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Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

Les fonctions de conseil et d’information

Chapitre VI. Contrôler pour informer

Texte intégral

  • 1 Jean Parmentier, contrôleur financier près le ministère de l’Outre-mer, entretien réalisé par l’au (...)

1À l’origine, le contrôle des dépenses engagées est conçu par le Parlement comme un outil au service du respect de sa primauté budgétaire. C’est toujours ainsi qu’est perçue la mission tant par la direction du Budget que par les contrôleurs. « La loi du 10 août 1922 charge le contrôleur financier de faire respecter la loi de finances »1.

2Au-delà du volet vérification comptable inhérent au processus de contrôle, il est rapidement apparu que le regard posé sur l’exécution de la dépense publique génère une compétence technique importante. Cette compétence technique se double de connaissances pratiques d’autant plus fines que le contrôleur est accepté par les services contrôlés. Introduit au sein du ministère contrôlé, le contrôleur des dépenses engagées fut alors considéré comme un des lieux clés de l’information financière. L’obligation faite aux contrôleurs de transmettre de l’information aux représentants de la nation apparaît logiquement avec l’émancipation de ce contrôle. Agent de la direction du Budget, c’est logiquement par la voie hiérarchique que transitent ces données. Rivoli, puis Bercy furent successivement les axes qui permirent cette curiosité institutionnelle : L’implantation au sein du pouvoir exécutif d’agents du ministère des Finances chargés d’informer le pouvoir législatif.

I. INFORMER LE PARLEMENT.

3Le contrôle des dépenses engagées est une création du Parlement. Mis en place sous un régime institutionnel qui assurait sa primauté, le Parlement n’était pas en mesure d’évaluer les répercussions du contrôle qu’il créait si les institutions venaient à changer. Les régimes successifs vont tendre à séparer les représentants de la nation du fait financier, au bénéfice du gouvernement et plus précisément du ministère des Finances. Les parlementaires se plaignent fort logiquement de cette perte d’influence dont ils ne sont pourtant pas seulement les victimes mais aussi les responsables. La Cour des comptes vient fort à propos occuper une place laissée vacante et saura trouver dans le Contrôle financier un interlocuteur performant du fait de la grande technicité des informations qu’il détient et transmet.

A. LES DESTINATAIRES DE L’INFORMATION FINANCIÈRE

4Les données générées par le Contrôle financier nécessitent une grande maîtrise des techniques budgétaires afin d’être interprétées. Si, depuis 1922, l’interlocuteur historique du Contrôle est le Parlement, peu à peu, la Cour des comptes va occuper une place laissée vide par des commissions des Finances dont l’emprise se relâche.

1. Le Parlement et l’information financière.

5Les rapports rédigés par les contrôleurs sur l’exécution de la loi de finances par les ministères sont destinés au Parlement. Ils contiennent assez d’informations pour devenir un enjeu politique fort.

a. Le Parlement est le destinataire de l’information générée par le Contrôle financier.

6Dès que le contrôle des dépenses engagées eut acquis une ébauche de fiabilité, le rapport des contrôleurs est apparu aux parlementaires comme une source d’information précieuse capable d’orienter leurs délibérations. Il fut alors imposé aux contrôleurs de rédiger des rapports sur l’exécution de la dépense des ministères. Il s’agit d’une curiosité institutionnelle puisque des fonctionnaires du ministère des Finances sont directement chargés d’informer le Parlement.

7La production d’un rapport annuel est une obligation pour les contrôleurs des dépenses engagées depuis 1911.

  • 2 Loi de finances du 31 mars 1911, J.O., 14 juillet 1911, page 5690.

Loi de finances du 31 mars 19112, article 151 : Chaque année, le contrôleur des dépenses engagées, d’une part, le corps du contrôle, d’autre part, établissent un rapport d’ensemble relatif au budget du dernier exercice exposant les résultats de leurs opérations et les propositions qu’ils ont à présenter. Ces rapports, ainsi que les suites données aux observations et propositions qui y sont formulées sont communiqués par chacun des départements ministériels au ministre des Finances.

  • 3 Rapport Berenger, 2 février 1922, J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, page 39.
  • 4 Rapport des contrôleurs des dépenses engagées près les ministères des P.T.T., de l’Industrie et de (...)
  • 5 Rapports du contrôleur des dépenses engagées près le ministère de l’Agriculture pour les années 19 (...)
  • 6 Rapports du contrôleur des dépenses engagées près le ministère de l’Éducation nationale pour les a (...)

8Lors de la discussion de la loi Marin, le Sénateur Bérenger (rapporteur de la proposition de loi) réclame avec force que cette source d’informations soit transmise plus régulièrement aux parlementaires. « Les états et les rapports prescrits par les lois ont cessé d’être fournis. […]. Au jour où nous rédigeons ce rapport (4 février 1922), seuls les rapports d’ensemble sur les budgets de 1920 des ministères des Finances, de la Justice, des Affaires étrangères et du Commerce ont été transmis au ministre des Finances »3. Pourtant ces rapports existent puisqu’on les trouve pour les années évoquées en ce qui concerne les P.T.T., le ministère de l’Industrie, celui des Travaux publics4, de l’Agriculture5 et de l’Éducation nationale6. Le problème est donc, dès l’origine, celui de la transmission des rapports au Parlement. Bien que non expressément prévue, l’information du Parlement était d’usage. La difficulté était alors de contraindre des contrôleurs qui n’étaient pas encore complètement affranchis de leur tutelle à transmettre leurs rapports. Il fallait encore contraindre le ministère des Finances à ne pas conserver les rapports au sein de ses services : l’usage devait devenir une obligation.

  • 7 Loi du 10 août 1922, J.O., 14 août 1922.

Loi du 10 août 19227, article 7. Chaque année, les contrôleurs des dépenses engagées établissent un rapport d’ensemble relatif au budget du dernier exercice écoulé, exposant les résultats de leurs opérations et les propositions qu’ils ont à présenter. Ces rapports sont dressés par chapitre budgétaire et par ligne de recettes. Ils sont, ainsi que les suites données aux observations et propositions qui y sont formulées, communiqués par les contrôleurs des dépenses engagées au ministre des Finances et aux ministres intéressés et, par l’intermédiaire du ministre des Finances, à la Cour des comptes et aux commissions financières des deux Chambres.

  • 8 Le décret du 29 avril 1930 dispose que les rapports doivent être remis en 9 exemplaires au plus ta (...)
  • 9 Note, non signée, vraisemblablement datée de 1936, S.A.E.F. carton B 33316.

9Une fois l’obligation de transmission entrée en vigueur, il ne restait plus qu’à en discuter les modalités pratiques. Différents décrets vinrent ainsi préciser le nombre de rapports remis par les contrôleurs à la direction du Budget8. La direction du Budget, soucieuse de ménager les commissions des Finances, suivit de près la confection de ce document. Les seules difficultés persistant dans les années 1930 étaient d’origine matérielle. « Quelques lacunes ou retards existent dans la production des divers rapports visés dans les textes qui précèdent. […] Les contrôleurs des dépenses engagées, dont les attributions ont encore été récemment étendues, sont également de plus en plus personnellement absorbés par le contrôle proprement dit et par leur rôle de conseiller technique des ministères près desquels ils sont accrédités. Enfin et surtout la dotation de ces divers organismes en matériel et personnel demeure en général insuffisante. Les dispositions utiles seront envisagées lors de la réorganisation des contrôles, prévue par le décret-loi du 31 octobre 1935 et les décrets du 1er septembre 1936, mais les contrôleurs ont été dès maintenant invités à faire effort pour produire avec plus de régularité le rapport annuel prévu par la loi »9.

  • 10 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999,C.H.E.F.F.
  • 11 Rapport du service du contrôle des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères relatif (...)

10La structure mise en place par le législateur en 1922 fait du contrôleur financier un agent du gouvernement. Pourtant, ce haut fonctionnaire a pour tâche de rapporter au Parlement son avis sur les dépenses des ministères, c’est-à-dire de lui fournir de l’information financière. « Il s’agit là d’une curiosité institutionnelle puisque le mécanisme en place va au-delà de la séparation entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif en introduisant une relation entre des fonctionnaires [du ministère des Finances] et des parlementaires »10. Ce qui peut apparaître paradoxal à la fin du xxe siècle en termes de séparation des pouvoirs entendu au sens administratif doit être replacé dans le contexte des années 1920 pour trouver une explication politique. Durant la période de l’entre-deux-guerres existait une étroite collaboration entre le ministère des Finances et le Parlement. Ce dernier considérait le premier comme son prolongement et ce sentiment semble partagé par l’administration des Finances. Cela explique que les rapports des contrôleurs des dépenses engagées, bien que transitant par la direction du Budget, s’adressent aux parlementaires, comme le montre le rapport sur l’exercice 1925 du contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Affaires étrangères. Alors qu’il s’intéresse de près au dossier des demandes d’avancement des dames auxiliaires, le contrôleur précise qu’il s’agit « là d’une question qui mérite d’attirer l’attention du Parlement »11. Cette question relève de l’opportunité de la décision et donc du politique. Dépourvu d’arguments de régularité mais estimant que les décisions qui lui sont soumises présentent un caractère « dispendieux », le contrôleur décide tout simplement d’attirer l’attention d’un Parlement qui saura certainement trancher la question.

  • 12 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

11Cette relation d’information se maintient jusque dans les années 1950. Les contrôleurs de l’immédiat après-guerre ont encore conscience de l’importance de leur rôle d’agent d’information des parlementaires comme en témoigne André Caussin qui parvient au contrôle en 1954. « Le contrôleur financier doit faire un rapport annuel à destination du ministère concerné mais « prioritairement » aux commissions des Finances des assemblées et au ministre des Finances »12.

b. Le rapport est un enjeu.

12Le bouleversement institutionnel conséquent à l’instauration de la Ve République ne fut pas sans conséquences quant aux perspectives d’information du Parlement. Le sensible accroissement des pouvoirs dont bénéficia le gouvernement fit craindre aux parlementaires la perte du contrôle de l’exécution de la loi de finances. Les ordonnances qui suivirent la ratification de la Constitution n’oublièrent pas de rappeler aux fonctionnaires de la Rue de Rivoli qui était le destinataire du rapport des contrôleurs financiers.

  • 13 Ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, J.O., 31 décembre 195 (...)

Ordonnance du 30 décembre 1958 13. Art. 164-IV : Le rapport d’ensemble établi par chaque contrôleur financier sur l’exécution du budget du département ministériel dont il assume le contrôle, au cours de la gestion écoulée, est adressé au Parlement par le ministre des Finances et des affaires économiques. […] Art 164-V : Sont abrogés tous textes et dispositions définissant les documents et renseignements à fournir au Parlement, qui ne sont pas repris dans le présent article.

  • 14 Lettre de Léon Delbecque (président de la commission des Affaires culturelles familiales et social (...)

13Les parlementaires s’assurèrent rapidement de l’observation de cette disposition. Dès le mois d’octobre 1959, le président de la commission des Affaires culturelles familiales et sociales demandait au ministre des Finances que lui soient transmis les documents qu’il estimait nécessaires à son information. « Monsieur le ministre ; Je vous serais obligé de me faire parvenir pour l’information de la commission lors de la discussion du projet de budget pour 1960, les rapports d’ensemble établis par les contrôleurs financiers sur l’exécution des budgets suivants : Affaires étrangères ;Anciens Combattants ; Éducation nationale ; services du Premier ministre ;Santé publique et Population ; Travail. Veuillez agréer, Monsieur le ministre, l’assurance de ma haute considération »14.

  • 15 Note pour la direction du Budget du 12 octobre 1959, de M. Marcus chef du bureau des travaux légis (...)
  • 16 Note de la direction du Budget signée Devaux, au service des affaires générales et de l’action soc (...)
  • 17 Note pour la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, (...)

14Reçue au service des affaires générales cette lettre fut tamponnée « très urgent » et transmise au directeur du Budget le jour de sa réception au bureau des travaux législatifs 15. Une réponse du directeur du Budget parvient le 26 octobre 195916 et prépare les arguments qui seront repris dans la note adressée par le ministre des Finances au parlementaire. « Monsieur le président, Votre prédécesseur a bien voulu me demander de lui adresser les rapports d’ensemble établis par les contrôleurs financiers sur l’exécution de divers budgets pour l’information de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales. J’ai l’honneur de vous faire connaître que l’article 7 de la loi du 10 août 1922, relatif à l’organisation du contrôle des dépenses engagées, a fixé limitativement les destinataires de ces rapports : ministre des Finances, ministres intéressés, Cour des comptes et commissions financières des deux Assemblées. Il ne m’est donc pas possible de donner satisfaction à la demande qui avait été présentée par M. Delbecque et je vous en exprime mes regrets, en vous laissant le soin de vous mettre en rapport, le cas échéant, avec le président de la commission des Finances de l’Assemblée nationale. Signé V.G.E. »17.

  • 18 Lettre du 19 novembre 1959, de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l (...)

15À cette fin de non recevoir, la réponse très sèche du parlementaire montre qu’il ne se satisfera pas d’une limitation du nombre des destinataires des rapports ainsi définis par la direction du Budget. Si la loi du 10 août prévoit que le rapport est transmis à la commission des Finances, l’ordonnance de 1958 dispose qu’il est adressé au Parlement… « Par lettre du 9 octobre 1959, M. Delbecque, président de la Commission, avait demandé communication des rapports d’ensemble établis par les contrôleurs financiers sur l’exécution de divers budgets. Cette demande se basait sur le 2e alinéa du § IV de l’article 164 de l’ordonnance n° 58-1 374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, disposition qui prévoit la communication de ces rapports d’ensemble au Parlement. La lettre n° 284 du 17 novembre 1959 du bureau des travaux législatifs ne paraît pas tenir compte de la disposition rappelée ci-dessus. Je vous retourne donc l’original de cette lettre et considère que la lettre du 9 octobre 1959 n’a pas reçu de réponse »18.

  • 19 Note de Gilbert Devaux, du 14 décembre 1959, S.A.E.F. B 12256.
  • 20 Lettre de M. Poniatowski du 22 janvier 1960, S.A.E.F. B 12256.

16Dans une note transmise au secrétaire d’État le directeur du Budget confirme sa position. Si l’ordonnance de 1958 prévoit la transmission des rapports au Parlement, elle ne précise pas qui en sont les destinataires exacts. « J’ai l’honneur de faire connaître à Monsieur le chef du service des Affaires générales et de l’Action sociale que les dispositions précitées de l’article 164 de l’ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, seront appliquées aux rapports annuels que les contrôleurs financiers établiront au titre de cette même année 1959. Ces rapports seront transmis par le ministre au président de l’Assemblée nationale et au président du Sénat. Quant à la diffusion des rapports concernant les années précédentes, elle a été effectuée conformément aux prescriptions de l’article 7 de la loi du 10 août 1922 »19. Cette note servit de base à la lettre du 22 janvier 1960 qui en reprenait le contenu20.

17L’enjeu de cet échange de correspondance semble restreint. Les rapports parviennent au Parlement qui a la charge de les transmettre aux commissions souhaitant les consulter. Au-delà du problème strictement matériel lié à la reproduction des pièces, qui pouvait représenter une gêne pour le service, l’insistance des présidents successifs de la commission parlementaire est révélatrice de l’intérêt porté aux rapports des contrôleurs financiers.

  • 21 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.
  • 22 Ces retards sont peu fréquents au dire du bureau 1C (successeur de B3) qui gère la liaison entre l (...)
  • 23 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998,C.H.E.F.F.

18Dès lors et suivant un parcours administratif qui ne variera pas le rapport sera transmis au Sénat et à l’Assemblée nationale via la direction du Budget. « Le rapport annuel était transmis à B3 qui le transmettait au Parlement et au ministre »21. Les parlementaires ne manquent d’ailleurs pas de réclamer ce document lorsque les contrôleurs prennent du retard22. « Cette année, les administrateurs de la commission des Finances du Parlement m’ont téléphoné, car notre rapport sur l’exécution ne leur était pas encore parvenu. J’ai proposé de façon informelle de leur en faire parvenir un exemplaire sans passer par la direction du Budget. Comme le veut l’usage, je l’en ai informée »23.

2. La Cour des comptes et l’information financière.

  • 24 Exposé des motifs du projet de loi Noulens portant organisation du contrôle de l’exécution du budg (...)

19La Cour des comptes fut longtemps considérée comme l’auxiliaire du gouvernement plus que du Parlement. Ce dernier réclame depuis son émancipation le renforcement des liens avec la Haute Juridiction. Le député Noulens proposa en 1914 une réorganisation du contrôle de l’exécution du budget allant en ce sens. Le but de la réforme proposée était de renforcer les contrôles internes à l’administration et de les mettre en liaison étroite avec la Cour des comptes. C’est à cette dernière qu’aurait incombé la tâche de transmettre des informations claires et vérifiées au Parlement qui en aurait tiré les conséquences souhaitées. S’adressant à ses collègues il justifiait ainsi son propos : « Il est pratiquement nécessaire, il est théoriquement inattaquable, d’une part, de transformer en lien normal, obligatoire, permanent, le vague et facultatif trait d’union que constitue, entre vous et l’administration, le rapport public de la Cour des comptes ; d’autre part, de créer, entre cette dernière et les services, un autre lien, qui, celui là est totalement inexistant »24.

  • 25 Constitution du 27 octobre 1946, article 18 : L’Assemblée nationale règle les comptes de la Nation (...)
  • 26 Marie-Christine Esclassan, « Les évolutions de la place de la Cour des comptes dans le processus d (...)

20Trente ans plus tard, la Constitution de la IVe République prévoit enfin que la Cour des comptes25 prête assistance à l’Assemblée nationale. « Il aura fallu finalement plus d’un siècle [depuis la loi des comptes du 27 juin 1819] pour que le rôle de la Cour auprès du Parlement reçoive valeur constitutionnelle et qu’il soit enfin reconnu comme un principe fondamental dans l’ordre juridique et politique »26.

21Au-delà de ses pouvoirs d’investigation propres, la Cour des comptes trouve en les contrôleurs financiers une source d’information primordiale. L’instauration de liens plus ou moins étroits entre les magistrats de la Rue Cambon et les fonctionnaires de la direction du Budget peut aussi avoir des répercussions sur le contrôle financier.

a. Le Contrôle financier : une source d’information supplémentaire.

22Le Contrôle financier est aux yeux de la Cour un des lieux d’information concernant la dépense publique. Cette information sert la Cour en ce qui concerne son rapport sur l’exécution, mais aussi dans le cadre de travaux plus spécifiques.

  • 27 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.
  • 28 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998 C.H.E.F.F.

23L’article 7 de la loi Marin prévoit la transmission du rapport du contrôleur financier à la Cour des comptes. Cette transmission s’effectue par le biais de la direction du Budget et semble aléatoire. Pourtant, les relations entretenues par les magistrats et les contrôleurs se situent dans un autre registre que celles entretenues entre les parlementaires et les contrôleurs. Les contrôles administratifs et financiers concourent au même objectif : assurer l’observation des règles comptables. Aussi, au mépris des réticences que pouvait exprimer la direction du Budget, certains contrôleurs décidaient-ils d’informer la Cour. « Moi je donnais mon rapport officieusement au membre de la Cour des comptes qui venait me voir ainsi que mon pelurier de notes. Cela intéressait le membre de la Cour des comptes »27. Les contrôleurs transmettent leurs rapports à la Cour sans pour autant le faire transiter par la direction du Budget. L’information circule librement au bénéfice de la haute juridiction. Cette facilité peut contrarier la direction du Budget parfois jalouse de ses secrets et « propriétaire » de l’information. « Les ministères sont questionnés deux fois sur leur budget. Une première fois par les commissions des Finances des Assemblées dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances, les réponses sont filtrées par la direction du Budget »28.

  • 29 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

24Les prérogatives de la Cour lui permettent de s’adresser directement aux services, quels qu’ils soient. La haute juridiction se place donc en situation de concurrence avec la direction du Budget. « Dans le cadre du contrôle a posteriori, les rapporteurs de la Cour des comptes viennent voir les services et le contrôleur financier sur l’exécution de la loi de finances initiale de l’année précédente. Certains contrôleurs financiers estiment qu’il n’entre pas dans leurs obligations que d’alimenter les rapports de la Cour des comptes. Les services quant à eux jouent généralement le jeu, mais ils ne respectent guère les délais »29.

  • 30 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.
  • 31 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

25La direction du Budget prend conscience du caractère inéluctable de l’intervention de la Cour. Aux contrôleurs qui demandent à leur directeur quelle attitude adopter face aux demandes de renseignements en provenance de la Rue Cambon, Renaud de La Genière répond : « ils finiront par savoir… »30. À partir des années 1970, les relations se normalisent. Les magistrats ont maintenant pris l’habitude de s’adresser directement au Contrôle financier dans le cadre de la préparation de leur rapport sur l’exécution. « Chaque année, un conseiller de la Cour des comptes vient dans le ministère voir les dossiers, il vient d’abord voir le Contrôle financier auquel il demande son rapport »31.

  • 32 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

26La Cour des comptes trouve avec le contrôleur un informateur disposant de données précises. Avant de dénoncer une dérive, la Cour peut s’assurer grâce au contrôle que ses conclusions restent d’actualité. « Sur la commission des marchés, j’avais des rapports avec la Cour des comptes. Les rapporteurs publics me questionnaient pour s’assurer qu’entre leur vérification et le rapport, il n’y avait pas eu de grosse évolution de la situation »32.

  • 33 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 16.

27Lieu privilégié d’observation d’un ministère, le Contrôle financier est aussi en mesure d’expliquer plus en détail une administration et de permettre à la Cour d’appréhender un ministère dans sa diversité. « Pour l’insertion d’une question particulière au sein d’un rapport de la Cour des comptes, les intéressés ont commencé par venir me voir. Je leur ai donné une vue d’ensemble sur le fonctionnement de l’enseignement supérieur et leur ai indiqué les points intéressants sur lesquels ils pourraient travailler. Cette collaboration a été fort appréciée, tant de la Cour des comptes que de mon côté »33.

  • 34 Edmond Raoux contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 16.

28Pour autant, la Cour se livre aussi au contrôle du contrôleur. « Les rapports avec la Cour des comptes avaient lieu au mois de juin, pour ce qui concernait la note de consommation des crédits des ministères. Le magistrat venait voir le contrôleur financier et lui demandait toute une série de renseignements chiffrés. Crédits ouverts en loi de finances et mouvements, ainsi que les crédits disponibles. Le magistrat interrogeait le contrôleur financier sur les mouvements de crédits, arrêtés de transferts et décrets de virement pour justification. Le contrôleur montrait toutes les lettres du ministère des Finances l’autorisant à viser en dépassement, ce qui arrive en fin d’année dans l’attente du collectif »34.

b. La Cour n’accepte pas forcément de renseigner le Contrôle financier.

  • 35 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

29Si les informations recueillies par la Cour auprès de contrôleurs financiers lui permettent d’affiner ses rapports, les analyses de la Cour sont aussi susceptibles d’intéresser les contrôleurs. Il en va ainsi du rapport annuel qui permet au contrôleur de surveiller particulièrement certains chapitres sur lesquels la Cour a détecté des problèmes. Ce rapport parvient au contrôleur par la voie hiérarchique. « Le rapport de la Cour des comptes ne m’est pas transmis directement par le rapporteur, il revient par le biais de la direction du Budget qui reçoit un rapport général sur l’ensemble des ministères et répartit le recueil des observations par secteur »35.

  • 36 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.
  • 37 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 16.

30Certains contrôleurs financiers entretiennent avec les rapporteurs des relations plus étroites qui leur permettent d’obtenir des informations plus précises que celles – tardives et élaguées du fait de la nécessité de ne mentionner que des faits établis – contenues dans le rapport remis au président de la République. « En contrepartie [de la transmission directe d’informations], le rapporteur me communiquait la « note de consommation des crédits » qui sert à la Cour à faire son rapport sur l’exécution du budget. Certains membres ne voulaient pas le faire et c’était regrettable parce qu’ils pouvaient aussi me fournir une piste à surveiller l’année prochaine. Pour moi l’exécution de la dépense est une pièce de théâtre où chacun a son rôle. S’il manque un acteur c’est ennuyeux »36. Au-delà de la négociation, les relations personnelles jouent évidemment un rôle très important dans le cadre de relations « informelles ». La qualité du contrôle dépend aussi de ce type de considérations. « Je ne voyais pas forcément tout, du fait du contrôle a priori. Il y a à mon avis une complémentarité très importante entre le Contrôle financier et la Cour des comptes. C’est une question de personne. Le contrôle indique à la Cour des pistes de recherche et la Cour indique au contrôle ce qui a été découvert, ce qui permet au contrôleur de savoir ce qui s’abrite derrière tel type de demande de crédits au niveau de l’exécution »37.

B. UNE SOURCE D’INFORMATION MAL UTILISÉE

  • 38 Alexis Quint, thèse de droit en cours, L’information et le contrôle financier des parlementaires, (...)

31Alors qu’ils ont obtenu un outil performant d’information dans l’entre-deux-guerres, les parlementaires avouent soixante-dix ans plus tard ne pas s’intéresser au contrôle des finances. L’évolution de la perception de sa mission par le Parlement n’est pas le seul critère d’explication de ce glissement. Le système d’information dont disposent les représentants de la nation n’est pas exempt de critiques et permet de mieux comprendre le lent déclin de la notion de contrôle financier parlementaire38.

1. Un Parlement qui délaisse ses fonctions de contrôle.

32Si les parlementaires reconnaissent délaisser le contrôle des finances publiques il n’est pas étonnant qu’ils ne connaissent pas ou peu le contrôle financier central et l’apport qu’il représente en matière d’information.

a. Un constat brutal.

33Il n’est plus un secret que le Parlement s’est désintéressé du contrôle des finances publiques. La doctrine fait un large écho à cette réalité : le déclin du Parlement. Le déclin des pouvoirs financiers du Parlement est un sujet récurrent depuis 1958. Les parlementaires le reconnaissent et stigmatisent une de ces causes : l’insuffisance de l’information à leur disposition.

  • 39 Laurent Dominati (rapporteur), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport (...)

34La cause principale de la perte d’emprise parlementaire en termes de contrôle proviendrait du manque d’information dont disposent les élus. « L’information est à la source de l’exercice de tout pouvoir de contrôle. Or les députés français estiment en être largement démunis en matière économique et sociale au regard de la place que leur confère la Constitution dans les institutions de la République »39.

  • 40 Laurent Dominati (rapporteur), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport (...)

35Ce sentiment conduirait les parlementaires à sombrer dans un marasme indescriptible. Mal informés, ils seraient incapables, non seulement de contrôler, mais aussi de légiférer… « Les députés ne sont plus à même d’apprécier la portée économique, financière ou sociale de leur vote ou d’avoir des éléments d’information indispensables soit pour évaluer certaines propositions de réforme économique ou sociale, soit pour exercer un contrôle réel de l’action gouvernementale »40.

36Ne disposant plus de sources internes d’information, ils sont contraints à l’obtenir de ceux qui la détiennent : la Cour des comptes et le ministère des Finances.

  • 41 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999,C.H.E.F.F.
  • 42 Yves Fréville (député), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assembl (...)

37Pourtant, cette attitude un peu trop caricaturale qui vise à éluder ses responsabilités pour critiquer un système en place n’est plus de mise. « Il convient de remarquer que le Parlement s’est largement dessaisi du contrôle de l’exécution de la dépense publique en confiant au ministère des Finances le soin de maintenir un équilibre financier défini par la loi de finances »41. Le constat feutré d’un administrateur du ministère des Finances est la traduction, en langage administratif, d’une situation que les parlementaires ne feignent plus d’ignorer. « Je constate que nous utilisons très mal le passé et les évolutions passées dans cette maison ; il y a bien une étude sur la loi de règlement, mais elle est globale. On n’étudie pas, en général, comment est exécuté le budget de chaque ministère, avec pourtant des écarts énormes entre ce qui a été voté et le budget final compte tenu des effets des fonds de concours, des reports, etc. »42.

  • 43 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

38Les parlementaires mettent en cause les pouvoirs d’adaptation en cours d’exécution des dispositions de la loi de finances. Les marges de manœuvre accordées au gouvernement sont cependant sans incidences de fonds sur l’acte initial de vote de la loi de finances, justification essentielle du vote de la loi de règlement. En d’autres termes, les parlementaires restent titulaires du pouvoir de contrôler ce qu’ils ont voté. Le relatif déclin des prérogatives parlementaires en matière budgétaire et financière trouve donc en partie sa source dans le désintérêt progressif dont ont fait preuve les parlementaires à l’égard de la loi de règlement. Dans un paragraphe intitulé « des pouvoirs sous-utilisés », Didier Migaud rapporteur de la commission des Finances de l’Assemblée nationale en fait le constat. « Comme l’a souligné, au cours de nos travaux, M. Augustin Bonrepaux, président de la commission des Finances, " en réalité, il faut bien le reconnaître, nous n’effectuons aucun contrôle. Après avoir voté le budget, notre principale activité est de préparer le suivant ". M. Michel Charasse a exprimé, au cours de son intervention devant le groupe de travail un sentiment analogue. Ces jugements sont, en très grande partie, partagés par votre rapporteur, en tant que rapporteur général de la commission des Finances. Le bilan est très sévère : le Parlement n’utilise que très partiellement ses pouvoirs de contrôle »43.

39Cette attitude des parlementaires est une innovation. Il ne s’agit plus de décrier les atteintes portées à la loi de finances, mais bien de reconnaître que ces « dérives » trouvent en partie leur source dans l’incapacité du Parlement à faire respecter ses prérogatives.

b. L’ignorance des parlementaires quant à l’existence du Contrôle financier central.

40Aux parlementaires qui tentent de se dédouaner de leurs responsabilités, il est donc tentant d’opposer la mauvaise utilisation des outils existants. Un Parlement qui ignore globalement l’existence du Contrôle financier ne peut pas connaître les instruments d’analyse mis à sa disposition.

  • 44 Pierre Joxe, De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée national (...)
  • 45 Pierre Joxe, De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée national (...)

41Confronté aux revendications exprimées par les parlementaires en matière d’information financière Pierre Joxe oppose l’étendue des pouvoirs d’investigation dont ils disposent. « Souvent le Parlement ne demande pas non plus beaucoup d’informations aux administrations et particulièrement les rapporteurs spéciaux de la commission des Finances qui disposent cependant des pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place c’est-à-dire des pouvoirs identiques à ceux des rapporteurs de la Cour des comptes »44. Le premier président de la Cour des comptes précise aussi que les parlementaires doivent demander au ministère des Finances les informations financières qui leur paraissent nécessaires et cite le Contrôle financier comme une source d’information. « Par ailleurs, pour le suivi de l’exécution en cours d’année, il faut souligner que le contrôle des finances publiques en France ne repose pas seulement sur la Cour des comptes. Il repose aussi sur la séparation des ordonnateurs et des comptables et sur le fait que, dans chaque ministère, se trouvent un ou plusieurs contrôleurs financiers qui représentent le ministre du Budget. Le ministre du Budget a toutes les informations sur la façon dont cela se passe dans les différents ministères et il peut et doit les fournir dès qu’elles lui sont demandées par des personnes habilités et les rapporteurs spéciaux le sont »45.

42Le droit de communication directe entre les contrôleurs financiers et le Parlement existe. Il a été clairement posé après la seconde guerre mondiale pour rappeler le lien étroit qui unit la représentation nationale au détenteur de l’information financière, afin de parfaire sa maîtrise budgétaire.

  • 46 Loi du 21 mars 1947, J.O., 25 mars 1947, page 2774.
  • 47 Ce texte résulte d’un amendement de M. Christian Pineau
  • 48 Additif introduit par la loi Lecourt de 1949.

Loi du 21 mars 1947, article 6846 : Les ministres des Finances et de l’Économie nationale inviteront les contrôleurs des dépenses engagées et les contrôleurs d’État à fournir directement aux commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République tous les renseignements qu’ils auront recueillis sur la préparation des budgets et l’exécution des recettes et des dépenses dont ils assument le contrôle chaque fois que ces renseignements leur seront demandés par le président, le rapporteur général ou les rapporteurs spéciaux desdites Commissions.
Loi du 18 juillet 1948, article 3 : Les contrôleurs des dépenses engagées et les contrôleurs d’État sont tenus de fournir directement aux commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République tous les renseignements qu’ils auront recueillis sur la préparation des budgets et l’exécution des recettes et des dépenses dont ils assument le contrôle chaque fois qu’ils en seront requis par le président, le rapporteur général ou les rapporteurs spéciaux des dites Commissions.47
Les contrôleurs des dépenses engagées sont tenus de notifier aux rapporteurs spéciaux des commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République, les propositions d’engagement de dépenses qui sont soumises à leur visa en excédent des crédits ouverts ou sur crédits bloqués.48

  • 49 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Cours I.T.A.P., 1951, page 18.
  • 50 Hervé Message, L’Assemblée nationale et les lois de finances, Connaissance de l’Assemblée, 1996, 2 (...)
  • 51 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

43Les dispositions sont d’ailleurs appliquées si l’on se réfère au témoignage d’un contrôleur financier alors en fonction. « Il est plus d’une fois consulté par les rapporteurs de ces commissions, comme par les rapporteurs de la Cour des comptes. Il arrive que le contrôleur soit appelé à participer à la discussion du Budget, devant les commissions parlementaires »49. Les parlementaires semblent, d’une façon générale, avoir oublié les informations financières qu’ils sont susceptibles d’obtenir. Ainsi, dans la première partie de l’ouvrage « De la préparation du projet de loi de finances à sa présentation à l’Assemblée nationale »50, Hervé Message n’évoque à aucun moment le contrôleur financier. Si les rapports du Contrôle financier sont transmis au Parlement, l’auteur n’estime pas utile de les mentionner. Dès lors le terme « ignorer » doit être précisé. S’agit-il d’un oubli ou d’une volonté ? Les contrôleurs financiers savent très rapidement si leurs rapports sont lus. Il leur suffit de lire les débats des commissions. « Il est facile pour un C.F. de savoir ce que le Parlement fait de son rapport, il n’a qu’a se reporter au compte rendu du rapporteur de la commission des Finances qui utilise et même cite son rapport annuel »51.

44La question semble donc en réalité se poser plus en termes de capacité de gestion des informations qu’en termes de disposition de l’information elle-même. Il s’agit donc essentiellement d’un problème interne au Parlement, celui de sa compétence financière au sens de sa capacité à appréhender un problème.

  • 52 Laurent Dominati (rapporteur), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport (...)
  • 53 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)
  • 54 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

45Ce manque de connaissance des outils à leur disposition conduit certains parlementaires à revendiquer une information existante. « En fait le grief principal porterait sur le manque de finesse des informations fournies au Parlement : En matière de dépenses, la connaissance des situations par article voire par paragraphe serait nécessaire ; l’accès à la situation instantanée de l’exécution serait en outre intéressante »52. Laurent Dominati semble revendiquer un accès à la comptabilité des dépenses engagées… Or, il a cet accès par le biais des situations trimestrielles fournies par les contrôleurs. La même erreur est commise par Didier Migaud qui reproche à la comptabilité des dépenses de ne prendre en compte que les dépenses enregistrées. « Notre comptabilité n’appréhende que des flux de trésorerie : selon l’article 16 de l’ordonnance organique, une dépense n’est comptabilisée comme telle qu’après visa de l’ordonnance ou du mandat par le comptable assignataire »53. Le rapporteur en tire la conclusion qu’il : « suffit de reporter des décaissements pour réduire, de manière factice, nos charges. Il n’y a donc aucune prise en compte des droits constatés »54.

46Le Parlement semble ignorer la comptabilité des dépenses engagées qui est justement là pour permettre de suivre la « trésorerie » réellement disponible sur chaque chapitre budgétaire. Cependant, il convient de ne pas non plus sous-estimer les membres des commissions des Finances. À l’image du doute introduit par l’attitude d’Hervé Message, ne convient-il pas d’interpréter ces revendications non comme des oublis mais comme une volonté de se faire transmettre, plus que des données chiffrées, des informations intelligibles ?

2. Le contrôle des finances : une fonction ardue.

47Les parlementaires opposent aux arguments d’un manque de volonté en matière de contrôle les difficultés auxquelles font face ceux qui prétendent l’effectuer. Il convient d’ajouter à ces difficultés le manque de « fiabilité » de l’information qui leur est transmise.

a. Des pouvoirs difficiles à mettre en œuvre.

48Aux remarques du premier président de la Cour des comptes exhortant les parlementaires à user de leurs prérogatives, les parlementaires répondent par la difficulté de mise en œuvre de ces prérogatives…

  • 55 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)
  • 56 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

49La tâche des rapporteurs spéciaux n’est pas simple. Comme le relevaient leurs prédécesseurs, le pouvoir de contrôle des rapporteurs spéciaux est extrêmement difficile à mettre en place. « Que peut bien faire un parlementaire isolé, face à une administration nécessairement plus nombreuse et toute puissante, qu’il ne connaît pas toujours très bien ? »55 La compétence parlementaire comme champ d’investigation potentiel ne se confond malheureusement pas avec la compétence des parlementaires comme capacité à gérer l’information qu’ils possèdent. « Notre collègue M. Jean-Jacques Jégou a rappelé le caractère " épuisant " de l’exercice de ses pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place, à l’époque où il était Rapporteur spécial en charge de la formation professionnelle. M. Pierre Méhaignerie a, quant à lui, estimé qu’il " faut vraiment faire preuve d’héroïsme " pour qu’un rapporteur spécial s’engage dans la voie du contrôle »56.

50Les arguments pratiques opposés par les parlementaires permettent de comprendre le désarroi du rapporteur, mais pas son inaction.

  • 57 La commission des Finances du Sénat s’est déplacée, fin 1999, à Bercy pour y obtenir des explicati (...)
  • 58 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, to (...)

51Il apparaît que le contrôle des Finances par le Parlement est in fine un problème de volonté. Les rapporteurs peuvent obtenir des moyens matériels et humains. Les récents débats qui ont eu lieu autour du contrôle des finances publiques semblent d’ailleurs avoir donné des idées aux parlementaires qui sont allés frapper à la porte du ministère des Finances57. Cependant, et comme l’expose très intelligemment Didier Migaud, le problème du contrôle parlementaire réside à l’heure actuelle dans la disproportion entre les infractions constatées par les parlementaires et les sanctions à leur disposition. « En réalité, les pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place s’apparentent davantage, en l’état actuel de leur usage, à " l’arme atomique " : le pouvoir des parlementaires reste un pouvoir de dissuasion, susceptible de prévenir les irrégularités, mais qui n’est pas véritablement destiné à les déceler »58.

  • 59 Dominique Strauss-Kahn, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nati (...)

52Il est, plus que jamais dans l’histoire politique du pays, improbable que l’Assemblée nationale engage une procédure de défiance du type motion de censure pour des raisons financières. Ce constat permet au ministre des Finances alors en exercice une conclusion révélatrice des enjeux réels du débat : la qualité de l’information et de son traitement. « Mon sentiment est qu’il s’agit, en matière de contrôle de la dépense publique par le Parlement, plus d’une question de connaissance, de bonne appréciation, que d’un problème de procédure. De ce point de vue, la qualité des bleus et la comptabilité patrimoniale sont des données très importantes. Par ailleurs, les instruments de contrôle, dont disposent les parlementaires, sont utilisés à 10 %, ce qui renforce mes convictions : il s’agit davantage d’un problème de pratique parlementaire. Le Parlement doit réaliser ce contrôle et le gouvernement doit fournir les informations pour le faciliter. Ce n’est donc pas un problème de révision des textes »59.

b. Une source d’information douteuse.

53Transmission de l’information ne signifiant pas fiabilité de l’information, il convient de s’interroger sur la pertinence des rapports des contrôleurs financiers. La direction du Budget se fait un devoir de respecter la réglementation. Elle prend les devants en corrigeant les rapports transmis par les contrôleurs sur l’exercice écoulé. Ses motivations sont diverses, certaines peuvent comporter une dose de permanence, d’autres être plus conjoncturelles.

  • 60 Le terme « caviardage »est employé par les contrôleurs. L’absence de sources mentionnant cette pra (...)
  • 61 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.
  • 62 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

54Le caviardage est une technique dont on ne trouve pas de trace avant les années cinquante60. Il s’agit, pour la direction du Budget, de supprimer ou de réécrire certains paragraphes des documents transmis par ses agents et à destination des parlementaires. Cette pratique fut très mal accueillie par les contrôleurs, jaloux de leur autonomie, tant à l’égard des ministres contrôlés que de la direction du Budget. Les contrôleurs évoquent le bureau en charge de cette tâche comme celui des « sbires »61 du directeur, témoignant du caractère orageux des relations entre les contrôleurs et la direction à ce sujet. « Mes premiers rapports ont tous été faits sur des questions qui me semblaient sensibles, en particulier la question des études. Le chef de bureau m’a téléphoné pour me remercier et me dire que j’avais fait un bon rapport, et qu’il allait m’envoyer la version définitive dans laquelle j’ai retrouvé certaines de mes phrases. Mais ils avaient supprimé certaines parties entre un paragraphe X et un paragraphe Z. Alors je leur ai dit que je ferai encore un rapport l’année prochaine mais que si ils y touchaient je n’en ferai plus. J’ai envoyé la copie de ma note au chef de bureau et au directeur du Budget, je n’ai pas reçu de réponse »62.

  • 63 Cf. bottins administratifs

55Ce lissage s’effectue au cœur de la direction du Budget, au sein de son bureau : B3. La terminologie administrative précise la fonction du bureau qui est passée de « contrôle administratif » au lendemain de la seconde guerre mondiale à, « comptabilité administrative » en 1953. À partir de 1960, ce bureau est entièrement dédié au « contrôle des dépenses » c’est-à-dire qu’il devient officiellement le bureau de liaison entre les contrôleurs et l’extérieur du ministère. Les années 1980 introduiront une nouvelle fonction, « l’édition des fascicules budgétaires ». Depuis le début des années 1990, le bureau 1C est chargé des « mouvements de crédits, nomenclatures budgétaires et des fonds de concours » en sus de son rôle de liaison63. À partir de 1996, le bureau est en outre chargé de la « coordination du contrôle financier déconcentré ».

  • 64 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.
  • 65 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.
  • 66 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

56« Le rapport passait par le directeur du Budget qui avait monté un bureau pour caviarder le rapport dans la mesure où il ne lui plaisait pas »64. Le caviardage des rapports n’était possible que parce qu’il n’existait pas de relation directe entre le rédacteur du rapport et son destinataire final. S’il convient de relativiser ce propos en ce qui concerne les relations avec la Cour des comptes, il semble généralisable en matière de relations avec le Parlement. Lors de « ma première mission au ministère du travail, dans les années 1950 il n’était plus question de rapports directs entre les commissions parlementaires et les contrôleurs financiers, le ministre des Finances y avait mis le holà, depuis pratiquement l’origine sans doute »65. Cette situation est confirmée pour les années 1970 par Robert Lescure. « Je n’avais pas de rapports avec le Parlement. La direction du Budget transmettait mon rapport après l’avoir quelquefois édulcoré, après les parlementaires posaient leurs questions à la direction du Budget »66.

  • 67 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

57Il en va de même de nos jours… « Le rapport sur l’exécution du budget est transmis au Parlement par le biais de la direction du Budget se réserve le droit de " caviarder " des propos dont elle craint qu’ils la mettent en porte-à-faux »67.

  • 68 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

58La pratique est moralement condamnable. Les contrôleurs financiers sont bien conscients qu’au-delà du malaise introduit par la pratique vis-à-vis du contrôleur le caviardage de leurs rapports constitue un « détournement de pouvoir ». « Vidal a gardé ce rapport. Il y avait là un détournement de pouvoir, car le ministre du budget détournait les rapports »68.

  • 69 Edmond Raoux contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 14.

59Pourtant, les contrôleurs reconnaissent des avantages à la pratique. Sachant que la relecture est opérée, ils se permettent quelques libertés et analysent sans retenue la gestion de la dépense publique. À l’image du rôle purement interne des notes au directeur, les rapports s’adressent alors progressivement plus à la direction du Budget qu’au Parlement. « Elles [les notes] n’avaient pas beaucoup d’impact, elles tentaient de faire disparaître les abus les plus criants. Il fallait changer les mœurs. Les notes allaient à B2 ou au P.C.M., mais il est très difficile de lutter contre certaines mentalités administratives. Dans les conférences budgétaires, le contrôleur était seul, il n’y avait pas de représentants de P.C.M., il était difficile au contrôleur financier de dire : " vous demandez des créations d’emplois, commencez par faire travailler les gens qui sont là ". Si j’en parlais dans mes rapports, cela devait être plus ou moins caviardé. »69

  • 70 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

60Le caviardage réoriente la finalité des rapports et illustre l’émancipation administrative des années 1950. « Si ces rapports étaient allés au Parlement, on aurait fait plus attention, alors que là chacun vidait son cœur. On aurait pu aider et enfoncer le clou des rapports publics de la Cour des comptes. Le ministère des Finances ne le voulait pas car il voulait conserver sa mainmise sur le Contrôle financier et il ne voulait pas que certaines choses soient connues du Parlement. Cela n’a jamais changé quel que soit le ministre »70.

  • 71 Charles Rouzoul, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

61La direction du Budget préfère des rapports précis et circonstanciés. Le rôle du ministère des Finances n’est pas de mettre en difficulté les ministères dépensiers devant le Parlement, elle agirait en quelque sorte depuis le début de la Ve République par solidarité gouvernementale. Charles Rouzoul déclare expressément « Le rapport crée scandale dans l’administration contrôlée c’est pourquoi le ministère des Finances ne veut pas l’envoyer au Parlement »71.

  • 72 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

62Cette vision mérite cependant d’être précisée. La direction du Budget peut aussi chercher, à travers cette pratique, à cacher ses propres faiblesses. « À l’Équipement, j’avais beaucoup à dire et chaque année, je faisais un rapport par direction (routes, voies navigables…). Je recevais toujours les textes transmis plus ou moins caviardés. Une année, la phrase à laquelle je tenais le plus, à savoir que la direction du Budget n’honorait pas comme il se devait les obligations souscrites les années antérieures puisque des particuliers avaient vu leurs terrains expropriés mais non payées, […] le papier m’est revenu sans l’observation. J’ai écrit au directeur pour lui dire que dans ces conditions je ne ferai plus de rapports, la lettre à mon avis ne lui est pas même parvenue »72.

  • 73 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 10.

63« Les rapports étaient malheureusement expurgés parfois par la direction du Budget. J’imagine que la direction du Budget ne souhaitait pas exposer au Parlement certaines anomalies dont elle pouvait porter une partie de la responsabilité »73.

  • 74 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

64Il convient enfin, sans pour autant assimiler les deux pratiques, de comparer « macrotage » et « caviardage ». Le macrotage consiste en la correction d’une note opérée par un supérieur hiérarchique. La correction vise essentiellement le style de la note, la qualité de sa rédaction, puisqu’elle portera l’entête du bureau. Dans un même ordre d’idée, le caviardage est la pratique qui permet à un document de porter le sceau de sa direction d’origine vis-à-vis de l’extérieur… « Les corrections, quand il y en a, sont liées à des irrégularités ou des erreurs matérielles de notre part - cela peut arriver - ou à des faits résultant de décisions de la direction du Budget que cette dernière ne tient pas à souligner. Dans la mesure où le rapport porte le label " direction du Budget ", il est normal qu’elle exerce une vérification de son contenu »74.

II. INFORMER LE MINISTÈRE DES FINANCES.

  • 75 Cf. en ce sens, Jean Barbier, Lucien Bonnald, Charles Rouzoul, Michel Tixier, contrôleurs financie (...)

65Le contrôle de la régularité des propositions d’engagements est, de l’avis unanime, la tâche essentielle des contrôleurs financiers. Cependant, leur rôle de conseiller du ministère des Finances est souvent considéré comme la seconde justification75 de l’existence du contrôle financier. Agent du ministère des Finances toutes les informations fournies par le contrôleur financier central transitent par sa direction de « tutelle » : la direction du Budget. Les relations entre ces hauts fonctionnaires et l’administration centrale ne sont pas pour autant toujours limpides, si l’objectif poursuivi est le même - la recherche de la régularité financière et de son efficacité -, les moyens utilisés ne le sont pas toujours. Dès lors surgissent des oppositions, des désaccords qui vont, isoler le contrôle, ou assurer son indépendance, suivant l’appréciation que l’on portera sur ces comportements.

A. INFORMER POUR AGIR

66La transmission d’informations par le contrôleur financier permet de recentrer sa fonction dans le processus de la dépense publique. Il ne s’agit plus seulement de contrôler l’adéquation entre la loi de finances et la dépense publique mais bien de préparer l’avenir, ce qui place le contrôle dans une dynamique d’action au-delà de la statique de vérification. Le rôle du contrôleur ne se cantonne plus seulement à une tentative de maintien de la dépense dans un cadre mais peut relever de l’anticipation, de la prévision.

1. Un agent d’information de la direction du Budget.

  • 76 André Brisson, Finances publiques françaises, Berger-Levrault, Paris, 1943, page 26.

67Dès l’entrée en vigueur de la loi Marin on a attaché une grande importance au contrôle de l’emploi des crédits. « Cette importance à conduit à développer les attributions du contrôleur, à en faire un conseiller financier »76. Le terme de conseiller financier n’est pas univoque. Il permet d’aborder les deux volets du contrôle, la vérification et l’information.

68La direction du Budget se doit de posséder des informations fiables, car au-delà de la préparation matérielle du Budget, le jeu des reconductions de crédits nécessite de constantes corrections pour permettre à la loi de finances de coller aux réalités constatées.

a. Une direction qui vit de l’information.

  • 77 Granger Robert « La préparation du budget dans les services centraux des ministères », Paris, I.T. (...)
  • 78 La direction du Budget remplace alors le bureau du budget en reprenant ses prérogatives. Cf. « La (...)

69Le ministère des Finances est en charge de la préparation du Budget. Cette constante revêt une signification différente suivant les régimes politiques en vigueur. Cette prérogative s’inscrit dans le cadre d’une conception de la séparation des pouvoirs qui a engendré la procédure des quatre temps alternés. Elle répond aussi à une constatation pratique : « Le pouvoir exécutif est le seul qui puisse recueillir les renseignements nécessaires à l’établissement du budget »77. C’est traditionnellement à la direction du Budget qu’incombe la tâche, depuis sa partition de la direction générale de la Comptabilité publique en novembre 191978. Pour ce faire, ses administrateurs ont un grand besoin d’informations financières. Ils utilisent évidemment les données fournies par les comptables publics et la Cour des comptes mais ne peuvent s’en satisfaire du fait de leur relatif décalage dans le temps. La direction du Budget utilise donc son propre réseau d’information constitué, tant des contacts personnels entre ses administrateurs et les ministères dépensiers, que de ses « missi dominici » : les contrôleurs des dépenses engagées.

  • 79 Jean-Luc Perron, « Le ministère des Finances. Les avant-postes », Pouvoirs n° 53, 1990, page 37.
  • 80 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

70Qu’elle possède l’initiative des répartitions ou qu’elle tente d’en faire la synthèse, la direction du Budget intervient de toute façon en amont de la discussion parlementaire et son rôle est de fournir un projet de budget équilibré et sincère. Château fort médiéval défendu par ses « moines soldats »79, la direction du Budget peut compter sur la qualité de ses administrateurs et sur son expérience. La puissance de sa position dépend du contexte économique et du contexte politique. Elle a cependant toujours besoin d’informations et dispose à cet égard des contrôleurs des dépenses engagées. « Nous n’étions pas des gens isolés dans la nature mais des intermédiaires entre la direction du Budget et les ministères, les antennes extérieures d’une direction centrale sans contact de terrain où se déroule un dialogue, une épreuve de force avec les ministères dépensiers devant une direction du Budget qui brille par des impératifs d’ordre général »80.

  • 81 Selon l’expression d’Henri Chatenet, Les dépenses et les recettes de la France du 1er août 1914 au (...)
  • 82 Rossard « La prévision en matière budgétaire », Paris, I.T.A.P., 1951, page 6.

71La négociation budgétaire est un lieu d’affrontement politique dont la lecture peut être résumée dans ses répercussions financières. D’un côté, les ministères tentent d’obtenir des crédits, de l’autre la direction du ministère des Finances tente de concilier les multiples demandes et est en conséquence perçue comme un « dogue couché devant le coffre-fort national »81. Les efforts des protagonistes consistent à définir la marge de négociation et à tenter d’en tirer parti, d’un côté pour obtenir des marges de manœuvre permettant une action plus performante, de l’autre pour satisfaire l’ensemble des demandeurs. La direction du Budget joue le rôle d’arbitre de première instance ce qui l’oblige trop souvent à dire « non » aux demandes des ministres. « Elle doit alors se faire une opinion des besoins. Son opinion repose sur les informations qu’elle a pu recueillir. Le problème de l’information constitue, pour la direction du Budget, un problème essentiel »82. La direction du Budget doit être en mesure d’analyser la structure du budget d’un ministère pour obtenir des chiffres compatibles avec les impératifs gouvernementaux et le contrôleur financier constitue dès lors un apport estimable.

  • 83 Kerjolis, La direction du Budget, Mémoire de D.E.A., I.E.P. Paris, 1963, page 53.
  • 84 Granger Robert « La préparation du budget dans les services centraux des ministères », Paris, I.T. (...)

72L’organisation originelle de la direction du Budget repose sur un dualisme. Une sous-direction prépare le budget, trois autres sous-directions suivent et contrôlent certains secteurs de l’activité et renseignent la première. Le partage des fonctions ainsi fait est horizontal et vertical, ce qui ne va pas sans poser certains problèmes. « Le majeur problème posé par ce dualisme est celui de l’échange d’informations. Supposons un administrateur de B2 qui semble être renseigné sur un organisme public. Pour l’aspect rémunération, c’est la 2e sous-direction qui est compétente. Pour l’aspect subvention, c’est la 3e. Pour l’aspect social, c’est la 4e. Si en plus, l’organisme bénéficie de recettes parafiscales, c’est au bureau d’étude qu’il faut s’adresser… Beaucoup d’administrateurs préfèrent utiliser leurs propres sources de renseignements »83. Malgré la réorganisation des années 1970, la structure de la direction ne change pas et plusieurs sous-directions restent compétentes pour la préparation du budget même si les bureaux ont en charge un secteur comprenant un ou plusieurs ministères. L’apport du Contrôle financier reste le même. « Cette surveillance et ce contrôle facilitent incontestablement l’établissement, par les services du ministère des Finances, d’un budget mieux informé »84.

  • 85 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

73Les contrôleurs sont sur le terrain, en prise directe avec les demandes des services. Ils bénéficient de ce fait d’une écoute attentive de la part de leurs interlocuteurs. « Devant le directeur du Budget, le contrôleur financier avait un rôle très important bien que non décisif. Les directeurs du Budget écoutaient les contrôleurs parce qu’ils étaient sur le terrain »85.

  • 86 Jean Parmentier, entretien réalisé le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.
  • 87 Jean Parmentier, entretien réalisé le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

74Le contrôleur financier, proche de l’action, permet de plus une intervention efficace. « En ce qui concerne les gages à obtenir d’un ministère en vue de couvrir des dépenses nouvelles ou de compenser des dépassements de crédits sur un chapitre, l’administrateur en charge du budget du ministère me contacte la plupart du temps pour savoir où on peut gager, même si il en a tout seul une idée assez précise »86. L’avantage de recourir au contrôleur financier est la précision de l’information. Les gages sont en grande partie établis d’après la consommation effective des crédits et, plus on se rapproche de l’ordonnateur, plus les données sont fiables. « Le contrôleur est dans la place, ce qui signifie qu’il peut-être au courant, soit directement, soit par ses collaborateurs, des différentes actions qui sont en gestation mais dont la proposition d’engagement n’est pas encore parvenue »87.

  • 88 Il n’est pas tenu de procès verbal de ces conférences ce qui rend l’analyse du rôle du contrôleur (...)
  • 89 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

75Le contrôleur est rapidement en mesure de donner des avis pertinents en matière de consommation. Cela permet à la direction du Budget de bénéficier d’informations privilégiées lors des discussions budgétaires. Au cours de ces discussions - les conférences budgétaires88 -, les débats se sont progressivement déplacés des mesures nouvelles aux services votés. La « requalification » des dépenses, c’est-à-dire le travail quotidien de déplacement des crédits vers les chapitres dont l’intitulé correspond à la réalité de l’exécution, a permis d’assurer une meilleure lisibilité du budget de l’État. Aujourd’hui, alors que les services votés ne sont plus forcément des acquis, « les contrôleurs financiers sont appelés à siéger lors des conférences de reconduction car les décisions sont arrêtées au regard de la consommation de l’année précédente que le contrôleur a analysée finement »89.

76La mission du contrôleur devient en conséquence de plus en plus ardue. Placé entre le marteau et l’enclume, il doit gérer avec diplomatie ces rencontres afin de ne pas perdre la confiance des services dépensiers qui est indispensable à sa propre information.

b. La vocation des informations transmises à la direction du Budget.

77Le contrôle financier transmet des informations fiables au ministère des Finances. Ces informations permettent à la direction du Budget de connaître plus précisément la réalité des dotations budgétaires. Il s’agit de renseigner les commissions financières du Parlement, mais aussi d’opérer des corrections afin de « coller » à la réalité, c’est-à-dire à l’exécution.

  • 90 Note de la direction du Budget n° 10 B/2, 16 janvier 1945, à messieurs les contrôleurs des dépense (...)
  • 91 Note du directeur du Budget, n° 37 10 B/2 du 17 mai 1950, à messieurs les contrôleurs des dépenses (...)

78La direction du Budget demandait des études à ses contrôleurs afin de préparer les discussions âpres qui l’opposeront aux commissions des Finances. Le contrôleur, générateur de ces informations, devient, sous la IVe République, un véritable conseiller. Les notes adressées en ce sens aux contrôleurs démontrent des attentes extrêmement variées. Le directeur attend parfois une information précise par exemple quand il demande : « de lui faire parvenir avant le 25 janvier […] un état mentionnant avec précision les locaux à caractère privé dont [les ministères] disposent actuellement (réquisition, location, etc.) »90. Ces demandes d’informations peuvent aussi être plus larges et devenir de véritables études au cours desquelles il est demandé au contrôleur d’émettre un avis personnel. « Enfin, je vous prie de me faire tenir le plus tôt possible, les observations que vous aurez à formuler sur les propositions dont les services ont dû vous transmettre copie »91.

  • 92 Lettre du secrétaire d’État au budget à M. le contrôleur des dépenses engagées des anciens combatt (...)

79La direction sollicite aussi les contrôleurs pour répondre aux demandes de la Cour des comptes. Il n’est pas surprenant qu’elle se tourne vers ceux qui sont le plus près de la réalité et sauront être précis car au fait de l’actualité dans un domaine déterminé. « J’ai l’honneur de vous transmettre, sous ce pli, une ampliation du référé n° 10.018 en date du 12 novembre 1952 dans lequel la Cour des comptes souligne les retards apportés à l’approbation du budget de l’Office national des Anciens Combattants et Victimes de la Guerre. Pour me permettre de répondre à la Haute Juridiction, je vous serais très obligé de bien vouloir me faire connaître dans le moindre délai possible, votre sentiment au sujet de cette affaire »92.

  • 93 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, (...)

80Moins âpre avec la Ve République, le passage du projet de loi de finances devant les commissions financières nécessite toujours une information fiable. Les directeurs du Budget refusent de laisser aux seuls services dépensiers la responsabilité de la prévision budgétaire, c’est-à-dire de l’évaluation des mesures proposées. Les demandes parviennent donc à la direction du Budget après leur passage devant le Contrôle financier. Après les avoir étudiées, il est en mesure d’informer la direction des difficultés éventuelles. « Le problème de l’exactitude de l’évaluation est un problème très difficile qui relève de la sagacité et de l’expérience du contrôleur »93.

  • 94 Jules Moch (ministre de la Défense nationale) cité par François Garnier (contrôleur financier), ar (...)

81Au delà de l’évaluation, le suivi et le contrôle de la dépense permettent de remettre de l’ordre au cours de l’exécution des crédits. Le but est double, il s’agit bien sûr de rapprocher l’exécution de la loi de Finances et donc d’assurer une plus grande fiabilité du Budget, mais aussi de fournir une information plus juste à la direction pour lui permettre de mieux négocier les dotations à venir. « Les crédits sont toujours trop importants les gens ne les dépensent pas, gonflent les budgets […] et obtiennent des reports considérables »94.

  • 95 Rapport du contrôleur financier M. Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’anné (...)

82Au ministère de l’Éducation nationale, le contrôleur dénonce l’emploi par l’administration centrale de postes réservés aux services extérieurs. Il critique par là le fait que son visa est éludé mais permet aussi à la direction de mieux appréhender une réalité et lui donne des arguments pour les négociations à venir. « Le Contrôle des dépenses engagées ne peut s’opposer efficacement à la création et au maintien d’un tel état des choses puisque, d’une part, les décisions d’affectations ne sont pas soumises à son visa et que d’autre part, le contrôle de l’emploi des crédits délégués lui échappe. Il ne peut donc qu’attirer à nouveau l’attention sur une situation qui est bien connue, et de l’administration des finances et du Parlement en insistant, et sur les inconvénients d’un tel système, et sur la nécessité d’y mettre un terme dans les plus brefs délais »95.

  • 96 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

83Obtenir la régularisation des situations qui ne le sont pas concourt à la transparence des finances publiques. Les contrôleurs poursuivent cet objectif sans relâche malgré les désagréments causés en terme d’évolution des grandes masses budgétaires soumises à des considérations d’ordre politique. La régularisation des situations du personnel de la fonction publique est un enjeu financier important. Ainsi, les différends qui peuvent exister entre la direction et les contrôleurs trouvent leur origine, non dans la nécessité de régulariser ces situations, mais dans les répercussions financières qui en sont la conséquence. « Le contrôleur ne pouvait pas ignorer qu’il était le représentant de la direction du Budget, mais on n’aurait pas rempli notre mission si l’on n’avait fait que suivre le Budget. Par exemple, à l’Équipement j’ai bataillé pour obtenir contre le ministère des Finances la régularisation des P.N.T. [personnels non titulaires]. La Cour des comptes avait déjà fait ses observations. Il y en avait 45 à 50 000, ils étaient payés sur les crédits de travaux, pas sur les crédits de personnel, comme des sacs de sables »96. Intégrer un grand nombre d’agents cause une augmentation des dépenses puisque les personnels titulaires ont longtemps bénéficié d’avancement indiciaire supérieur aux non titulaires de la fonction publique. La direction du Budget surveille avec beaucoup d’attention les créations d’emplois et les titularisations, sa réticence aux titularisations par voie de régularisation est compréhensible : mise devant le fait accompli, elle est contrainte de s’adapter à une situation qui modifie considérablement les équilibres financiers et qui n’a pas été négociée. De plus, l’autorisation parlementaire est viciée puisque les créations d’emplois ne sont plus le résultat d’une volonté politique, mais d’une régularisation inéluctable.

2. Un agent de renseignement.

84Le ministère des Finances est constamment aux prises avec les deux pans de la dépense publique : prévision et exécution. Les contrôleurs des dépenses engagées, pourvoyeurs naturels d’informations sont les mieux placés pour servir de sources de renseignements. Les « antennes » du ministère des Finances peuvent se transformer en « agences de renseignements ».

a. Au-delà de la source d’information.

85Les contrôleurs sont lentement devenus des agents des Finances. Ils ont échappé progressivement à l’attraction des ministères contrôlés pour s’ancrer définitivement dans la sphère de la rue de Rivoli. Libérés de toute tutelle du ministère contrôlé, ils adoptent, tant par leurs formations que leurs attaches, les préoccupations des « Finances ».

  • 97 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924, page 34, (...)
  • 98 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924, page 34, (...)

86Un contrôleur cite la lettre circulaire adressée aux ministres en février 1924 qui les enjoignaient de, « surseoir en principe à toute mesure ayant pour effet soit d’augmenter les cadres existants, soit même de compléter des vacances constatées dans ces cadres »97. La lettre précisait en outre que copie serait transmise aux contrôleurs des dépenses engagées ce qui fait d’eux le relais des mesures d’économies préconisées, c’est-à-dire l’agent des Finances. « Puisque cette lettre était adressée aux contrôleurs des dépenses engagées, c’était évidemment parce que le gouvernement estimait que ceux-ci devaient veiller à l’application des prescriptions qu’elle contenait »98.

  • 99 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924, page 34, (...)

87L’attitude des contrôleurs se teinta vite de la « doctrine Budget » d’économie quand elle était de mise. Dans le cadre d’une politique définie au niveau du gouvernement et mise en œuvre par le ministère des Finances, l’information délivrée par le contrôleur peut devenir le catalyseur d’actions. « Je ne pourrais qu’insister sur l’observation déjà présentée dans mes rapports relatifs aux exercices 1922 et 1923, sur l’opportunité de réduire de 4 à 2 le nombre des inspecteurs et inspecteurs adjoints, si le gouvernement, à la suite des travaux de la commission présidée par M. l’inspecteur général des finances Sauvalle, pour rechercher la suppression de 10°000 fonctionnaires, n’avait décidé en 1925 de réaliser cette diminution d’effectif »99.

  • 100 Note de la direction du Budget n° 3 B/2 2 janvier 1945 : « Exécution du budget des services civils (...)

88Cette attitude se confirme avec le temps. Les circonstances de l’immédiat après seconde guerre mondiale imposent une utilisation parcimonieuse des maigres ressources. Aussi la direction du Budget rappelle-t-elle que : « Les emplois nouveaux ne pourront être pourvus de titulaires que dans la limite de 50 % du nombre des emplois créés… Toutefois, si dans des cas exceptionnels, le jeu de la marge de sécurité ainsi établi pouvait entraîner de sérieuses difficultés pour les administrations, celles-ci auraient, en vue d’obtenir une dérogation, à saisir le département des Finances sous le timbre de la direction du Budget, et avec l’avis motivé du contrôleur des dépenses engagées »100.

89Dès les années 1920, le contrôleur est bien un agent des Finances, sa personnalité, sa formation et son passé administratif deviennent logiquement des facteurs déterminants dans l’accomplissement de sa mission.

b. Un auxiliaire dans la recherche de solutions financières.

  • 101 François Garnier, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 3.
  • 102 François Garnier, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 3.
  • 103 Ce comité fut mis en place par l’article 31 de la loi du 31 janvier 1950.
  • 104 Note de la direction du Budget, n° 66 17 B/2 du 5 septembre 1950, à messieurs les contrôleurs des (...)

90Les contrôleurs deviennent parfois les auxiliaires zélés du politique dans le cadre de ses recherches de marges de manœuvre. « Je dénonçais [les dérives] chaque année auprès des Finances et cela aboutissait parfois à des économies »101. Jules Moch (ministre de la Défense nationale) n’hésitait pas, selon le contrôleur des dépenses engagées de son ministère à avoir recours à sa collaboration. « J’ai besoin de 3 milliards de centimes sur le budget de la Défense nationale, trouvez-les »102. Le même type de préoccupations ressort du tableau détaillant le montant des économies réclamées par le comité interministériel des économies103. Rédigé pour les grandes orientations par la direction du Budget, il laissait aux contrôleurs le soin d’en obtenir l’application au sein de chaque ministère… « En ce qui concerne les vacances d’emplois et les services sociaux, la répartition, par ministère ou service, des annulations de crédits à prévoir a été opérée par le 2e bureau de la direction du Budget, à qui MM. les contrôleurs des dépenses engagées voudront bien s’adresser pour connaître les chiffres concernant le ministère ou le service placé sous leur contrôle. […] La ventilation par chapitres budgétaires, de l’ensemble des réductions qui font l’objet de la présente circulaire sera effectuée sur le vu de propositions que vous voudrez bien m’adresser, pour le vendredi 8 septembre 1950, en vous basant en particulier sur la situation des engagements de dépenses, compte tenu, le cas échéant, des crédits à ouvrir au titre des répartitions de crédits globaux »104.

91Dans une note adressée aux contrôleurs financiers, Raymond Martinet, directeur du Budget, montre que les relations entre les bureaux de la direction et leurs antennes évoluent vers le conseil.

  • 105 Circulaire du directeur du Budget M. Martinet, à MM. les contrôleurs financiers, n° B2­38 en date (...)

92La note rappelle que les dotations de crédits de personnel pour 1960 ont été généreuses. Cette appréciation découle en partie des excédents constatés entre les droits théoriques mis à la disposition des ministres et les répartitions opérées réellement. Afin de réduire la masse des crédits inemployés en fin de gestion, le directeur envisage des réductions de crédits lors de l’examen du budget 1962. Ces réductions s’opéreront sur la base des résultats de 1960 ainsi que des situations des crédits au 30 juin 1961. « Je vous demande donc d’apporter une attention particulière, dans le cadre de l’avis que vous émettrez sur les propositions des services pour 1962, sur la situation des chapitres de personnel du budget que vous contrôlez. En supposant que les crédits à ouvrir par répartition seront égaux aux droits théoriques, il vous appartiendra de proposer pour chaque chapitre de personnel les réductions possibles. Vos propositions devront être récapitulées dans un état indiquant, pour chaque chapitre, le disponible constaté en 1960 (compte des droits théoriques), les crédits ouverts en 1961, les droits théoriques prévisibles et la réduction proposée »105.

  • 106 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

93La question des emplois, comme on le voit au travers de ces quelques illustrations est au cœur des préoccupations budgétaires. La direction a progressivement affiné ses outils de gestion parmi lesquels le G.V.T. (Glissement Vieillissement Technicité) mis en place dans les années 1970 en relation avec les contrôleurs financiers. Cet indicateur permet d’affiner les prévisions de répercussions sur la masse des crédits de personnel dues à des modifications. Il prend en compte l’indice réel, c’est-à-dire le coût exact d’une population d’agents et remplace le concept d’indice moyen qui servait à l’établissement des budgets. La direction du Budget vérifie en outre la cohérence entre emplois budgétaires et emplois réels. « Nous sommes consultés sur les questions d’emplois, nous transmettons des données sur leur consommation et sur le différentiel emploi réel/emplois budgétaires, à ce titre nous transmettons des rapports très complets selon un modèle mis au point par la deuxième sous-direction du Budget, ces rapports très techniques ne sont pas forcément appréciés à leur juste valeur ailleurs que dans cette sous-direction »106.

  • 107 Il est malheureusement impossible de citer ou de reproduire celles qui ne sont pas accessibles par (...)
  • 108 Louis Durvye, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 22 mars 1999, C.H.E.F.F.

94Les contrôleurs financiers exercent leur action au plus « intime » de la vie des ministères. À travers les justifications qu’ils demandent aux différents services, ils sont au contact des difficultés rencontrées quotidiennement. Ils remettent donc périodiquement des rapports particuliers portant sur des points divers. Ces études, à ne pas confondre avec les études destinées au Parlement, sont considérées par les fonctionnaires du ministère des Finances comme des documents internes107. Ces études prennent la forme de « notes » adressées au directeur du Budget, on les trouvera vraisemblablement dans les « peluriers arrivée » de la direction du Budget. Elles sont de natures synthétiques en ce qui concerne les chiffres établis. Une analyse à vocation prospective est ensuite proposée. Ces analyses peuvent aller jusqu’à la proposition de solutions pratiques. Ainsi, lors de son détachement au ministère de la Justice, Louis Durvye constate une importante différence entre le montant des subventions accordées aux C.A.R.P.A. concernant l’aide juridictionnelle et les dépenses afférentes. « Sur les 1 300 millions de francs versés aux C.A.R.P.A. 600 millions avaient été reversés aux avocats les deux premières années. Devant cette situation anormale de création de trésorerie sur les deniers de l’État qui représentait une immobilisation financière non négligeable et présentait de nombreux risques de détournement d’affectation, j’ai alerté la direction du Budget. Nous avons alors lissé les subventions et nous sommes parvenus en trois ans à résorber l’excédent »108.

B. DEUX APPROCHES D’UNE MÊME RÉALITÉ

95La direction du Budget et ses contrôleurs financiers concourent à l’accomplissement d’une mission commune : préparer et exécuter le budget. Pour autant, ils ne disposent par des mêmes moyens. Les outils utilisés pour parvenir à ce résultat ne sont pas forcément synchronisés en outre des difficultés peuvent surgir à l’occasion d’antagonismes conjoncturels.

1. Le Contrôle financier et la direction du Budget : deux conceptions du temps.

  • 109 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

96« En fait le Contrôle financier et la direction du Budget font face à deux notions différentes du temps. La direction du Budget agit souvent dans l’urgence alors que le Contrôle est tourné vers la gestion. Cependant, le Contrôle a parfois besoin de réponses précises très rapidement pour ne pas bloquer une décision de gestion très ciblée qui peu paraître minime à la direction du Budget, laquelle ne peut pas répondre, accaparée qu’elle est par ses propres urgences »109.

a. La valeur du temps.

97La nécessité de laisser du temps au contrôle apparaît clairement à travers l’étude des rapports sur l’exécution d’un budget. Si le contrôleur est souvent en mesure de détecter une anomalie rapidement, il lui faut du temps pour la confirmer. Le rôle du contrôle est de surveiller les difficultés conjoncturelles et de résorber les difficultés structurelles. Or dans ce dernier cas, le temps est un facteur important pour parvenir au résultat. L’exemple du problème des reports de crédits au tournant des années 1960 illustre le propos. La procédure est en pleine évolution tant les abus semblent criants. Le Contrôle financier est alors un des instruments de lutte contre une dérive unanimement condamnée.

98Les reports de crédits représentent une facilité de gestion budgétaire, née au lendemain de la seconde guerre mondiale, afin de pallier une excessive rigueur qui découlerait de la mise en place du système de la gestion en matière de dépense d’équipement. La procédure réglementaire de report fut définitivement fixée avec le décret du 14 novembre 1955 (article 6) et le décret organique de 1956 (articles 23, 28, 31, 35 et 38). L’ordonnance de 1959 n’a fait que reprendre les dispositions de ce dernier texte.

Ordonnance du 2 janvier 1959 : Art. 17. Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d’un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des Finances, ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l’année suivante. Avant l’intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d’exécution au 1er janvier de l’année en cours. Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre de Finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées.

  • 110 Paul Amselek, Le budget de l’état sous la cinquième république, Paris, L.G.D.J., 1967, pages 379 à (...)
  • 111 Paul Amselek, Le budget de l’état sous la cinquième république, Paris, L.G.D.J., 1967, pages 367 à (...)

99Après avoir noté que le régime des reports de crédits s’est progressivement étendu, Paul Amselek distingue les reports de crédits apparents et non apparents110 qu’il dénonce, à l’instar des rapports de la Cour des comptes, comme des atteintes à l’annualité budgétaire et par conséquent aux prérogatives parlementaires111.

100Cependant, les reports de crédits, s’ils sont incontestablement une facilité offerte au gouvernement, n’en constituent pas moins une difficulté pour le ministère des Finances. Ils attirent logiquement l’attention des contrôleurs financiers comme en attestent leurs rapports. En 1960, Le contrôleur financier près le ministère des Armées section Air est en place depuis 5 ans. Il est en mesure de livrer une étude longue sur la consommation des crédits et met en exergue le problème des reports de crédits.

Les reports de crédits du ministère des Armées, section Air, 1956-1960

Les reports de crédits du ministère des Armées, section Air, 1956-1960

101Tant en masse qu’en volume, les disponibilités sont impressionnantes. En l’absence d’outils réglementaires permettant à la direction du Budget d’interdire l’usage des reports, elle a tenté progressivement d’en obtenir la résorption.

b. La lente résorption des reports de crédits.

  • 112 Rapport du contrôleur financier Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année 196 (...)

102Le Contrôle financier doit dans un premier temps analyser en profondeur le problème. Il étudie donc la structure des reports et leurs causes. « Les dépenses n’augmentant que bien plus lentement que la masse des crédits ouverts à la section « Air », il en résulte un accroissement de plus en plus important du volume des crédits restés disponibles en fin de gestion. L’année 1960 marque pour l’instant le point culminant de cette ascension, la situation étant d’ailleurs très différente pour les dépenses ordinaires et pour les dépenses en capital »112 .

Les reports de crédits du titre V, section Air, 1956-1960

Les reports de crédits du titre V, section Air, 1956-1960

103Ensuite, le contrôleur financier expose ce que sont, selon lui les raisons de ces reports. Tout d’abord, l’ouverture tardive à la section « air » de crédits qui ne pouvaient matériellement être dépensés avant la fin de l’année 1960. Parmi ces ouvertures tardives, le contrôleur signale le caractère tardif de la seconde loi de finances rectificative intervenue le 19 décembre 1960 ainsi que des arrêtés de transferts des autres sections du budget des armées et de l’aviation civile. Des motifs techniques, des soucis d’économies ou des erreurs dans l’évaluation initiale des moyens de financement ont retardé les programmes.

  • 113 Rapport du contrôleur financier Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année 196 (...)

104Enfin, il préconise une solution. « Afin d’arrêter ce gonflement régulier des reports constatés à la fin de chacune des dernières années il apparaît souhaitable : D’une part d’éponger au budget de 1962 les reports qu’il est possible de prévoir à la fin de 1961 [grâce à une étude quantitative de la vitesse de consommation des crédits qui permet de dégager des constantes] D’autre part, d’éviter à l’avenir d’ouvrir des crédits de paiement qui dépassent les besoins des services et les possibilités d’absorption de l’industrie »113 .

  • 114 Rapport du contrôleur financier Ebner près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1961, page (...)

105Le rapport sur l’exercice suivant amène le contrôleur financier à produire les mêmes constatations que son prédécesseur, en ce qui concerne la non-consommation des crédits de paiements, tout en notant que l’effort préconisé a bien été accompli… « Sans doute un certain remède à de telles situations peut-il être apporté, comme cela a été fait notamment lors de l’établissement du budget de 1962, en réduisant les crédits à ouvrir au titre d’une nouvelle gestion à concurrence des reports probables de la gestion précédente mais le cloisonnement qui existe à l’intérieur d’un budget d’équipement comme celui de l’Air du fait de l’existence d’un nombre notable de chapitres et de la règle de la spécialité budgétaire rend délicate l’application pratique d’une telle mesure en raison de la difficulté qu’il y a à ventiler exactement la réduction globale entre chacune des rubriques intéressées »114 .

  • 115 Rapport du contrôleur financier Ebner près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1961, page (...)

106« C’est pourquoi de tels ajustements devraient à mon avis s’accompagner de l’adoption d’une règle suivant laquelle, à l’intérieur d’un même budget, les crédits de paiement ouverts pourraient être sans limitation virés d’un chapitre d’équipement à un autre par simple arrêté du ministre des Finances et des Affaires économiques »115 .

  • 116 Rapport du contrôleur financier Ebner près le ministère des Armées (Air) sur le contrôle du budget (...)

107Les efforts de la direction du Budget sont entravés par le principe de l’affectation. L’article 14 alinéa 3 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 n’autorise les virements que souhaite le contrôleur que dans la limite du 1/10e de la dotation et nécessite un décret. Malgré les difficultés pratiques, le suivi du budget devient de plus en plus précis, les premiers résultats se font sentir l’année suivante. « Les reports de crédits de paiement de 1962 à 1963 se chiffrent à 192 millions de francs en ce qui concerne les dépenses en capital. Ils ne représentent que 6,5 % de la totalité des crédits de paiement d’investissement ouverts pour 1962, alors que pour les opérations considérées la valeur relative des reports de 1960 à 1961 s’était élevée à 26,5 % et que celle des reports de 1961 à 1962 se montait encore à 17,5 %. Cet abaissement, à un niveau somme toute assez voisin de la normale, des reports de crédits de paiement concernant le budget d’équipement de l’Air, apparaît comme étant la conséquence d’une part des mesures prises, lors de l’établissement du budget de 1962, pour limiter les crédits afférents aux « services votés » en fonction des reports alors attendus de 1961, d’autre part de l’amélioration de la cadence de mise en œuvre des autorisations de programme dans les divers secteurs d’activité (infrastructure exceptée) »116 .

108Enfin, trois ans après le début de l’action du Contrôle financier, la situation devient acceptable. « Les reports de crédits de paiement de 1963 à 1964 se chiffrent- en ce qui concerne les dépenses en capital — à 152 millions de francs. Ils sont nettement moins élevés (malgré une certaine augmentation du volume des crédits ouverts) que n’ont été les reports de 1962 à 1963 lesquels, bien qu’en baisse considérable par rapport à ceux des années précédentes, se sont montés à 192 millions de francs. Pour les quatre dernières années - et en ce qui concerne la Section Air- le pourcentage des crédits de paiement d’investissement, reportés d’une gestion à la suivante, par rapport à la totalité des crédits de paiement d’investissement s’étant trouvés ouverts sur la première de ces gestions, se chiffre ainsi qu’il est indiqué ci-après :

  • reports de 1961 à 1962 : 26,5 %
  • reports de 1962 à 1963 : 17,5 %
  • reports de 1963 à 1964 : 6,5 %
  • reports de 1964 à 1965 : 4,7 %
  • 117 Rapport du contrôleur financier Ebner près le ministère des Armées (Air) sur le contrôle du budget (...)

109Ce tableau montre l’importance des résultats qui ont été obtenus au cours de l’effort poursuivi pour ramener le montant des reports à une valeur normale, le dernier chiffre précité - bien qu’encore susceptible d’une certaine amélioration — pouvant être au surplus considéré comme satisfaisant eu égard aux problèmes que pose la gestion de crédits de paiement d’investissement tels que ceux de la section Air du budget des Armées »117 .

  • 118 Paul Amselek reprend les propos de la Cour des comptes consignés au sein des rapports sur l’exécut (...)

110Il est vraisemblable que la Cour des comptes, qui a critiqué la facilité avec laquelle les ministères obtiennent des reports de crédits a été en contact avec les contrôleurs financiers. Si la célérité des travaux de la Cour s’est notablement accrue, elle accuse quand même un retard conséquent sur cette période. Ainsi, au moment où la Cour des comptes rend ses rapports sur le règlement du budget de 1961 et 1962118, le problème est au moins partiellement résolu.

2. La direction du Budget et les contrôleurs financiers : des relations variables.

111Les propos des contrôleurs financiers et des administrateurs de la direction du Budget coïncident. Leurs relations sont bonnes ce que confirme la qualité reconnue ou revendiquée des travaux. Pourtant, au-delà de ce qui peut être un discours de circonstance, quelques récriminations assombrissent un tableau trop idéal. Plusieurs facteurs expliquent les désaccords qui résultent des situations vécues par les administrateurs.

a. Les récriminations adressées par les contrôleurs à la direction du Budget.

112Quand les contrôleurs se laissent aller à critiquer la direction du Budget dans les relations qu’elle entretient avec eux, ils dénoncent deux types de maux. Tout d’abord, ils notent des insuffisances dans la coordination du contrôle, ensuite ils lui reprochent de ne pas les écouter suffisamment.

  • 119 Les procès verbaux des « conférences des contrôleurs des dépenses engagées »des 11 janvier 1922, 6 (...)
  • 120 Les peluriers de la direction du Budget pour les années 1945 à 1979 sont au S.A.E.F., PH 192/96.
  • 121 René Buxéda, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler. Propos repris dans (...)
  • 122 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

113Dans les années qui ont suivi la réelle mise en place du contrôle tel qu’il subsiste, la direction du Budget organisait des réunions annuelles, les « conférences des contrôleurs des dépenses engagées ». Les procès verbaux de ces conférences montrent que le directeur et le sous-directeur participaient aux débats dont le but était de définir les grandes orientations d’un contrôle naissant119. Les bonnes relations reprennent après guerre, en tout cas, l’intérêt des directeurs du Budget pour les contrôleurs est manifesté par la nombreuse correspondance qui les unit. Les peluriers de la direction du Budget pour les années 1950 et 1960 montrent que les contrôleurs reçoivent copies des lettres adressées aux ministres par le directeur du Budget, avec parfois des commentaires à leur seule adresse120. À partir de la fin des années 1960, les relations sont dégradées. On en trouve des traces dans les revendications des contrôleurs dont les témoignages ont été recueillis par M.C. Kessler. Ils évoquent « l’insuffisance de l’information des instructions et de la coordination »121. Les contrôleurs contemporains évoquent à mots parfois détournés ces problèmes de coordination, même si ils s’empressent généralement d’ajouter que les choses ont bien évolué. « La direction du Budget demande des informations au Contrôle financier mais celui-ci n’est souvent tenu informé de l’évolution de certains grands dossiers qu’après coup. Ainsi, les bleus de Matignon ne nous sont pas systématiquement transmis. Pourtant, plus tôt nous sommes informés des grandes orientations à suivre, meilleure est notre action quand on nous présente les engagements de crédits correspondants »122.

  • 123 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

114De plus, la direction du Budget ne met plus la même énergie qu’auparavant dans le respect des textes concernant le contrôle. « Si la mission essentielle de la direction du Budget est la préparation du budget, son rôle ne s’arrête pas au vote de la loi de finances. La direction du Budget doit sans arrêt évaluer les incidences financières des projets en cours d’élaboration, la loi du 10 août 1922 attribue au Contrôle financier la mission de donner un avis sur les textes et réformes préparés par les ministères dépensiers. Or cette disposition n’est pas respectée »123. C’est qu’en fait, la direction du Budget s’oriente vers une logique de « responsabilisation » des services dépensiers. Elle tend à accorder à ces derniers la maîtrise de leurs crédits et n’en réclame par conséquent qu’un suivi comptable.

  • 124 Marie-Christine Kessler, « Pour une étude du système budgétaire français », Revue française de sci (...)

115Peu consultés les contrôleurs se sentent en outre peu écoutés. Les contrôleurs éprouvent la sensation que leurs travaux ne sont pas exploités. »À peu près tous les contrôleurs financiers se plaignent de l’insuffisante exploitation qui est faite de leurs communications écrites et orales par leurs correspondants à la direction du budget. Ces derniers, du reste, ne sauraient se contenter des renseignements fournis par les contrôleurs financiers. Ils les jugent insuffisants, au regard de l’ampleur de la tâche qu’ils ont à mener »124.

  • 125 Georges Mas, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.
  • 126 Jacques Nadal, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

116Certains contrôleurs se montrent désabusés. « Le rapport ne sert à rien : personne ne le lit »125. D’autres tentent de relativiser l’attitude du Budget. Parmi les causes susceptibles d’alléger la responsabilité de la direction, deux méritent d’être soulignées : les renseignements fournis par les contrôleurs ne seraient pas transmis à ceux qui sont susceptibles de les exploiter ce qui revient à critiquer la coordination du contrôle assurée au sein du bureau B3…, de plus, par manque de temps, la direction serait en peine de les exploiter quand bien même ils parviendraient à leurs destinataires 126.

b. Les facteurs de mésentente entre la direction et ses contrôleurs.

117Si il existe autant de façon d’aborder le contrôle que de contrôleurs, il existe vraisemblablement autant de relations direction du Budget/Contrôle financier que de contrôleurs. Cependant, d’autres facteurs, structurels, interviennent dans les relations qui unissent l’administration centrale et ses services extérieurs.

  • 127 Lucien Bonnald, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler. A noter cette m (...)
  • 128 Jean Rambeaud, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.
  • 129 Cf. notamment les critiques émises par le président de la Cour des comptes lors de son installatio (...)

118Les relations entre les contrôleurs et la direction du Budget dépendent en grande partie des relations personnelles unissant les hommes. « Les rapports avec la direction du Budget sont bons. Ils dépendent cependant essentiellement des rapports personnels entretenus avec le correspondant de B2 »127. La personnalité de chacun entre en compte. Celle du directeur, et surtout sa vision du contrôle n’est pas indifférente. « Il faut s’adapter à la façon de voir des différents directeurs du Budget qui n’ont pas toujours la même vision du contrôle »128. Les directeurs de l’après-guerre ont montré beaucoup d’intérêt pour un contrôle qui leur permettait d’affiner leurs prévisions et de mieux suivre l’exécution du Budget. Puis les efforts de la direction du Budget ont porté dans les années 1960 vers les nouveaux outils de gestion de la dépense publique dont le résultat fut la rationalisation des choix budgétaires. Le contrôle financier central subit de nombreuses critiques pendant cette période129. Les attaques ont persisté jusqu’au début des années 1990 et ce n’est qu’avec l’avènement du contrôle financier déconcentré que l’on peut parler d’un regain d’intérêt pour le contrôle.

  • 130 Guy Vidal, directeur du Budget, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.
  • 131 Charles Rouzoul, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

119Du côté de la direction, on se montre moins tranché dans les explications fournies. L’inégale compétence des contrôleurs justifierait une inégalité de traitement des informations fournies. « Mon jugement sur les contrôleurs financiers devrait être aussi divers que le nombre de contrôleurs financiers. Parmi les contrôleurs financiers, il y avait des gens tout à fait remarquables. Mais vers les années 1960 le recrutement n’était pas extraordinaire et il faut bien dire que les fonctionnaires de la direction du Budget avaient, disons, une admiration limitée à l’égard des contrôleurs financiers considérant un petit peu à cette époque qu’était nommé contrôleur financier un monsieur qui avait un peu raté sa carrière. Autrement dit ce n’était par parmi les plus brillants. Néanmoins il y avait des exceptions, mais on les connaissait. On savait très bien qu’il y avait des contrôleurs auxquels il n’était absolument pas nécessaire de téléphoner, on n’obtiendrait jamais aucun renseignement, au contraire d’autres dont il aurait été absurde de se passer de l’avis »130. D’une façon générale, les relations qu’entretiennent la direction et ses contrôleurs dépendent de la fiabilité supposée des renseignements fournis, c’est-à-dire de la confiance que le directeur place en ses contrôleurs comme le relève fort justement Charles Rouzoul. « La bonne ou mauvaise exploitation des renseignements provient de la confiance des Finances en le contrôleur financier »131.

  • 132 Jean Parmentier, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

120L’origine administrative des contrôleurs peut poser problème dans le cadre de relations professionnelles. Il existe une réelle distinction entre les contrôleurs issus de la direction du Budget et ceux qui viennent d’autres directions du ministère des Finances. Ces différences de formations peuvent se ressentir tant sur la méthode de travail que sur l’appréhension de la finalité de la mission. « Le fait de venir du Budget est certainement un plus à l’exercice de la fonction de contrôleur financier pour la bonne connaissance de la procédure budgétaire (L.F.I., L.F.R., décrets d’avance, d’annulation, régulation budgétaire) et du fait du réseau de connaissance au sein de la direction, même si toutefois cet avantage est éphémère en raison de la rotation très rapide des agents »132.

  • 133 Rapport du contrôleur financier près le ministère de la Santé publique et de la Population pour l’ (...)
  • 134 « Répartition des activités du contrôle en 1998 ».
    (...)

121« La myopie du contrôle » est une autre explication des difficultés auxquelles il fait face. Les propositions d’engagements de dépenses ou d’ordonnancements parviennent au contrôle sous la même forme, qu’il s’agisse d’un remboursement de frais de missions ou d’un marché de construction faramineux. La lourdeur de la tâche qui incombe au contrôleur et la multitude des problèmes auxquels il fait face suffisent largement à créer un fossé entre une direction qui doit aller vite sur la base de synthèses précises et un contrôle qui doit régler vite des problèmes particuliers et demande du temps pour en apporter une synthèse pertinente. Dès les années 1950, le nombre des opérations traité par les contrôleurs attire leur attention. Ils en alertent la direction du Budget par le biais de leurs rapports. « L’ensemble de ces avis, visas et rapports s’élève au total à 3 072. Les propositions d’engagement de dépenses soumises au visa se sont élevées à 4 156. Enfin les ordonnances de paiement ont formé un total de 4 586 titres, les ordonnances collectives de délégation de crédit ont atteint un total de 1 801 et les ordonnances diverses de virement le chiffre de 240 »133. Si les conditions matérielles dans lesquelles s’exerce le contrôle financier ne cessent de s’améliorer, la lourdeur de leur tâche suit la même courbe. Les chiffres fournis par Louis Durvye concernant le nombre d’actes concernant l’activité du contrôle en 1998 au ministère de l’Équipement montrent une inflation impressionnante. Ce sont au total 76 000 « visas » qui sont passés par le service134.

Conclusion.

122Si le contrôle financier est un lieu de génération d’informations, il convient de valoriser cet état de fait afin d’en améliorer l’efficacité. L’obligation de transmission des informations relatives à l’exercice de la mission de contrôle des dépenses engagées naît en 1922. Il fallait que le contrôle soit affranchi des liens qui l’unissent au ministère vérifié afin de ne laisser planer aucun doute quant à la fiabilité des données transmises. Il n’est pas paradoxal qu’en 1922, un agent du ministère des Finances s’adresse au Parlement tant les liens entre les commissions des Finances et la Rue de Rivoli sont étroits. Jusqu’à la rationalisation du parlementarisme, les rapports annuels des contrôleurs s’adressent en partie aux assemblées. Après 1958, le Parlement continue à obtenir la transmission de ces synthèses. Ces dernières semblent pourtant s’adresser plus à la direction du Budget qu’à la représentation nationale. Ce mouvement est presque mécanique, c’est le pendant de la perte de puissance financière des assemblées. Il faut noter que depuis 1946, la Cour des comptes s’est rapprochée des parlementaires. Elle devient alors une interface efficace, voire un relaie au contrôle financier dont elle reprend parfois les remarques. Au-delà de l’obligation faite à tout fonctionnaire de répondre aux injonctions de la haute juridiction financière, la communauté d’intérêt liée à la recherche de la régularité financière rapproche ces deux acteurs essentiels du contrôle. Ils trouvent tous les deux un avantage certain dans une collaboration sereine. Le travail minutieux des contrôleurs financiers est en effet une source non négligeable d’informations pour la Rue Cambon. À l’inverse, les investigations qui y sont menées peuvent permettre au contrôle d’évaluer les résultats de son action.

  • 135 Malinvaud (directeur de la Prévision au ministère des Finances de 1972 à 1974), De l’information d (...)
  • 136 Malinvaud (directeur de la Prévision au ministère des Finances de 1972 à 1974), De l’information d (...)

123Pour autant ce déplacement de la finalité pratique du contrôle financier peut surprendre dans le cadre d’un régime qui reste malgré tout parlementaire. On peut ainsi croire que le Parlement ne dispose plus de l’information nécessaire à l’expression de son pouvoir de contrôle politique sur les finances publiques. La réalité est en fait légèrement différente. Au-delà du resserrement admis des liens entre le contrôle financier, le ministère des Finances et la Cour des comptes. Force est de constater que le Parlement n’est pas ignoré, qu’il conserve in fine son pouvoir de contrôle mais l’utilise peu. Il est ainsi expressément rappelé aux commissions financières qu’elles disposent d’un pouvoir étendu d’investigation. Elles ne semblent pas l’utiliser selon ses capacités, pas plus qu’elles ne semblent tirer parti des informations qui leur sont transmises. « Dans la mesure où il y a une grande partie technique et donc indépendante des options gouvernementales, il serait tout à fait concevable, à mon avis, que, dans une société mûre, quelqu’un qui dépend du ministère de l’Économie et des Finances puisse aller répondre à des sollicitations des assemblées sur toute une partie du travail »135. Les contrôleurs financiers semblent être des interlocuteurs parfaitement indiqués des commissions financières. Cependant, comme l’exprime M. Malinvaud, il faudra pour ce faire que la direction du Budget accepte que ses agents soient entendus, c’est-à-dire qu’elle assume de se mettre au service du Parlement, autant que du gouvernement… « Il ne faut pas s’attendre à ce que, lorsqu’il a connaissance d’un dossier difficile, de la direction du Trésor ou de la direction du Budget, il aille l’exposer sans l’accord de son ministre »136. L’expression d’une position réductrice permet de comprendre la revendication des parlementaires comme un besoin de clarté, de transparence au sens intellectuel plus qu’au sens matériel. Tous les interlocuteurs reconnaissent le caractère pour le moins ardu de l’exercice pratique du contrôle parlementaire. L’élu est isolé, esseulé face à une administration dont il n’a pas pour vocation de contrôler le quotidien. Quant à ses possibilités de pression, elles paraissent disproportionnées eu égard aux irrégularités potentielles.

124À l’inverse, force est de constater que la direction du Budget ne joue pas forcément le jeu de la transparence. Elle peut être tentée, pour des raisons, tantôt de solidarité gouvernementale voire administrative, tantôt liées à des problèmes internes, d’épurer le contenu de l’information transmise au Parlement. Il ne faut cependant pas exagérer la portée de cette critique qui, bien que fondée en pratique ne porte que sur des problèmes circonscrits.

125La mission de la direction du Budget est de préparer la loi de finances. Cette tâche nécessite de posséder de l’information, tant sur l’exécution du budget écoulé que sur les propositions de demandes de crédits en provenance des ministères. Le Contrôle financier constitue une aide précieuse. L’apport du service du Contrôle est d’autant plus pertinent que, placé au sein des ministères dépensiers, le service est au fait de leur activité. Il permet en conséquence au ministère des Finances de ne pas entrer trop ouvertement en conflit avec les administrations d’exécution en affinant la connaissance des répercussions des mesures envisagées. Il apporte en outre une aide certaine dans le cadre des régularisations à opérer en fonction des constats sur l’exécution de la dépense. Si, du fait de sa position, le Contrôle financier représente une source d’information précieuse, il peut devenir un agent de renseignement : l’espion des Finances. La direction du Budget peut ainsi lui confier des études spécifiques, à vocation prospectives, qui font de lui un expert utile à la justification de la décision. On peut aussi tenter de l’utiliser comme un élément infiltré permettant de mettre en œuvre certaines décisions.

126Le Contrôle financier peut ainsi être considéré comme un « service extérieur » de la direction du Budget au sens où il prolonge son action et permet d’affiner les décisions, tant en ce qui concerne la préparation que l’exécution de la dépense publique. Plusieurs écueils sont susceptibles de se mettre au travers de la bonne entente nécessaire entre les contrôleurs et la direction du Budget. Il convient de rappeler que les deux partenaires n’appréhendent pas le phénomène de l’exécution budgétaire de la même manière. Quand le contrôleur a besoin de ses correspondants pour aplanir une difficulté, ces derniers ont tendance à ne pas prêter leurs concours à l’action de terrain, préoccupés qu’ils sont par le maintien des grands équilibres. À l’inverse, quand la direction entrevoit une action, elle ne semble pas prête à comprendre qu’il faut du temps pour mettre en pratique des remèdes qui semblent techniquement faciles à mettre en œuvre. Cet état de fait génère des difficultés relationnelles entre les contrôleurs et la direction. Les premiers peuvent à juste titre reprocher à Rivoli, puis à Bercy de s’être progressivement détaché d’eux, de ne pas suffisamment les écouter. La direction répond alors que la diversité des contrôleurs justifie des traitements différents. Il est aussi certainement exact que l’éloignement progressif des administrations centrales de ce qu’est la réalité du terrain joue à la direction du Budget comme dans toutes les directions de tous les ministères, ce qui concourt à éloigner des interlocuteurs qui ne se comprennent plus aussi bien…

Notes

1 Jean Parmentier, contrôleur financier près le ministère de l’Outre-mer, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F. Dans le même sens « Au contrôle financier on applique des textes votés par le Parlement. » Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 10.

2 Loi de finances du 31 mars 1911, J.O., 14 juillet 1911, page 5690.

3 Rapport Berenger, 2 février 1922, J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, page 39.

4 Rapport des contrôleurs des dépenses engagées près les ministères des P.T.T., de l’Industrie et des Travaux publics, S.A.E.F. B 57058.

5 Rapports du contrôleur des dépenses engagées près le ministère de l’Agriculture pour les années 1911 à 1928, S.A.E.F. B 33322.

6 Rapports du contrôleur des dépenses engagées près le ministère de l’Éducation nationale pour les années 1911 à 1932, S.A.E.F. B 33328.

7 Loi du 10 août 1922, J.O., 14 août 1922.

8 Le décret du 29 avril 1930 dispose que les rapports doivent être remis en 9 exemplaires au plus tard le 15 octobre de l’année qui suit l’exercice qu’ils concernent. La « lettre commune » du 26 avril 1933 sur la « production des rapports », reprend ces dispositions qui seront précisées par la circulaire du 29 septembre 1933 S.A.E.F. B 33316. Les circulaires du 13 décembre 1938 « transmission des rapports annuels », du 6 avril 1942 « production et situation des rapports », du 12 juin 1956 : B/3.24 « forme du rapport annuel présenté par les contrôleurs financiers » poursuivent dans le même sens.

9 Note, non signée, vraisemblablement datée de 1936, S.A.E.F. carton B 33316.

10 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999,C.H.E.F.F.

11 Rapport du service du contrôle des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères relatif au budget de l’exercice 1925, 30 pages, signature illisible, daté du 20 octobre 1926.S.A.E.F. B 33320.

12 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

13 Ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, J.O., 31 décembre 1958, page 12088.

14 Lettre de Léon Delbecque (président de la commission des Affaires culturelles familiales et sociales) à Antoine Pinay, (ministre des Finances) du 9 octobre 1959. S.A.E.F. B 12256.

15 Note pour la direction du Budget du 12 octobre 1959, de M. Marcus chef du bureau des travaux législatifs, service des affaires générales. S.A.E.F. B 12256.

16 Note de la direction du Budget signée Devaux, au service des affaires générales et de l’action sociale, bureau des travaux législatifs, 26 octobre 1959. S.A.E.F. B 12256.

17 Note pour la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, de Valéry Giscard d’Estaing, secrétaire d’État aux Finances, 17 novembre 1959,S.A.E.F. B 12256.

18 Lettre du 19 novembre 1959, de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale signée J.L. Thomas (chef du secrétariat), adressée à M. Poniatowski, directeur du cabinet du secrétaire d’État aux Finances. S.A.E.F. B 12256.

19 Note de Gilbert Devaux, du 14 décembre 1959, S.A.E.F. B 12256.

20 Lettre de M. Poniatowski du 22 janvier 1960, S.A.E.F. B 12256.

21 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

22 Ces retards sont peu fréquents au dire du bureau 1C (successeur de B3) qui gère la liaison entre la direction et le Parlement.

23 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998,C.H.E.F.F.

24 Exposé des motifs du projet de loi Noulens portant organisation du contrôle de l’exécution du budget et en particulier de l’emploi des deniers publics, J.O., Documents parlementaires, Annexe n° 313, séance du 9 juillet 1914.

25 Constitution du 27 octobre 1946, article 18 : L’Assemblée nationale règle les comptes de la Nation. Elle est, à cet effet, assistée de la Cour des comptes. […]

26 Marie-Christine Esclassan, « Les évolutions de la place de la Cour des comptes dans le processus de décision budgétaire », R.F.F.P. n° 59, 1997, page 41.

27 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

28 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998 C.H.E.F.F.

29 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

30 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

31 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

32 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

33 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 16.

34 Edmond Raoux contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 16.

35 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

36 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

37 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 16.

38 Alexis Quint, thèse de droit en cours, L’information et le contrôle financier des parlementaires, Lille 2.

39 Laurent Dominati (rapporteur), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée nationale, 1995, page 5.

40 Laurent Dominati (rapporteur), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée nationale, 1995, page 5.

41 Jean-Luc Pain (chef de service de la direction du Budget) entretien du 26 août 1999,C.H.E.F.F.

42 Yves Fréville (député), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée nationale, 1995, page 164.

43 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I Rapport, Les documents d’information, 1999, page 106.

44 Pierre Joxe, De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée nationale, 1995, page 166.

45 Pierre Joxe, De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée nationale, 1995, page 169.

46 Loi du 21 mars 1947, J.O., 25 mars 1947, page 2774.

47 Ce texte résulte d’un amendement de M. Christian Pineau

48 Additif introduit par la loi Lecourt de 1949.

49 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », Cours I.T.A.P., 1951, page 18.

50 Hervé Message, L’Assemblée nationale et les lois de finances, Connaissance de l’Assemblée, 1996, 235 pages.

51 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

52 Laurent Dominati (rapporteur), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée nationale, 1995, page 49.

53 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I Rapport, Les documents d’information, 1999, page 59.

54 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I Rapport, Les documents d’information, 1999, page 60.

55 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I Rapport, Les documents d’information, 1999, page 111.

56 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I Rapport, Les documents d’information, 1999, page 110.

57 La commission des Finances du Sénat s’est déplacée, fin 1999, à Bercy pour y obtenir des explications sur le caractère tardif de l’annonce d’excédents de recettes fiscales.

58 Didier Migaud, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome I Rapport, Les documents d’information, 1999, page 111.

59 Dominique Strauss-Kahn, Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale, tome II Auditions, Les documents d’information, 1999, page 259.

60 Le terme « caviardage »est employé par les contrôleurs. L’absence de sources mentionnant cette pratique avant les années 1950 est le seul indice permettant de ne pas l’évoquer pour les périodes antérieures. Une étude comparative des rapports figurant au S.A.E.F. (avant le caviardage) et aux Archives nationales (fonds versés par les ministères dépensiers, donc après le caviardage) permettrait de préciser la date de l’apparition de la pratique.

61 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

62 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

63 Cf. bottins administratifs

64 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

65 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

66 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

67 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

68 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

69 Edmond Raoux contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 14.

70 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

71 Charles Rouzoul, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

72 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

73 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 10.

74 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

75 Cf. en ce sens, Jean Barbier, Lucien Bonnald, Charles Rouzoul, Michel Tixier, contrôleurs financiers, archives privées de Marie-Christine Kessler.

76 André Brisson, Finances publiques françaises, Berger-Levrault, Paris, 1943, page 26.

77 Granger Robert « La préparation du budget dans les services centraux des ministères », Paris, I.T.A.P., 1956, page 1.

78 La direction du Budget remplace alors le bureau du budget en reprenant ses prérogatives. Cf. « La création de la direction du Budget », La direction du Budget entre doctrine et réalités, 1919-1944, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001.

79 Jean-Luc Perron, « Le ministère des Finances. Les avant-postes », Pouvoirs n° 53, 1990, page 37.

80 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

81 Selon l’expression d’Henri Chatenet, Les dépenses et les recettes de la France du 1er août 1914 au 1er janvier 1942, Paris, A. Pedone, 1942.

82 Rossard « La prévision en matière budgétaire », Paris, I.T.A.P., 1951, page 6.

83 Kerjolis, La direction du Budget, Mémoire de D.E.A., I.E.P. Paris, 1963, page 53.

84 Granger Robert « La préparation du budget dans les services centraux des ministères », Paris, I.T.A.P., 1956, page 2.

85 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

86 Jean Parmentier, entretien réalisé le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

87 Jean Parmentier, entretien réalisé le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

88 Il n’est pas tenu de procès verbal de ces conférences ce qui rend l’analyse du rôle du contrôleur très difficile.

89 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

90 Note de la direction du Budget n° 10 B/2, 16 janvier 1945, à messieurs les contrôleurs des dépenses engagées, S.A.E.F. PH 192/96.

91 Note du directeur du Budget, n° 37 10 B/2 du 17 mai 1950, à messieurs les contrôleurs des dépenses engagées, S.A.E.F. PH 192/96.

92 Lettre du secrétaire d’État au budget à M. le contrôleur des dépenses engagées des anciens combattants, 21 novembre 1952.S.A.E.F. B 25713.

93 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presse de la fondation nationale des sciences politiques, 1976, page 307.

94 Jules Moch (ministre de la Défense nationale) cité par François Garnier (contrôleur financier), archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 3.

95 Rapport du contrôleur financier M. Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’année 1954, S.A.E.F. B 30962.

96 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 6.

97 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924, page 34, S.A.E.F. B 33320.

98 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924, page 34, S.A.E.F. B 33320.

99 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des Affaires étrangères pour 1924, page 34, S.A.E.F. B 33320.

100 Note de la direction du Budget n° 3 B/2 2 janvier 1945 : « Exécution du budget des services civils pour les trois premiers mois de l’année 1945 », S.A.E.F. PH 192/96.

101 François Garnier, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 3.

102 François Garnier, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 3.

103 Ce comité fut mis en place par l’article 31 de la loi du 31 janvier 1950.

104 Note de la direction du Budget, n° 66 17 B/2 du 5 septembre 1950, à messieurs les contrôleurs des dépenses engagées, S.A.E.F. PH 192/96.

105 Circulaire du directeur du Budget M. Martinet, à MM. les contrôleurs financiers, n° B2­38 en date du 3 juillet 1961 relative à la préparation du budget 1962. Situation des crédits de personnel. S.A.E.F. PH 192/96.

106 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

107 Il est malheureusement impossible de citer ou de reproduire celles qui ne sont pas accessibles par le biais du Service des Archives Économiques et Financières.

108 Louis Durvye, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 22 mars 1999, C.H.E.F.F.

109 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

110 Paul Amselek, Le budget de l’état sous la cinquième république, Paris, L.G.D.J., 1967, pages 379 à 384.

111 Paul Amselek, Le budget de l’état sous la cinquième république, Paris, L.G.D.J., 1967, pages 367 à 384.

112 Rapport du contrôleur financier Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1960, page 15, S.A.E.F. B 30959.

113 Rapport du contrôleur financier Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1960, page 15, S.A.E.F. B 30959.

114 Rapport du contrôleur financier Ebner près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1961, page 26. S.A.E.F. B 30959.

115 Rapport du contrôleur financier Ebner près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1961, page 27. S.A.E.F. B 30959.

116 Rapport du contrôleur financier Ebner près le ministère des Armées (Air) sur le contrôle du budget de la section Air de la Défense nationale de l’année 1962. S.A.E.F. B 30959.

117 Rapport du contrôleur financier Ebner près le ministère des Armées (Air) sur le contrôle du budget de la section Air de la Défense nationale de l’année 1963. S.A.E.F. B 30959.

118 Paul Amselek reprend les propos de la Cour des comptes consignés au sein des rapports sur l’exécution du budget pour les exercices 1960, 1961 et 1962. Or ces rapports ont été rendus tardivement, vraisemblablement fin 1966, voir Luc Saïdj, « La loi de règlement et le développement du contrôle parlementaire de la Restauration à nos jours », R.F.F.P., n° 51, 1995, page 186.

119 Les procès verbaux des « conférences des contrôleurs des dépenses engagées »des 11 janvier 1922, 6 janvier 1923 et 6 février 1925 sont au S.A.E.F., B 33316.

120 Les peluriers de la direction du Budget pour les années 1945 à 1979 sont au S.A.E.F., PH 192/96.

121 René Buxéda, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler. Propos repris dans le même cadre par Jean Rambeaud, entre autres.

122 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

123 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

124 Marie-Christine Kessler, « Pour une étude du système budgétaire français », Revue française de science politique, volume XXII, n° 1, février 1972.

125 Georges Mas, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

126 Jacques Nadal, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

127 Lucien Bonnald, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler. A noter cette mention portée sur la transcription de l’entretien « gêné par la question » !

128 Jean Rambeaud, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

129 Cf. notamment les critiques émises par le président de la Cour des comptes lors de son installation en mars 1971. « Ces contrôles a priori devenus excessifs contribuent en effet à alourdir et à ralentir la machine administrative […]. Il faut rattacher enfin à cette évolution le fait que les contrôles accordent sans doute trop d’importance à la régularité formelle des activités administratives au détriment du jugement porté sur la qualité et le rendement des services. » Cité par le rapport Rivain sur le projet de loi de finances pour 1971, annexe n° 1315, 14 octobre 1970, page 46.

130 Guy Vidal, directeur du Budget, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

131 Charles Rouzoul, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

132 Jean Parmentier, entretien réalisé le 12 février 1998, C.H.E.F.F.

133 Rapport du contrôleur financier près le ministère de la Santé publique et de la Population pour l’exercice 1958, S.A.E.F. B 30968.

134 « Répartition des activités du contrôle en 1998 ».
Image img03.jpg
Ce tableau reprend les chiffres communiqués par Louis Durvye. Pour des raisons de lisibilité du tableau, ils ont été agrégés, la version originale détaillait chaque section budgétaire du ministère.

135 Malinvaud (directeur de la Prévision au ministère des Finances de 1972 à 1974), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée nationale, 1995, page 100.

136 Malinvaud (directeur de la Prévision au ministère des Finances de 1972 à 1974), De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Rapport Assemblée nationale, 1995, page 100.

Table des illustrations

Titre Les reports de crédits du ministère des Armées, section Air, 1956-1960
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2497/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 304k
Titre Les reports de crédits du titre V, section Air, 1956-1960
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2497/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 128k

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

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