Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

Les nouvelles missions du contrôle financier

Chapitre VII. Le contrôle financier local

Texte intégral

  • 1 Jean François Gravier, Paris et le désert français, Paris, Flammarion, 1947, réédition 1972, 288 p (...)

1La grande mutation dans l’organisation des administrations centrales du xxe siècle est la déconcentration. Elle s’impose comme une évidence1 malgré les réticences à son égard exprimées par les administrations centrales.

2L’éventualité de l’instauration d’un contrôle local des dépenses engagées a été évoquée lors de la discussion de la loi Marin. La mesure a été disjointe par la commission des Finances du Sénat. La chambre haute considérait que le phénomène des délégations de crédits aux ordonnateurs secondaires relevait du domaine réglementaire. Le contrôle local était l’affaire du ministère des Finances puisqu’il n’était, en définitive, que le niveau administratif de l’exécution de la dépense publique.

3Après que les différentes instances susceptibles de favoriser son apparition eurent été convaincues de sa nécessité, il a immanquablement fallu procéder par étapes pour « découvrir » la forme à donner au contrôle financier des ordonnateurs secondaires.

4La déconcentration entraîne l’adaptation du contrôle administratif. La prise de conscience du phénomène dans les années de l’entre-deux-guerres pousse l’administration financière à envisager l’extension du contrôle des dépenses engagées aux ordonnateurs secondaires. L’échec de cette première tentative, conjugué à l’accentuation du phénomène de la déconcentration après la seconde guerre mondiale, contraint le ministère des Finances à mettre en place un réel contrôle financier local.

I. VERS UN CONTRÔLE LOCAL DES DÉPENSES ENGAGÉES.

5Pour parvenir à un contrôle local des dépenses engagées, il convient de convaincre tous les acteurs de la dépense de sa nécessité. La mutation de l’organisation financière de l’administration au cours de la première moitié du xxe siècle est telle que d’un constat initial de quasi inutilité, le contrôle local des dépenses engagées est apparu comme étant une nécessité. Il devait servir l’objectif assigné au contrôle central, limiter les dépassements de crédits. Tout comme sa version centrale, le contrôle local est une revendication du Parlement. En revanche, le ministère des Finances, dès qu’il a été convaincu de l’inéluctabilité du mouvement de déconcentration financière, l’a soutenu beaucoup plus clairement qu’il ne l’avait fait lors de la préparation du contrôle central.

A. VERS UN CONTRÔLE DES ORDONNATEURS SECONDAIRES

6Le contrôle central des dépenses engagées subit un long processus de maturation entre 1890 et 1922. Le contrôle local bénéficia de toute la phase de préparation qu’avait connu le contrôle central. La difficulté qu’il lui fallut surmonter fut de justifier sa nécessité. À partir du moment où cette dernière fut reconnue, il fut relativement simple de transposer aux ordonnateurs secondaires les obligations qui pesaient sur les ordonnateurs principaux.

1. La naissance du contrôle des ordonnateurs secondaires.

7L’image financière de l’ordonnateur secondaire évolua avec le temps. D’abord considéré comme un phénomène financier mineur et circonscrit à sa finalité pratique par les textes, le phénomène de délégation de crédits va attirer peu à peu l’attention des acteurs de la décision budgétaire.

a. La délégation des crédits nécessite-t-elle un contrôle particulier ?

8La nécessité pratique de déléguer la gestion de certains crédits apparaît rapidement, la question du contrôle de ces délégations est concomitante. Ce contrôle, prévu par les textes au niveau comptable, n’inquiète pas une doctrine confiante dans la valeur des règles régissant la comptabilité publique.

9Les dépenses de l’État sont ordonnancées par les ordonnateurs et les administrateurs.

10Décret du 31 mai 1862. Article 14 : Les administrateurs et les ordonnateurs sont chargés de l’établissement et de la mise en recouvrement des droits et produits, ainsi que de la liquidation et de l’ordonnancement des dépenses. Des comptables responsables sont préposés à la réalisation des recouvrements et des paiements.

11Les ministres sont administrateurs et ordonnateurs, dits principaux, de droit commun. L’intérêt de la distinction entre administrateur et ordonnateur, alors que les fonctions sont souvent concourantes, est de permettre dans certains cas cette séparation des fonctions. Un gestionnaire de crédits qui n’a pas la qualité d’ordonnateur est un administrateur.

  • 2 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, Berger Levrault, tome I, page 575.

12Dès le xixe siècle, le nombre imposant des opérations financières effectuées pour le compte de l’État conduit l’ordonnateur principal à confier progressivement une partie de ses prérogatives financières, par délégation, à un haut fonctionnaire de son ministère. « Dans tout pays, et même dans les pays où la centralisation domine, comme en France, un grand nombre de dépenses doivent être payées sur ordonnance de délégation ; force est de laisser aux ordonnateurs secondaires le soin de mandater, sur les lieux, au profit des créanciers de l’État, les dépenses qu’ils devront imputer eux même sur ces ordonnances »2.

  • 3 Louis Grégoire, « Qu’est-ce qu’un administrateur », Revue du Trésor, n° 5, mai 1957, page 132.

13Ces délégations sont de deux types. Elles peuvent ne porter que sur une action déterminée et sont alors des « délégations d’ordonnancements » qui tombent sous le régime des délégations de pouvoir et font du délégataire un ordonnateur primaire délégué. Les délégations peuvent aussi être plus permanentes et porter sur la gestion, au niveau local, de l’action administrative. « Les ordonnateurs secondaires, sont des agents des services extérieurs, généralement les chefs des services départementaux, habilités à signer au lieu et place du ministre les mandatements nécessaires au fonctionnement de leur service et dans la limite des crédits qui leur ont été délégués »3. Des ordonnances de délégations sont adressées aux ordonnateurs secondaires. Ces derniers sont ainsi avertis des crédits dont ils disposent pour remplir leur mission, de plus, les ordonnances de délégations permettent, au niveau central, de connaître le montant des crédits, sinon engagées, du moins indisponibles.

14Décret du 31 mai 1862. Article 84 : Les ordonnances des ministres se divisent en ordonnances de paiement et en ordonnances de délégation. Les ordonnances de paiement sont celles qui sont délivrées directement par les ministres, au profit ou au nom d’un ou de plusieurs créanciers de l’État. Les ordonnances de délégation sont celles par lesquelles les ministres autorisent les ordonnateurs secondaires à disposer d’une partie de leur crédit, par des mandats de paiement, au nom d’un ou de plusieurs créanciers.

15[Ces dispositions reprennent celles de l’article 9 de l’ordonnance du 14 septembre 1822]

  • 4 René Stourm, Le budget, 1896, Paris, Guillaumin, page 563.
  • 5 Décret du 31 mai 1862, reprenant les articles 18 et 19 de l’ordonnance du 14 septembre 1822.
    Artic (...)

16Au début du xixe siècle, l’ordonnateur secondaire est perçu comme totalement soumis à son ministre. « Parmi les ordonnateurs, au point de vue du contrôle administratif, on peut mettre à part les ordonnateurs secondaires, que leurs supérieurs ministériels surveillent incessamment, au cours de l’exécution du budget, conformément aux prescriptions des articles 297 à 302 du décret du 31 mai 1862 »4. La procédure comptable du décret de 18625 oblige l’ordonnateur secondaire à tenir un journal des opérations financières qu’il effectue. Ces opérations sont ensuite transcrites dans un grand livre. Après le paiement des mandatements délivrés par les ordonnateurs secondaires, les payeurs leur transmettent mensuellement des bordereaux de paiements. Visés et intégrés dans leur comptabilité, ces bordereaux permettent aux ordonnateurs secondaires de justifier auprès de leurs administrations centrales du respect des délégations accordées. D’autre part, les trésoriers payeurs généraux reçoivent les ordonnances de délégation de crédit et assurent le contrôle de leur exécution, c’est-à-dire de leur consommation, au niveau « déconcentré », de sorte que pour la doctrine :

  • 6 A. Barthélemy, Du contrôle préventif des finances publiques, Thèse de droit Paris, A. Pedone édite (...)

« Si un ordonnateur secondaire a dépassé les crédits qui lui ont été délégués, il [le trésorier-payeur général] pourra le découvrir »6.

b. La nécessité d’un contrôle plus poussé.

17Alors que se dessinent les contours du contrôle central des dépenses engagées naît la conscience que ce contrôle ne peut pas éluder le problème de la dépense exécutée par les ordonnateurs secondaires. C’est une approche purement comptable du phénomène de la délégation de crédit qui en cantonnera le contrôle à un rôle de figuration.

  • 7 Proposition de loi du 19 mai 1903 relative à l’organisation du contrôle préventif des engagements (...)

18Conformément à l’évolution du contrôle des administrations centrales, c’est au niveau local la notion de comptabilité des engagements de dépenses qui mobilisa l’attention au début du xxe siècle. Les députés Gérald, Cazeneuve et Klotz évoquèrent le contrôle des ordonnateurs secondaires au cours de la présentation de leur proposition de loi ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses. « Enfin pour assurer l’inscription des dépenses engagées par les ordonnateurs secondaires départementaux, ces derniers sont astreints à la tenue de carnets auxiliaires, dont ils adressent un extrait au contrôle du ministère auquel ils ressortissent, et cela, à chaque inscription nouvelle qu’ils effectuent. Ce système de contrôle est donc surtout un système de comptabilité qui permet au ministre de connaître exactement ses ressources, ses engagements, et l’on pourrait même dire ses échéances… »7. Ce contrôle permet d’améliorer la gestion des crédits, mais ce que réclament les parlementaires c’est un contrôle préventif. Le nouveau contrôle proposé par les députés ne demande qu’un léger aménagement de la situation existante. Il suffit en effet de transmettre, en temps réel, les engagements des ordonnateurs secondaires. L’objectif n’est pas de substituer une comptabilité des propositions d’engagements de dépenses à une comptabilité des dépenses engagées, mais d’accélérer la tenue, au niveau central de la comptabilité des dépenses engagées. L’opération doit donc logiquement, comme l’entendent les députés, permettre au ministre de connaître avec plus de précision le montant de ses ressources disponibles par la connaissance exacte du montant des dépenses engagées.

19Parallèlement au développement de la notion de contrôle des engagements de dépenses s’impose la conscience de la nécessité du contrôle sur les ordonnateurs secondaires. La loi de finances pour 1911, dont on a vu l’apport essentiel qu’elle représente pour l’évolution du contrôle central des dépenses engagées, marque une étape déterminante dans ce mouvement. Il s’agit du premier texte qui assimile les dépenses des services extérieurs à celles des administrations centrales. Son article 150 en tire la conclusion logique que le contrôle de leur régularité doit s’appliquer indistinctement aux deux types de dépenses.

Loi du 13 juillet 1911. Article 150 : Dans chaque département ministériel où il existe un corps de contrôle financier, ce corps est chargé de suivre l’exécution du budget. Dans les départements ministériels où ce corps n’est pas constitué, le contrôle de l’exécution du budget sera assuré dans les conditions qui seront déterminées par un règlement d’administration publique rendu sur la proposition du ministre intéressé et du ministre des Finances dans la limite des crédits ouverts au budget.
La compétence des corps de contrôle s’étend sur toutes les opérations administratives, tant de l’Administration centrale que des services extérieurs.
Ils veillent à l’observation des lois, des décrets et des décisions ministérielles qui régissent le fonctionnement des différents services ; ils signalent les abus, les erreurs et les fautes, recherchent les économies à réaliser et proposent les améliorations à apporter dans l’organisation administrative du département ministériel.

  • 8 Discussion d’un projet de loi portant ouverture et annulation sur l’exercice 1920 concernant les s (...)

20Cependant, le contrôle des ordonnateurs secondaires n’est pas, loin s’en faut, une priorité. Revendiqué en une unique occasion par les députés, abordé vaguement et perdu au sein d’un unique article d’une loi de finances, il est évoqué pour mémoire par Louis Marin lors du débat sur l’ouverture et l’annulation des crédits de 1921. Le député regrette que l’on renvoie en commission des Finances sa proposition d’amendement touchant au contrôle des dépenses publiques et par là, que soit une fois encore ajournée la possibilité de mettre en place un contrôle efficace. « On aurait pu, dès maintenant, prendre les dispositions nécessaires pour qu’ils [les textes relatifs au contrôle] entrent en application avec le budget de 1922. Ils auraient pu même être complétés sur des points de détail, notamment en ce qui concerne les ordonnateurs secondaires, comme il en existe tant au ministère de la Guerre »8.

  • 9 Reprenant l’amendement Pasquet au projet de budget pour l’exercice 1921.
  • 10 J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, séance du 2 février 1922, page 43.

21Les discussions des commissions des Finances attestent de la faiblesse des réflexions en matière de contrôle déconcentré. Lors de la discussion de la loi Marin, les sénateurs proposèrent l’introduction d’un article 79. Cette disposition enjoignait au contrôleur des dépenses engagées de vérifier et d’attester la disponibilité des crédits délégués aux ordonnateurs secondaires. Article 7 : (nouveau proposé par votre commission des Finances). « Tous arrêtés, décisions ou actes quelconques émanant d’un ordonnateur secondaire et ayant pour effet d’engager une dépense doivent, à peine de nullité, porter l’attestation que la dépense est comprise dans les crédits à lui délégués par une ordonnance portant le visa du contrôleur des dépenses engagées. La même attestation devra, à peine également de nullité du titre et sous la responsabilité de l’ordonnateur, figurer sur tous les titres de payement émis par les ordonnateurs secondaires »10.

22Bien qu’intéressante sur le fond, puisqu’elle prend en compte le risque financier que représente le caractère dispendieux des ordonnateurs secondaires, la modification proposée est d’un effet limité. D’abord, ce contrôle était très difficile à mettre en place. Il impliquait de nombreux échanges de correspondances et augmentait de ce fait démesurément le formalisme déjà critiqué du contrôle central. De plus, ce contrôle se voulait inspiré de celui qui pesait sur les ordonnateurs secondaires du ministère des Régions libérées. Or ce contrôle était très éloigné de celui qu’introduisait la loi Marin, puisqu’il consistait en la transmission périodique de situations d’engagements de dépenses au niveau central. Autant dire que cette demande avait un train de retard puisqu’elle tendait à mettre en place, au niveau des ordonnateurs secondaires, ce qui était obtenu (théoriquement) depuis 1890 au niveau central : la tenue de la comptabilité des dépenses engagées. Dès lors il convient d’interpréter la proposition du Sénat sous un autre jour, celui de la comptabilité des dépenses engagées. On sait que sa mise en route fut laborieuse. Les sénateurs cherchaient, par l’introduction de ce nouvel article, à élargir le champ de la responsabilité administrative face aux dépassements de crédits. Ils cherchaient à obliger les ordonnateurs à tenir une comptabilité. Hostile par principe à un accroissement trop brutal de la responsabilité des ordonnateurs, la Chambre des députés s’opposa à cet amendement. La loi Marin ne contient donc, dans sa rédaction finale, aucune ne référence au contrôle des ordonnateurs secondaires autre que l’enregistrement des délégations de crédits au sein de la comptabilité des propositions d’engagements.

  • 11 Décret du 15 juin 1923 : article 8. Les fonctionnaires des services extérieurs tiennent comptabili (...)
  • 12 Décret du 15 juin 1923 : article 7. Les autorisations d’engagement ou états de prévision de dépens (...)

23Le décret du 15 juin 1923 portant règlement d’administration publique sur la comptabilité des dépenses engagées confine le contrôle des ordonnateurs secondaires en son strict minimum, la transmission régulière de situations d’emplois des crédits11, après enregistrement des délégations au sein de la comptabilité centrale des dépenses engagées12. On cherchait donc bien, par ces dispositions, à instaurer la tenue de la comptabilité administrative des ordonnateurs secondaires plus qu’à étendre le contrôle exercé au niveau central. Pour preuve, il n’est qu’à considérer le fait que le contrôleur n’est pas systématiquement informé du devenir des crédits délégués puisqu’il doit en faire la demande.

Décret du 15 juin 1923. Article 9 : Les services de l’Administration centrale communiquent au contrôleur, sur sa demande, les situations périodiques d’emploi des autorisations d’engagement accordées aux fonctionnaires des services extérieurs.

  • 13 Rapport du contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924 page 14 (...)
  • 14 André Brisson, Finances publiques françaises, Paris, Berger-Levrault, 1943, page 26.

24Ces dispositions sembleront rapidement inadéquates. Les contrôleurs eux mêmes en demanderont l’aménagement. « Il est certain que l’action de ce service à besoin d’être fortifiée en ce qui concerne les crédits délégués »13. Ils furent relayés par la doctrine dès le début des années 1940. « L’organisation du contrôle des engagements, tel qu’il ressort du texte fondamental, présentait une fissure importante. Les crédits d’un chapitre sont consommés tant par les engagements de dépenses directement ordonnés par le ministre que par les délégations d’engagement adressé par ce dernier aux ordonnateurs secondaires. […] Nul contrôle n’était prévu pour faire respecter ces limites »14.

2. La première tentative de contrôle local des dépenses engagées.

25Le mouvement de réforme touchant la comptabilité publique, dans les années 1930, permit l’extension du contrôle des dépenses engagées aux ordonnateurs secondaires.

a. La mise en place de la comptabilité locale des dépenses engagées.

26Le contrôle local nécessite, à l’instar du niveau central, un circuit fiable d’information. La demande d’une réforme de la comptabilité publique servit de catalyseur à sa mise en place. C’est fort logiquement que les ministères dépensiers opposèrent au contrôle local la même résistance qu’ils avaient opposé au contrôle central des dépenses engagées.

  • 15 « Chronique de comptabilité publique : à propos du décret du 1er septembre 1936 », Revue du Trésor (...)

27Les années 1930 opèrent une métamorphose de la comptabilité publique. « Les premières mesures réalisées tendaient à remettre de l’ordre dans la comptabilité des comptables du Trésor, à rétablir les centralisations périodiques abandonnées depuis un certain nombre d’années, et à permettre l’établissement de situations de trésorerie claires et complètes »15.

  • 16 Cette commission remettra un rapport attribué à son rapporteur, Labeyrie. Philippe Masquelier, « L (...)

28Le décret du 21 janvier 1930 confia à une commission le soin « d’étudier les améliorations et les simplifications susceptibles d’être apportées aux règles de la comptabilité publique »16 et d’examiner notamment, dans quelles conditions le système de la gestion pourrait être substitué à celui de l’exercice pour l’exécution du budget.

  • 17 Alexis Quint, L’information et le contrôle financier des parlementaires, thèse en cours, Lille.

29Il ne faut cependant pas se méprendre quant au but ultime de cette réforme. Il s’agissait bel et bien de restaurer la possibilité d’un contrôle parlementaire qui souffrait cruellement de l’absence d’information comptable. La comptabilité des dépenses engagées, telle qu’elle était tenue à l’époque, ne fournissait pas au Parlement une base suffisamment précise pour l’examen des propositions budgétaires. Elle ne prenait en compte les délégations de crédits que pour leur montant sans en suivre les disponibilités. Durant la crise des nomenclatures, la même cause : la faiblesse de l’information fournie, avait entraîné les mêmes conséquences : une réforme comptable17.

  • 18 Rapport au président de la République sur le décret du 25 juin 1934 portant organisation de la com (...)

30Un décret-loi du 25 juin 1934 précisa donc la composition des comptes des ministres et fixa leur date de présentation ainsi que celle du compte général de l’administration des Finances, ceci afin d’accélérer le vote de la loi de règlement. « Les réformes proposées à votre haute sanction répondent principalement aux préoccupations suivantes : Il a paru tout d’abord nécessaire de déterminer plus rapidement les résultats définitifs de chaque budget, de telle sorte que ceux-ci soient connus assez à temps pour servir d’éléments comparatifs au projet de budget en cours de préparation »18.

31Le point d’orgue de cette réforme comptable fut le décret du 30 octobre 1935 qui définit la forme de la comptabilité administrative en y incluant la comptabilité des dépenses engagées.

  • 19 Décret du 30 octobre 1935, J.O., 31 octobre 1935, page 11411.

Décret du 30 octobre 193519. Article 2 : La comptabilité administrative s’applique à toutes les recettes autres que les recettes fiscales et domaniales, à toutes les dépenses soumises à la procédure de l’engagement et de l’ordonnancement, qu’elles soient imputées au budget ou à un compte spécial du Trésor. Elle embrasse : En recette, l’enregistrement des titres de recettes ou ordre de virements émis par les services gestionnaires des administrations centrales et par les ordonnateurs secondaires. En dépenses, l’enregistrement de tous les actes pour lesquels les ordonnateurs principaux et secondaires engagent des dépenses publiques ou en ordonnent le paiement.

32La réforme entreprise au moment de la grande tourmente financière des années 1930 visait à la restauration de la comptabilité publique. Ce fut aussi l’occasion pour le détenteur de l’information comptable de tenter de s’imposer comme l’interlocuteur financier unique.

33Dans un premier temps, un deuxième décret du 25 juin 1934 vint préciser les conditions de la tenue de la comptabilité administrative au niveau local et imposa le respect de l’inscription préalable des mandatements au sein de la comptabilité des engagements de dépenses.

  • 20 Décret portant simplification des diverses règles de la comptabilité publique, JO., 8 juillet 1934

Décret du 25 juin 193420. Article 2 : Les ordonnateurs secondaires tiennent une comptabilité d’engagement des dépenses. Ils envoient tous les dix jours aux comptables payeurs copie intégrale de la partie de cette comptabilité qui concerne les dépenses de matériel.
Article 3 : Les mandats de payements doivent porter une mention de référence à la comptabilité d’engagement. Avant de viser les mandats, les comptables payeurs s’assurent que la dépense est comprise dans la comptabilité des dépenses qui leur a été adressée. Ils peuvent suspendre le payement dans le cas où cette condition n’est pas remplie, sauf exercice du droit de réquisition de l’ordonnateur.

34Dans un second temps, la tenue de cette comptabilité administrative fut confiée aux contrôleurs des dépenses engagées. Responsables du service de la comptabilité administrative des ministères dépensiers, les contrôleurs des dépenses engagées devenaient le rouage central de la réorganisation comptable.

Décret du 30 octobre 1935. Article 3 : Dans chaque département ministériel, le service de la comptabilité administrative est tenu par le contrôleur des dépenses engagées.

  • 21 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat sur le projet de (...)
  • 22 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat, sur le projet d (...)

35Ce déplacement se fit avec l’assentiment d’un Parlement toujours méfiant à l’égard des administrations. « Le Parlement a toujours réclamé avec insistance l’organisation d’un contrôle des ordonnateurs secondaires, il a toujours songé, en premier lieu et avec beaucoup de raison, aux engagements de dépenses »21. Les parlementaires s’attachent à la notion d’engagement qui seule peut leur permettre d’obtenir une information fiable sur l’évolution des dépenses. Ils soupçonnent les « bureaux » de ne pas remplir consciencieusement leurs obligations comptables pour deux raisons. La première est qu’il est tentant, pour toutes les dépenses de personnel engagées au niveau central et mandatées périodiquement sans décision spéciale de l’ordonnateur secondaire, de se contenter de laisser au payeur le soin de tenir la comptabilité administrative. La seconde est que la célérité des opérations de liquidation dépend de l’administration. Cette dernière peut donc toujours choisir, par des artifices comptables tels que le rejet sur l’exercice suivant de dépenses courantes, d’en modifier les résultats définitifs. « Seule une comptabilité rigoureuse des engagements peut fixer de manière exacte, et sans échappatoire possible, la situation d’un budget en cours d’exécution »22.

  • 23 M.P. « le contrôle contemporain des dépenses publiques », Revue du Trésor, novembre 1948, page 263

36Les ficelles de cette tentative d’appropriation de la décision sous couvert d’une rationalisation techniques furent trop évidentes pour ne pas susciter une réaction d’hostilité des services administratifs. Les ministères dépensiers virent dans cette disposition, qui leur rappelait étrangement celle qui accordait la nomination des chefs de bureaux de la comptabilité au ministre des Finances, une tentative de mise sous tutelle financière. « Devant l’opposition des ministères, cette disposition demeura à peu près lettre morte »23.

b. Le contrôle des dépenses des ordonnateurs secondaires.

37Cette logique de restauration d’une réalité comptable sous l’autorité du ministère des Finances conduisit à la mise en place, moins d’un an après l’adoption du décret du 30 octobre 1935, d’une comptabilité locale des dépenses engagées. Elle devait permettre de poursuivre, au niveau des ordonnateurs secondaires, le contrôle exercé depuis 1922 au niveau central.

38C’est en 1930 que le contrôle des dépenses engagées fut étendu au niveau local.

  • 24 Loi du 16 avril 1930, J.O., 17 avril 1930.

Loi du 16 avril 193024. Article 133 : Le contrôle institué par la loi du 10 août 1922 est étendu aux dépenses engagées par les ordonnateurs secondaires sur les crédits du budget général de l’État et des budgets annexes rattachés pour ordre audit budget.
Un règlement d’administration publique pris sur la proposition du ministre des finances et du ministre de l’intérieur déterminera les conditions d’application du présent article.

39Le vœu exprimé par le Parlement se heurta à l’opposition des ministères dépensiers. Il fallut en conséquence attendre que soit adoptée la réforme de la comptabilité administrative des années 1934 et 1935 pour imposer le règlement d’administration publique qui devait fixer les modalités de l’extension de ce contrôle et le maintenir au niveau strictement administratif. La lenteur de l’adoption du décret de 1936 est un des indicateurs de la résistance des administrations face au développement du contrôle local.

  • 25 Décret du 1er septembre 1936 : article 1er : Le contrôle local des dépenses engagées par les ordon (...)

40Ce n’est que plus de six ans après la décision d’extension du contrôle des dépenses engagée aux ordonnateurs secondaires qu’intervint le règlement d’administration publique venant en fixer les conditions de mise en œuvre. Le décret du 1er septembre 1936 créa un nouveau niveau de contrôle des dépenses engagées. Ce contrôle local fonctionne à l’image du contrôle central dont il est une sorte de service extérieur. Il est en conséquence confié à un agent du ministère des Finances25. Le contrôleur local dispose des mêmes pouvoirs que son homologue placé auprès des ordonnateurs principaux, le texte du décret de 1936 reprend intégralement les dispositions de 1922 en ce qui concerne le visa préalable.

  • 26 Décret du 1er septembre 1936, J.O., 8 septembre 1936.

Décret du 1er septembre 193626. Article 3 : Toutes les décisions, ayant pour effet d’engager une dépense, prise par les ordonnateurs secondaires, sont soumises au visa préalable des contrôleurs locaux, qui les examinent du point de vue de l’imputation de la dépense, des disponibilités des crédits délégués, de l’exactitude des évaluations, de l’application des dispositions d’ordre financier, des lois ou règlements de l’exécution du budget, en conformité du vote des chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques. À cet effet, ils reçoivent communication de toutes les pièces justificatives des engagements de dépenses.
Si les mesures proposées lui paraissent entachées d’irrégularité, le contrôleur local refuse son visa. En cas de désaccord persistant, il en réfère au contrôleur des dépenses engagées du ministère intéressé.
Si le désaccord persiste entre ce contrôleur et le ministre intéressé, il ne peut être passé outre au refus de visa que sur avis conforme du Ministre des finances, dans les conditions prévues par l’article 5, § 5, de la loi du 10 août 1922.
Les contrôleurs locaux des dépenses engagées sont avisés sans délai de la suite donnée à leurs propositions.

  • 27 Décret du 1er septembre 1936, article 4. Les mandats non revêtus du visa du contrôleur local sont (...)

41Le schéma légal laisse peu de place à l’aléa. Avant d’engager une dépense, l’ordonnateur secondaire est tenu de se soumettre au visa préalable du contrôleur local des dépenses engagées. Le contrôleur central des dépenses engagées peut être amené à trancher les divergences d’opinion quant à la régularité de la demande d’engagement. Seul le ministre des Finances est à même de passer outre un refus de visa. Il en est de même pour les mandatements, qui à l’instar des ordonnances de dépenses ne sont passibles que d’observations. Ici aussi, il s’agit de confier au ministre des Finances le soin d’autoriser le paiement27.

42Le contrôle local est aussi investi d’un rôle de conseil. Cette mission s’exprime tant à l’égard du ministère des Finances que de l’administration contrôlée. Le contrôle local dispose de la possibilité de transmettre des avis au contrôle central. Il en devient une sorte de service extérieur.

  • 28 Décret du 1er septembre 1936, J.O., 8 septembre 1936.

Décret du 1er septembre 193628. Article 2 : Les contrôleurs locaux adressent aux contrôleurs des dépenses engagées des ministères, de leur propre initiative ou sur la demande de ceux-ci, leur avis motivé sur les demandes de crédits émanant des services locaux auprès desquels ils exercent leurs fonctions. Ils reçoivent, à cet effet, communication de tous documents ou renseignements utiles.

  • 29 Décret du 1er septembre 1936, article 5. La comptabilité des contrôleurs locaux sera organisée sel (...)
  • 30 Extrait du discours du procureur général Godin lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour (...)

43Le contrôle local s’inscrit aussi comme le prolongement du contrôle central puisqu’il est chargé de tenir, dans les mêmes conditions, la comptabilité des dépenses engagées29. Son rôle de conseiller des services s’exprime en faveur des ordonnateurs secondaires. Si le contrôle central des dépenses engagées était censé ménager la responsabilité des ordonnateurs principaux, le contrôleur local des dépenses engagées devient le « conseil judiciaire »30 du préfet.

  • 31 M.P. (bureau centralisation et vérification) « Le contrôle contemporain des dépenses publiques », (...)

44Dès lors, il était possible, pour un administrateur civil à la direction de la Comptabilité publique, de porter ce jugement optimiste sur le contrôle local ainsi défini : « La conception d’un contrôle sur les opérations des ordonnateurs secondaires est satisfaisante pour l’esprit »31.

B. L’INADAPTATION DU CONTRÔLE LOCAL DES DÉPENSES ENGAGÉES DE 1936

45Le Parlement et le ministère des Finances souhaitaient une réforme du contrôle des ordonnateurs secondaires. Pour autant, force est de constater qu’ils ne parvinrent pas à l’imposer. L’édifice de septembre 1936 montra trop d’imperfections à l’usage et fut rapidement abandonné. De plus, le phénomène des délégations de crédits ne recevait pas, loin de là, la bénédiction d’un ministère des Finances qui y voyait une source d’évaporation sans contrôle des deniers publics. Son administration était donc logiquement plus tentée par la suppression des délégations que par leur contrôle.

1. L’échec de la réforme de 1936.

46L’objectif d’un contrôle local des dépenses engagées est commun au ministère des Finances et au Parlement. Sa réalisation se heurta aux contraintes financières qui guidaient les décisions du Parlement. Aiguillé sur une mauvaise voie par manque de moyens, le contrôle local devint rapidement une curiosité sans avenir.

a. Une réforme sans moyens.

47Confronté au douloureux problème du coût financier de l’extension au plan local du contrôle des dépenses engagées, le Parlement condamna cette tentative en en confiant la tâche à un service dans l’incapacité de l’assumer.

48La réorganisation financière de l’État apparaissait comme une nécessité au lendemain de la première guerre mondiale. Cette nécessité se trouva renforcée par le contexte de crise économique mondiale qui grevait les rentrées fiscales. Le dogme de l’équilibre budgétaire conduisit les gouvernements à des mesures radicales au cours des années 1930. Parmi ces mesures, celle qui laissa le plus de trace au sein de l’appareil administratif fut certainement la baisse des effectifs de l’administration.

  • 32 Bulletin de statistique et de législation comparée, juin 1934, pages 1350 à 1400. Encore convient- (...)
  • 33 Rapport Jammy Schmitt, rapporteur général de la commission des Finances de la Chambre des députés, (...)

49Pour le seul mois de juin 1934, on dénombre 32 décrets portant suppression d’emplois dans l’administration32. Le coût du nouveau contrôle était en conséquence une des données majeures sur lesquelles le Parlement porta son attention. « Craignant que la réalisation de la réforme envisagée n’entraîne de nouvelles charges pour les collectivités locales, sur la proposition de M. Bonnevay, la commission des Finances a exprimé le désir que le gouvernement prenne toutes les mesures nécessaires pour ne pas imposer, du fait de l’application de la nouvelle réforme, une charge supplémentaire aux budgets des départements et des communes »33.

  • 34 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat sur le projet de (...)

50Le rapporteur de la commission des Finances du Sénat exprima, quant à lui, un point de vue plus tranché. « Aux deux fonctions actuelles, ordonnateur et comptable, qui seraient démembrées l’une et l’autre, la réforme en substituerait trois : ordonnateur, contrôleur-comptable, payeur. Il y aurait là un alourdissement indiscutable, et coûteux quoi qu’on prétende, des rouages administratifs. Il ne faut pas se dissimuler en effet que les contrôleurs-comptables devraient être des fonctionnaires d’un rang assez élevé dans la hiérarchie, car ils seraient appelés à contrôler les actes d’administrateurs locaux importants, tels qu’intendants militaires ou ingénieurs en chef des Ponts et Chaussées, par exemple. On devrait, d’autre part, en instituer au moins un par département, et il faudrait évidemment leur fournir un personnel d’exécution. Les dépenses de traitements du nouveau service ne pourraient manquer d’être considérables »34.

  • 35 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat sur le projet de (...)

51Le constat est sans appel, il a pour conséquence nécessaire l’abandon du projet. « Votre commission des Finances vous propose de ne pas adopter le projet de loi présenté par le gouvernement »35.

  • 36 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat sur le projet de (...)

52Le sénateur propose de confier la comptabilité locale des dépenses engagées, telle qu’elle était envisagée par le projet de loi, au service de la dépense de la trésorerie générale, « l’un de ceux qui, de l’avis unanime, fonctionne le mieux »36. En confiant à un service administratif « performant », une tâche nécessaire, la commission des Finances du Sénat réalisait le tour de force de perfectionner le système en place sans surcoût… Ce faisant, elle éludait deux problèmes majeurs, celui du surcroît de travail occasionné aux services ainsi que du surcroît de qualification nécessaire aux agents pour effectuer dans de bonnes conditions cette nouvelle mission.

53Le pragmatisme financier du Parlement obligea le gouvernement, lors de la rédaction des décrets de 1936, à prendre en compte les revendications exposées. Au premier décret du 1er septembre 1936, fut adjoint un second décret précisant le destinataire de la fonction de contrôleur local des dépenses engagées.

  • 37 Décret du 1er septembre 1936 : règles relatives à la tenue de la comptabilité administrative des s (...)

Décret du 1er septembre 193637. Article 1er : Il est institué, dans chaque département pourvu d’une trésorerie générale, un service local de contrôle des dépenses engagées.

  • 38 Extrait du discours du procureur général Godin lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour (...)

54Le résultat fut sans surprise : les trésoreries étaient incapables d’assumer cette nouvelle mission. Le procureur général Godin, lors de la séance solennelle de rentrée d’octobre 1938, rapporta l’expérience d’un président de chambre de la Cour des comptes. Ce dernier visitait une trésorerie générale dans le but de se renseigner sur la mise en application de la réforme locale du contrôle des dépenses : « Le magistrat pose cette première question : Comment avez-vous organisé le service local du contrôle des dépenses engagées ? Et le contrôleur local, sans hésitation de répondre : Mais il n’y a pas de service local, à proprement parler, du contrôle des dépenses engagées. Il y a moi, qui suis contrôleur local, mais, vous l’avez bien deviné, pour la forme seulement. Je ne suis qu’un figurant. Je ne contrôle rien. Je signe uniquement. Pour contrôler effectivement, comme le voudrait le décret du 1er septembre 1936, c’est au moins cinq ou six agents de plus qu’il eût fallu me donner et ne les affecter qu’à ce service, en choisissant des agents sérieux, expérimentés, possédant les règles de la comptabilité publique, comme nous arrivons à les connaître après dix ou quinze années d’application. […] Mon seul rôle de contrôleur local se borne à donner, sans trop savoir pourquoi un grand nombre de signatures »38.

b. Une réforme condamnée.

55Si il n’a pas répondu aux attentes des promoteurs du décret de 1936, le contrôle local n’en a pas moins existé sous une forme rudimentaire. Le service du contrôle local des dépenses engagées a été effectivement créé au sein des trésoreries générales, même si il n’a que très partiellement appliqué ses prérogatives. Confié à un comptable, le contrôle de la régularité des opérations qui interviennent en amont de son champ d’action traditionnel n’a que très peu motivé un agent dont les préoccupations sont liées au problème de sa responsabilité.

  • 39 M.P. « Le contrôle contemporain des dépenses publiques », Revue du Trésor, novembre 1948, page 263

56« En fait, il n’y a jamais eu de visa préalable et de comptabilité des engagements des dépenses des ordonnateurs secondaires. Seul, le second décret reçut une application par l’organisation différente du service de la dépense des trésoreries générales, en vue d’assurer la tenue de la comptabilité administrative des opérations des ordonnateurs du département et l’envoi mensuel des éléments de cette comptabilité à la Cour des comptes »39.

  • 40 Pierre Chaline commis au service de la dépense de la trésorerie générale de Châlons-sur-Marne en 1 (...)
  • 41 « Actualité budgétaire, exécution du budget de l’État : le contrôle local des dépenses engagées », (...)

57Le rôle du contrôle local des dépenses engagées se réduit donc, du fait des contraintes matérielles pesant sur le service qui en a la charge, à la tenue de la comptabilité administrative prévue par le second décret du 1er septembre 1936. Cette comptabilité n’apporte que peu de modifications par rapport à la comptabilité antérieure. Elle est établie, d’une part pour les mandats au moment de leur émission, et d’autre part pour les bons de caisse après leur paiement, au lieu de l’être seulement après cette opération. Le contrôleur local des dépenses engagées n’intervient que pour constater a posteriori (lors de l’apposition du « vu bon à payer40 ») la régularité de la dépense au point de vue de l’existence des crédits et de la preuve du service fait, mais non pour exercer un contrôle sur le bien-fondé de cette dépense et les modalités de son règlement. Or, ce n’est qu’ainsi que son intervention devait avoir quelque efficacité. « Il faudrait donc, pour remédier à ces inconvénients, que les contrôleurs locaux des dépenses engagées jouent réellement le même rôle que les contrôleurs centraux, c’est-à-dire que toute décision des ordonnateurs secondaires portant engagement de crédits soit soumise à leur approbation préalable, et non par seulement à leur visa avant paiement. En d’autres termes, il serait désirable qu’ils aient sur les ordonnateurs l’autorité indiscutée de contrôleurs techniques (au point de vue financier s’entend), au lieu de n’être que des vérificateurs de pièces ou même de simples enregistreurs de dépenses faites »41.

  • 42 M.P., « Le contrôle contemporain des dépenses publiques », Revue du Trésor, novembre 1948, page 26 (...)

58La création d’emplois de contrôleur local des dépenses engagées n’a pas pu être obtenue. Les fonctions que le titulaire d’un tel emploi aurait dû remplir dans chaque département furent d’abord confiées par décret du 23 novembre 1936 à un chef de service de la trésorerie générale. Le deuxième fondé de pouvoir sans service ou chef de la dépense s’en occupait généralement. Si le problème venait en partie de l’incapacité pour un second fondé de pouvoir d’une trésorerie générale à s’opposer au préfet, il suffisait de transférer la fonction de contrôleur local des dépenses engagées au trésorier-payeur général. Ce fut le but du décret du 28 septembre 1939. « Malheureusement beaucoup d’ordonnateurs secondaires ne tiennent pas de comptabilité et n’adressent pas de situation d’emploi de crédits à leur administration centrale… S’ils le font, c’est en prenant les renseignements nécessaires chez le comptable. Solution un peu trop simple pour arriver à la concordance entre la comptabilité administrative de l’ordonnateur et celle du comptable mais qui enlève toute valeur à la confrontation de ces deux comptabilités »42.

  • 43 M.P., « Le contrôle contemporain des dépenses publiques », Revue du Trésor, novembre 1948, page 26 (...)

59De plus, ainsi tenue, la comptabilité des ordonnances déléguées ne peut permettre une gestion fine des ordonnances de paiement en amont, c’est-à-dire au niveau de l’ordonnateur secondaire, et encore moins lui permettre d’être averti des éventuels dépassements de crédits auxquels il s’expose, avant que ces derniers ne deviennent inéluctables. Le strict maintien de l’ordonnateur secondaire dans ses délégations dépend donc de la vigilance du comptable assignataire, qui doit suivre l’exécution en fonction du montant des délégations de crédits visées par le contrôleur des dépenses engagées. « Toute omission ou anticipation de sa part risque de se traduire par un dépassement de crédits. Une erreur de l’ordonnateur dans l’imputation d’une dépense peut aussi masquer un dépassement »43.

60La raison de l’absence manifeste de volonté des comptables locaux de tenir la comptabilité des dépenses engagées peut trouver une explication en la pénurie des effectifs. Placés dans la situation difficile de « payeurs-contrôleurs » et de surcroît soumis à l’écrasant poids d’une responsabilité pécuniaire personnelle, comment ne pas envisager comme logique que les trésoriers-payeurs généraux privilégient leur activité traditionnelle de vérification « formelle » a posteriori des mandatements à celle de vérification « financière » a priori des propositions d’engagements ?

61Inappliqué, le décret du 28 septembre 1939 a été abrogé par le décret n° 55-1487 du 14 novembre 1955. Il en a été de même de celles des dispositions de l’article 133 de la loi du 16 avril 1930 étendant aux ordonnateurs secondaires le contrôle institué par la loi du 10 août 1922 qui ont été abrogées par l’article 4 de la loi n° 47-579 du 30 mars 1947.

62D’autre part le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, tirant les conséquences de cette mesure, a abrogé les dispositions du décret du 1er septembre 1936 relatives à l’organisation d’un service local de contrôle des dépenses engagées. Les articles du texte de 1936 qui traduisaient l’extension aux dépenses engagées dans les services extérieurs des ministères des règles de contrôle portant sur les dépenses engagées par les administrations centrales sont elles aussi abrogées. Le décret du centenaire assène le coup de grâce au service local du contrôle des dépenses engagées dans son acception de l’entre-deux-guerres.

2. Les nouvelles interrogations.

63Après la seconde guerre mondiale, l’appareil administratif reconsidéra ses positions quant aux ordonnateurs secondaires. Au-delà d’une nécessité reconnue, le processus de délégation de crédits fut analysé comme un risque fort d’évaporation de deniers publics dont l’État avait grand besoin. Le ministère des Finances porta d’abord un regard extrêmement critique sur la déconcentration financière elle-même, avant de réaliser que les difficultés rencontrées ne sont pas forcément le fruit des lacunes des services déconcentrés mais parfois de la volonté des services centraux.

a. Revenir sur la déconcentration financière.

64Après l’échec de la tentative de contrôle local des dépenses engagées des années 1930, le ministère des Finances s’attache à mettre en place un nouveau système de contrôle de la régularité de la dépense des ordonnateurs secondaires. La direction du Budget et l’Inspection des finances étudient le problème et parviennent à une conclusion surprenante : c’est le processus de déconcentration lui même qui est critiquable. L’incapacité - ou l’absence de volonté - des services déconcentrés à maîtriser la notion d’engagement de dépense, conjuguée à la difficulté à isoler les responsabilités financières en cas de délégation de crédits, sont les causes principales des difficultés engendrées par les mandats de paiements.

  • 44 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1 (...)

65C’est dans le domaine des engagements de dépenses que la nécessité d’une réforme se fait sentir avec la plus grande acuité. L’engagement constitue l’une des phases essentielles de la dépense publique dont il est le fait générateur. Il importe de le maintenir dans les limites tracées par le Parlement pour chacun des chapitres du budget, et par les ministres pour chacun des services placés sous leur autorité bénéficiant d’une délégation de crédit. L’Inspection des finances note l’importance de cette notion et son incidence au niveau déconcentré. « La notion de l’engagement a besoin d’être précisée, dans la mesure où elle peut l’être, car le moment exact où doit être enregistré un engagement de dépense demeurera fréquemment question d’appréciation, surtout en matière de matériel et de travaux »44.

  • 45 Circulaire du 17 décembre 1955 (N° 12 B61 63-17 et N° 3928 C.D.) J.O. du 18 décembre 1955, page 12 (...)

66Le problème de la méconnaissance de la notion d’engagement interfère directement sur les finances publiques. Dans les années 1950, il n’y a plus de contrôle local des engagements de dépenses, autant dire que les administrations sont livrées à elle-même. Roger Goetze, directeur du Budget, dénonce cet état des choses par circulaire, et tente par là de convaincre les ministres dépensiers des risques subséquents. « Les enquêtes poursuivies dans les services extérieurs des divers ministères ont démontré que, dans un grand nombre d’administrations, la notion d’engagement de dépenses n’est pas toujours exactement comprise »45.

  • 46 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1 (...)

67Si la difficulté administrative vient de l’appréciation de la notion d’engagement, la finalité poursuivie par le ministère des Finances est bien d’obtenir la tenue d’une comptabilité des propositions d’engagement de dépense. Pour s’assurer de la tenue de cette comptabilité, il semble nécessaire, non plus d’assurer l’indépendance du « comptable-contrôleur », mais de mettre en œuvre la responsabilité de l’agent à qui incombe cette tâche. C’est en ce sens que se prononce l’Inspection des finances. « Le rôle du trésorier-payeur général ne sera donc pas d’exercer un contrôle préventif, mais de constater que la comptabilité des dépenses engagées est régulièrement tenue et, lorsqu’il observe une irrégularité, de pouvoir mettre en cause l’agent responsable. […] Le système envisagé repose donc surl’obligation de tenir régulièrement la comptabilité des dépenses engagées et sur la possibilité de déterminer la responsabilité de l’administrateur »46.

  • 47 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur les ordonnateurs secondaires, juin 1950, page 3 (...)

68Si la partition théorique entre ordonnateur principal et ordonnateur secondaire est claire, le schéma mérite pourtant d’être développé en ce qui concerne les ordonnateurs secondaires. Il existe deux types d’ordonnateurs secondaires, ceux qui ordonnancent des dépenses après les avoir engagées et ceux qui ordonnancent des dépenses non engagées par eux. « Il est donc permis de dire que le vocable d’ordonnateur secondaire recouvre des situations différentes, en désignant tantôt un représentant des pouvoirs publics qui exerce les deux fonctions de décision et d’ordonnancement comme le général de région ou le directeur des services agricoles — tantôt un fonctionnaire qui exerce seulement une de ces deux fonctions sans assumer l’autre »47.

69Devant la nécessité de « déconcentrer » les centres de décisions, la position de l’ordonnateur recouvre plusieurs significations. De ces différentes possibilités découle la plus ou moins grande pertinence du contrôle financier local. L’organisation du phénomène de délégation de crédits nécessite une adaptation en matière de responsabilité.

70Si la fonction d’ordonnateur secondaire est envisagée comme inséparable de la fonction de chef de service (celui qui engage les crédits), on supprime le problème et il convient d’augmenter le nombre des ordonnateurs secondaires en fonction du degré de déconcentration souhaité. Le contrôle est applicable en la forme.

71Si on décide de maintenir la dualité ordonnateur secondaire (au niveau local), « engageur » de crédits (au niveau local ou central), deux solutions sont envisageables.

  • 48 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur les ordonnateurs secondaires, juin 1950, page 3 (...)

72Premièrement, les chefs des services (qui engagent les crédits) sont des autorités responsables, et peu importe l’identité de l’ordonnateur secondaire chargé des mandatements qui agit en quelque sorte en situation de compétence liée. C’est bel et bien au niveau de l’engagement que doit porter l’effort de contrôle. « Plus la fonction d’ordonnancement devient centralisée, plus le rôle de l’ordonnateur devient mécanique, et se borne à une homologation formelle des documents élaborés et transmis par les bureaux spécialisés »48.

  • 49 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur les ordonnateurs secondaires, juin 1950, page 7 (...)
  • 50 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 7.

73Deuxièmement, on choisit de ne pas étendre aux chefs de service (qui engage les dépenses) la responsabilité financière inhérente au maniement des deniers publics et il convient de mettre « l’engageur de crédit » sous le contrôle de l’ordonnateur, seul responsable. En pratique, cette solution conduit à un renforcement du rôle de l’ordonnateur secondaire, et à un amoindrissement du rôle des administrations centrales qui ne pourront plus effectuer les tâches techniques au niveau local, sauf à être subordonnées aux ordonnateurs secondaires ! Cette dernière solution heurte de plein fouet la conception centralisatrice de l’appareil administratif de l’État dans les années 1950-1960, comme l’exprime l’Inspection des finances. « Les départements ou même les régions tendront vers des politiques autonomes et l’autorité des ministères, qui constitue un des principes constitutionnels du régime actuel, se révélera promptement incompatible avec la centralisation locale du pouvoir »49. Or, l’atmosphère politique tend plutôt à la centralisation, d’autant que, comme l’exprime un administrateur de la direction du Budget, les compétences sont réputées être à Paris. « Qui donc, en effet, gère effectivement les crédits délégués, les bureaux de l’administration centrale, ou bien les services départementaux, souvent bien peu équipés en personnel qualifié ? »50

74Non seulement, la « déconcentration » se révélera difficile à mettre en œuvre pour des raisons techniques, mais, inversement, la centralisation financière apparaît comme une garantie d’efficacité. Le ministère des Finances tend donc à encourager la centralisation financière. L’intérêt de l’administration financière unique et centralisée est double. Pour le contrôleur, il met en avant un interlocuteur unique, connaissant les dossiers, conscient des contraintes pesant sur le budget du ministère dans sa globalité et averti des réactions du contrôle de l’exécution. Pour le contrôlé, l’avantage essentiel est de maîtriser la ligne budgétaire dans son montant, c’est-à-dire dans la réalité quotidienne de sa consommation. Cette centralisation évite les dépassements de crédits dangereux en terme de relation au contrôle, mais aussi le risque de non consommation, dangereux en termes de reconduction et surtout en termes de risque de paralysie des services : la centralisation ainsi envisagée affine la gestion.

b. Une attitude ambiguë des administrations centrales.

75Fustiger l’incompétence financière des services extérieurs pour préconiser de revenir sur le principe même de la déconcentration est une attitude un peu caricaturale. L’administration des Finances refuserait aux administrations déconcentrées la possibilité de s’adapter à leur nouvelle mission ? Certainement pas, derrière ces critiques pratiques se trouve un constat de fond, les administrations centrales, hostiles par nature au contrôle des dépenses engagées, utilisent les délégations de crédits pour contourner le contrôle financier central.

  • 51 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 7.

76Les services gestionnaires des ordonnances de délégation sont censés tenir une comptabilité, « au moins rudimentaire » des engagements de dépense. « Mais l’expérience prouve qu’il n’en est pas toujours ainsi. Il n’est donc pas surprenant que bien des irrégularités aient pu être décelées dans les services extérieurs »51.

  • 52 Circulaire du 17 décembre 1955 (N° 12 B61 63-17 et N° 3928 C.D.), J.O.,18 décembre 1955, page 1227 (...)

77Le ministère des Finances, par l’intermédiaire de la direction du Budget, ne se décourage pas. Malgré l’abandon des prescriptions édictées durant les années 1930 en matière de comptabilité locale des dépenses engagées, la direction du Budget réclame à nouveau cette mise en place par note circulaire (valant instruction) adressée aux ministres le 17 décembre 1955. « La présente instruction tend à donner des directives générales en vue de la tenue à l’échelon local d’une comptabilité des engagements de dépenses, opération qui doit nécessairement précéder la mise en place ultérieure d’une comptabilité administrative uniforme dans l’ensemble des services de l’État »52.

  • 53 Georges Palthey Le contrôle préalable des finances publiques, Paris, P.U.F., 1942, pages 62.

78La vision du problème se précise progressivement. La défiance à l’égard des bureaux amena, dès la fin des années 1930, la doctrine à se poser la question de « l’intérêt à agir ». Pourquoi un ordonnateur secondaire accepterait-il des dépassements de crédits ? En retournant le problème, Georges Palthey, émit une remarque extrêmement intéressante : les phénomènes de délégation de crédits permettraient aux administrations centrales d’éluder le contrôle central des dépenses engagées. « Malgré le renforcement du contrôle, toutes les administrations départementales échappaient au contrôle, bien que les ordonnances de délégations fussent soumises à l’examen des contrôleurs. Il était en effet impossible à ces derniers de vérifier l’emploi des crédits délégués, et par suite facile aux services centraux de transgresser les règles du contrôle en faisant effectuer par les ordonnateurs secondaires les dépenses qui auraient pu soulever l’opposition du contrôleur »53.

  • 54 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1 (...)
  • 55 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1 (...)

79Cette analyse est confirmée dans les années 1950 par un rapport de l’Inspection générale des finances qui relève que le problème ne vient pas des ordonnateurs secondaires, mais de la possibilité offerte aux ordonnateurs principaux de transgresser les dispositions de la loi du 10 août 1922 en déléguant leurs crédits. « Ce serait une erreur de croire que dans les services extérieurs des Administrations publiques, les irrégularités budgétaires sont fréquentes et graves54. […] L’expérience, acquise par l’Inspection générale des finances au cours de deux tournées de contrôle sur les comptabilités administratives des ordonnateurs secondaires, tend à montrer que les irrégularités budgétaires relevées dans les services extérieurs des ministères ont plus souvent pour origine les instructions données par les Administrations centrales, que la négligence ou la fraude des chefs de services locaux »55.

80La direction du Budget avait conscience du phénomène de perte d’adhérence du contrôle des dépenses engagées du fait de l’existence des ordonnances de délégations. Les dépassements de crédits délégués en sont une manifestation. Le Contrôle des dépenses engagées ne fait que viser les délégations de crédits. Il n’est pas en mesure de vérifier, ni la régularité, ni l’exacte évaluation de ces crédits.

  • 56 Didier Gregh fut directeur du Budget du 27 août 1944 au 12 juillet 1949.
  • 57 Circulaire n°118, B/2, 6 novembre 1945 : Mandatement par les ordonnateurs secondaires de dépenses (...)

81Incapable de s’opposer efficacement aux dépassements de crédits avant leur engagement, Didier Gregh56 ne peut qu’enjoindre, par lettre circulaire, les administrations centrales à doter les ordonnateurs secondaires des crédits suffisants. Cette requête vise à permettre l’efficacité de la comptabilité centrale des dépenses engagées, à défaut de contrôler les dépenses déconcentrées. « Je vous serais obligé de vouloir bien, dans tous les cas, mettre à la disposition de vos ordonnateurs secondaires les crédits jugés par vous indispensables au fonctionnement des services locaux. Cette recommandation vise spécialement les dépenses dont la réalisation ne peut être différée : traitement, salaires, solde du personnel officier, indemnité de résidence, allocations familiales »57.

  • 58 Circulaire n°118, B/2, 6 novembre 1945 : Mandatement par les ordonnateurs secondaires de dépenses (...)

82Incapable d’empêcher les abus, le directeur du Budget est contraint de les régulariser. « Des instructions ayant été données aux contrôleurs des dépenses engagées pour les chapitres appelés à recevoir un supplément de dotation par prélèvement sur le crédit global ouvert au budget des Finances, aucune difficulté ne s’oppose à l’émission régulière d’ordonnances de délégations au titre des chapitres intéressés »58.

  • 59 Henri Paoletti fut contrôleur des dépenses engagées près le ministère de la Reconstruction et de l (...)
  • 60 Il convient en effet de signaler que de nombreux crédits délégués correspondent, théoriquement, à (...)
  • 61 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 8.
  • 62 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 14.

83Dès lors les délégations de crédits revêtent une nouvelle signification, d’autant que leur montant s’accroît sensiblement. Henri Paoletti59, rapporte son expérience à ce sujet. « Au ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme, pour citer un exemple, les dépenses qui font l’objet d’ordonnances directes représentent, sur crédits budgétaires, 1/6e environ du total, et sur comptes spéciaux 1/20e environ. C’est-à-dire qu’au moins en apparence, j’insiste sur ce mot60, la quasi totalité des dépenses - puisque partout ailleurs les proportions sont les mêmes — échappe à l’appareil de l’administration centrale, qui est complexe sans doute, mais qui apporte des garanties sérieuses de contrôle »61. Le contrôleur financier revient ensuite sur la nécessité d’une gestion centralisée. Il convient selon lui de procéder à des engagements détaillés, qui permettent de faire remonter au contrôle une information intéressante et de faire liquider ces demandes d’engagement par les services centraux. Enfin, il expose une illustration de la difficulté engendrée par les délégations de crédits affranchies de contrôle des engagements. « Lorsqu’un délégué du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme veut satisfaire un plus grand nombre de sinistrés, et que les crédits de dommages de guerre dont il dispose ne le lui permettent pas, que fait-il ? Eh bien il s’abstient de réévaluer convenablement les programmes déjà lancés. Ou bien il n’engage qu’une somme inférieure au coût de telle reconstitution totale. Même si la différence unitaire est faible, la multiplication de ces opérations provoque une différence considérable entre le total des engagements comptables et celui des engagements réels : cette différence peut être évaluée à l’heure actuelle à plusieurs dizaines de milliards. »62

84Les dépassements de crédits en matière de réparation des dommages de guerre sont un parfait exemple de la nécessité de tenir une comptabilité des propositions d’engagements permettant de les maintenir dans la stricte limite des crédits délégués. Les dépassements constatés ne pourront pas rester indéfiniment sans conséquences.

  • 63 Le budget de la France de 1950, Ministère du Budget, Bureau d’études, 1950, pages 53 et 54.

Prévision et exécution des dépenses de « dommages de guerre » (en millions de francs)63

Prévision et exécution des dépenses de « dommages de guerre » (en millions de francs)63
  • 64 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 14.

85L’inflation aidant, non seulement les programmes nouveaux pâtiront de la mauvaise évaluation des engagements de crédits, mais en plus les programmes en cours risquent de ne pas être terminés, « ce qui est advenu dans certaines délégations départementales du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme »64.

  • 65 « Les fausses imputations : ainsi qu’il a été relevé par les tournées de contrôle, les fausses imp (...)
  • 66 « Soumises au contrôle central des dépenses engagées, les administrations centrales passent des co (...)
  • 67 « Un bon administrateur, après avoir établi le plan de ses travaux ou de ses commandes dans l’ordr (...)
  • 68 « Régularisation tardive de dépenses : les dépenses n’ont pas été correctement engagées ; c’est le (...)

86Au-delà de ces dépassements de crédits, les délégations permettent de camoufler de fausses imputations65 et dans un même ordre d’idée une prise en charge par les ordonnateurs secondaires de dépenses incombant à l’administration centrale66. Le rapport de l’Inspection des finances qui révèle ces irrégularités comptables, mentionne aussi deux autres types de comportement douteux sur lesquelles la présence d’un contrôleur local n’aurait pas forcément beaucoup d’influence. Il s’agit de l’épuisement des crédits67 en fin d’année et de la régularisation tardive de certaines dépenses68.

  • 69 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris cours I.T.A.P., 1951, page 19.

87Les années 1950 poussent la direction du Budget à envisager la réintroduction d’un contrôle local des engagements de dépenses. Tirant les conclusions qui s’imposaient des erreurs originelles du contrôle local de 1936 Henri Paoletti remarque que : « les trois quarts environ des crédits délégués étaient, il y a trois ans, consommés dans vingt départements, et que dix départements en consommaient les deux tiers. Un contrôle polyvalent des ordonnateurs secondaires, sans rien changer aux institutions telles qu’elles existent aujourd’hui, est donc aisément réalisable aux conditions les meilleurs, puisqu’il suffit de sept circonscriptions provinciales de contrôle pour résoudre enfin un problème sur lequel les précédents réformateurs avaient échoué »69.

88Le raisonnement est attirant, il convient cependant d’en relativiser la portée sans pour autant en amoindrir la pertinence. Henri Paoletti préconisait, en 1951, un contrôle des ordonnateurs secondaires par circonscription afin d’en réduire le coût. Quelques années plus tard allait s’engager un mouvement de déconcentration dont les répercussions eurent été contraires aux objectifs de la direction du Budget : une inflation du nombre de postes qui aurait manifesté une mauvaise évaluation des conséquences que les mesures proposées auront sur les finances publiques.

II. DE LA DÉCONCENTRATION DU CONTRÔLE FINANCIER AU CONTRÔLE FINANCIER DÉCONCENTRÉ.

89L’échec de la tentative d’instauration d’un contrôle local des dépenses engagées et la défiance exprimée à l’égard du phénomène de déconcentration financière conduisirent le ministère des Finances à envisager avec circonspection l’avenir de cet outil de contrôle de l’exécution des dépenses publiques. Après plusieurs années passées dans les méandres de la pensée administrative, le contrôle administratif local de la dépense resurgit en 1970. Il est alors conçu comme un instrument de la déconcentration, c’est dire si il est loin de ce qu’envisageaient les administrateurs de la direction du Budget dans les années 1950. Il subira, en 1996, une métamorphose profonde qui le rapprochera de ce qu’il aurait dû être dans l’esprit des instigateurs de la réforme de 1936 : une transposition du contrôle financier central au niveau local.

A. LA DÉCONCENTRATION DU CONTRÔLE FINANCIER

90Le contrôle financier de 1970 s’inscrit dans le mouvement de déconcentration de l’État. Conçu comme un outil d’accompagnement de la déconcentration, le contrôle s’éloigne des contraintes inhérentes à sa fonction. Dès lors, il n’est pas étonnant que le contrôle financier déconcentré ne réponde pas aux attentes de ceux qui voyaient en lui un contrôle financier local puisque l’objectif qui lui est assigné est de favoriser la déconcentration plus que de concourir au contrôle des dépenses déconcentrées.

1. Un mouvement d’accompagnement de la déconcentration de l’État.

91La nouvelle approche du contrôle local de la dépense publique en fait un instrument de la déconcentration. Le contrôle est alors envisagé comme permettant de déconcentrer une partie de l’activité du ministère des Finances et on lui assigne une fonction d’impulsion. Au-delà de cette revendication, l’attention se porta sur la procédure de contrôle dont il convenait qu’elle ne constitue pas un frein à l’action administrative.

a. Un rôle d’impulsion dans le mouvement de déconcentration.

92La réforme du contrôle financier de 1970 ne s’inscrit pas seulement dans le mouvement de déconcentration, elle revendique une participation à ce qui est alors une volonté politique. A son niveau, elle tente de rapprocher deux hommes le contrôleur financier central, « le budgétaire de la centrale » et le trésorier-payeur général, « le comptable des services extérieurs ».

  • 70 Il s’agit du premier des deux décrets du 14 mars 1964 relatifs à « l’organisation des services de (...)
  • 71 Décret n° 70-1047 du 13 novembre 1970, J.O. 15 novembre 1970, page 10515.
  • 72 André de Laubadère, Jean Claude Venezia et Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, L.G.D.J., (...)

93Le phénomène de déconcentration administrative est une technique d’organisation d’une personne publique qui vise à la répartition des compétences entre une administration centrale et une administration déconcentrée. Ce démembrement est dénommé « service extérieur », jusqu’à la loi sur l’administration territoriale du 6 février 1992 qui imposa la terminologie de « service déconcentré ». Le secteur financier de l’État n’est pas resté étranger à ce mouvement entamé au tournant des années 1970. « Le mouvement de forte déconcentration exprimé par le décret de 196470 s’est poursuivi et renforcé, notamment par le décret du 13 novembre 197071 portant déconcentration des décisions de l’État en matière d’investissements publics »72.

  • 73 Robert Ludwig, « Le contrôle local des engagements de dépenses », R.S.F., 1971, page 524.

94Le mouvement de déconcentration faisait l’objet de nombreuses oppositions. Robert Ludwig remarque que l’existence du Contrôle financier était alors un frein à la déconcentration. Cette hostilité jacobine n’était cependant pas l’apanage du ministère des Finances. « En freinant les politiques ministérielles de déconcentration et en les annihilant franchement même parfois par l’exigence d’une " remontée " des dossiers à Paris aux fins de visa, le Contrôle financier s’est fait complice de la lenteur administrative ; pour ne prendre qu’un exemple bien connu les opérations de construction d’écoles primaires ou de crèches - bien qu’elles soient déconcentrées — se trouvaient encore en 1970 retardées de trois à six mois par l’obligation d’envoyer à Paris une fiche financière au vu de laquelle sont délégués les crédits. Mais il y avait plus grave encore : certains ministères en vinrent même à se servir du Contrôle financier comme d’un alibi à leur politique d’excessive centralisation. […] C’est dans ces conditions que prit corps l’idée de déconcentrer les pouvoirs mêmes du contrôleur financier central »73.

  • 74 Décret n° 70-1049 du 13 novembre 1970, J.O. 15 novembre 1970, page 10531.

95Daté du même jour que le décret portant déconcentration des décisions en matière d’investissements publics, le décret du 13 novembre 197074 relatif à la déconcentration du contrôle financier sur les dépenses de l’État effectuées au plan local, est considéré comme une nécessité. Il concourt à la mise en place de la déconcentration plus qu’il n’en est une conséquence.

Décret du 13 novembre 1970, rapport au président de la République.

Rapprocher l’administration des administrés et assurer une action administrative plus efficace et plus rapide, tel est l’objectif poursuivi par le Gouvernement en matière de déconcentration.
De nombreuses mesures partielles sont déjà intervenues mais il est apparu nécessaire de promouvoir une politique plus systématique. Or l’un des obstacles le plus souvent rencontré pour parvenir à la déconcentration d’attributions effectives est l’existence d’un Contrôle financier centralisé. Deux réformes importantes sont donc simultanément proposées ; d’une part, un décret organise une déconcentration très large des décisions de l’État en matière d’équipements publics, d’autre part le présent décret apporte dans l’édifice de notre Contrôle financier une grande novation. […]
Cette centralisation du contrôle financier à Paris a conduit soit à maintenir dans les administrations centrales certaines attributions (notamment lorsque des normes techniques et financières détaillées ne pouvaient pas être définies) soit à déconcentrer en principe tout en maintenant en fait entre l’administration centrale et les services extérieurs des va et vient de dossiers préjudiciables à la marche rapide des affaires.
Afin de poursuivre et d’accentuer la politique de déconcentration, sans nuire à une saine gestion de la dépense publique, il est nécessaire que soit également déconcentré le contrôle des dépenses engagées.

  • 75 Marc Simmony, « Contrôle financier central/contrôle financier déconcentré : deux niveaux d’exercic (...)

96Ce rôle de catalyseur intervient, selon Marc Simmony, à un moment où « la gestion en administration centrale était la règle et la déconcentration l’exception »75.

97Deux hauts fonctionnaires du ministère des finances interviennent sans cesse dans le processus de la dépense. L’homme du Budget et celui de la Comptabilité publique : deux mondes qui s’ignoreraient totalement s’il n’était la possibilité pour les agents du Budget de trouver, avec le poste de trésorier-payeur général, un débouché plus qu’honorable. En 1970, l’administration des finances décide de rapprocher ces deux hommes en faisant du « T.-P.G. » le contrôleur financier local.

Décret du 13 novembre 1970. Article 2 : Le contrôleur financier prévu à l’article 1er ci-dessus est le trésorier-payeur général auprès duquel est accréditée l’autorité administrative compétente pour prendre les décisions soumises à avis ou, dans le cas d’un budget annexe, le trésorier-payeur général du lieu de résidence de l’ordonnateur secondaire.

  • 76 René Roustide, trésorier-payeur général, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 8.

98Responsable de la dépense au niveau local, titulaire d’un personnel formé aux techniques modernes, le T.-P.G. apparaît, dans les années 1970, comme le chef logique du contrôle local des dépenses engagées qui est confié au service de la dépense de sa trésorerie. « À la trésorerie, il existe un service de la dépense, qui est chargé de vérifier la régularité de l’opération. Le fondé de pouvoir est le responsable qui dispose d’une délégation générale pour la direction de services de la trésorerie »76.

  • 77 Dès lors, une ambiguïté demeure, est-ce parce qu’il est contrôleur que l’on défend au fonctionnair (...)

99La mission confiée au contrôleur financier local est définie à l’article 3 du décret de 1970 dans les mêmes termes que celle du contrôleur central. Une précision est apportée en matière d’opportunité, démontrant, s’il en était besoin, que le problème existe bel et bien : le contrôleur n’exerce aucune appréciation sur l’opportunité de la dépense…77

Art. 3. Le contrôleur financier, à l’exclusion de toute appréciation sur l’opportunité des mesures envisagées, examine les actes visés à l’article 1er au point de vue de l’imputation budgétaire de la dépense, de la disponibilité des délégations d’autorisation de programme, de l’exactitude de l’évaluation, de la régularité de la dépense au regard des dispositions d’ordre financier des lois et règlements, des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances de l’État.

  • 78 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 12.
  • 79 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 12.
  • 80 André Caussin, contrôleur financier, archives orales du C.H.E.F.F., cassette n° 6.

100Si il n’est pas possible d’affirmer qu’un rapprochement s’opère entre les deux directions du ministère des Finances à l’occasion de cette réforme, certains témoignages montrent qu’une collaboration est possible, qu’une dynamique est envisageable. « Le contrôle financier local s’est mis en place dans de très bonnes conditions. Le T.-P.G. envoyait généralement l’inspecteur du Trésor en charge du contrôle faire un stage dans un contrôle financier central »78. Accepter de former les agents du Trésor permet au contrôleur central de trouver, au niveau local, un correspondant au fait des difficultés de la mission. L’échelon local devient de ce fait une source potentielle d’informations, comme le confirment deux contrôleurs alors en fonction. « Je me suis servi beaucoup du contrôle financier local pour savoir ce que devenaient les crédits délégués, je parle surtout des autorisations de programmes, ou pour obtenir des renseignements, au moment de la préparation du collectif, sur les chapitres sur lesquels je pourrais faire des blocages. Car à mon niveau je n’avais connaissance que des délégations de crédits. Seul le contrôleur financier local intervient sur les crédits délégués »79. « Le ministère des Finances avait interdit d’embaucher, donc on employait à la petite semaine, on était au courant par les rapports de la Cour des comptes et par les trésoriers-payeurs généraux qui ont commencé à se manifester au moment ou ils sont devenus contrôleurs des dépenses engagées décentralisés »80.

101La réforme de 1970 semble en outre avoir sensibilisé, au moins occasionnellement, le réseau comptable aux problématiques du contrôle préalable.

b. Ne pas entraver les dépenses de l’État.

102L’opération de déconcentration de la dépense publique doit être favorisée par le contrôle. Cela sous-entend que la procédure mise en place poursuit un double objectif. Elle doit permettre d’établir un contrôle sans pour autant paralyser un circuit administratif de plus en plus lourd à gérer. Il conviendra donc nécessairement d’apporter des modifications à la procédure de 1922.

  • 81 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, (...)

103Le problème du contrôle des crédits délégués, évoqué dans les années 1950, devient une nécessité d’autant plus criante qu’il s’agit maintenant d’une volonté politique. Renaud de La Genière, directeur du Budget, constate le caractère hétérogène du phénomène des délégations de crédits. « Pour les dépenses ordinaires, la part des dépenses engagées localement est très variable d’un ministère à l’autre ; dans le cas de ministères très importants comme l’Éducation et l’Équipement, elle est très importante (50 à 80 %) ; dans d’autres cas, elle est très faible (2 % à l’Agriculture, 6 % à l’Intérieur). Pour les dépenses d’équipement elle est en moyenne de 25 à 30 % »81.

  • 82 Louis Arbelot, « Le contrôle par les niveaux déconcentrés : le contrôle de la régularité de la dép (...)
  • 83 Louis Arbelot, « Le contrôle par les niveaux déconcentrés : le contrôle de la régularité de la dép (...)
  • 84 Rapport Rivain sur la loi de finances pour 1971, tome I, Assemblée nationale, n° 1395, page 56.
  • 85 Louis Arbelot, « Le contrôle par les niveaux déconcentrés : le contrôle de la régularité de la dép (...)

104Le contrôle local des engagements de dépense apparaît comme une obligation par « transitivité ». Louis Arbelot, trésorier-payeur général de région, considère logiquement que le contrôle local de la dépense, « dans son esprit, est tout à fait comparable à celui des contrôleurs financiers centraux »82. Autrement dit : « L’objectif est bien la sauvegarde des deniers publics »83. Il coupe court au problème du « coutournement » du contrôle central par le biais des délégations de crédits dont les parlementaires ont, eux aussi, pris conscience. « S’agissant des crédits répartis entre les ordonnateurs secondaires, le contrôle se borne à viser les délégations ; il n’est pas en mesure, sauf cas exceptionnel, de suivre l’exécution de la dépense. Cette lacune a d’ailleurs pu, dans le passé, donner lieu à un détournement de procédure : telle opération, rejetée par le contrôleur, était exécutée par un ordonnateur auquel étaient délégués les crédits correspondants »84. Le contrôle local reprend l’objectif du contrôle centralen ce qui concerne la protection des disponibilités financières de l’État. Il subira nécessairement les mêmes critiques dont la principale, au niveau administratif, est de ralentir la procédure de la dépense publique. Il convient donc, d’éviter « de compliquer la tâche des ordonnateurs »85.

105Le double objectif du contrôle local est rappelé au sein du rapport au président de la République précédent le texte du décret de 1970. Il entraîne de légères adaptations.

106D’une part, à l’aide d’un avis, le contrôleur est chargé de préparer le contrôle a posteriori du comptable. Il s’agit en réalité d’une extension du champ du contrôle comptable… puisqu’il est exercé par ce dernier.

Décret du 13 novembre 1970, rapport au président de la République. Quand le contrôle s’exercera à titre préalable, il sera cependant très différent, dans sa forme et son esprit, de celui que nous connaissons aujourd’hui dans les administrations centrales. Tout d’abord il s’agit non pas d’un visa mais d’un avis qui a pour objet d’éclairer la décision de l’ordonnateur et de faciliter l’exercice du contrôle a posteriori.

107Le décret de 1970 met d’ailleurs en exergue cette différence d’ordre programmatique entre les deux contrôles :

Décret du 13 novembre 1970. Art. 1er :- Les actes de nature à engager financièrement l’État ainsi que les affectations d’autorisation de programme et les subdélégations d’autorisation de programme et de crédits sont soumis, lorsqu’ils émanent d’un ordonnateur secondaire ou d’une autorité administrative ayant pouvoir d’affecter ou de subdéléguer, à l’avis d’un contrôleur financier. Cet avis à pour objet d’éclairer la décision de l’ordonnateur et de faciliter l’exercice du contrôle a posteriori.

108D’autre part, au même titre que l’ordonnateur dispose d’un droit de réquisition vis-à-vis du comptable refusant un paiement, il peut passer outre un avis défavorable du comptable agissant en tant que contrôleur. Cette possibilité de « passer outre » ne se heurte qu’à un écueil, l’indisponibilité des crédits, ce qui semble le minimum exigible pour deux raisons. Premièrement, le but historique du contrôle est d’éviter les dépassements de crédits. Deuxièmement, on comprendrait mal que le contrôleur local (en fait le comptable) aie la possibilité d’accepter au moment de l’engagement ce qu’il aura l’obligation de refuser au moment du paiement, sauf à engager sa responsabilité pécuniaire personnelle…

Art. 6. Dans le cas des actes présentés à l’avis préalable, le contrôleur financier donne son avis dans les quinze jours suivant la réception de la demande accompagnée des seules pièces justificatives dont la liste sera dressée par leministre de l’Économie et des Finances.
Lorsque l’avis préalable est favorable ou lorsque aucun avis n’est donné à l’expiration du délai prévu ci-dessus, l’autorité administrative compétente mentionnée à l’article 2 peut engager la dépense ou affecter l’autorisation de programme.
Lorsque l’avis préalable est défavorable, l’ordonnateur secondaire peut, sauf si cet avis est fondé sur la non-disponibilité des crédits, passer outre par décision motivée qui devra être portée à la connaissance du contrôleur financier.

109Afin de s’assurer définitivement de ce que le contrôle local ne sera pas facteur d’allongement des délais, il est prévu que le contrôleur donne son avis dans un délai relativement bref puisqu’il dispose de quinze jours pour se prononcer. Précaution ultime, la superposition des administrations déconcentrées de contrôle, au niveau régionale et départementale, pas plus que l’introduction d’un nouveau niveau de contrôle, ne doivent entraîner de double contrôle.

Décret du 13 novembre 1970. Art. 4. À l’exception des opérations prévues au deuxième alinéa de l’article 3, le contrôle ne s’exerce qu’une seule fois, soit à l’échelon régional, soit à l’échelon départemental, et de manière à ne pas faire double emploi avec le contrôle financier central.

2. Un contrôle financier local mal situé au sein du processus de dépense publique.

110La personne du contrôleur exerce une influence déterminante sur la qualité du contrôle. C’est à l’aune de la confusion créée par la réglementation entre contrôleur et payeur qu’il conviendra d’analyser les résultats obtenus par cette nouvelle fonction accordée au trésorier-payeur général.

a. La confusion des personnes génère un contrôle préalable subsidiaire.

111Après avoir rapproché les deux fonctions de comptable payeur et de contrôleur financier, la réforme de 1970 a dans les faits opéré une confusion des rôles. On peut mettre au crédit du contrôle financier local d’avoir permis une meilleure préparation du contrôle comptable et incité les services des finances à expliquer l’utilité des procédures financières. En revanche, il lui est reproché de ne pas avoir su se dépasser et de ne pas s’être attaqué aux préoccupations d’une direction du Budget orientée vers l’intervention économique.

112L’avis remplaçant le visa n’a valeur impérative qu’en cas d’indisponibilité des crédits budgétaires. Ce mécanisme caractérise la volonté de n’établir qu’un contrôle comptable étendu. Le T.-P.G., agent de la « Comptabilité publique », reste un comptable quand bien même ses prérogatives s’élargissent et l’éloignent de sa mission originelle. Attribuer le contrôle financier à un comptable traduit une volonté : on prolonge le contrôle financier sans accroître le domaine d’intervention du contrôleur financier. À ce titre, il convient de noter que le contrôle financier local a priori est amoindri par rapport à celui exercé au niveau central puisqu’il n’a valeur impérative qu’en cas d’indisponibilité des crédits. La vocation du contrôle est donc bien de préparer le contrôle comptable a posteriori plus que de créer un contrôle préalable au niveau des services extérieurs. Le passage du contrôle a posteriori facilité au contrôle a priori systématique est d’ailleurs conçu comme une sanction à l’égard d’un ordonnateur secondaire trop peu scrupuleux.

Décret du 13 novembre 1970. Art. 8. En cas d’irrégularités graves ou répétées constatées à l’encontre d’un ordonnateur secondaire, le ministre de l’Économie et des Finances peut décider, à titre conservatoire et pour une durée maximale de trente jours, que les actes de cet ordonnateur visés au premier alinéa de l’article 1er du présent décret devront recueillir l’avis favorable du contrôleur financier avant l’engagement de la dépense.

  • 86 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 12.

113Le contrôle financier local s’apparente à une extension du contrôle du comptable. Il bénéficie indirectement de ses avantages. Le contrôleur central peut invoquer l’irrégularité de la dépense pour refuser son visa : c’est-à-dire manifester un pouvoir de décision négatif. Le contrôleur financier local peut invoquer la responsabilité pécuniaire et personnelle, prévue par le décret de 1962, qui pèsera sur lui en tant que comptable pour refuser un engagement. « Le rôle de contrôle financier local était très proche de celui de contrôle financier central. Le contrôleur financier est un élément dans la procédure de décision qui a la possibilité de retarder, d’empêcher cette procédure, et il peut invoquer le décret de 1962, donc sa position est très solide »86.

114Ce mécanisme tend en définitive plus au renforcement de la position du comptable qu’à la déconcentration du Contrôle financier en tant qu’institution.

  • 87 Robert Ludwig, « Le contrôle local des engagements de dépenses », R.S.F., 1971, page 593.

115La pertinence de la réforme de 1970 se situe en fait dans le prolongement de la mission de conseil inhérente au contrôle. Pour Robert Ludwig le contrôle ne devait être, à défaut d’une adaptation rapide de la sanction concernant les dépassements, qu’un moyen d’information. « La possibilité pour l’administrateur de passer outre en principe à l’avis défavorable du contrôleur, sans aucune sanction organisée par un texte de loi ou le décret de novembre 1970 si ce n’est une hypothétique responsabilité sans nom mentionnée dans une simple circulaire sans valeur sur ce point, ne fait du système instauré, tout au moins au plan de l’analyse juridique, qu’un magnifique système d’information dont la réussite et la véritable portée demeurent conditionnées par la rapidité des sanctions qui seront prises effectivement dans tous les cas d’irrégularités constatées »87.

  • 88 Louis Arbelot, « Le contrôle par les niveaux déconcentrés : le contrôle de la régularité de la dép (...)
  • 89 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P. n° 61 (...)

116Ce qui est considéré comme une faiblesse par la doctrine juridique est une source de richesse pour les acteurs. Placé dans une situation qui le met à l’écart de la sanction, le contrôleur est contraint à la pédagogie. « La mission de conseil auprès des ordonnateurs quels qu’ils soient, est tout à fait fondamentale. Je dirais même qu’elle est le complément indispensable du contrôle. […] C’est je crois, le meilleur moyen de faire respecter la règle »88. Comme le remarque Jean-Pierre Duprat, il s’agit du fondement de cette nouvelle approche du contrôle. « Prévalait donc une logique de la négociation et de la persuasion sur celle de la sanction, bien que celle-ci ne soit pas absente, relevant alors du comptable »89.

b. Les reproches adressés au contrôle financier local.

117Les reproches adressés au contrôle financier local sont de deux types. On lui a reproché d’avoir été bien intégré par ceux à qui il avait été confié. On lui a ensuite reproché de ne pas avoir intégré les préoccupations de ceux qui en étaient à la source.

  • 90 Souleyman Kanoute, Recherches sur le contrôle financier déconcentré, thèse de droit, Paris VIII, 1 (...)

118L’étude de Souleyman Kanouté sur le contrôle financier déconcentré montre la forte culture de contrôle existant au sein des trésoreries générales. « Nous avons pu vivre deux années au sein d’une trésorerie générale aux fins de nos recherches. Nous pouvons témoigner d’une culture forte de contrôle au sein du service intéressé, mise en œuvre par un personnel consciencieux avec une foi entière dans l’utilité administrative de sa tâche »90.

  • 91 René Roustide, trésorier-payeur général, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 8.

119Au-delà du contrôle de la stricte exécution financière, le réseau comptable a intégré le bénéfice qu’il pouvait tirer du contrôle financier local. René Roustide, trésorier-payeur général confirme l’intérêt porté à cette nouvelle mission ainsi que le bénéfice qu’il apporte à la procédure d’exécution de la dépense de l’État. « La plus importante (des missions), à mon avis n’est pas le recouvrement, quoi qu’en dise la C. P. […], c’est ce qui touche le contrôle de la dépense, le rôle majeur du trésorier-payeur général c’est l’exécution du budget de l’État et donc l’exercice du droit de veto, il peut s’opposer au paiement de toutes les ordonnances de paiement qui auraient été engagées dans des conditions qui ne respectent pas toutes les règles budgétaires, et ça arrive. C’est une mission importante »91. René Roustide met le doigt sur le paradoxe que constitue le fait de confier un contrôle budgétaire à un comptable du Trésor. Il s’agit du reproche essentiel adressé au contrôle financier local que de s’être « endormi » au profit du contrôle comptable. En cela, on ne peut que rejoindre l’avis de Souleyman Kanouté pour qui le contrôle établi en 1970 n’a pas démérité. Pour autant, il semble nécessaire de préciser que si ce contrôle n’a pas démérité, c’est parce qu’il a rempli la fonction que l’on attendait de lui : favoriser le contrôle a posteriori. On ne saurait lui reprocher de s’être rapproché du contrôle comptable alors qu’il s’agissait d’une conséquence inéluctable de ses modalités d’exercice !

  • 92 Marc Simmony, « Contrôle financier central/contrôle financier déconcentré : deux niveaux d’exercic (...)

120L’autre reproche opposé au Contrôle financier de 1970 est de ne pas être allé au-delà de ce qui lui était demandé. « Le contrôle financier central et le contrôle financier local étaient, […], deux mondes qui s’ignoraient assez largement »92.

  • 93 René Roustide, trésorier-payeur général, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 8.

121Malgré le lien, crée entre le Budget et la Comptabilité publique, il subsiste un gouffre entre un service central soucieux des grands équilibres budgétaires et des services déconcentrés confrontés à la réalité de la dépense, à laquelle il est souvent difficile de s’opposer. Au niveau local, le comptable supérieur qu’est le trésorier-payeur général se trouve dans une situation inextricable en cas d’irrégularité non basée sur un problème de disponibilité de crédits. Son objectif devient de ménager sa responsabilité personnelle et pécuniaire. « Par exemple le cas classique, c’est un achat fait par un hôpital, un engin ultra moderne et très coûteux, avant d’avoir reçu la subvention, alors que les règles budgétaires prévoient que la subvention doit intervenir avant l’achat […]. Qu’est-ce qui se passe dans ce cas-là ? Le responsable de l’administration en réfère au préfet qui organise une réunion. Le préfet a le pouvoir de passer outre et endosse la responsabilité de l’acte. Le T.-P.G., responsable devant la Cour des comptes, est dégagé. Cela se traduit par une admonestation que la direction du Budget adresse au préfet, les préfets n’aiment pas ça bien entendu, [mais dans ce cas, il a passé outre] »93. La direction du Budget est évidemment placée devant le fait accompli. L’admonestation adressée au préfet n’a d’autre effet que de détériorer les relations entre l’administration centrale des Finances et un haut fonctionnaire déconcentré du ministère de l’Intérieur.

  • 94 Marc Simmony, « contrôle financier central/contrôle financier déconcentré : deux niveaux d’exercic (...)

122Or la direction du Budget est bien loin de ces préoccupations, depuis les années 1970, elle se veut une direction d’analyse et de rationalisation budgétaire. Ce qu’elle attend d’un service déconcentré de contrôle de la dépense, c’est une inflexibilité irréalisable et irréaliste. Elle ne peut que reprocher au comptable de ne pas se préoccuper du véritable enjeu, selon elle, du contrôle : maintenir la dépense publique dans le cadre strict de la politique budgétaire définie tant par la loi de finances que par ses bureaux. « Une fois visée la délégation de crédits, portant le plus souvent sur des enveloppes d’un montant significatif, le contrôleur financier central n’avait plus à connaître de l’utilisation de ces crédits. De leur côté, les services du contrôle financier local de la trésorerie générale émettaient des avis, au vu de l’existence foisonnante de circulaires et autres instructions, sur les propositions de dépenses réalisées localement, sans en connaître toujours les enjeux »94.

123En fait, la réforme de 1970 a réussi la mise en place un réseau de contrôleurs financiers locaux plus qu’elle n’a permis la création d’une interface entre les deux contrôles centraux et déconcentrés.

B.LE CONTRÔLE FINANCIER DE 1996 SE VEUT UN CONTRÔLE FINANCIER DÉCONCENTRÉ

124Au mois de juillet 1996, le projet de contrôle financier local rebondit une nouvelle fois. La réforme de 1996 apporte des réponses à deux types de préoccupations relatives au contrôle des dépenses déconcentrées. Dans un premier temps, l’administration des Finances a tenté de résorber les difficultés mises à jour après vingt-cinq années d’un contrôle financier exercé par les trésoriers-payeurs généraux. Dans un second temps, cette réforme visait à redorer le blason d’une institution alors en perte de vitesse.

1. Des solutions pratiques aux problèmes de contrôle local.

  • 95 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

125« Jusqu’au début des années quatre-vingt-dix, le Contrôle financier central avait peu évolué malgré la déconcentration accrue des crédits. Aucours des travaux entrepris par le commissariat à la réforme de l’État, le thème du contrôle financier a été abordé et a donné lieu aux critiques habituelles : lourdeur du contrôle, côté tatillon, allongement des délais etc., critiques d’autant plus vives que le contrôle subissait de plein fouet les conséquences du rôle ingrat mais vital qu’il joue, depuis la crise des finances publiques, dans la politique de régulation budgétaire »95. La fonction est en danger ! La direction du Budget à rebondi habillement pour « sauver » le contrôle financier. Elle a contre-attaqué sur deux points. Tout d’abord, le niveau régional à été choisi au détriment du niveau départemental pour l’implantation du nouveau Contrôle financier local. Ensuite, les moyens attribués aux contrôleurs furent renforcés tant au niveau de leur pouvoir d’intervention qu’en matière de personnel.

a. Le contrôle au niveau régional.

126Le choix du niveau régional pour l’ancrage du contrôle local de la dépense offre deux avantages. Le premier est d’accorder au contrôle une place de choix dans la jungle des services déconcentrés. Le second est de pouvoir doter les services de moyens financiers et humains, condition nécessaire à la réussite de la réforme.

  • 96 Loïc Philip, « Le contrôle financier déconcentré : une réforme exemplaire », R.F.F.P. n° 61, 1998, (...)

127Le contrôle financier déconcentré se substitue au contrôle financier local de 1970. Après la phase de test réalisé au sein de deux régions, dont la vocation est plus de valider certaines procédures, que d’évaluer la pertinence de la réforme, il convenait d’étendre rapidement à l’ensemble du territoire national cette nouveauté. Or comme le remarque Loïc Philip : « Dans le passé trop de réformes ont été décidées sans véritable souci de leur mise en œuvre à l’échelon local et ont conduit à une surcharge de travail telle que certains services n’ont par été en mesure de mettre en œuvre les décisions prises. Or, cette fois-ci nous sommes en présence d’une réforme qui se traduit, semble-t-il, par un transfert de moyens au niveau local »96. En ce qui concerne les moyens, le fait de passer du niveau départemental au niveau régional présente un attrait pratique non négligeable. Les vingt-deux régions ne nécessitaient pas de créations de postes en grand nombre. La direction aurait eu beaucoup de mal à répondre à cette demande pour généraliser le contrôle local dans un délai raisonnable. Il paraissait en outre difficile de recourir à la solution adoptée en 1922 du rappel des retraités. On conçoit difficilement que des contrôleurs financiers honoraires acceptent de reprendre du service en province…

  • 97 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

128« La direction du Budget a estimé qu’elle n’avait pas les moyens de créer, comme la Cour des comptes l’a fait, des « services extérieurs » ou déconcentrés sous la forme de 22 contrôles financiers en région entourés d’une petite équipe et rattachés directement à Paris. Il a été jugé (par le ministre des Finances après discussions inter-directions) plus efficient « d’ancrer » le contrôle financier local auprès du chef de service déconcentré existant : le trésorier-payeur général de région »97. Le contrôle financier déconcentré à donc été confié à un comptable supérieur par le décret l’instituant.

Décret n° 96-629 du 16 juillet 1996. Art. 6. Le contrôle financier mentionné à l’article premier est confié au trésorier-payeur général de région. […].

129Pour éviter de renouveler « l’erreur » de la réforme de 1970 qui n’a pas permis au contrôle de s’extraire des contingences comptables, un spécialiste de la dépense a été placé aux côtés du T.-P.G. de région, il s’agit d’un agent appartenant au « corps » des contrôleurs financiers ou d’un receveur des finances de première catégorie.

Décret n° 96-629 du 16 juillet 1996. Art. 6. […] Le trésorier-payeur général de région est assisté par un contrôleur financier ou, en l’absence d’un contrôleur financier, par un receveur des finances de première catégorie, placés sous son autorité. Ceux-ci, ainsi que leurs collaborateurs, peuvent recevoir délégation pour signer tous les actes relatifs à l’exercice de cette compétence, à l’exception des refus de visa qui posent une question de principe. Il est également assisté par les trésoriers-payeurs généraux de département du ressort de la région et leurs collaborateurs, qui sont placés, pour l’exercice de cette mission, sous son autorité. Le trésorier-payeur général de région peut, à ce titre, leur déléguer sa signature dans les limites de leur compétence territoriale.
Sauf exceptions précisées par arrêté du ministre chargé du Budget, le trésorier-payeur général de région compétent est celui de la résidence administrative ou du siège de l’établissement public contrôlé.
Par dérogation au premier alinéa du présent article, le contrôle financier mentionné à l’article premier est confié pour la région Île-de-France au payeur général du Trésor et à l’agent comptable des services industriels et de l’armement pour les dépenses assignées sur sa caisse.

  • 98 Le comité de pilotage de la réforme fut confié à Jean-Luc Pain et Jean-Jacques Perrault, chefs de (...)
  • 99 Ce bureau a pour attributions : coordination du contrôle financier central et déconcentré, mouveme (...)
  • 100 Il est important de noter que le déplacement du sous-directeurs de la première sous-direction du B (...)

130Le lien ré-établi entre la C.P. et la direction du Budget permet de pérenniser l’institution. Il s’agit d’un côté d’ancrer une fois de plus le contrôleur à un niveau opérationnel. Mais il s’agit aussi d’asseoir la prééminence de la direction du Budget qui « coordonne » la mission comme en témoignent ses instructions. La phase de mise en place du schéma s’est déroulée assez rapidement en collaboration avec la direction de la Comptabilité publique qui apportait son soutien en termes de personnel98. La coordination des contrôles locaux a cependant été confiée au bureau 1C de la direction du Budget99 (dont la mission traditionnelle est le contrôle) qui organise des réunions entre les contrôleurs centraux et locaux et gère les déplacements du sous-directeur du Budget dans le cadre de réunions inter-régionales d’élaboration de la doctrine administrative100.

b. Le renforcement du contrôle.

131Après avoir renforcé la position du contrôleur financier déconcentré et l’avoir doté d’un spécialiste de la dépense pour le seconder, il fallait renforcer ses prérogatives. À l’avis fut substitué un visa, parallèlement le contrôle global des mouvements financiers fut transformé, pour les sujets sensibles en un contrôle particulier.

132Le système issu du décret de 1970 étant devenu insuffisant vu le volume de crédits déconcentré, la création d’un véritable contrôle des dépenses engagées en région nécessita une novation importante des pouvoirs du contrôleur. À l’avis non contraignant fut substitué un visa obligatoire et préalable sanctionnant la régularité des la proposition d’engagement de dépense. Les conditions d’accord du visa sont analogues à celles du contrôle financier central.

Art. 2. Les actes mentionnés à l’article précédent font l’objet, selon leur nature et leur montant, soit d’un visa individuel préalable, soit d’un examen global de la part de l’autorité déconcentrée.
L’examen global peut prendre la forme du visa préalable d’un engagement comptable global permettant de couvrir un ensemble d’actes juridiques ou d’une affectation globale d’autorisations de programme. Il est accompagné ou suivi de comptes rendus ou de la présentation des instruments de suivi de gestion mis en place par l’ordonnateur.
Un arrêté du ministre chargé du Budget définit les modalités d’application du présent article et les conditions dans lesquelles l’autorité chargée du contrôle financier déconcentré peut faire varier les modalités de son contrôle sur les différentes catégories d’actes en fonction de leurs conséquences financières et des instruments de gestion dont dispose l’ordonnateur.
Art. 3. L’autorité chargée du contrôle financier déconcentré, à l’exclusion de toute appréciation sur l’opportunité des mesures envisagées, examine les actes mentionnés à l’article premier du point de vue de l’imputation budgétaire de la dépense, de la disponibilité des délégations de crédits ou des délégations et subdélégations d’autorisation de programme, de l’exactitude de l’évaluation, de la régularité de la dépense au regard des dispositions d’ordre financier des lois et règlements et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances de l’État ou de l’établissement.

133Cependant, les préoccupations de 1970 restent valables en 1996. Il convient, sinon de ménager les ordonnateurs secondaires, du moins de ne pas prendre le risque de se voir opposer le fait que le contrôle est un frein au bon fonctionnement des services. Les conditions strictes de délai sont reprises et le « passer-outre » est maintenu.

Art. 4. L’autorité chargée du contrôle financier déconcentré appose son visa dans les quinze jours suivant la réception de la demande accompagnée des pièces justificatives dont la liste est dressée par le ministre chargé du Budget.
Si aucun visa n’a été délivré à l’expiration du délai prévu ci-dessus, l’autorité administrative compétente peut engager la dépense ou affecter l’autorisation de programme, sauf si l’autorité chargée du contrôle financier déconcentré a interrompu ce délai en demandant par écrit des informations ou documents complémentaires nécessaires à l’instruction du dossier.
En cas de refus de visa, l’autorité administrative compétente peut, sauf si ce refus est motivé par la non-disponibilité des crédits ou des emplois, passer outre par décision motivée prise sur avis conforme du ministre concerné. Cette décision est portée simultanément à la connaissance de l’autorité chargée du contrôle financier déconcentré.
Les observations que l’autorité chargée du contrôle financier déconcentré est amenée à formuler ainsi que les refus de visa, qui sont motivés, sont transmis à l’autorité administrative déconcentrée compétente ou, simultanément, à l’ordonnateur secondaire et à l’ordonnateur secondaire délégué concerné.

  • 101 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P. n° 61 (...)
  • 102 Jean Choussat, directeur du Budget du 2 novembre 1981 au 30 décembre 1985.
  • 103 Jean Choussat, « Le budgétaire et le dépensier », Pouvoirs, n° 53, 1990, pages 58 et 59.

134Le contrôle est orienté vers les enjeux financiers importants. La réforme de 1996 met l’accent sur les questions de personnel et « l’application du contrôle le plus exigeant, avec un visa individuel préalable, afin de surveiller les « flux d’entrées » dans la fonction publique en vertu de l’article 2 de l’arrêté du 29 juillet 1996, pour les recrutements aussi bien par concours que par contrat »101. Depuis le début des années 1980 les emplois sont au cœur de la discussion budgétaire. Jean Choussat102 désirait s’attaquer au dossier des effectifs de la fonction publique, levier performant si il en est dans la voie de la compression des dépenses, afin de restaurer « l’équilibre budgétaire ». Cet objectif de la direction du Budget103 devient primordial dans les années 1990. On peut trouver une illustration des difficultés posées par la déconcentration des crédits de personnel au niveau des délégations de crédits accordées aux recteurs d’académies pour la rémunération des instituteurs. Ces crédits représentaient des dotations « horaires ». Ils permettaient d’engager, pour la rentrée par exemple, des contractuels qui, à terme, posent des problèmes en terme de carrière ou de titularisation au sein de la fonction publique. Le décret de 1996 marque donc un coup d’arrêt explicite à ces pratiques. Il affirme d’abord que le contrôle financier s’applique à la gestion du personnel. Il précise ensuite que les universités ne sont pas exclues !

Décret du 16 juillet 1996. Article premier. Sont soumis au contrôle financier déconcentré défini par le présent décret, lorsqu’ils émanent d’un ordonnateur secondaire ou d’une autorité administrative déconcentrée ayant le pouvoir d’affecter, de subdéléguer ou d’engager, les actes de nature à engager financièrement l’État, y compris les actes de recrutement et de gestion de personnel.
Le contrôle financier des actes de recrutement et de gestion des personnels des établissements publics d’enseignement supérieur, prévu à l’article 5 de la loi du 20 juillet 1992 susvisée, est également exercé selon les modalités définies par le présent décret.

135Les termes du décret sont même précisés par l’arrêté d’application promulgué peu de temps après le décret. Le contrôle s’exercera y compris sur les contractuels de la fonction publique.

Arrêté du 29 juillet 1996. Art. 2. Les actes de recrutement et de gestion desagents de l’État soumis au statut général de la Fonction publique font l’objet d’un visa individuel préalable ou d’un contrôle sur compte rendu mensuel dans les cas décrits en annexe.
Les actes de recrutement et de gestion des personnels contractuels sont soumis au visa individuel préalable.

136Les annexes de cet arrêté sont elles aussi très précises en ce qui concerne la volonté de la direction du Budget de reprendre en main les dépenses depersonnel du ministère de l’Éducation nationale. Les tableaux précisant la nature de l’examen exercé par le Contrôle financier font état de ce que, les arrêtés d’ouverture de concours (interne et externe), les décisions de nomination, les décisions d’intégration, de reclassement, d’avancement de grade et de réintégration après disponibilité sur demande, feront l’objet d’un visa individuel.

2. Une réforme utile en d’autres endroits.

137La réforme du contrôle financier déconcentré permet d’accroître la pertinence du contrôle financier central en assurant un véritable contrôle des crédits délégués aux ordonnateurs secondaires. Le ministère des Finances a cependant trouvé un autre intérêt à cette réforme. Au-delà des opportunités nouvelles dans la gestion des carrières de ses agents, le ministère des Finances trouve dans cette réforme une ouverture en termes d’instaurations de nouvelles relations avec les services déconcentrés des autres ministères.

a. Une opportunité pour le ministère des Finances.

138Comme toutes les modifications administratives, au-delà des grands enjeux structurels, une réforme peut permettre de résoudre certaines difficultés pratiques. Elle est aussi le lieu de fixation des luttes de pouvoir entre directions.

  • 104 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P. n° 61 (...)

139« Dans la recherche d’un compromis entre les deux directions du ministère, le Budget et la Comptabilité publique, l’attribution formelle de la fonction de contrôleur financier au T.-P.G. de région est importante, car elle donne des garanties à la direction de la Comptabilité publique, supérieure hiérarchique du corps des T.-P.G. »104.

140La négociation entre les directions ne fut pas trop conflictuelle dans la mesure où les deux directions avaient intérêt à l’aboutissement de la réforme. Il faut reconnaître qu’il s’agissait de créer un nombre non négligeable de « débouchés ». Cet argument était séduisant pour les directions d’un ministère auquel les privatisations des grandes entreprises nationales avaient ôté des possibilités de nomination attrayantes.

  • 105 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

141La pratique récente veut que les contrôleurs financiers soient choisis à 50 % par la voie traditionnelle, c’est-à-dire au sein de la direction du Budget, et pour les autres 50 % auprès des autres directions du ministère des Finances. « Par ailleurs, et pour la petite histoire, un certains nombre de contrôleurs financiers centraux ont estimé que le vivier C.P. des contrôleurs financiers déconcentrés, c’est-à-dire les fonctionnaires ayant fait toute leur carrière dans les services déconcentrés de la C.P. n’étaient pas du même niveau que les C.F. centraux, qui sont tous administrateurs civils, voire sous-directeurs, et dont un certain nombre est issu de l’E.N.A. »105.

  • 106 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.
  • 107 Bernard Trichet, « La réforme des recettes des finances », Revue du Trésor, n° 7, juillet 1999, pa (...)

142C’est essentiellement ce sentiment de moindre exigence au niveau du recrutement qui a motivé « la fronde » du corps des contrôleurs financiers à l’égard de la réforme. Pour résoudre ce problème, on a fait appel à l’artifice des « receveurs des finances faisant fonction de contrôleurs financiers ». « Cette solution " arrangerait " tout le monde, car la direction du Budget ne tenait pas trop à intégrer dans le corps des C.F. des agents (les receveurs des finances) qui avaient une rémunération de départ supérieure à celle des C.F. centraux (le différentiel provenant du régime indemnitaire, supérieur à la C.P.). En contrepartie, le corps des C.F. a dû admettre que les C.F.D. seraient sous les ordres du T.-P.G. régional alors que le C.F. central n’a pas de supérieur hiérarchique et jouit d’une grande indépendance »106. Pour la direction de la Comptabilité publique, ce nouveau débouché permettait de résoudre en partie le problème des receveurs des finances dont les attributions tendaient à se restreindre107.

143Si la direction du Budget trouve avec les contrôles financiers déconcentrés un nombre indiscutablement intéressant de débouchés pour ses agents, le cadeau est pour le moins empoisonné. L’unification du corps comporte un inconvénient, après 1995, toutes les nominations aux contrôles financiers se font sur un poste déconcentré. Ce « prix à payer » impliquera certainement des difficultés car il est promis aux contrôleurs qu’il ne s’agit là que d’un passage précédent leur retour à Paris, ce qui se révélera certainement difficile, aussi bien à réaliser qu’à gérer pour une direction dont ce n’est pas la vocation que de gérer des carrières. Il est probable que la direction du Budget, après avoir négocié une répartition des postes équitables avec la direction de la Comptabilité publique, aura eu de grandes difficultés à faire accepter à ses cadres un passage obligé par la province avant d’accéder à un poste de contrôleur financier central.

  • 108 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.
  • 109 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.
  • 110 Edmond Raoux, Archives orales du C.H.E.F.F., mini disque n° 14

144Lors des travaux préparatoires, les contrôleurs financiers virent dans cette unification du corps un déclassement. La réaction fut d’engager un recours par le biais de l’association des contrôleurs financiers dont la vocation de syndicat trouvait enfin un moyen d’expression. « Cette fronde a été surmontée grâce à la politique du nouveau directeur du Budget (Christophe Blanchard-Dignac) et de son sous-directeur (Sophie Mahieux) qui ont davantage développé de nouveaux rapports avec le corps, associant notamment les C.F. à la préparation de la L.F.I., L.F.R. etc., les invitant aux réunions générales de la direction du Budget »108. Cependant, le problème du contrôle financier déconcentré reste entier. « Ce qui a fait problème, c’est la subordination du contrôleur financier déconcentré au T.-P.G. régional qui est, de par les textes, le C.F.D. en titre et qui délègue son pouvoir à un fonctionnaire ayant soit le titre de C.F. (vivier habituel des C.F. de centrale, c’est-à-dire administrateur civil ou sous directeur du ministère des Finances) soit la fonction (vivier de la C.P. c’est-à-dire receveur des finances de 1re catégorie) »109. Les anciens du Contrôle financier restent pour le moins dubitatifs quant aux effets de ce nouveau recrutement : « La réforme récente qui subordonne le contrôleur financier au T.-P.G. est un coup dur pour la direction du Budget. D’autant que les contrôleurs financiers nommés sont nouveaux et généralement de seconde classe »110.

  • 111 La directrice du Budget entre 1991 et 1995 était Isabelle Bouillot, elle venait du cabinet de Fran (...)
  • 112 Olivier Janin, « Contrôle financier déconcentré : L’expérience aquitaine », R.F.F.P. n° 61, 1998, (...)

145Ils en attribuent la responsabilité à ceux qui dirigeaient la direction sans en maîtriser les arcanes111. Aux reproches acerbes de certains, les nouveaux acteurs du contrôle local répondent qu’il s’est instauré, du moins officiellement, une collaboration entre les directions du ministère des Finances. « Quinze ans d’expérience parisienne me permettent de dire que ce n’est pas chose si fréquente »112.

b. Les relations entre le ministère des Finances et les ministères dépensiers.

146Renforcer le contrôle financier déconcentré perturbe profondément la répartition des prérogatives entre les différents hauts fonctionnaires dirigeant les services extérieurs. La première victime de ce nouvel écueil dressé sur le chemin de la dépense est le préfet. Il n’est cependant pas le seul puisque tous les ordonnateurs secondaires se trouvent face à un nouvel « adversaire », d’autant plus redoutable qu’il s’agit d’un haut fonctionnaire des Finances soutenu par deux directions.

  • 113 Edmond Raoux, Archives orales du C.H.E.F.F., mini disque n° 14

147« Il y a toujours une rivalité entre préfet et T.-P.G., ce qui ne veut pas dire que les rapports sont mauvais. C’est un conflit d’institutions, la préfectorale contre les Finances »113.

  • 114 Edmond Raoux, Archives orales du C.H.E.F.F., mini disque n° 14

148Après le rude coup porté aux préfets par les lois de décentralisation de 1982, la déconcentration a beaucoup renforcé leurs pouvoirs. Dès lors que les pouvoirs des agents du ministère de l’Intérieur furent renforcés, les agents des Finances auraient revendiqué, à leur tour, une part du gâteau que représentait la déconcentration des dépenses de l’État. C’est ce qu’affirme sans ombrage Edmond Raoux pour qui le contrôle financier déconcentré : « est une offensive de la direction de la Comptabilité publique pour faire du T.-P.G. un ministre des Finances sur le plan local »114.

  • 115 S.G.A.R. secrétariat général pour les affaires régionales.
  • 116 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P., n° 6 (...)

149Très jaloux de leur autonomie, les préfets n’ont certainement pas vécu avec beaucoup de plaisir leur « mise sous tutelle » financière par le ministère des Finances. Ce problème a d’ailleurs été soulevé par les S.G.A.R.115 de préfectures régionales. Si la situation peut sembler préoccupante Jean-Pierre Duprat ne se veut pas alarmiste, il pense que les rapports entre les deux hommes de l’Intérieur et des Finances vont s’orienter vers une « cosurveillance qui s’appuie sur la comptabilité des engagements de dépenses et la comptabilité des emplois »116.

  • 117 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P., n° 6 (...)

150Selon Jean Pierre Duprat, et en dépit des apparences, le contrôle financier déconcentré serait une percée pour la direction du Budget. La réforme du Contrôle financier se situe dans la mouvance du phénomène de déconcentration abouti en 1992. Il s’agit d’un choix stratégique de gouvernement du pays. Or ce choix s’inscrit parallèlement aux nouveaux procédés d’évaluations qui prolongent la loi du 24 janvier 1994 relative à la maîtrise des dépenses. Cette évolution est matérialisée par la circulaire du 30 juillet 1994 qui prévoit que le trésorier-payeur général fournit une « analyse économique et financière » préalable. « L’analyse qui a été privilégiée, reconnaît la prépondérance de la dimension financière, avec le souci de la maîtrise des dépenses publiques, sur la logique de modernisation de la gestion publique, bien qu’il n’y ait pas contradiction entre les deux »117. Cette nouvelle mission rapproche indiscutablement le haut fonctionnaire de la Comptabilité publique des préoccupations du Budget. Le contrôle est réorienté vers l’analyse et la synthèse et doit permettre à la direction du Budget de conforter la mission vers laquelle elle désire s’orienter : le pilotage de la dépense.

Conclusion.

151Le mouvement de déconcentration financière est une nécessité. Cette réalité n’a pas eu à attendre le développement de l’appareil étatique lié à l’extension de son champ d’action pour s’affirmer. La pratique de la dépense publique a rapidement contraint à l’apparition d’ordonnateurs délégués et secondaires. Considérés comme des relais de l’action administrative exercée au niveau central, ces ordonnateurs ont dans un premier temps bénéficié d’une relative autonomie puisqu’ils n’étaient soumis qu’à un contrôle comptable et juridictionnel a posteriori. Ce contrôle « de droit commun » était jugé satisfaisant du fait de l’encadrement offert par le phénomène de délégation. C’est en fait lors de la prise de conscience de l’importance de l’acte d’engagement juridique au niveau de la dépense publique que les choses ont changé du tout au tout. En 1903, les députés préconisent d’intégrer les engagements opérés au niveau « déconcentré » plus rapidement au sein de la comptabilité des dépenses engagées. Il s’agissait évidemment d’en accroître l’efficacité. Les sénateurs tentèrent, de leur côté, d’élargir le champ de la responsabilité financière des ordonnateurs par le biais d’une mise à jour plus régulière de la comptabilité, devenue des dépenses à engager en 1911. Les contrôleurs ne manifestèrent explicitement leur volonté d’accroître leur action aux dépenses déconcentrées qu’après 1922. Une fois encore, c’est du Parlement que vient l’impulsion nécessaire à un meilleur contrôle financier. Le ministère des Finances relaye alors cette revendication au sein d’un cadre plus large : la restauration de la comptabilité administrative, mise à mal par le désordre consécutif à la première guerre mondiale. Les années 1930 marquent un regain d’intérêt pour la notion de comptabilité publique dont le contrôle des dépenses engagées est devenu un maillon essentiel. Il est alors proposé de faire tenir la comptabilité administrative des ministères par les contrôleurs des dépenses engagées. Cette tentative fut considérée par les ministères dépensiers comme une ingérence au sein de leurs prérogatives et les dispositions de 1935 restèrent lettre morte. Parallèlement, les services dépensiers ne purent s’opposer à l’extension du contrôle des dépenses engagées aux ordonnateurs secondaires. Les résistances furent telles qu’il fallut attendre six années et le décret de 1936 pour formaliser ce contrôle. Après cette naissance difficile, les initiateurs de la réforme du contrôle des ordonnateurs secondaires manquèrent pour le moins de suite dans les idées. Le contexte économique aidant, le contrôle local des dépenses engagées pâtit instantanément des restrictions budgétaires en termes de création d’emplois. Le contrôle local est dès sa mise en œuvre moribond, l’absence de personnel qualifié ne permet pas aux trésoreries générales d’accomplir complètement leur nouvelle mission. Le contrôle se résume en une formalité administrative, en une opération matérielle d’apposition automatique de visa sur des titres non vérifiés. Ce contrôle local avait en outre été confié à un comptable accaparé par la responsabilité pécuniaire susceptible de peser sur lui. Le trésorier-payeur général, contrôleur en titre depuis 1939, ne pouvait que logiquement se désintéresser du contrôle a priori pour se consacrer à sa mission traditionnelle. La première expérience de contrôle financier local disparaît au lendemain de la seconde guerre mondiale sans que son application permette d’en apprécier la performance. Le ministère des Finances n’a certainement pas apporté assez de soutien à cette initiative. L’atmosphère est en effet plus à la remise en question du phénomène de la déconcentration des crédits qu’à son contrôle… Convaincus que la déconcentration financière aboutit, soit à un paradoxe administratif du fait d’un surcroît d’importance accordé aux ordonnateurs secondaires, soit à la perte de responsabilité de ces mêmes ordonnateurs, l’administration des Finances est en effet plus que jamais favorable à la centralisation des opérations financières. Dans l’esprit des fonctionnaires de la Rue de Rivoli, il s’agit alors de moderniser le contrôle de la dépense et d’assurer son efficacité en matière de gestion. Il s’agit aussi de contraindre les administrations centrales à se soumettre aux règles de la comptabilité publique qu’elles ont fâcheusement tendance à contourner en éludant le contrôle des dépenses engagées par le biais des délégations de crédits.

152Inéluctable, la déconcentration est devenue plus qu’une réalité, elle est à l’approche des années 1970 une volonté politique. Dès lors, il est important de noter que le contrôle financier a été déconcentré conjointement tant il était évident que l’on ne pouvait décemment pas déconcentrer la dépense publique sans y adjoindre un contrôle propre. La déconcentration du contrôle est aussi apparue comme un facteur capable de favoriser ce mouvement qui visait à une nouvelle gestion publique. Non seulement le contrôle financier ne pouvait plus servir d’alibi aux services pour ne pas déléguer les crédits, mais en plus, sa déconcentration permettait de rapprocher les deux acteurs de l’exécution budgétaire : le contrôleur et le payeur. Enfin, le décret de 1970 qui prévoit le contrôle financier déconcentré déborde de précautions afin de ne pas inquiéter outre mesure les ordonnateurs secondaires. Les délais sont encadrés et il est offert une possibilité de passer outre un avis défavorable du contrôle non basé sur une indisponibilité de crédits. Si les contrôleurs perçoivent leur mission à l’image de ce qui se passe au niveau central, c’est en ce qu’elle ne doit pas compliquer la tâche de l’ordonnateur… In fine, la réunion des missions de comptable et de contrôleur au sein des trésoreries générales tend plus au renforcement de la position du comptable qu’à une déconcentration du contrôle financier. On peut mettre au crédit du nouveau contrôle financier d’avoir intégré la notion de régularité de la dépense plus en amont dans le processus de sa décision et d’avoir par là renforcé le rôle de conseiller des agents des Finances. Cependant, le contrôle établi reste un contrôle comptable, ce qui était soit dit en passant, son objectif déclaré. Si en définitive, il est reproché au contrôle local de 1970 de n’avoir pas su se dépasser, il convient d’affirmer qu’il ne semble pas pour autant avoir démérité.

153Après l’échec pour faute de moyens de la tentative de contrôle local de 1936 et après celui, relatif, pour cause de confusion des rôles entre comptable et contrôleur de 1970, le ministère des Finances semble avoir décidé en 1996 d’ancrer le contrôle au niveau des ordonnateurs secondaires. Pour pallier les difficultés matérielles, le contrôle local a été attribué au niveau régional, au trésorier-payeur général de région. Il lui a été adjoint un spécialiste de la dépense en la personne d’un contrôleur financier en titre ou en droit, un receveur des finances de première catégorie faisant fonction de contrôleur financier. Contrairement à son appellation administrative, le contrôle mis en place se présente en fait plus comme un contrôle local des dépenses engagées que comme un contrôle financier déconcentré, au sens où il s’agit d’un contrôle exercé au niveau des ordonnateurs secondaires et non d’une déconcentration des prérogatives du contrôle financier central. Ce contrôle est doté d’un visa en lieu et place de l’avis de 1970. Il convient de noter que la portée de ce visa est encadrée et laisse moins de marge de manœuvre qu’au niveau central. Les délais prévus pour le prononcé du visa ne semblent pas assez courts pour être considérés comme une contrainte au regard des délais constatés au niveau central. Le contrôle financier local bénéficie du soutien d’une réglementation précise en termes d’emplois, ce qui est une avancée notable. La création des postes de contrôleurs financiers en région, au-delà du renforcement de l’efficacité du contrôle, a aussi permis d’offrir un certain nombre de débouchés au ministère des Finances. Cependant, la perte d’indépendance du contrôle financier local semble porter atteinte à l’attrait qu’offrait la fonction au niveau central. Conjuguée à l’obligation de quitter Paris, cette ombre au tableau permet de comprendre les interrogations des contrôleurs en poste quant à l’avenir de la mission. Si l’on ajoute que la mission du contrôle financier local semble l’orienter plus vers la gestion, le recrutement de ces fonctionnaires dans le corps des contrôleurs financiers pose un autre problème, celui de l’évolution insidieuse de la fonction de contrôle financier lors de l’intégration progressive des contrôleurs financiers en région au niveau central…

Notes

1 Jean François Gravier, Paris et le désert français, Paris, Flammarion, 1947, réédition 1972, 288 pages.

2 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, Berger Levrault, tome I, page 575.

3 Louis Grégoire, « Qu’est-ce qu’un administrateur », Revue du Trésor, n° 5, mai 1957, page 132.

4 René Stourm, Le budget, 1896, Paris, Guillaumin, page 563.

5 Décret du 31 mai 1862, reprenant les articles 18 et 19 de l’ordonnance du 14 septembre 1822.
Article 297 : Dans les dix premiers jours de chaque mois, les payeurs du trésor remettent aux différents ordonnateurs secondaires des bordereaux sommaires, par exercice, ministère et chapitre, des paiements qu’ils ont effectués pendant le mois précédent. Les ordonnateurs, après avoir revêtu ces bordereaux de leur visa, les transmettent immédiatement à leur ministère respectif. Au moyen de ces bordereaux, les ministres établissent le rapprochement par chapitre, des paiements effectués, avec les revues, décomptes et tous autres éléments de liquidation qui constatent les dépenses comprises dans le compte de chaque exercice.
Article 298 : Lors de la clôture de l’exercice, il est fourni par les payeurs des bordereaux détaillés de restes à payer, indiquant la nature des créances, les noms des créanciers et la somme due à chacun d’eux.
Article 299 : Les ordonnateurs secondaires, délégataires ou sous-délégataires des crédits ministériels tiennent un journal sur lequel ils inscrivent, par ordre de date, toutes les opérations qui concernent les dépenses dont l’administration leur est confiée.
Article 300 : Chacun des articles de ce journal est successivement rapporté sur un sommier au grand livre de comptes ouverts par ordre de matières et suivant les divisions du budget.
Article 301 : Les livres auxiliaires ou de développement des ordonnateurs secondaires peuvent varier dans leur forme et dans leur nombre, selon les besoins particuliers de chaque service.
Article 302 : Ces divers registres sont destinés à recevoir l’enregistrement successif, par créancier, par chapitre et par article, des crédits ouverts, des droits constatés sur les services faits et des mandats délivrés, ainsi que l’inscription, par chapitre seulement, des paiements effectués.

6 A. Barthélemy, Du contrôle préventif des finances publiques, Thèse de droit Paris, A. Pedone éditeurs, 1899, page 41.

7 Proposition de loi du 19 mai 1903 relative à l’organisation du contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O, Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, page 492.

8 Discussion d’un projet de loi portant ouverture et annulation sur l’exercice 1920 concernant les services de la Guerre et de la Marine, J.O., Chambre des députés, 23 novembre 1921, page 4281.

9 Reprenant l’amendement Pasquet au projet de budget pour l’exercice 1921.

10 J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, séance du 2 février 1922, page 43.

11 Décret du 15 juin 1923 : article 8. Les fonctionnaires des services extérieurs tiennent comptabilité des dépenses qu’ils engagent en vertu des autorisations qui leur sont accordées ; ils fournissent périodiquement au service de l’Administration centrale qui gère les crédits une situation d’emploi de ces autorisations. Si ces fonctionnaires ont le droit d’engager des dépenses sans avoir la gestion des crédits correspondants, ils doivent notifier immédiatement toutes les décisions qu’ils prennent au service chargé d’administrer les crédits, lequel évalue la dépense engagée par les dites décisions et en prend charge dans sa comptabilité.

12 Décret du 15 juin 1923 : article 7. Les autorisations d’engagement ou états de prévision de dépenses dans la limite desquels les fonctionnaires des services extérieurs doivent se maintenir pour chaque chapitre et subdivision de chapitre sont, avant de leur être notifiés par l’Administration centrale, soumis au visa du contrôleur des dépenses engagées.

13 Rapport du contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924 page 14, S.A.E.F. B 33320.

14 André Brisson, Finances publiques françaises, Paris, Berger-Levrault, 1943, page 26.

15 « Chronique de comptabilité publique : à propos du décret du 1er septembre 1936 », Revue du Trésor, octobre 1936, page 582.

16 Cette commission remettra un rapport attribué à son rapporteur, Labeyrie. Philippe Masquelier, « La direction de la Comptabilité publique 1870-1940. De l’administration des choses au gouvernement des hommes ? » La comptabilité publique continuité et modernité, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995, pages 41 à 78.

17 Alexis Quint, L’information et le contrôle financier des parlementaires, thèse en cours, Lille.

18 Rapport au président de la République sur le décret du 25 juin 1934 portant organisation de la comptabilité publique, Bulletin de statistique et de législation comparée, juillet 1934, page 82.

19 Décret du 30 octobre 1935, J.O., 31 octobre 1935, page 11411.

20 Décret portant simplification des diverses règles de la comptabilité publique, JO., 8 juillet 1934.

21 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat sur le projet de loi déposé le 18 juin et adopté par la Chambre. Revue du Trésor, août-septembre 1936, page 526.

22 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat, sur le projet de loi déposé le 18 juin et adopté par la Chambre. Revue du Trésor, août-septembre 1936, page 527.

23 M.P. « le contrôle contemporain des dépenses publiques », Revue du Trésor, novembre 1948, page 263.

24 Loi du 16 avril 1930, J.O., 17 avril 1930.

25 Décret du 1er septembre 1936 : article 1er : Le contrôle local des dépenses engagées par les ordonnateurs secondaires sur les crédits du budget général de l’État et des budgets annexes rattachés audit budget, institué par l’article 133 de la loi du 16 avril 1930, est confié, par département ou groupe de départements, à des fonctionnaires désignés par le ministre des Finances.

26 Décret du 1er septembre 1936, J.O., 8 septembre 1936.

27 Décret du 1er septembre 1936, article 4. Les mandats non revêtus du visa du contrôleur local sont nuls et sans valeur pour les comptables du Trésor. Le contrôleur local s’assure notamment que les mandats soumis à son visa se rapportent à des engagements de dépenses déjà visés par lui et se maintiennent à la fois dans la limite de ces engagements et dans celle des crédits délégués. Il reçoit communication de toutes pièces justificatives de dépenses. Si les mandats lui paraissent entachés d’irrégularités, le contrôleur local les vise avec observations et transmet le dossier de l’affaire au contrôleur des dépenses engagées du ministère intéressé. Si celui-ci maintient lesdites observations, il ne pourra être procédé au payement des mandats ainsi visés qu’après autorisation du ministre des finances.

28 Décret du 1er septembre 1936, J.O., 8 septembre 1936.

29 Décret du 1er septembre 1936, article 5. La comptabilité des contrôleurs locaux sera organisée selon les prescriptions générales du décret du 15 juin 1923, sur la comptabilité des contrôleurs des dépenses engagées.

30 Extrait du discours du procureur général Godin lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes le 4 octobre 1936, Revue du Trésor, n° 11, novembre 1936, page 453.

31 M.P. (bureau centralisation et vérification) « Le contrôle contemporain des dépenses publiques », Revue du Trésor, novembre 1948, page 266.

32 Bulletin de statistique et de législation comparée, juin 1934, pages 1350 à 1400. Encore convient-il d’ajouter les décrets portant mise à la retraite anticipé d’agents des administrations !

33 Rapport Jammy Schmitt, rapporteur général de la commission des Finances de la Chambre des députés, sur le projet de loi déposé le 18 juin par le gouvernement autorisant ce dernier à réglementer par décret la réforme de la comptabilité publique. Revue du Trésor, août-septembre 1936, page 525.

34 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat sur le projet de loi déposé le 18 juin et adopté par la Chambre. Revue du Trésor, août-septembre 1936, page 527.

35 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat sur le projet de loi déposé le 18 juin et adopté par la Chambre. Revue du Trésor, août-septembre 1936, page 527.

36 Rapport de Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat sur le projet de loi déposé le 18 juin et adopté par la Chambre. Revue du Trésor, août-septembre 1936, page 527.

37 Décret du 1er septembre 1936 : règles relatives à la tenue de la comptabilité administrative des services locaux de contrôle des dépenses engagées, J.O., 8 juillet 1936.

38 Extrait du discours du procureur général Godin lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes le 4 octobre 1936, Revue du Trésor, n° 11, novembre 1936, page 454.

39 M.P. « Le contrôle contemporain des dépenses publiques », Revue du Trésor, novembre 1948, page 263.

40 Pierre Chaline commis au service de la dépense de la trésorerie générale de Châlons-sur-Marne en 1936 confirme l’application partielle des prérogatives de contrôle local des dépenses engagées au sein des « T.G. » : « Une première phase se met en place ; pour chaque créance établissement d’un mandat et d’un contrôle de caisse, le mandat reste entre les mains du contrôleur avec les justifications ad hoc, le bon de caisse est renvoyé à l’ordonnateur pour être remis au créancier. La seconde phase ne verra jamais le jour : les trésoriers généraux ne verront par leurs attributions en qualité de contrôleurs des dépenses engagées fixées par décret et continueront, malgré tout, d’apposer le sacro-saint " vu bon à payer " ». René Chaline tout m’est souvenir, récit collecté dans le cadre du concours autobiographique Mémoire du Trésor public, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001.

41 « Actualité budgétaire, exécution du budget de l’État : le contrôle local des dépenses engagées », Revue du Trésor, n° 10, octobre 1937, page 375.

42 M.P., « Le contrôle contemporain des dépenses publiques », Revue du Trésor, novembre 1948, page 266.

43 M.P., « Le contrôle contemporain des dépenses publiques », Revue du Trésor, novembre 1948, page 266.

44 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1950, page 7, S.A.E.F. 4 A 2216.

45 Circulaire du 17 décembre 1955 (N° 12 B61 63-17 et N° 3928 C.D.) J.O. du 18 décembre 1955, page 12277.

46 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1950, page 11 et 12. S.A.E.F. 4 A 2216.

47 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur les ordonnateurs secondaires, juin 1950, page 3. S.A.E.F. 4 A 2216.

48 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur les ordonnateurs secondaires, juin 1950, page 3. S.A.E.F. 4 A 2216.

49 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur les ordonnateurs secondaires, juin 1950, page 7. S.A.E.F. 4 A 2216.

50 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 7.

51 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 7.

52 Circulaire du 17 décembre 1955 (N° 12 B61 63-17 et N° 3928 C.D.), J.O.,18 décembre 1955, page 12277.

53 Georges Palthey Le contrôle préalable des finances publiques, Paris, P.U.F., 1942, pages 62.

54 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1950, page 1. S.A.E.F. 4 A 2216.

55 Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1950, page 2. S.A.E.F. 4 A 2216.

56 Didier Gregh fut directeur du Budget du 27 août 1944 au 12 juillet 1949.

57 Circulaire n°118, B/2, 6 novembre 1945 : Mandatement par les ordonnateurs secondaires de dépenses excédant les crédits délégués. S.A.E.F., PH 192.

58 Circulaire n°118, B/2, 6 novembre 1945 : Mandatement par les ordonnateurs secondaires de dépenses excédant les crédits délégués. S.A.E.F., PH 192.

59 Henri Paoletti fut contrôleur des dépenses engagées près le ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme de 1949 à 1953.

60 Il convient en effet de signaler que de nombreux crédits délégués correspondent, théoriquement, à des dépenses dont ni l’évaluation, ni l’exécution ne génèrent de risque majeur de dépassement : à titre d’exemple, les dépenses de personnel.

61 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 8.

62 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 14.

63 Le budget de la France de 1950, Ministère du Budget, Bureau d’études, 1950, pages 53 et 54.

64 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris, cours I.T.A.P., 1951, page 14.

65 « Les fausses imputations : ainsi qu’il a été relevé par les tournées de contrôle, les fausses imputations découlent bien souvent des instructions données par les administrations centrales qui prescrivent aux services extérieurs de mandater des dépenses sur des chapitres qui présentent encore des disponibilités ». Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1950, page 4. S.A.E.F. 4 A 2216.

66 « Soumises au contrôle central des dépenses engagées, les administrations centrales passent des commandes par l’intermédiaire d’un ordonnateur secondaire ; elles échappent ainsi au visa du contrôleur central des dépenses engagées et elles imputent des dépenses sur des chapitres réservés aux services extérieurs ». Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1950, page 5. S.A.E.F. 4 A 2216.

67 « Un bon administrateur, après avoir établi le plan de ses travaux ou de ses commandes dans l’ordre de leur urgence, doit normalement se réserver une marge pour imprévu. Si, vers la fin de l’année, il n’a pas utilisé cette marge, on ne peut lui reprocher d’engager encore quelques dépenses dont la nécessité apparaît certaine. L’épuisement des crédits en fin d’année devient répréhensible lorsqu’il a pour but d’absorber le disponible en vue d’obtenir le maintien du crédit au budget suivant et d’utiliser ce disponible à l’achat massif et exagéré de fournitures, parfois périssables ». Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1950, page 5. S.A.E.F. 4 A 2216.

68 « Régularisation tardive de dépenses : les dépenses n’ont pas été correctement engagées ; c’est le cas des entrepreneurs qui commencent des travaux avant d’en recevoir l’ordre formel mais avec l’accord tacite des administrateurs ; on ne passe l’engagement qu’au moment où l’on procède à la liquidation et au mandatement des dépenses ». Rapport de l’Inspection des finances n° 216-50 sur le contrôle local des dépenses engagées, juin 1950, page 5. S.A.E.F. 4 A 2216.

69 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Paris cours I.T.A.P., 1951, page 19.

70 Il s’agit du premier des deux décrets du 14 mars 1964 relatifs à « l’organisation des services de l’État dans les circonscriptions d’action régionales ».

71 Décret n° 70-1047 du 13 novembre 1970, J.O. 15 novembre 1970, page 10515.

72 André de Laubadère, Jean Claude Venezia et Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, L.G.D.J., tome I, 1994, Page 103.

73 Robert Ludwig, « Le contrôle local des engagements de dépenses », R.S.F., 1971, page 524.

74 Décret n° 70-1049 du 13 novembre 1970, J.O. 15 novembre 1970, page 10531.

75 Marc Simmony, « Contrôle financier central/contrôle financier déconcentré : deux niveaux d’exercice du contrôle, une même fonction avec des objectifs et un référentiel de règles communs », R.F.F.P. n° 61, 1998, page 43.

76 René Roustide, trésorier-payeur général, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 8.

77 Dès lors, une ambiguïté demeure, est-ce parce qu’il est contrôleur que l’on défend au fonctionnaire de porter toute appréciation sur l’opportunité de la dépense ? Ou est-ce parce qu’il est agent de la direction de la Comptabilité publique, et en conséquence agent d’exécution, que l’on interdit à l’homme des Finances ce jugement ?

78 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 12.

79 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 12.

80 André Caussin, contrôleur financier, archives orales du C.H.E.F.F., cassette n° 6.

81 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, 1976, page 309.

82 Louis Arbelot, « Le contrôle par les niveaux déconcentrés : le contrôle de la régularité de la dépense publique », La fonction de contrôle externe des administrations économiques et financières, actes de la journée d’étude du 25 mars 1993, page 71.

83 Louis Arbelot, « Le contrôle par les niveaux déconcentrés : le contrôle de la régularité de la dépense publique », La fonction de contrôle externe des administrations économiques et financières, actes de la journée d’étude du 25 mars 1993, page 73.

84 Rapport Rivain sur la loi de finances pour 1971, tome I, Assemblée nationale, n° 1395, page 56.

85 Louis Arbelot, « Le contrôle par les niveaux déconcentrés : le contrôle de la régularité de la dépense publique », La fonction de contrôle externe des administrations économiques et financières, actes de la journée d’étude du 25 mars 1993, page 73.

86 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 12.

87 Robert Ludwig, « Le contrôle local des engagements de dépenses », R.S.F., 1971, page 593.

88 Louis Arbelot, « Le contrôle par les niveaux déconcentrés : le contrôle de la régularité de la dépense publique », La fonction de contrôle externe des administrations économiques et financières, actes de la journée d’étude du 25 mars 1993, page 74.

89 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P. n° 61, 1998, page 25.

90 Souleyman Kanoute, Recherches sur le contrôle financier déconcentré, thèse de droit, Paris VIII, 1998, page 148.

91 René Roustide, trésorier-payeur général, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 8.

92 Marc Simmony, « Contrôle financier central/contrôle financier déconcentré : deux niveaux d’exercice du contrôle, une même fonction avec des objectifs et un référentiel de règles communs », R.F.F.P. n° 61, 1998, page 44.

93 René Roustide, trésorier-payeur général, archives orales du C.H.E.F.F., mini-disque n° 8.

94 Marc Simmony, « contrôle financier central/contrôle financier déconcentré : deux niveaux d’exercice du contrôle, une même fonction avec des objectifs et un référentiel de règles communs », R.F.F.P. n° 61, 1998, page 44.

95 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

96 Loïc Philip, « Le contrôle financier déconcentré : une réforme exemplaire », R.F.F.P. n° 61, 1998, page 14.

97 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

98 Le comité de pilotage de la réforme fut confié à Jean-Luc Pain et Jean-Jacques Perrault, chefs de services respectivement de la direction du Budget et de la direction de la Comptabilité publique.

99 Ce bureau a pour attributions : coordination du contrôle financier central et déconcentré, mouvement de crédits, fonds de concours, nomenclature budgétaire, documents budgétaires. Bottin administratif 1999, page 328.

100 Il est important de noter que le déplacement du sous-directeurs de la première sous-direction du Budget est une preuve de l’intérêt prêté au contrôle financier local.

101 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P. n° 61, 1998, page 27.

102 Jean Choussat, directeur du Budget du 2 novembre 1981 au 30 décembre 1985.

103 Jean Choussat, « Le budgétaire et le dépensier », Pouvoirs, n° 53, 1990, pages 58 et 59.

104 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P. n° 61, 1998, page 30.

105 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

106 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

107 Bernard Trichet, « La réforme des recettes des finances », Revue du Trésor, n° 7, juillet 1999, pages 441 à 445.

108 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

109 Jean Parmentier, contrôleur financier central, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

110 Edmond Raoux, Archives orales du C.H.E.F.F., mini disque n° 14

111 La directrice du Budget entre 1991 et 1995 était Isabelle Bouillot, elle venait du cabinet de François Mitterrand et n’était pas « budgétaire ». Les contrôleurs financiers pensent qu’avec Roger Goetze, Guy Vidal, Renaud de La Genière ou Martinet, « cela ne se serait jamais passé ».

112 Olivier Janin, « Contrôle financier déconcentré : L’expérience aquitaine », R.F.F.P. n° 61, 1998, page 38.

113 Edmond Raoux, Archives orales du C.H.E.F.F., mini disque n° 14

114 Edmond Raoux, Archives orales du C.H.E.F.F., mini disque n° 14

115 S.G.A.R. secrétariat général pour les affaires régionales.

116 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P., n° 61, 1998, page 32.

117 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré », R.F.F.P., n° 61, 1998, page 34.

Table des illustrations

Titre Prévision et exécution des dépenses de « dommages de guerre » (en millions de francs)63
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2499/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 123k

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable