)
  • 89 On retrouve la même analyse chez un ancien directeur du Budget : « Je résume le régime issu de l’o (...)
  • 90 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Sci (...)

100Dans les années 1950, les nombreux bouleversements politiques et financiers ont contraint le ministère des Finances à s’adapter au schéma en place. Le moins que l’on puisse dire est que les administrateurs de la direction du Budget étaient en décalage avec la pensée de leur directeur. Là où Gilbert Devaux souhaite une restauration de l’administration technique dans son rôle d’exécution, Henri Mounier87 expose, devant la section française de l’Institut international des sciences administratives, les causes de l’évolution du champ d’action de sa direction. « L’emprise du Parlement a été très forte pendant toute la durée de la IVe République ; durant cette période des efforts constants ont tenté de trouver par des innovations techniques, un juste équilibre des pouvoirs et la sauvegarde de deux nécessités fondamentales : le maintien d’un équilibre financier, la périodicité régulière des crédits. Le décret du 19 juin 1956, puis, sous la nouvelle Constitution, l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances ont posé des règles qui sont dans le même sens d’une réaction sans doute techniquement souhaitable, contre les prérogatives financières du Parlement »88. L’auteur justifie les dérives « technicistes » qui tendent à accroître le rôle effectif du ministère des Finances, via ses experts, par la nécessité de seconder un Parlement qui n’est plus en mesure (politiquement et pratiquement) de maîtriser les enjeux budgétaires, tant techniques que politiques89. Le Parlement est « techniquement mal adapté, malgré les efforts de quelques grandes commissions, pour se saisir des problèmes administratifs généraux et d’autre part, ne pouvant faire la synthèse des divers groupes d’intérêts représentés, était condamné à un certain immobilisme »90.

  • 91 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Sci (...)

101Si la technique financière a eu pour conséquence d’éloigner le pouvoir politique de la décision, elle n’en poursuit pas moins un objectif noble, la coordination financière de la politique de la nation. « Ainsi, plus l’Administration s’étend, plus elle devient complexe et, peut-on dire paradoxalement, mieux elle fonctionne, plus elle appréhende difficilement l’articulation et les priorités de ses tâches. Mais la notion d’intérêt général est trop vive dans notre pays et surtout dans notre service public pour que des mécanismes compensateurs d’arbitrage ne se soient pas spontanément établis »91.

102La question devient d’isoler le titulaire de ce « mécanisme compensateur d’arbitrage ». La loi de 1922 fait office de texte précurseur puisque son article 5 a prévu ce mécanisme d’arbitrage en ménageant la possibilité, pour un ordonnateur qui se voit refuser une proposition d’engagement, de saisir le ministre des Finances.

Loi du 10 août 1922. Article 5 […] Si les mesures proposées lui paraissent entachées d’irrégularités, le contrôleur refuse son visa. En cas de désaccord persistant, il en réfère au ministre des Finances. Il ne peut être passé outre au refus de visa du contrôleur que sur avis conforme du ministre des Finances.

  • 92 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Sci (...)

103Dès lors, la justification de l’accroissement du rôle du ministère des Finances est la même pour les deux administrateurs de la direction du Budget. Là ou Gilbert Devaux regrette la tournure que prennent les événements, Henri Mounier constate qu’il s’agit d’une évolution inéluctable, qui exonère son administration du soupçon de velléité hégémonique. « Les raisons positives de l’accroissement du rôle du ministère des Finances dans la gestion des affaires publiques doivent être cherchées, au moins à l’origine, non pas sur le plan des idées générales mais sur celui de l’évolution des mécanismes et des procédures administratives. La gestion partagée s’est d’abord établie dans les faits ; ceux-ci tendent ensuite vers leur institutionnalisation et leur coordination »92.

2. La gestion comme objectif.

104La place du ministère des Finances devient prépondérante grâce à sa maîtrise technique de la matière. Il obtient en conséquence la cogestion de la dépense publique. Le mouvement de transfert des compétences financières vers les services financiers des ministères techniques conjugué aux limites pratiques de la cogestion va pousser la direction du Budget à envisager le problème sous un autre jour celui du contrôle de la gestion.

a. Le principe de la cogestion de la dépense publique en question.

105L’immixtion du ministère des Finances dans le processus d’exécution de la dépense publique est en soi facteur de « coadministration » entendue comme le mode de gestion commune des dossiers. Le mouvement qui rapproche le contrôle de la décision transforme la coadministration en cogestion. Or cette dernière représente une dénaturation du contrôle, d’où les oppositions qu’elle suscite.

  • 93 Alain-Serge Mesheriakoff, Recherches sur le contrôle non juridictionnel de l’administration frança (...)
  • 94 Alain-Serge Mesheriakoff, Recherches sur le contrôle non juridictionnel de l’administration frança (...)

106Le contrôle de gestion du ministère des Finances est une réalité qui a supplanté le contrôle de l’opportunité. Comme l’a remarqué Alain Serge Mescheriakoff 93, il existe une distinction entre le contrôle objectif de la régularité des propositions d’engagements, fondé principalement sur les critères de dépassement de crédits et d’imputation, et le contrôle subjectif fondé, sur les conséquences que les mesures proposées sont susceptibles d’entraîner pour les finances publiques. Le premier introduit le ministère des Finances dans la procédure administrative de la dépense publique et marque une forme de « coadministration ». Le second entraîne l’administration des Finances au cœur de la prise de décision et tend vers la cogestion à travers la notion d’opportunité et son prolongement : la régulation budgétaire. « Par le contrôle objectif, le contrôleur financier n’impose pas sa volonté au contrôlé, mais celle d’un tiers auteur de la norme de référence, à l’inverse, en matière de contrôle subjectif sa volonté entre en contact avec celle du contrôlé pour s’y opposer éventuellement. Dans ce cas le contrôle de coadministration se transforme en cogestion »94.

  • 95 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Sci (...)
  • 96 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Sci (...)

107La mission du contrôleur financier subit de ce fait une importante mutation. Il devient l’instrument permettant d’affiner la cogestion… Il exerce une forme de contrôle de gestion. « Par la tenue de la comptabilité administrative, ils exercent ainsi un contrôle permanent de la gestion des affaires de la compétence du ministère auquel ils sont attachés et ils sont à même de provoquer l’intervention du ministre des Finances »95. La direction du Budget est introduite dans la gestion des services dépensiers par le biais de ses bureaux, tenus informés par les contrôleurs financiers. Elle exerce, par ses administrateurs, une forme de cogestion dont ils excluent cependant le caractère prépondérant. L’action des administrateurs de la direction du Budget est revendiquée comme « […] une confrontation conduisant généralement à une transaction, la décision prise est le plus souvent le fruit d’un accord où les Finances jouent un rôle de gestion des services »96.

  • 97 Philippe Rivain, Rapport fait au nom de la commission des Finances, de l’Économie générale et du P (...)
  • 98 Philippe Rivain, Rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de l (...)

108Le rôle de la direction du Budget a donc évolué. Les parlementaires semblent convertis aux arguments « technicistes » de la direction du Budget. Ils acceptent le mécanisme de délégation des compétences d’arbitrage budgétaire au ministère technique compétent et par conséquent, à sa direction du Budget. Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1971, Philippe Rivain, dresse un large tableau du contrôle de la dépense publique97, il justifie et défend les contrôles existants tout en précisant leur conséquence : la capacité pour l’expert d’influer sur la décision. « Le contrôle se justifie par lui-même comme un moyen d’apprécier l’activité des services publics, tant sur le plan de la régularité que sur le plan de l’efficacité. Le contrôle prévient ou sanctionne les errements fautifs mais permet également de mesurer les résultats. Il rend compte de la politique suivie, des mesures appliquées et offre ainsi la possibilité de modifier les choix et les orientations pour l’avenir »98. Le parlementaire voit bien les avantages que le contrôle peut procurer en vue d’opérer une meilleure gestion de la dépense publique, il semble cependant ne pas considérer le problème du titulaire de ce contrôle de gestion.

  • 99 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n˚ 6.

109Ainsi exprimée, la nouvelle position du ministère des Finances semble être une évolution « naturelle ». Pourtant, Gilbert Devaux n’est pas seul à noter la difficulté engendrée par ces nouvelles prérogatives. Les contrôleurs financiers sentent le changement d’attitude à leur égard d’une direction qui s’oriente de plus en plus vers la gestion et éloigne ses agents du strict cadre du contrôle de régularité. Les rapports se tendent. André Caussin, à la fin des années 1970, décide de signaler à sa hiérarchie la contradiction qui guette un contrôle financier orienté vers la gestion. « Un jour j’ai fait un rapport sur le rôle du contrôleur financier transformé en contrôle de gestion. Vidal m’a téléphoné en me disant Caussin, je veux vous voir… Il m’a demandé : à qui est destiné ce rapport, à moi ou à la commission des Finances ? Je lui ai répondu : Vous en faites ce que vous voulez, mais si vous n’écoutez pas ce que je vous dis, il n’y aura plus de contrôle financier dans dix ans. Il est inacceptable que les Finances s’immiscent dans la gestion d’un ministère comme l’Équipement sans le dire. Si vous participiez à la gestion, vous ne consentiriez pas à certaines dépenses, mais vous donneriez les moyens nécessaires à ce qui est valable »99.

110Les récriminations formulées par les contrôleurs financiers contre la dérive de leur contrôle vers la gestion tiennent au caractère ambigu de leur position. Quotidiennement confrontés aux problèmes de conformité des propositions d’engagements, ils ne peuvent se permettre de prendre en compte des critères de « bonne gestion » qui risquent de les éloigner de la régularité et par conséquent d’engager leur responsabilité devant la Cour de discipline budgétaire et financière. Ils s’opposent ainsi fondamentalement à la mutation de leur mission originelle, le contrôle de la régularité de la dépense, que l’on peut dès lors assimiler à un contrôle comptable au sens large du terme.

  • 100 Philippe Rivain, Rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de l (...)

111Les motifs de cette opposition à l’évolution du contrôle financier vers le contrôle de gestion n’effraient pas un Parlement qui les juge nécessaires afin de parvenir à ce qui apparaît comme un nouvel objectif du contrôle : l’efficacité. « En définitive, poser le problème du contrôle selon qu’il s’exerce a priori ou a posteriori ne rend pas complètement compte de l’évolution souhaitable. Celle-ci devrait plutôt faire apparaître un transfert progressif des contrôles portant sur la régularité vers les contrôles de gestion. Encore faut-il être bien conscient qu’un tel transfert obligera à l’abandon de critères simples que définit la réglementation pour recourir à des éléments d’appréciation qui devront porter sur les moyens mis en œuvre, la comparaison des résultats avec les objectifs visés, le rendement et l’efficacité »100. Le travail remarquable de Philippe Rivain préfigure l’évolution de la pensée financière et trouve, trente ans plus tard, un écho notable à travers la loi organique du 1er août 2001.

b. La cogestion en action.

112La cogestion est une évolution du contrôle financier. Elle s’est exprimée, d’un point de vue pratique, tant par le contrôle de l’opportunité que par la mise en œuvre de la régulation budgétaire. Elle s’est attachée à la dépense, tant dans son détail, que dans ses grandes masses. Cependant, la cogestion semble avoir atteint ses limites pratiques et c’est fort logiquement que la direction du Budget a, une fois de plus, vu son rôle, et par conséquent celui de ses contrôleurs financiers, évoluer.

113Fortement critiqués, les modes d’interventions du ministère des Finances dans le champ d’action des ministères contrôlé ont continuellement évolué.

114La première étape de l’intervention, le contrôle de l’opportunité de la dépense, a officiellement disparu. Les difficultés institutionnelles créées par l’intervention de l’administration des Finances au niveau de la décision en auraient eu raison.

  • 101 Daniel Bouton, directeur du Budget de février 1988 à février 1991.
  • 102 Daniel Bouton Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tom (...)

115Les justifications apportées à la procédure de régulation budgétaire ont permis l’acceptation de ce qui constitue la deuxième étape de l’intervention de la direction du Budget. La pratique a cependant montré ses limites. La régulation budgétaire repose en bout de course sur la capacité à dégager des marges de manœuvre sur les crédits disponibles. Au-delà des difficultés de gestion engendrées par la régulation, la direction du Budget a pris conscience d’une limite pratique : les crédits ne sont pas compressibles à la demande. Daniel Bouton101 estime qu’il n’est plus « possible d’aller beaucoup plus loin dans les exercices de " rognure " années après années »102.

  • 103 Daniel Bouton, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

116Ce constat implique nécessairement un changement d’attitude face à la cogestion. Si la direction du Budget souhaite obtenir des résultats dans la modification de la structure du budget, il lui faut tendre vers l’efficacité de la dépense publique. C’est la troisième étape. « Je crois que nous sommes maintenant ramenés au cœur du problème et que si nous ne trouvons pas les moyens d’avoir une gestion plus efficace sur le cœur, toutes les " rognures " que nous pourrons opérer à droite et à gauche se révéleront d’une efficacité extraordinairement limitée »103.

  • 104 Daniel Bouton, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

117Le message dispensé par la direction du Budget est clair, une refonte du contrôle de gestion est nécessaire. La solution préconisée fait l’unanimité en son sein : il faut globaliser les crédits en partenariat avec les ministères dépensiers. « Je crois qu’il est impossible d’avoir vis-à-vis du Parlement et vis-à-vis de l’opinion publique une projection qui débouche sur l’inflation continue des moyens alors même que des indicateurs de productivité ou des indicateurs d’efficacité de la dépense en général seraient fournis simultanément. Personnellement, je considère qu’il est possible d’avoir à la fois délégation plus grande, globalisation des chapitres et pluriannualité ; ce qui a une conséquence essentielle qui est de juger possible — on peut toujours rêver — que surviennent des modifications de comportement à l’intérieur de l’administration et dans le rapport entre le ministre et l’administration. Le ministre, à l’heure actuelle, en sa qualité de chef de l’administration est, sauf exception, extraordinairement interventionniste alors même que la bonne gestion, me semble-t-il, repose sur la contractualisation, la délégation […] »104.

  • 105 Isabelle Bouillot, « Comment améliorer les règles du jeu budgétaire, R.F.F.P., n˚ 48, 1994, pages (...)
  • 106 Christophe Blanchard-Dignac, « Le contrôle par la Cour des comptes de l’exécution de la loi de fin (...)

118Les directeurs du Budgets successifs vont dans le même sens. Isabelle Bouillot préconisait une évolution des règles du jeu budgétaire selon plusieurs axes parmi lesquels on trouve les mêmes thèmes : pluriannualité, restauration d’une dynamique gouvernementale en termes budgétaires par le biais de cadrages préalables des grands programmes et modernisation de la discussion (comprendre de la négociation). Ce dernier point est particulièrement révélateur de l’évolution souhaitée des procédures puisqu’il s’agit d’éviter les approches forfaitaires par définition aveugles et insatisfaisantes tant pour le Budget que pour les ministères dépensiers105. Christophe Blanchard-Dignac poursuit dans le même sens. « Les conférences budgétaires de reconduction ayant permis de définir contradictoirement la marge de manœuvre, le gouvernement peut délibérer pour définir et répartir les priorités à financer et les économies à réaliser. Les mandats globaux donnés à chaque ministre à l’issue de ce cadrage rendent chacun responsable des choix à faire et intéressé à leur aboutissement »106.

  • 107 Isabelle Bouillot, « Comment améliorer les règles du jeu budgétaire, R.F.F.P., n˚ 48, 1994, pages (...)
  • 108 Christophe Blanchard-Dignac, « Le contrôle par la Cour des comptes de l’exécution de la loi de fin (...)

119La nouvelle approche de la gestion de la dépense publique préconisée par la direction du Budget entraîne une modification profonde des mentalités. Après avoir tenté d’imposer son contrôle de gestion, la direction du Budget semble vouloir transmettre cette responsabilité aux ministères dépensiers. Ces derniers sont d’ailleurs rebaptisés pour l’occasion, ils deviennent les ministères « techniques »107. « Un contrôle de la dépense publique ne peut plus aujourd’hui se limiter à un contrôle comptable des engagements et à la vérification du respect de réglementations encadrant la dépense publique. Les administrations doivent être incitées à développer un véritable contrôle de gestion qui puisse venir alimenter le compte rendu de l’usage fait des deniers publics en termes d’objectifs, de coût complet des actions et de mesure de leur efficacité, plutôt qu’entretenir une " culture du blâme " et une appréciation purement juridique et comptable de la dépense »108.

  • 109 O.C.D.E. « L’évolution du rôle des services centraux du budget », O.C.D.E./GD n˚ 109, 1997, page 9
  • 110 O.C.D.E. « L’évolution du rôle des services centraux du budget », O.C.D.E./GD n˚ 109, 1997, page 2 (...)

120On mesure alors à sa juste valeur l’évolution du terme « pilotage » de la dépense. Il ne s’agit plus d’interférer directement sur les décisions, mais de piloter en amont les grandes orientations en déléguant l’exécution et la vérification aux ministères techniques. La direction du Budget devient alors une direction d’impulsion qui laisse au Parlement le soin de vérifier la conformité de l’exécution par rapport aux engagements pris. Cette évolution du rôle de la direction du Budget cadre parfaitement avec les observations de l’OCDE (Organisation de Coopération et de Développement Économiques). Cette dernière met en avant un paradoxe lié à l’incapacité pour les services budgétaires à vérifier l’exécution de la dépense dans le détail tout en analysant l’évolution des grandes masses. « Le contrôle central des postes de dépense peut ne pas permettre à l’administration centrale de maîtriser le budget »109. Cette impossibilité est le fruit de l’évolution — mécanique — à la hausse des budgets des ministères. L’accroissement des sommes gérées s’accompagne d’une perte d’autonomie dans la décision d’affectation de ces sommes qui sont principalement reconduites. L’augmentation des crédits a conduit à définir les nouvelles priorités en fonction des crédits disponibles à la marge. Or, l’évolution des budgets ne permet pas, en période d’austérité, de ménager des marges de manœuvre suffisantes. Il convient donc de réorienter les services centraux du budget autour de la définition des grands équilibres, de l’encouragement à l’efficacité de la dépense au sens technique et de la définition des grandes masses. « La stratégie la plus courante est peut-être de mettre l’accent sur les grands équilibres budgétaires, parce qu’ils sont vitaux pour les intérêts politiques et la stabilité financière du gouvernement, et sur l’efficacité technique, parce qu’elle s’accorde avec l’orientation contemporaine de la gestion publique et privée vers l’utilité, mais à avancer prudemment dans la réforme de l’affectation, parce qu’elle suppose un réexamen fondamental de la mission des services centraux du budget »110.

B. LA RECHERCHE DE LA PERFORMANCE

121La cogestion de la dépense publique impose de repenser le processus de l’exécution budgétaire afin de ménager l’autorité des ordonnateurs. La direction du Budget cherche, sur les bases de cette réflexion, à mettre en place un nouveau cadre de contrôle financier englobant le contrôle de la gestion. Le thème de la performance financière émerge progressivement, soutenu par les concepts d’évaluation et de contractualisation de la dépense publique. Ces deux éléments sont révélateurs d’une forme de recherche de « modernité ».

1. Un renouveau conceptuel : l’évaluation.

  • 111 Jeanne Siwek-Pouydesseau, « Bilan du comité central d’enquête sur le coût et le rendement des serv (...)

122L’évaluation pénètre progressivement le vocabulaire du contrôle. Elle provient certainement des préoccupations de l’entre-deux guerres, formalisées immédiatement après la Libération. Le concept de contrôle du rendement de la dépense publique était déjà l’œuvre de l’administration des Finances111. Il a fallu attendre le développement de la mécanographie, et surtout l’informatisation de la comptabilité, pour pouvoir dégager de nouveaux agrégats financiers. Les travaux sur la notion de contrôle de gestion pouvaient alors être appliqués à l’administration. Cependant, et paradoxalement, à l’image de ce qui s’est passé en 1922 lors de la mise en place du contrôle des dépenses engagées, le nouvel objectif du contrôle financier est une revendication en partie externe au ministère des Finances. C’est grâce au soutien du Parlement et de la Cour des comptes que la direction du Budget a été en mesure de formaliser une nouvelle approche du contrôle de gestion.

a. L’évaluation imposée aux administrations.

123La tendance contemporaine, exprimée tant par le Parlement que par la Cour des comptes, pousse le contrôle de la dépense publique vers l’appréciation de son efficacité.

  • 112 Philippe Rivain, Rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de l (...)
  • 113 Laurent Dominati, De l’information du Parlement au contrôle du gouvernement, Assemblée nationale, (...)
  • 114 Daniel Hochedez « La mission d’évaluation et de contrôle… », R.F.F.P., n˚ 68, décembre 1999, pages (...)

124Dès les années 1970, le Parlement s’est saisi du vocabulaire administratif. Pour Philippe Rivain, le contrôle doit tendre vers un « jugement porté sur la qualité et le rendement des services »112. Conscient de la limite de son champ d’action en matière de contrôle, au sens restreint c’est-à-dire opéré par la loi de règlement, le Parlement a orienté son action dans deux directions. Il a réclamé une information financière de meilleure qualité113 afin de restaurer son pouvoir de contrôle – ici appréhendé au sens large – lors de la discussion et du vote des textes. Il a en outre tenté de restaurer son pouvoir de contrôle propre, au sens d’analyse interne des données existantes. Pour ce faire, le Parlement a institué une Mission d’Évaluation et de Contrôle (MEC) qui participe à ce double objectif : contrôler effectivement et réclamer une information lui permettant d’exercer son contrôle114.

  • 115 Rapport de la mission d’évaluation et de contrôle,7 juillet 1999, Contrôler réellement, pour dépen (...)
  • 116 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

125Les conclusions de la MEC vont au-delà des revendications propres aux pouvoirs des parlementaires puisque les députés demandent à l’administration de créer un véritable contrôle de gestion. « L’administration doit mettre en place un contrôle de gestion de la dépense publique et être en mesure de tirer profit d’une efficacité accrue de celle-ci »115. Il s’agit bien de « gérer autrement la dépense publique » d’apprécier son « efficacité »116.

  • 117 André Delorme, « Cour des comptes », Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Économica (...)
  • 118 Pierre Rocca, magistrat en chambre régionale des comptes, « Secteur public et contrôle de gestion (...)
  • 119 Ce rapprochement est confirmé par Philippe Seguin, alors président de l’Assemblée nationale, « Les (...)
  • 120 « Nous venons de publier un rapport public particulier concernant le dispositif de lutte contre la (...)

126La Cour des comptes s’oriente, elle aussi, vers l’évaluation. La haute juridiction met ses compétences et sa capacité d’analyse à la disposition de la représentation nationale. Formellement, ses attributions ont évolué en ce sens avec la loi du 22 juin 1967, précisée par la loi du 10 juillet 1982, « la Cour est dotée d’un droit spécifique de contrôle sur la gestion des ordonnateurs »117. Le contrôle de la gestion est devenu un des leitmotivs de la Cour et de ses services déconcentrés. « Améliorer la gestion publique, tendre à la plus grande transparence des mécanismes de décision politiques, administratifs, techniques et financiers voilà l’enjeu de modernisation des administrations. Le contrôle de gestion, ne serait-ce que par l’esprit qui l’anime, peut et doit participer de cette amélioration »118. La Cour a mis à la disposition du public ses observations relatives à la gestion des deniers publics. Il est notable que depuis l’arrivée de Pierre Joxe à la tête de la haute juridiction, un rapprochement s’est opéré avec le Parlement119. Le premier président de la Cour des comptes ne manque pas de signaler les travaux accomplis ainsi que la possibilité qui est offerte au Parlement de lui demander d’accomplir des études particulières. Il signale en outre que la Cour remplit son rôle de contrôleur de la gestion des ministères à travers ses rapports particuliers dont il déplore la faible utilisation par la représentation nationale120.

b. Le contrôle de l’évaluation imaginé par le ministère des Finances.

127La pression parlementaire poussant à l’évaluation des dépenses publiques a encouragé la direction du Budget et imaginer un nouveau schéma de contrôle financier. Ne désirant pas poursuivre sur la voie du contrôle de gestion, la direction a mis en place un contrôle de la gestion. Ce mouvement a permis de satisfaire le désir légitime d’autonomie des ministères techniques, mais aussi de ménager le contrôle de la régularité de la dépense tel qu’il subsiste.

  • 121 Guy Vidal, « La responsabilité de l’ordonnateur », Comptabilité publique, continuité ou modernité, (...)

128La direction du Budget, consciente des difficultés impliquées par la tutelle engendrée par le « contrôle de gestion », s’est orientée vers le « contrôle de la gestion ». Il ne s’agit plus de vérifier au quotidien la capacité des services à gérer les fonds mis à leur disposition mais de s’assurer qu’ils sont soumis à un contrôle de gestion. Pour éviter que ce contrôle ne soit perçu comme une mise sous tutelle du ministère par l’administration des Finances, on s’est orienté vers un contrôle interne à l’administration concernée. Du partenariat, la direction du Budget tente donc de glisser vers le contrat de confiance. Cette confiance ne doit pas aboutir au blanc seing et nécessite le maintien des contrôles de régularité existant, c’est-à-dire du contrôle financier. « Je crois qu’il ne faut surtout pas abandonner le contrôle de régularité parce que ce contrôle de régularité est une protection pour le contribuable et pour le citoyen. Mais je crois qu’il y a, en complément, à prévoir un contrôle de gestion et ce contrôle de gestion, dans mon esprit, n’est par un contrôle de gestion externe. Je crois que ce contrôle de gestion doit être la responsabilité première de l’ordonnateur ou du supérieur hiérarchique de l’ordonnateur »121.

  • 122 Michel Prada (directeur de la Comptabilité publique et du Budget) Contrôler réellement pour dépens (...)

129Un des successeurs de Guy Vidal à la direction du Budget confirme la volonté des administrateurs des Finances d’aller dans le sens d’une autonomie des dépensiers dans l’exécution. Cette autonomie s’inscrit dans le cadre de la réforme nécessaire du contrôle financier, qui consiste à lever les barrières techniques formant des contraintes « internes » conduisant à des décisions régulières mais trop éloignées, selon Michel Prada, de l’efficacité. « Il s’agit donc d’un contrôle formel, de cohérence, avec un détail formel qui a été prévu et qui se décline depuis la loi de finances. Cela conduit parfois à faire des arbitrages totalement absurdes, parce que la contrainte interne dans laquelle le gestionnaire se trouve, assorti d’un système de contrôle extrêmement méticuleux, professionnel et compétent, ne permet pas de prendre la bonne décision. Pour sortir de cette logique, il convient de globaliser en prévision et rendre compte en exécution »122.

  • 123 Reny Jacques, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Cont (...)

130Le nouveau cadre s’articule autour d’une plus grande autonomie des ministères dépensiers au niveau de la gestion des crédits. Après avoir négocié de façon globale le montant des crédits dont ils disposeront, les ministères techniques sont contraints, en échange du retrait substantiel du ministère des Finances de leur champ d’action, de recourir à « l’auto-assurance », c’est-à-dire à la nécessité de couvrir seuls les modifications budgétaires intervenant en cours d’exercice. En cas de hausse du montant d’une dépense, les services ne négocient plus le gage avec la direction du Budget, ils doivent trouver seuls des crédits disponibles et opérer les virements, en tenant les contrôleurs financiers informés. « Les procédures actuelles, […] s’efforcent d’encadrer l’action des gestionnaires en conciliant le respect du droit et la préoccupation d’assurer la bonne marche de l’Administration. Elles sont le prix à payer pour éviter que ne soient commises des irrégularités beaucoup plus graves, celles qui, immanquablement, se produiraient le jour où disparaîtrait l’obligation pour le gestionnaire de recueillir, dans les cas délicats, l’avis d’une instance indépendante »123.

  • 124 Reny Jacques, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Cont (...)

131L’orientation est claire : les redéploiements opérés facilement permettent à la direction du Budget d’appréhender un budget de vérité. Dès lors, l’administration des Finances est en mesure d’apprécier plus efficacement les priorités et de les négocier : la direction du Budget pilote enfin la dépense publique. Le contrôle opéré s’oriente vers le contrôle de la gestion dans un but de préparation des décisions. Le rôle des contrôleurs se trouve sensiblement modifié. « Dans les administrations centrales, c’est au contrôleur financier en premier lieu, à la direction du Budget et au ministre des Finances en appel, qu’il revient d’apprécier les propositions du gestionnaire »124.

  • 125 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

132Les contrôleurs financiers sentent alors des possibilités nouvelles, loin du conseil, à la limite de l’opportunité, ils peuvent critiquer la gestion en donnant leur sentiment quant au montant des crédits employés par les administrations. Puisqu’ils sont soumis à un cadre global de dépense, les contrôleurs sont moins contraints par les contingences particulières. « J’ai fait allusion, lors d’une conférence budgétaire, où le ministère déplorait la faiblesse de ces crédits informatiques, aux dépenses effectuées pour l’achat de mobilier, qui auraient trouvé une plus grande utilité dans l’informatique »125.

2. La contractualisation de la dépense publique.

133Les nouvelles revendications en matière de gestion de la dépense publique entraînent l’émergence de nouvelles pratiques. Dans un premier temps, deux expériences abandonnées ont permis de redéfinir le cadre de l’exécution budgétaire. Dans un second temps et dans la droite ligne des essais avortés, le ministère des Finances est parvenu à imposer une nouvelle forme de gestion de la dépense sur la base de sa contractualisation.

a. Redéfinir le cadre de l’exécution budgétaire.

134L’administration des finances s’est largement inspiré des nouvelles méthodes de management public importées des États- Unis d’Amérique. Dans les années 1970, Rivoli met successivement en place la Rationalisation des Choix Budgétaires (R.C.B., largement inspirée du planning programming budgeting system proposé par R. Mac Namara) avant d’adopter la direction par objectifs (largement inspirée du management by objectives de même origine).

  • 126 Michel Paul, « Rationalisation des choix budgétaires », Dictionnaire encyclopédique des finances p (...)

135Quoi qu’importée des États-Unis sur le fond, la R.C.B. ne saurait être une pâle transposition des mesures mises en place outre Atlantique. Les institutions des deux pays sont par trop éloignées. Les principes clés restent cependant proches. Il s’agissait de déterminer les objectifs à assigner à l’action publique, d’établir des critères de rentabilité de l’action administrative et d’en optimiser la gestion. La R.C.B. opère ainsi une véritable révolution des finances publiques quand bien même elle ne se substitue pas aux procédures en place. « Si il est exact que la R.C.B. influence l’élaboration des lois de finances en tant que méthode de préparation rationnelle des décisions budgétaires, elle est bien plus que cela : elle doit être considérée comme un schéma cohérent et continu de préparation, de décision, d’exécution et de contrôle »126.

  • 127 Alexis Quint et Guy Sallerin, « La RCB et la réforme de l’État, histoire d’une ambition et postéri (...)
  • 128 Alexis Quint et Guy Sallerin, « La RCB et la réforme de l’État, histoire d’une ambition et postéri (...)

136La nouvelle procédure chahutait tous les principes reconnus des finances publiques, spécialité, annualité, universalité et unité127. Au niveau de l’exécution, elle devait permettre l’éclosion de nouveaux niveaux de gestion de la dépense, tout en accordant son pilotage à la direction du Budget. « Toutes ces évolutions auraient renforcé l’influence du ministère de l’Économie et des Finances en l’érigeant, de fait, en autorité coordinatrice de l’action gouvernementale »128. L’ambition réformatrice de la procédure conjuguée au bouleversement dans l’équilibre des relations entre les parties prenantes au débat budgétaire a condamné une R.C.B. dont la mise en œuvre ne fut qu’incomplète. Cette réforme « morte née » constitue cependant le socle de la réflexion qui a guidé la direction du Budget dans ses tentatives ultérieures.

  • 129 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, (...)

137Dans les années 1970, sur les cendres de la rationalisation des choix budgétaires et dans la lignée des nouvelles pratiques américaine de management by objectives, la direction du Budget a poursuivi son expérience de contractualisation de l’exécution budgétaire. « La direction par objectif recherche l’adhésion des exécutants en leur faisant comprendre ce que l’on attend d’eux. […] Certains vont même jusqu’à préconiser que s’instaure entre échelon central et échelons subordonnés une véritable négociation aboutissant à un " contrat " qui fixe les droits et obligations des deux " partenaires ". C’est pourquoi la forme la plus moderne de la direction par objectifs est qualifiée de " participative " : direction participative par objectif (D.P.O.) »129.

138La direction par objectif s’attache à mettre en œuvre le principe de contractualisation. Il s’agit bien d’accorder aux services plus de souplesse dans la gestion et d’éloigner le ministère des Finances du contrôle de l’opportunité de cette décision.

  • 130 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 8.

139Robert Lescure est contrôleur financier à partir de 1976 et témoigne des répercussions de cette nouvelle pratique au niveau du Contrôle financier. « Mon prédécesseur visait chaque contrat individuellement, ce qui s’apparentait à une immixtion dans la gestion. On a bâti, avec la direction financière une grille assez souple, dont le total des emplois était égal au total des indices. Puis on a fait une espèce de règlement intérieur, une méthode pédagogique qui a permis de mieux gérer les emplois. Si il y avait un emploi disponible à l’intérieur de la grille, je ne discutais pas. […] Pour moi le rôle du contrôleur financier n’est pas de s’immiscer dans la gestion, il faut établir des règles, quitte à ce qu’elles soient souples, mais il faut des règles »130. Ainsi posées, les bases de la contractualisation furent acceptées par certains ministères. Ce demi-succès encourage alors la direction du Budget à poursuivre ses efforts.

b. Adapter la contractualisation aux nouveaux impératifs.

140La pression tendant à imposer une évaluation de la dépense publique, conjuguée au mouvement de déconcentration des crédits, a entraîné la nécessité d’adapter le concept de contractualisation des dépenses. Le nouveau cadre tient compte des deux contraintes. Les centres de responsabilité sont les nouveaux interlocuteurs privilégiés, ils ne permettent pas de caractériser un changement profond de l’attitude du ministère des Finances, mais se limitent à prendre en compte un nouveau contexte.

  • 131 Réponse à la question n˚ 3 posée par l’Assemblée nationale : les centres de responsabilité, Rappor (...)

141La circulaire du Premier ministre du 23 février 1989 relative au renouveau du service public a permis la création des centres de responsabilité. L’objectif poursuivi était de contraindre les administrations à accepter une évaluation de leur action en échange d’une plus grande autonomie de gestion. « Elle constitue du point de vue des autorités hiérarchiques et budgétaires un " acte de confiance " par lequel elles se contentent, mais c’est l’essentiel, de négocier au départ les marges de manœuvre allouées à chaque centre et de contrôler, à échéance déterminée, les résultats dégagés par son activité »131.

142C’est la circulaire du 25 janvier 1990, relative au renouveau du service public, qui précise les modalités de création et de fonctionnement de ces centres. Suite à la période triennale d’expérimentation l’expérience a été poursuivie. Elle serait concluante, la contractualisation en marche séduirait les administrations. La circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’État et des services publics a préconisé l’extension à l’ensemble des services déconcentrés des règles de gestion mise en œuvre au sein des centres de responsabilité. La « convention » unissant les acteurs est alors tripartite (ministère du Budget, ministère de tutelle, centre de responsabilité). La circulaire du 26 juillet 1995 a logiquement conduit à la conclusion d’une unique convention entre les ministères concernés et le ministère du Budget. Accentuant le mouvement de l’autonomie, le contrat de service instaure une relative fongibilité des crédits. Il offre une liberté en théorie appréciable au gestionnaire au détriment de l’autorisation parlementaire. Il permet au service d’obtenir un report des crédits de fonctionnement du montant des économies ou d’un « retour financier en direction des agents » qui entraîne l’annulation des montants l’année suivante. La pluriannualisation de la dépense n’est pas en reste. Toujours sur la base d’une négociation préalable, et en échange d’un engagement de réduction de certains crédits, un ministère peut obtenir la garantie de la stabilité des crédits qui lui sont accordés, autant dire qu’il tente de se mettre à l’abri de la régulation budgétaire.

  • 132 Carole Moniole, « Les centres de responsabilité : bilan et perspectives », Revue du Trésor, n˚ 7, (...)

143Ces accords, outre l’atteinte évidente qu’ils portent aux prérogatives du Parlement, sont soumis à une contrainte de stabilité ministérielle. La valeur juridique de ces conventions reste d’ailleurs sujette à cautions : contrat ou convention sans valeur obligatoire ?132 La question ne doit pas détourner le débat qui est celui de l’enjeu de ces conventions : l’évaluation de la dépense pour le Parlement, la maîtrise des dépenses pour la direction du Budget, la maîtrise de la gestion pour les services dépensiers.

  • 133 Dans leurs différentes interventions, on retrouve chez les directeurs du Budget ces revendications (...)

144Théoriquement, les services administratifs ont tous été érigés en centres de responsabilité et bénéficient de contrats de service. La direction du Budget a atteint l’objectif qu’elle revendiquait depuis le milieu des années 1980133. Elle est parvenue à imposer la contractualisation de la dépense. Elle s’est adaptée à la déconcentration et a globalisé les crédits tout en revenant sur l’annualité.

145La procédure de contractualisation de la dépense commence par une négociation entre l’administration centrale et un service déconcentré érigé en centre de responsabilité. Elle vise à garantir le montant négocié contre les aléas de l’exécution budgétaire et accorde en outre une relative autonomie de gestion de la dépense par les destinataires des crédits : la globalisation des crédits. Cette globalisation permet, en cours d’exercice, de modifier une répartition initiale qui perd donc en fiabilité. Elle accorde sans conteste une plus large autonomie aux services. Ces modifications s’accompagnent nécessairement d’un assouplissement des règles budgétaires en terme de contrôle a priori. Ces règles d’imputation trop strictes ne permettent pas les mouvements comptables nécessaires à l’émancipation des centres de responsabilité. La possibilité offerte aux services de changer l’affectation de leurs crédits est perçue comme une incitation à l’économie : efficacité et rendement compensent la perte de spécialisation budgétaire.

146Le « gain net » pour les services dépensiers peut sembler appréciable puisqu’ils ne sont plus soumis à la même contrainte de la part du contrôleur financier, ce serait la fin de la formalisation du contrôle déplorée par Gilbert Devaux. L’allégement du contrôle financier n’est cependant que relatif dans la mesure où la création des centres de responsabilité s’est opérée en même temps que les « engagements globaux » ont été généralisés. Leur but était de ne pas submerger les services du Contrôle financier sous les demandes d’engagement de montant non significatifs. Ils permettaient aux services gestionnaires d’obtenir, sur certains chapitres, un visa préalable global qui leur permettait d’ordonnancer des dépenses sans relancer un cycle complet, de réacquérir une certaine autonomie de gestion.

  • 134 Carole Moniole, « Les centres de responsabilité : bilan et perspectives », Revue du Trésor, n˚ 7, (...)
  • 135 Carole Moniole, « Les centres de responsabilité : bilan et perspectives », Revue du Trésor, n˚ 7, (...)

147D’autre part, les délégations de crédits accordées aux centres de responsabilité restent à la discrétion de la direction du Budget. Cette dernière ne dote les services que de 80 % du montant négocié, se réservant la possibilité de revenir sur sa « parole » en cours d’année. « Certaines délégations sont intervenues tardivement, d’autre part, le montant de la délégation des crédits a parfois été inférieur à 80 % de la dotation globale »134. Les reports de crédits, de « droits », dans le cadre de la négociation menée avec l’administration des Finances restent en fait à la discrétion de cette dernière. Il est à noter que « les contrats signés au sein du ministère de l’Éducation nationale n’ont pas repris la possibilité d’une fongibilité des crédits en emplois »135 dont on sait qu’ils représentent une grande partie de l’enjeu budgétaire de ce ministère.

  • 136 Les crédits de fonctionnement sont à un niveau qui ne permet plus de grosses économies, la régulat (...)

148Enfin, la modicité des économies réalisées136 n’a pas forcément permis d’atteindre l’objectif poursuivi de renouveau des services publics par la motivation des agents et l’amélioration des conditions d’accueil. In fine, on peut s’interroger sur l’avenir de cette pratique, l’absence d’informations quant à ses résultats et les modifications de l’ordonnance organique de 1959, nécessaires à sa mise en œuvre repoussent d’autant « la modernisation de nos finances publiques »…

Conclusion.

149Le contrôle porte sur l’exécution d’une décision. Afin de ménager sa pertinence à l’acte de vérification et à l’information ainsi générée, il convient de soigneusement distinguer les deux champs : décision et contrôle.

150L’appréciation de l’opportunité de la décision en est évidemment un attribut. Si la loi de 1922 n’a pas pris la précaution d’exclure explicitement l’appréciation de l’opportunité des missions du contrôle des dépenses engagées, l’instruction de 1924 l’a fait. Cette prohibition est reprise par le dispositif de 1970 relatif au contrôle financier local et son application revendiquée par les contrôleurs. Pourtant, l’immixtion du contrôleur dans le champ de la décision est une des critiques émises à son encontre par les contrôlés. La pratique du contrôle telle qu’elle est observée ou programmée révèle indiscutablement son orientation vers l’appréciation de l’opportunité, au moins financière, des décisions administratives. La situation n’est cependant pas paradoxale. Si le contrôleur est tenté de s’orienter vers un contrôle de l’opportunité, cette pratique ne saurait être généralisée, elle est à l’inverse plutôt rare. De plus, il est relativement aisé, pour un contrôleur d’abriter son contrôle subjectif (de l’opportunité) derrière des arguments objectifs (de stricte régularité). Si l’appréciation de l’opportunité financière ne peut fonder un blocage de l’action ministérielle, on peut se poser la question de son utilité. Il s’agit d’informer les parties prenantes au processus de décision, de conseiller la direction du Budget en négociation perpétuelle avec les administrations contrôlées.

151Le contrôle financier préserve l’autonomie des services contrôlés en ce qu’il n’utilise pas l’appréciation qu’il porte sur l’opportunité financière des décisions dans le cadre de son visa préalable. Il ne fait usage de ce type d’information que dans son rôle de conseil. Le contrôle financier n’en intervient pas moins au niveau de l’exécution de la dépense. En marge de sa mission de contrôle, le contrôleur financier est chargé de mettre en place la régulation budgétaire. Il est en effet plus que le point de passage obligé de la dépense publique. Il est l’axe autour duquel la dépense acquiert un caractère d’exécution par opposition à la phase de décision. Au cœur du ministère contrôlé, il est aussi le meilleur interlocuteur et surtout le mieux à même de permettre des « gels » opératoires. La régulation pratiquée dans les années 1970 fut essentiellement économique. Celle qui intervient à partir des années 1980 est plus politique au sens ou elle traduit des « réallocations » de crédits, c’est-à-dire un changement d’orientation politique plus qu’une adaptation de la politique financière à une contrainte économique.

152Les arguments opposés aux critiques portées à la régulation budgétaire, en tant qu’ajustement à des contraintes externes, poussent finalement le Parlement à en accepter le principe. Les commissions des finances, comme la Cour des comptes, reconnaissent sa nécessité. Elles encouragent le gouvernement à en limiter la portée et à les tenir informées. C’est qu’en fait, au-delà de l’atteinte portée au caractère nécessairement préalable de l’autorisation parlementaire de dépenser, la régulation pèse surtout sur les relations au sein du pouvoir exécutif. C’est pourquoi elle est décidée formellement par le Premier ministre et critiquée plus dans ses modalités de mise en œuvre que sur son fondement ! Elle présente en outre l’inconvénient de contourner les dispositions relatives aux limitations de mouvements de crédits d’origine réglementaire. Elle est en fait une technique de pilotage budgétaire, c’est-à-dire de gestion de la dépense publique, au bénéfice du ministère des Finances.

153Au-delà des techniques directes d’intervention sur l’exécution de la dépense publique que représentent le contrôle de son opportunité et la régulation budgétaire, le ministère des Finances dispose d’autres modalités d’actions qui découlent de la technique financière.

154Le développement de la réglementation budgétaire et surtout comptable concourt à sa formalisation, et paradoxalement à son opacité tant elle est difficile à maîtriser dans sa globalité. Le ministère des Finances devient donc logiquement un lieu de pouvoir, au sens où ses experts financiers apparaissent, peu ou prou, comme les seuls détenteurs du savoir faire. Cette « technicisation » de la matière peut apparaître comme une reprise en main, par une administration des Finances ne poursuivant qu’un objectif d’intérêt général, des finances du pays face à l’attitude irresponsable des parlementaires de la IVe République. Elle n’en relève pas moins de l’ingérence des exécutants au sein de la décision. Dans les années 1970, le contrôle financier devient ainsi progressivement le catalyseur d’une mutation profonde. La direction du Budget opérait jusque-là une forme de coadministration des ministères dépensiers, du fait de son pouvoir de négociation permanent. Elle tend progressivement vers la cogestion, poussée par une interprétation stricte de son rôle de gardien des équilibres financiers et un Parlement, soucieux de l’efficacité de la dépense publique. Ce dernier refusant d’admettre que l’efficacité d’une mesure tient en la pertinence de sa décision et de son dispositif.

155Le mouvement de fond qui pousse la direction du Budget vers la cogestion de la dépense se trouve rapidement contraint du fait des limites propres à ses moyens d’actions. Le contrôle de l’opportunité, même financière, de la dépense est critiqué sur le fond. La régulation budgétaire ne permet pas, à elle seule, d’atteindre le nouvel impératif catégorique : l’efficacité ! Dans les années 1990, la direction du Budget marche sur les traces d’un mouvement global tendant au pilotage de la dépense c’est-à-dire à la préservation des grands équilibres. Parallèlement, le Parlement tend à une revalorisation de sa position. Pour réapparaître comme un acteur de premier plan de la vie publique, il doit redevenir un interlocuteur financier. Pour ce faire, les parlementaires vont progressivement recevoir l’idéal de modernité défendu par le ministère des Finances depuis les années 1950. L’action des parlementaires porte alors tant sur l’amont de la dépense publique et la notion de contrôle de délibération – nécessitant une information pertinente – que sur l’aval de cette dépense et le contrôle de son efficacité. Pour ce faire, les assemblées peuvent compter sur le soutien de la Cour des comptes qui pratique une forme de contrôle de gestion depuis 1967.

156La direction du Budget réalise le tour de force qui consiste à satisfaire le Parlement tout en ménageant l’autorité des services dépensiers. Elle opère un pilotage de la dépense tout en déléguant le contrôle de gestion aux ministères techniques. Son nouveau rôle est bien d’opérer un contrôle de la gestion. Malgré leurs échecs pratiques, la rationalisation des choix budgétaires et la direction par objectifs cadrent parfaitement avec ces préoccupations et augurent de la contractualisation de la gestion publique. Cette dernière prend son plein essor durant les années 1990 et le moins que l’on puisse dire est qu’elle semble largement favorable à l’action du ministère des Finances au détriment des centres de responsabilités. Les services administratifs, érigés en centres de responsabilité, n’ont que très partiellement obtenu la stabilité des moyens financiers supposée accompagner l’autonomie de gestion qui leur a été accordée. Disparue sous sa forme antérieure, la régulation est en passe de réapparaître, pour la troisième fois, dans le paysage budgétaire. Sa nouvelle forme serait, paradoxalement, conforme au souhait de Pierre Joxe. Il ne s’agit plus de geler, au fur et à mesure de l’écoulement du temps, des crédits de plus en plus difficiles à identifier, mais de n’accorder qu’une partie du montant initial et de dégeler progressivement ce « gel a priori ». La direction du Budget change de stratégie. De celle qui prenait en cours d’année, elle devient celle qui donne progressivement. C’est au Contrôle financier qu’il appartiendra d’annoncer la bonne nouvelle aux services dépensiers. Ces derniers répercuteront l’information auprès des ordonnateurs après avoir « géré » l’affectation des fonds libérés. La globalisation et la pluriannualisation des crédits corollaires à leur globalisation, marquent très certainement une perte d’influence de la loi de finances. La question de savoir si le Parlement tire un quelconque bénéfice de ce qu’il pense avoir revendiqué reste, quant à elle, entière.

Notes

1 Georges Gérald, 25 mars 1920, Documents parlementaires, 1920, page 593, J.O., Chambre des députés 1920, Annexe n˚ 620.

2 Loi du 10 août 1922 : Article 5. Tous autres décrets, arrêtés, contrats, mesures ou décisions émanant d’un ministre ou d’un fonctionnaire de l’administration centrale et ayant pour effet d’engager une dépense sont soumis au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées.
Le contrôleur les examine au point de vue de l’imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l’exactitude de l’évaluation, de l’application des dispositions d’ordre financier des lois et règlements, de l’exécution du budget en conformité du vote des Chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques. A cet effet, il reçoit communication de toutes les pièces justificatives des engagements de dépenses.

3 Circulaire de la direction du Budget aux ministres, Roger Goetze, datée du 29 janvier 1954 (N˚ 6-1-B/3).

4 Rapport au président de la République précédant le décret du 13 novembre 1970 relatif à la déconcentration du contrôle financier sur les dépenses de l’état effectuées au plan local, J.O., 15 novembre 1970, page 10531. « Les actes des autorités déconcentrées susceptibles d’engager financièrement l’État seront soumis à un contrôleur financier implanté dans chaque département. Celui-ci exercera un contrôle de simple régularité, à l’exclusion de tout examen en opportunité. »

5 Décret n°70-1049 du 13 novembre 1970 relatif à la déconcentration du contrôle financier sur les dépenses de l’État effectuées au plan local, J.O., 15 novembre 1970, page 10531.

6 Maurice Zulke, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n˚ 2. Dans le même sens, Lucien Bonnald, René Ebner.

7 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 8.

8 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, tome I, P.U.F., 1956, page 31.

9 Charles Rouzoul, contrôleur financier, archives privées Marie Christine Kessler.

10 Georges Mas, contrôleur financier, archives privées Marie Christine Kessler.

11 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, Bordas, 1976, page 77. L’auteur est chargé de mission au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing ministre des Finances en 1969 puis conseiller technique du ministre en 1971.

12 Sébastien Kott, « Les contrôleurs des dépenses engagées face à la loi Marin », actes du colloque sur la direction du Budget dans l’entre-deux-guerres, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001, pages 107 à 130.

13 Georges Denoix, directeur du Budget, 21 novembre 1919-23 janvier 1925.

14 Procès verbal de la « conférence des contrôleurs des dépenses engagées du 11 janvier 1922 », S.A.E.F. B 33316.

15 Daniel Coÿne est contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Travaux publics depuis mai 1920. Son parcours ne laisse planer aucun doute quant à l’autorité de son propos. Entré aux Finances par le concours de rédacteur en 1906 il est rédacteur principal en 1912 quand ses qualités lui permettent d’accéder au cabinet du ministre des Finances. Sous chef du bureau du budget de la direction générale de la Comptabilité publique en février 1919, il devient chef de bureau de la direction du Budget lors de sa création. Il finit sa carrière à la Cour des comptes. Dossier de personnel, S.A.E.F. 1 C 30755.

16 Procès verbal de la « conférence des contrôleurs des dépenses engagées du 11 janvier 1922 », S.A.E.F. B 33316.

17 Georges Denoix, procès verbal de la « conférence des contrôleurs des dépenses engagées du 11 janvier 1922 », S.A.E.F. B 33316.

18 Roger Bessière, contrôleur financier, archives privées de M.C. Kessler.

19 René Buxeda et Jean Barbier, contrôleurs financiers, archives privées de M.C. Kessler.

20 Jacques Nadal, contrôleur financier, archives privées de M.C. Kessler.

21 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n˚ 5.

22 Lettre du directeur du budget, Goetze au garde des sceaux. 18 novembre 1952. S.A.E.F. B 25713.

23 Circulaire de la direction du Budget n˚ 70.03.11/5 B2, du 16 mars 1970, « reports de crédits ». S.A.E.F. PH 192/96-5.

24 Rapport du contrôleur financier Roger Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’année 1954, page 30, S.A.E.F. B 30962.

25 Rapport du contrôleur financier Roger Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’année 1954, page 30, S.A.E.F. B 30962.

26 Rapport du contrôleur financier Jean Noury près le secrétariat aux Affaires économiques pour l’année 1957, page 24, S.A.E.F B 30958.

27 Rapport du contrôleur financier Jean Noury près le secrétariat aux Affaires économiques pour l’année 1957, page 24, S.A.E.F B 30958.

28 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924, page 35, S.A.E.F. B 33320.

29 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

30 Rapport du contrôleur financier Roger Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’année 1954, page 30, S.A.E.F. B 30962.

31 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

32 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », Rapport de la section française de l’Institut International de Science Administrative, 1959, page 9.

33 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, 1976, page 308.

34 Renaud de La Genière, directeur du Budget du 18 avril 1966 au 15 juin 1974.

35 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, Bordas, 1976, page 77.

36 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, 1976, page 308.

37 Gubian Alain, « La politique financière », Économie française depuis 1967, sous la direction de J.M. Jeanneney, page 270.

38 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, Bordas, 1976, page 21.

39 Xavier Gouyou-Beauchamps, Un État dans l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, Paris, Bordas, 1976, page 21.

40 Circulaire du ministre de l’Économie et des Finances à messieurs les ministres, n˚ T1-54, 28 décembre 1970, relative au plan de régulation des dépenses publiques d’équipement pour 1971, S.A.E.F. PH 192/96-5.

41 Alain Dupas, « Parliamentary control of the budget in France : a view from inside the national assembly », The power of the purse, London, Allen & Unwin, 1972, page 104. « The problems nowadays relate to complex technical proposals intended as instruments of economic control for operating cyclical policy, and as stages on the road to economic and social objectives set by medium-term planning ».

42 Ministère de l’Économie et des Finances, Le budget de l’État, Éditions de Bercy, Paris, 1995, page 84.

43 « La régulation des dépenses était quelque chose d’assez nouveau puisque dans le passé, une fois les crédits votés les ministères dépensaient sans règles particulières ». Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 9.

44 Note du ministre de l’Économie et des Finances à messieurs les contrôleurs financiers datée du 15 juillet 1970, « annulation des autorisations de programme bloquées en 1969 », S.A.E.F. PH 192/96-5.

45 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 10.

46 Isabelle Bouillot (directrice du Budget de février 1991 à juin 1995) exprime parfaitement le changement d’appréhension du phénomène au sein de l’administration. Alors qu’elle expose la nécessité d’améliorer les règles de la gestion budgétaire, la directrice du Budget oppose la technique des fonds d’action conjoncturels qui nécessitent une période d’aisance budgétaire à la régulation budgétaire qui intervient en période de récession. La régulation économique, qui consiste à « mettre en réserve des crédits pour les utiliser pour soutenir l’activité »s’oppose à la régulation financière qui se traduit par « l’annulation de crédits si cela devient nécessaire ». Isabelle Bouillot, « Comment améliorer les règles du jeu budgétaire », R.F.F.P., 1994, n˚ 46, page 162.

47 Jean-Luc Pain, « La signification de la présentation de l’équilibre budgétaire », L’équilibre budgétaire, Paris, Économica, 1994, page 54.

48 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999 C.H.E.F.F.

49 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999, C.H.E.F.F.

50 Directeur du Budget de décembre 1985 à février 1988.

51 Michel Prada, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II, Auditions, Les documents d’information, 1999, page 76.

52 Jacques Reny, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Continuité et modernité, CHEFF, 1993, page 279.

53 Mathieu Conan, « La régulation budgétaire en quête de légitimité », R.F.F.P., n˚ 48, 1994, page 196.

54 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 10.

55 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n˚ 14.

56 Jean-Luc Perron, « Le ministère des Finances. Les avants postes », Pouvoirs, n˚ 53, P.U.F., 1990, pages 47 et 48.

57 Note du ministre pour Monsieur le directeur du budget, datée du 27 octobre 1962, signée V.G.E. ministre des Finances. Objet : préparation des prochains textes budgétaires. S.A.E.F. B 41968.

58 Jean-Luc Perron, « Le ministère des Finances. Les avants postes », Pouvoirs, n°53, P.U.F., 1990, page 47.

59 Michel Giroux, contrôleur financier, entretien réalisé le 9 février 1998, C.H.E.F.F.

60 Circulaire de la direction du Budget à tous les ministres, copies adressée aux contrôleurs des dépenses engagées, 3 B/2, 2 janvier 1945 : « Exécution du budget des services civils pour les trois premiers mois de l’année 1945 », S.A.E.F. PH 192/96.

61 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I, Rapport, Les documents d’information, 1999, page 77.

62 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I, Rapport, Les documents d’information, 1999, page 78.

63 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I, Rapport, Les documents d’information, 1999, page 78.

64 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n˚ 14.

65 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999, C.H.E.F.F. On constate que la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 va dans ce sens.

66 Michel Prada, directeur du Budget de décembre 1985 à février 1988.

67 Michel Prada, Cahiers de la comptabilité publique, n˚ 1, Centre de publication de l’université de Caen, 1989, page 266.

68 Michel Prada, Cahiers de la comptabilité publique, n˚ 1, Centre de publication de l’université de Caen, 1989, page 268.

69 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I, Rapport, Les documents d’information, 1999, page 179.

70 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I, Rapport, Les documents d’information, 1999, page 179.

71 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I, Rapport, Les documents d’information, 1999, page 180.

72 Proposition de loi organique, n˚ 2540, relative aux lois de finance présentée par Didier Migaud, 12 juillet 2000.
Article 16 : « Afin de prévenir une détérioration de l’équilibre financier tel que défini par la dernière loi de finances, les crédits ouverts aux ministres peuvent être suspendus par arrêté motivé du ministre chargé des finances, après avis des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Afin de tenir compte de l’évolution de l’équilibre économique défini par la dernière loi de finances, les crédits ouverts aux ministres peuvent être suspendus, par arrêté motivé du ministre chargé des Finances, après accord des ministres intéressés, selon les modalités définies par des conventions conclues entre le ministre chargé des Finances et les ministres intéressés et préalablement notifiées aux commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat.
La suspension rend les crédits concernés indisponibles pour engager des dépenses. Les crédits suspendus peuvent être rendus de nouveau disponibles par arrêté du ministre chargé des finances.
Les projets d’arrêtés prévus aux trois alinéas précédents sont communiqués avant leur signature aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat ayant compétence pour les finances.
Les annulations de crédits autres que celles prévues à l’article 13 ou résultant des articles 17, 18 et 21 de la présente loi organique ne peuvent être opérées que par une loi de finances rectificative ou par la loi de règlement. »
Guy Carcassonne a évoqué cette possibilité avant d’en limiter la portée, estimant qu’il n’était « pas certain que cela corresponde à l’objet de ce que devraient être des modifications à ce titre », prônant en fait sinon sa disparition, du moins une forte régression du pouvoir réglementaire d’intervention en matière budgétaire. Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II, Auditions, Les documents d’information, 1999, page 40.

73 Christophe Blanchard-Dignac, « Le contrôle par la Cour des comptes de l’exécution de la loi de finances : enjeux et perspectives », R.F.F.P., n˚ 59, 1997, page 55.

74 Pierre Joxe, De l’information du Parlement au contrôle du gouvernement, Assemblée nationale, Rapport Dominati, n˚ 2065, 1995, page 168.

75 Pierre Joxe, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II, Auditions, Les documents d’information, 1999, page 149.

76 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

77 Michel Giroux, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 9 février 1998, C.H.E.F.F.

78 Jacques Magnet, Cahiers de la comptabilité publique, n˚ 1, Centre de publication de l’université de Caen, 1989, page 260.

79 Frédéric Vannier, ancien administrateur de la direction du Budget, parle d’un rapport de l’ordre de 80 % d’accords contre 20 % de désaccords.

80 Jean Picq, (Cour des comptes), Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II, Auditions, Les documents d’information, 1999, page 162.

81 Hervé Message, Cahiers de la comptabilité publique, n˚ 1, centre de publication de l’université de Caen, 1989, page 264.

82 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Paris, P.U.F., 1957, page 42.

83 Gilbert Devaux fût successivement directeur de la Comptabilité publique puis directeur du Budget.

84 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Paris, P.U.F., 1957, page 43.

85 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Paris, P.U.F., 1957, page 43.

86 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Paris, P.U.F., 1957, page 230.

87 Henri Mounier est alors chef de bureau à la direction du Budget, pourtant dirigée par Gilbert Devaux.

88 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Science Administrative, 1959, page 7.

89 On retrouve la même analyse chez un ancien directeur du Budget : « Je résume le régime issu de l’ordonnance de 1959 en trois points quelque peu provocants : le Parlement n’a presqu’aucune influence sur les dépenses ; il n’est doté que d’un sucre d’orge qui est la réserve parlementaire. Il a une certaine influence ou une influence certaine sur la fiscalité. En contre-partie de cette balance des pouvoirs, il accepte depuis quarante ans de n’exercer qu’un contrôle extrêmement faible sur les dépenses publiques ». Daniel Bouton, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, tome II, Auditions, Les documentations d’information, Assemblée nationale, 1999, page 177.

90 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Science Administrative, 1959, page 9.

91 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Science Administrative, 1959, page 9.

92 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Science Administrative, 1959, page 9.

93 Alain-Serge Mesheriakoff, Recherches sur le contrôle non juridictionnel de l’administration française, Thèse, Strasbourg, 1973.

94 Alain-Serge Mesheriakoff, Recherches sur le contrôle non juridictionnel de l’administration française, Thèse, Strasbourg, 1973, page 198.

95 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Science Administrative, 1959, page 11.

96 Henri Mounier, « Le ministère des Finances », section française de l’Institut International de Science Administrative, 1959, page 9 et 10.

97 Philippe Rivain, Rapport fait au nom de la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan sur le projet de loi de finances pour 1971, annexe n˚ 1395 au procès verbal de la séance du 14 octobre 1971.

98 Philippe Rivain, Rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1971, annexes n˚ 1395, 14 octobre 1970, page 47.

99 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n˚ 6.

100 Philippe Rivain, Rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1971, annexes n˚ 1395, 14 octobre 1970, page 60.

101 Daniel Bouton, directeur du Budget de février 1988 à février 1991.

102 Daniel Bouton Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II, Auditions, Les documents d’information, 1999, page 184.

103 Daniel Bouton, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II, Auditions, Les documents d’information, 1999, page 184.

104 Daniel Bouton, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II, Auditions, Les documents d’information, 1999, page 188.

105 Isabelle Bouillot, « Comment améliorer les règles du jeu budgétaire, R.F.F.P., n˚ 48, 1994, pages 157 à 163.

106 Christophe Blanchard-Dignac, « Le contrôle par la Cour des comptes de l’exécution de la loi de finances : enjeux et perspectives », R.F.F.P., n˚ 59, 1997, page 54.

107 Isabelle Bouillot, « Comment améliorer les règles du jeu budgétaire, R.F.F.P., n˚ 48, 1994, pages 157 à 163.

108 Christophe Blanchard-Dignac, « Le contrôle par la Cour des comptes de l’exécution de la loi de finances : enjeux et perspectives », R.F.F.P., n˚ 59, 1997, page 57.

109 O.C.D.E. « L’évolution du rôle des services centraux du budget », O.C.D.E./GD n˚ 109, 1997, page 9.

110 O.C.D.E. « L’évolution du rôle des services centraux du budget », O.C.D.E./GD n˚ 109, 1997, page 22.

111 Jeanne Siwek-Pouydesseau, « Bilan du comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics », Revue administrative, juin 1969, pages 287 à 296.

112 Philippe Rivain, Rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1971, annexes n˚ 1395, 14 octobre 1970, page 46.

113 Laurent Dominati, De l’information du Parlement au contrôle du gouvernement, Assemblée nationale, Rapport n˚ 2065, 1995.

114 Daniel Hochedez « La mission d’évaluation et de contrôle… », R.F.F.P., n˚ 68, décembre 1999, pages 261 à 273.

115 Rapport de la mission d’évaluation et de contrôle,7 juillet 1999, Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins, Didier Migaud, Assemblée nationale, commission des Finances, Rapport d’information n˚ 1781, page 63.

116 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I, Rapport, Les documents d’information, 1999, page 123.

117 André Delorme, « Cour des comptes », Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Économica, 1991, page 521.

118 Pierre Rocca, magistrat en chambre régionale des comptes, « Secteur public et contrôle de gestion », Revue du trésor, n˚ 11, novembre 1998, page 650.

119 Ce rapprochement est confirmé par Philippe Seguin, alors président de l’Assemblée nationale, « Les liens de la Cour avec le Parlement se sont largement développés au cours de ces toutes dernières années ». Philippe Seguin, « Avant propos : La Cour des comptes et le Parlement », R.F.F.P., n˚ 59, 1997, page 13.

120 « Nous venons de publier un rapport public particulier concernant le dispositif de lutte contre la toxicomanie. Dans ce rapport, certains de nos collègues expliquent, de façon extrêmement précise, pourquoi ce dispositif pourrait être grandement amélioré ». Pierre Joxe, premier président de la Cour des comptes, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II, Auditions, Les documents d’information, 1999, page 139.

121 Guy Vidal, « La responsabilité de l’ordonnateur », Comptabilité publique, continuité ou modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, page 330-331. Guy Vidal fut nommé trésorier-payeur général après avoir été directeur du Budget.

122 Michel Prada (directeur de la Comptabilité publique et du Budget) Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II, Auditions, Les documents d’information, 1999, page 88.

123 Reny Jacques, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, page 284.

124 Reny Jacques, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, page 280.

125 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

126 Michel Paul, « Rationalisation des choix budgétaires », Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Économica, 1991, page 1270.

127 Alexis Quint et Guy Sallerin, « La RCB et la réforme de l’État, histoire d’une ambition et postérité d’un échec », Revue du Trésor, n˚ 7 juillet 1997, page 423 à 430.

128 Alexis Quint et Guy Sallerin, « La RCB et la réforme de l’État, histoire d’une ambition et postérité d’un échec », Revue du Trésor, n˚ 7 juillet 1997, page 425.

129 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, 1976, page 320.

130 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n˚ 8.

131 Réponse à la question n˚ 3 posée par l’Assemblée nationale : les centres de responsabilité, Rapport sur le projet de loi n˚ 2453 portant règlement définitif du budget de 1994, Assemblée nationale, 1996, n˚ 2818, page 193.

132 Carole Moniole, « Les centres de responsabilité : bilan et perspectives », Revue du Trésor, n˚ 7, juillet 1999, page 435.

133 Dans leurs différentes interventions, on retrouve chez les directeurs du Budget ces revendications. Michel Prada, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, tome II, Audition, Assemblée nationale, 1999, pages 75 à 88. Daniel Bouton, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, tome II, Audition, Assemblée nationale, 1999, pages 175 à 190. Isabelle Bouillot, « Comment améliorer les règles du jeu budgétaire », R.F.F.P.,n˚ 46, 1994, pages 157 à 163. Christophe Blanchard-Dignac, « Le contrôle par la Cour des comptes de l’exécution de la loi de finances : enjeux et perspectives », R.F.F.P, n˚ 59, 1997, pages 51 à 58.

134 Carole Moniole, « Les centres de responsabilité : bilan et perspectives », Revue du Trésor, n˚ 7, juillet 1999, page 440.

135 Carole Moniole, « Les centres de responsabilité : bilan et perspectives », Revue du Trésor, n˚ 7, juillet 1999, page 438.

136 Les crédits de fonctionnement sont à un niveau qui ne permet plus de grosses économies, la régulation a touché les centres de responsabilité en dépit de ce qui avait été annoncé, l’obligation d’auto assurance a de plus joué a plein, en faveur des finances plus qu’en faveur du redéploiement.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

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