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Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

Les fonctions de conseil et d’information

Chapitre V. Contrôler et conseiller

Texte intégral

1La mission de contrôle financier du ministère des Finances confère à son haut fonctionnaire en poste au sein des ministères contrôlé une place privilégiée. Le contrôleur des dépenses engagées est proche des services dépensiers et en relation constante avec les directions financières des ministères contrôlés. Les attributions des contrôleurs l’entraînent au plus profond de l’action administrative. Le contrôleur devient, sinon un élément indispensable à leurs yeux, au moins un interlocuteur privilégié. Sa mission glisse alors logiquement vers le champ du conseil financier. Ce déplacement le pousse à la négociation, c’est-à-dire à se ménager une marge de manœuvre dans l’appréciation de la régularité. À trop jouer avec la régularité, le contrôleur risque cependant de se trouver dans une situation délicate si sa responsabilité est engagée…

I. LE CONTRÔLE EXERCÉ AU CŒUR DU MINISTÈRE DÉPENSIER.

2La loi du 10 août 1922 confie au contrôleur des dépenses engagées des missions variées. Ces différentes missions sont le corps de sa fonction. Elles ne sont pas le fruit de l’organisation du processus de la dépense publique, elles concourent à sa définition.

3Le contrôleur doit tenir des comptabilités diverses dont le principe est posé par la loi et les modalités mises en œuvre par décrets. Il doit aussi fournir, selon le même schéma, des synthèses périodiques ou spontanées qui mettent en valeur la pertinence de sa comptabilité.

A. COMPTABILISER LES ENGAGEMENTS DE DÉPENSES

4Les propositions d’engagements de dépenses sont enregistrées au sein de la comptabilité des dépenses engagées avant d’être dotées d’une valeur juridique. Le but de ce passage obligé est double, il permet de tenter d’éviter les dépassements de crédits mais aussi de poser dans le processus de la dépense publique le moment du contrôle de l’appréciation de sa régularité par le contrôleur. La régularité de la proposition d’engagement s’exprime par le visa apposé par le contrôleur.

1. Prémunir contre les dépassements de crédits.

5La comptabilité des dépenses engagées est en réalité une comptabilité des propositions d’engagements de dépenses. Elle est la pièce maîtresse de l’édifice complexe qu’est le contrôle financier central. Cette comptabilité est tenue quotidiennement et sert de base à l’élaboration de situations périodiques des dépenses engagées.

a. La comptabilité des propositions d’engagements de dépenses.

6Pour éviter les dépassements de crédits, ce qui est la justification originelle du contrôle des dépenses engagées, la comptabilité des engagements se doit d’être précise et à jour. Cette comptabilité est préalable à la naissance de l’obligation juridique : la créance sur le Trésor. Il s’agit d’une comptabilité de prévision. Ceci implique certains particularismes et nécessite une attention de tous les instants, un traitement particulier.

7Pour parvenir à ce qu’il faut bien qualifier d’objectif primordial, depuis la loi de finances pour 1891, il est tenu une comptabilité des dépenses engagées, confiée en 1922 aux contrôleurs des dépenses engagées. Cette comptabilité est l’outil qui permet au contrôleur de vérifier à chaque instant qu’une demande de crédits ne risque pas de donner lieu à un dépassement de crédit. Les services transmettent des propositions d’engagements de dépenses qui, additionnées par les soins des services de la comptabilité des dépenses engagées, permettent d’apprécier en temps réel l’évolution de la consommation de chaque crédit budgétaire.

Loi du 10 août 1922, article 3. La comptabilité des dépenses engagées est tenue suivant les règles et dans la forme déterminées par un décret portant règlement d’administration publique rendu sur la proposition du ministre des Finances.

8D’après les dispositions du décret de 1923, cette comptabilité est théoriquement contradictoire.

Décret du 15 juin 1923, article premier. Dans tous les ministères, une comptabilité des dépenses engagées est tenue contradictoirement par les services de l’Administration centrale chargée de la gestion des crédits et par le contrôleur des dépenses engagées. Cette double comptabilité est suivie de part et d’autre pour chaque exercice, par chapitre et subdivision de chapitre sur un registre dit " Registre des dépenses engagées ". Elle fait ressortir le montant et l’imputation des dépenses sur les crédits ouverts par le budget, les lois spéciales et les décrets.

  • 1 Décret du 31 mai 1862, article 296 : « Une comptabilité centrale établie dans chaque ministère con (...)

9Cette comptabilité est une comptabilité de prévision à opposer à la comptabilité de constatation tenue par les services liquidateurs, en vertu de l’article 296 du décret du 31 mai 18621, dont le but est d’opérer un contrôle comptable de la dépense faite.

10La comptabilité des dépenses engagées poursuit un objectif simple : la connaissance au jour le jour des disponibilités budgétaires. Elle permet donc de prévoir les dépassements de crédits, identifiés par la simple comparaison du montant des crédits disponible et de la proposition d’engagement de dépense.

Instruction du 10 mars 1924 : Objet de la comptabilité des dépenses engagées. La comptabilité des dépenses engagées a pour objet de déterminer à tout moment, pour chaque exercice le montant des engagements pris, et par comparaison avec les crédits ouverts, ce qui reste disponible. […]

11Cette comptabilité doit enregistrer la dépense avant qu’elle soit devenue une obligation. Autrement dit, l’engagement comptable doit précéder l’engagement juridique. Il s’agit là d’une nécessité impérieuse si l’on souhaite faire de cet outil un moyen d’information efficient et pas seulement un outil de constatation anticipée des dépassements de crédits. L’inscription de la proposition d’engagement est opérée dès réception par les services du contrôle. Il s’agit bien d’une comptabilité des propositions d’engagements ou des dépenses à engager et non plus une comptabilité des dépenses engagées. Avant traitement au fond, la demande est prise en compte, elle est inscrite en comptabilité. Cette demande reste inscrite en comptabilité tant que le dossier n’a pas été traité. Une demande d’engagement aboutit invariablement, soit à une validation par le visa du contrôleur, en ce cas l’engagement reste inscrit en comptabilité, soit à une modification, auquel cas le contrôle attendra d’avoir reçu toutes les nouvelles pièces des ordonnateurs avant de modifier ses écritures.

  • 2 André Brisson, Finances publiques françaises, Berger-Levrault, tome I, 1943, page 23.

12La comptabilité des dépenses engagées est une comptabilité de prévision puisqu’elle prend en compte des dépenses évaluées et non des droits constatés. La première limite à l’efficacité de cette comptabilité provient de la notion de crédit évaluatif puisque le contrôleur n’a pas les moyens d’en empêcher les dépassements. Pour ces crédits, la comptabilité « ne peut avoir qu’un caractère statistique »2. Le but poursuivi par la loi Marin n’était pas de réformer les finances publiques mais de tenter de parvenir à maîtriser les dépassements de crédits là où cela était possible : sur les crédits limitatifs. La comptabilité des dépenses engagées est réglementée par le décret du 15 juin 1923. Elle prend en compte toutes les modifications susceptibles d’intervenir pendant l’exercice tant en termes de dépenses que d’abondement : elle est mise à jour.

13En matière de recettes, la loi de 1922 prévoit que le contrôleur vise les titres de perception émis par les services mais ne tient pas de comptabilité des droits constatés ni de comptabilité des recouvrements. Il y a là une distinction entre les fonctions comptables et budgétaires. La comptabilité des dépenses engagées est budgétaire car elle décrit les disponibilités de l’ordonnateur. De ce fait elle applique strictement la notion comptable de disponibilité.

  • 3 Cf. les circulaires n° 11-5 B/2 du 16 janvier 1952 et n° 3561 E1-L/C 2690 et n° 30-13 B/2 du 24 av (...)
  • 4 Il s’agit notamment des restitutions de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits b (...)

14Les recettes sont essentiellement : les retenues pour le service des pensions3, le recouvrement des créances de l’État étrangères à l’impôt et au domaine4, les fonds de concours et recettes assimilées, les dons et legs. Le but de la communication au contrôleur de ce type d’information est uniquement de lui permettre de tenir à jour sa comptabilité et de ne pas léser les services en limitant indûment leurs crédits. Les crédits sont ainsi abondés rapidement, en cours d’exercice. Ce contrôle des recettes ne s’exerce plus de nos jours, l’inscription comptable est pratiquée sur la base des textes parus au Journal officiel.

15La méthode d’évaluation du montant des engagements à inscrire dès le début de l’exercice revêt une importance particulière et doit évidemment varier suivant les cas.

Décret du 15 juin 1923, article 5. Sont inscrits sur le registre des dépenses engagées au début de l’exercice :

  1. Le montant, évalué pour toute l’année, des dépenses qui résultent directement et sans l’intervention d’une décision administrative de l’application de dispositions légales ou réglementaires ;
  2. Le montant des dépenses engagées en vertu de décisions antérieures et qui se reproduisent tant qu’une nouvelle décision ne vient par les modifier ;
  3. Le montant des dépenses engagées sur l’exercice en cours en vertu des décisions prises par anticipation ;
  4. Le montant des autorisations d’engagement accordées au commencement de l’année aux fonctionnaires des services extérieurs. Pour ces dépenses, les fiches prévues à l’article 2 ci-dessus sont accompagnées : pour les dépenses de personnel, des états nominatifs et des situations numériques des personnels en fonctions au 1erjanvier ; pour les autres dépenses, de relevés détaillés établis par les services. Tous les engagements autres que ceux prévus ci-dessus sont inscrits en cours d’exercice au fur et à mesure de leur examen par le contrôleur.
  • 5 Documentation des contrôleurs financiers, page 34 (I Ca-02).

16« En ce qui concerne les dépenses des trois dernières catégories, la prévision dont il doit être fait état résulte presque toujours de données numériques précises. C’est ainsi, en particulier, que les dépenses de traitements ou d’indemnités doivent être prises en comptabilité sur la base des effectifs existants au 1er janvier »5.

  • 6 Documentation des contrôleurs financiers, page 34 (I Ca-02).

17La dépense inscrite reste cependant une évaluation car l’évolution des carrières, et donc celle de la masse salariale, pas plus que les congés ni les départs anticipés, ne peuvent être connus au premier janvier. Les statistiques viennent au secours des prévisions : sur la base d’un effectif précis et en considérant l’indice moyen d’un grade, on peut évaluer une enveloppe de crédits de personnel. Les statistiques ont cependant montré leurs limites. L’indice moyen est un critère insuffisant. Il convient de recalculer cet indice au regard du vieillissement de la population considérée. On comprend aisément que deux services, composés chacun de la même population en termes de statut de la fonction publique mais qui, pour le premier, ne comprendrait que des agents venant d’entrer dans la fonction publique, alors que le second serait composé d’agents à la veille de la retraite, ne représenteront pas les mêmes charges de personnel. La comptabilité des dépenses engagées s’est en conséquence affinée avec l’amélioration des outils d’évaluation à la disposition de l’administration. Le service du contrôle est donc invité à ne pas s’abriter derrière les évaluations faites lors du vote du budget, mais au contraire à réévaluer les montants de ces crédits. « Il est nécessaire de serrer la réalité d’aussi près que possible et la méthode qui consiste à considérer le chiffre du crédit accordé comme équivalent à la somme à prendre en comptabilité doit être écartée en règle générale, c’est-à-dire chaque fois que les chiffres inscrits sur le registre des dépenses engagées ne doivent pas être considérés comme intangibles, mais, au contraire, revus et rectifiés chaque fois que les services ont l’occasion de recueillir des indications plus précises »6.

b. Les répercussions de la comptabilité des dépenses engagées.

18La validité de la comptabilité des dépenses engagées repose en fait, autant sur la célérité des services dépensiers à transmettre les données que sur la possibilité offerte au contrôleur d’exiger des justifications afin de vérifier la « sincérité » de ses comptes. Elle entraîne donc nécessairement un échange d’informations entre le service contrôlé et le contrôle. Elle permet aussi d’établir des situations des dépenses engagées, seule publication réalisée en cours d’exécution du budget sur les bases des propositions d’engagements.

19Pour serrer au plus près la réalité, le contrôleur doit instaurer un échange entre son service et les services dépensiers. La comptabilité des dépenses engagées doit prendre en compte les modifications d’engagements décidés par les bureaux. Ces modifications portent tant sur des réévaluations à la hausse des montants inscrits, ils se traduisent alors par le biais d’engagements complémentaires, que sur des réductions du montant des propositions d’engagements comptabilisées sous forme de dégagements de crédits.

Instruction du 10 mars 1924 : Ceci ne veut par dire, toutefois, que le montant des engagements portés dans les écritures doive être considéré comme intangible. Bien au contraire, les services liquidateurs et les contrôleurs des dépenses engagées doivent s’attacher, au moyen d’engagements complémentaires ou de dégagements, à rapprocher la comptabilité des engagements de dépenses de celles des droits constatés.

  • 7 Note des contrôleurs financiers pour le directeur des Affaires financières et de l’Administration (...)

20Les services contrôlés ont donc tout intérêt à signaler avec célérité leurs décisions de dégagements et ainsi à collaborer à la bonne tenue de la comptabilité. Le contrôleur possède un moyen de contrainte extrêmement performant en ce domaine puisqu’une proposition d’engagement reste inscrite tant que le dégagement n’est pas intervenu. Un engagement auquel le service ne compte pas donner de suite est donc pris sur les disponibilités du chapitre et l’ampute d’autant. Cette règle semble cependant devoir être rappelée puisqu’on la trouve récemment au sein d’une note du contrôle financier de l’Équipement au directeur des affaires financières de ce ministère. « La plus grande partie de ces dépassements peut être évitée si les services n’attendent par la fin de l’exercice pour préparer les dégagements »7. Les services ne manifestent pas un grand intérêt à l’exactitude de la comptabilité dans la mesure où elle ne les empêchera de proposer des engagements de dépenses qu’à l’épuisement des crédits. Il sera alors toujours temps de faire parvenir au service du contrôle les dégagements non comptabilisés.

21Si les contrôleurs peuvent théoriquement compter sur les services pour leur rappeler les économies réalisées, ils ne peuvent compter que sur leur expérience ainsi que sur leur capacité à trouver des informations en cas de proposition sous-évaluée.

  • 8 Article 5 de la loi Marin du 10 août 1922.
  • 9 Article 6 de la loi Marin du 10 août 1922.
  • 10 Article 4 de la loi Marin du 10 août 1922.

22La loi Marin rappelle, à l’occasion de la définition de chacune des missions du contrôleur, qu’elle s’assortit de la nécessité pour les services de produire des pièces justificatives. Ainsi « il reçoit communication de toutes les pièces justificatives des engagements de dépenses »8. En outre « Il reçoit communication de toutes les pièces justificatives des dépenses ainsi que des états de liquidation et des demandes d’ordonnancement »9. Enfin dans le cadre des avis qu’il doit annexer à toute décision soumise au contreseing du ministre des Finances, le contrôleur reçoit « communication de tous documents ou renseignements utiles »10.

  • 11 Article 5 du décret du 15 juin 1923.
  • 12 Article 9 du décret du 15 juin 1923.
  • 13 Article 15 du décret du 15 juin 1923.

23En ce qui concerne les autorisations d’engagement accordées aux fonctionnaires des services extérieurs, c’est-à-dire les délégations de crédits aux ordonnateurs secondaires, les demandes sont accompagnées « pour les dépenses de personnel, des états nominatifs et des situations numériques des personnels en fonctions au 1er janvier ; pour les autres dépenses, de relevés détaillés établis par les services »11. Le contrôleur des dépenses engagées doit en outre pouvoir suivre la consommation de ces crédits : « les services de l’Administration centrale communiquent au contrôleur, sur sa demande, les situations périodiques d’emploi des autorisations d’engagement accordées aux fonctionnaires des services extérieurs »12. Enfin, « Les contrôleurs des dépenses engagées sont autorisés à prendre connaissance des pièces justificatives des paiements effectués par les comptables publics et notamment des mandats des ordonnateurs secondaires »13.

  • 14 Article 6 du décret du 15 juin 1923.
  • 15 Article 13 du décret du 15 juin 1923.

24Pour toute variation du montant d’un crédit, la proposition rectificative doit être accompagnée de « toutes les justifications et références nécessaires »14. Il en est de même des demandes de changement d’imputation et bordereaux d’annulation15.

25Ces prérogatives ont une double influence. Premièrement, elles obligent les services à transmettre leurs demandes en bonne et due forme afin d’éviter les requêtes du service du contrôle des dépenses qui ne manqueront pas de ralentir leur fonctionnement. Deuxièmement elles cadrent le type de justifications que le contrôleur est habilité à demander, sachant qu’il lui est strictement prohibé de s’aventurer sur le terrain de l’opportunité. Au final, contrôleur et contrôlé sont tenus de collaborer pour assurer la bonne exécution de la dépense au bénéfice d’une bonne évaluation de la proposition initiale d’engagement de dépense et d’une inscription comptable qui doit se rapprocher de la réalité.

26Comme toute comptabilité, la comptabilité des dépenses engagées est une production de données. Ces données constituent de l’information synthétisée au sein des situations périodiques des engagements de dépenses. La finalité de ces situations était, à l’origine, de permettre au Parlement de vérifier l’exécution du budget voté.

Loi du 10 août 1922, article 3. […] Les résultats de cette comptabilité sont fournis trimestriellement au ministre des Finances et aux ministres intéressés, ainsi qu’aux commissions financières des deux Chambres. Cette communication est accompagnée d’un relevé explicatif, appuyé de tous renseignements utiles, des suppléments et des annulations de crédits que l’état des engagements pourrait motiver au cours de l’exercice. Il est distribué aux Chambres, le 30 avril de chaque année, une situation des dépenses engagées au 31 décembre de l’année expirée.

27Les dispositions de la loi Marin seront précisées par le règlement d’administration publique de 1923 venant la compléter.

Décret du 15 juin 1923, article 11. Les situations trimestrielles prévues à l’article 3 de la loi du 10 août 1922 indiquent par chapitre du budget :

  1. Le montant des crédits ouverts par la loi de finances, par des lois spéciales ou par des décrets ;
  2. Le montant des dépenses engagées depuis le début de l’exercice ;
  3. Le montant des crédits disponibles ou des dépassements.

Les situations font ressortir dans une colonne d’observations, en dehors de tous autres renseignements ou explications jugés utiles, d’une part, les suppléments ou annulations de crédits que l’état des engagements pourrait motiver au cours de l’exercice ; d’autre part, les dépenses qui doivent ultérieurement donner lieu à un remboursement. Les situations doivent être produites au plus tard à la fin du mois qui suit le trimestre auquel elles se réfèrent.

  • 16 Sébastien Kott, « Les contrôleurs des dépenses engagés face à la loi Marin du 10 août 1922 », La d (...)

28Dans un premier temps, ces situations ont représenté un enjeu extrêmement fort. Les parlementaires les voulaient mensuelles afin d’affermir leur information sur l’exécution du budget. C’est au soutien du ministère des Finances lors de la rédaction de la loi de 1922 que les contrôleurs, qui se savaient matériellement incapables de répondre à de telles exigences, doivent la « trimestrialisation »16 des situations des dépenses engagées.

29La circulaire de 1924 vient rappeler l’intérêt théorique de ces situations.

Circulaire du 10 mars 1924 : Cet effort de concordance, surtout lorsqu’il s’agit de sommes importantes, présente un véritable intérêt : la comptabilité des dépenses engagées aboutit, en effet, à la production de documents périodiques, situations trimestrielles et annuelles, dont les indications doivent être d’utiles éléments d’appréciation pour le ministère des Finances et pour les commissions financières des deux chambres lorsqu’ils ont à examiner des demandes de crédits et, par conséquent, à chiffrer avec une approximation suffisante les besoins réels des administrations.

  • 17 On trouve des exemplaires des situations des dépenses engagées pour les exercices 1923 à 1932 à la (...)
  • 18 « Par exemple pour le chapitre personnel, l’engagement des frais représentant l’administration cen (...)

30Régulièrement produites, il faut bien reconnaître que ces situations fournissent fort peu de renseignements utiles… Elles sont en fait une suite de chiffres dont il semble impossible de tirer la moindre indication17. Les crédits n’y apparaissent presque jamais en dépassement puisque le contrôleur est précisément là pour éviter ce type de situation. Leur éclatement est tel qu’il est extrêmement difficile d’apprécier une évolution globale des montants. Comme l’exprime exemple à l’appui E. Raoux, contrôleur financier : « Quelqu’un de non financier est incapable de tirer quoi que ce soit de ces documents »18. Il est dès lors vraisemblable que les parlementaires ne portèrent que peu d’intérêt à ces situations qui ne permettent en fait que la comparaison d’année en année des montants engagés sur des chapitres donnés. Ainsi, ces documents offrent-ils, in fine, plus d’intérêt pour les services du contrôle, qui y trouvent une source de renseignements à vocation statistique, que pour les parlementaires qui en étaient pourtant demandeurs.

  • 19 « Ces dispositions sont régulièrement appliquées. C’est ainsi que la situation des dépenses engagé (...)

31Les contrôleurs étaient les mieux placés pour apprécier le peu de cas qui serait fait de leur travail et les efforts que représentaient ces situations pour leurs services. Si dans un premier temps les situations semblent avoir été remises régulièrement19. Ils eurent tendance à remettre de moins en moins fréquemment ces situations à leur direction de rattachement. L’avènement de la Ve République et la perte d’influence corollaire d’un Parlement « marginalisé »ne devaient cependant pas aboutir à la disparition de ces situations, preuve, s’il en était besoin, de leur utilité au moins pour le ministère des Finances.

  • 20 Ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, J.O., page 12088.

32Cette obligation fut rappelée par l’ordonnance du 30 décembre 195820.

Article 164-III : Sont adressés périodiquement aux commissions compétentes du Parlement, par le ministre des Finances et des Affaires économiques, les renseignements suivants :

  • après la clôture de la gestion, la situation des dépenses engagées au 31 décembre précédent ;
  • au début de chaque trimestre, la situation des dépenses engagées au cours du trimestre précédent ;
  • avant la fin du trimestre suivant, un état par chapitre au 31 mars, au 30 juin au 30 septembre, au 31 décembre et à la clôture de la gestion des dépenses ordonnancées ou mandatées sur crédits budgétaires.
  • 21 Circulaire n° B 3-32 du 19 juin 1959 adressée aux contrôleurs financiers, au sujet de l’applicatio (...)

33Dès le mois de juin 1959, le directeur du Budget rappelait à ses contrôleurs le caractère impératif des termes de l’ordonnance. « Ces situations doivent m’être transmises dans les cinq jours qui suivent la fin du trimestre auquel elles se réfèrent, la situation arrêtée au dernier jour de février devant me parvenir le 20 mars. Or, je suis amené à constater que la production de ces situations intervient avec des retards tels qu’ils ne permettent pas à mes services de procéder à une exploitation rationnelle des renseignements fournis sur la consommation des crédits budgétaires »21. Il ne faut cependant pas se tromper quant à la signification de la non reddition des situations. Les difficultés matérielles sont en cause plus que la mauvaise volonté des services.

  • 22 Hervé Message (administrateur à l’Assemblée nationale), L’Assemblée nationale et les lois de finan (...)

34La mécanisation de l’administration et l’apparition de l’informatique permettront que les situations trimestrielles ne représentent plus une surcharge de travail. Chaque service du contrôle transmet aujourd’hui régulièrement sa situation au bureau 1C de la direction du Budget. Ce document est connu des fonctionnaires parlementaires. Il leur permet, « pour chaque chapitre de déceler les éventuels dépassements de crédits, et notamment ceux qui, ayant un caractère temporaire, font l’objet d’une régularisation et n’apparaissent pas dans les comptes définitifs »22.

2. L’expression du contrôle : le visa sur les propositions d’engagements de dépenses.

35La comptabilité des dépenses engagées permet de situer le contrôle de la régularité de la dépense dans le temps : il s’agit d’un contrôle a priori et préalable. C’est lors de l’inscription de la proposition de dépense au sein de la comptabilité des dépenses engagées que le contrôleur en vérifie la régularité. Le visa apposé par le contrôleur sur chacune des propositions d’engagements de dépenses est en conséquence le lieu de friction entre les services dépensiers et le contrôle puisque en cas de refus de visa du contrôleur la dépense est ajournée. Ce visa est susceptible de déplacer le contrôle du champ proprement administratif au champ politique.

36Mais le visa du contrôleur, et plus précisément son refus qui seul pose une difficulté, est qualifié de mesure d’ordre intérieur par le Conseil d’État. De ce fait, la haute juridiction cantonne l’affrontement à un niveau strictement administratif. Le visa ne manifeste pas une légalité budgétaire mais une régularité financière.

a. Le caractère dissuasif du visa.

37Le visa du contrôleur intervient au moment critique de la dépense : avant que l’engagement juridique existe. Il représente ainsi une possibilité de blocage à la disposition de la direction du Budget, renforçant par là son image de « direction qui dit non ». Dès lors, la position du contrôleur se rapproche de celle d’un diplomate, disposant certes d’un atout, mais dont il ne désire pas faire usage. Une arme dissuasive dont il convient d’user avec précaution.

  • 23 Lucien Bonnald et René Buxéda, contrôleurs financiers, archives privées de Marie-Christine Kessler

38Le visa du contrôleur est rapidement devenu une arme extrêmement performante. Il concourt à l’amélioration de la qualité des dossiers et permet d’enjoindre les administrations à se rapprocher de la régularité financière dont elles peuvent être tentées de s’éloigner. « L’efficacité du contrôle vient de la menace que représente le refus du visa »23.

  • 24 Edmond Raoux (contrôleur financier), archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 12.
  • 25 Roger Bessière, Roger Brian, contrôleurs financiers, archives privées de Marie-Christine Kessler.
  • 26 Les engagements sont présentés sous forme de subventions aux universités sur un chapitre heures su (...)
  • 27 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 12.

39Les refus de visas sont donc, pour les contrôleurs en poste après la seconde guerre mondiale, extrêmement rares. Ils sont de plus une sanction extrêmement sévère si bien que de l’avis des contrôleurs eux mêmes ils sont utilisés avec parcimonie. « Il n’y avait pas beaucoup de refus. Pas de refus pour absence de crédits »24. « Dans le travail journalier, on ne refuse guère de visas »25. Les refus sont si rares qu’ils surprennent les administrations. « Pour les heures année de l’enseignement supérieur, j’ai très vite subodoré que les ministres avaient dû notifier aux universités des contingents d’heures qui dépassaient les crédits26. Lors des conversations, certaines personnes disent un mot de trop, il faut avoir l’ouïe très fine, enregistrer sans manifester de surprise. Alors j’ai refusé de viser, le directeur des enseignements supérieurs a été très surpris et m’a dit : « Mais vous n’avez pas le droit de refuser ». Alors je lui ai bien expliqué et on est allé aux Finances. On a décidé de réduire l’engagement et pris note qu’il faudrait y penser pour le collectif »27 .

  • 28 René Buxéda, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.
  • 29 René Ebner, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

40Dès lors la personnalité du contrôleur prend nécessairement le dessus sur le schéma de contrôle tel que l’on peut l’appréhender de façon théorique. Si la grande majorité des contrôleurs tente de limiter au maximum ces refus de visa, d’autres revendiquent une attitude beaucoup plus rigoureuse. « Les refus de visas sont nombreux, de l’ordre de 15 par jour »28. Il convient de relativiser le propos abrupt de ceux qui avouent ou revendiquent de nombreux refus de visas. Le refus de visa peut recouvrer deux acceptions. Tout d’abord, le service du contrôle peut décider de ne pas accepter une proposition d’engagement de dépense qui lui est soumise. Il refuse « formellement » son visa, mais peut ne pas bloquer irrémédiablement la dépense. Il existe une nuance entre le « refus sec de visa » qui signifie une fin de non-recevoir au niveau du service du contrôle impliquant l’obligation de résoudre le différend soit par l’abandon de la demande soit par la saisine du ministre des Finances, et le renvoi de la demande dans les services pour complément d’information, modification de son intitulé ou de son affectation comptable par exemple. Les contrôleurs opèrent une distinction entre le refus « sec » ou « officiel » et le retour de la proposition d’engagement auprès du service demandeur. « Les refus de visas officiels : 5 par an, sinon on n’en arrive pas là »29.

  • 30 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

41Les contrôleurs sont cependant toujours concordants quant à la cause principale de ces refus. « Il y en avait plus souvent que je ne l’imaginais au départ, […] les dossiers étaient mal ficelés, ou les pièces insuffisantes »30.

  • 31 René Buxéda, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 2.
  • 32 Roger Brian, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.
  • 33 Jacques Nadal, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

42Les refus tiennent généralement plus à une mauvaise préparation de la dépense par les services des ministères qu’à des irrégularités volontaires, même s’il convient de noter qu’une mauvaise présentation peut être volontaire. « 9 fois sur 10 c’est une erreur du service, il y a deux types d’erreurs : les erreurs volontaires et les erreurs involontaires. Le reste du temps, c’est une irrégularité pure »31. Dès lors, les contrôleurs se doivent d’être constamment sur leurs gardes. Certains contrôleurs prétendent exercer une attention constante et une étude approfondie de tous les documents soumis à leur contrôle. Il est cependant vraisemblable qu’il s’agit là d’une exhortation à l’égard des services contrôlés plus que d’une réalité. La masse de travail est telle qu’il semble physiquement impossible de prétendre porter une attention égale à tous les dossiers, comme le reconnaissent avec réalisme MM. Brian et Nadal entre autres. « Le contrôle n’est pas systématique du tout : On ne peut pas voir toutes les affaires à fonds »32. « Le nombre d’affaire est trop élevé pour que l’on voie tout de façon approfondie, la signature est parfois automatique »33.

  • 34 Edmond Raoux contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 12.

43Les contrôleurs insistent sur le caractère dissuasif de la menace que constitue le refus de visa. Cette éventualité doit permettre d’aboutir à une solution. Un refus définitif est fort logiquement perçu comme un échec dans la relation contrôleur/contrôlé. « Je n’ai jamais tenu de statistique des refus car le contrôleur financier qui réussit est celui qui ne fait jamais de refus, parce qu’il a su se montrer et dissuader »34.

  • 35 Gustave Chadzinski, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

44Le refus définitif de visa est la manifestation non seulement d’une irrégularité financière, mais aussi de l’incapacité des services ordonnateurs et de contrôle à résorber cette irrégularité. Il s’agit d’une solution non satisfaisante qui est donc à utiliser avec précaution. Il s’agit de ne pas porter atteinte à la relation entre les services mais aussi que le contrôle ne prête pas le flanc à une critique trop facile de paralysie des services. « Il faut prendre les formes, enrober la décision de ne pas viser dans du papier de soie. Il ne faut pas être agressif et présenter l’affaire avec le plus d’amabilité possible. Il faut que l’interlocuteur parte avec les mains vides mais content »35.

b. La nature juridique du visa du contrôleur des dépenses engagées.

45La place du contrôle financier central au sein du processus de la dépense aurait pu prêter à confusion quant à la nature de sa mission. La qualification juridique apportée par le Conseil d’État sur la nature du visa vient utilement situer ce dernier dans le champ de l’appréciation de la régularité financière le coupant par conséquent de toute possibilité d’incursion dans le champ de la décision réservé à l’ordonnateur.

  • 36 Conseil d’État, 24 mai 1927, Level, n° 89.979.

46La jurisprudence constante du Conseil d’État considère dès, l’adoption de la loi de 1922, que le refus de visa du contrôleur ne saurait être déféré devant les juridictions administratives pour le motif qu’il s’agit non pas d’une « décision administrative » mais d’une formalité d’ordre interne à l’administration. « Le visa du contrôleur des dépenses engagées prévu par l’article 5 de la loi du 10 août 1922 fait partie d’un ensemble de mesures exclusivement destinées à assurer l’exécution des règles budgétaires »36. Cette solution de principe fut reprise par la haute juridiction avec une constance remarquable.

  • 37 Conseil d’État, 27 janvier 1950, Ganière, n° 84.387. Dans le même sens, Conseil d’État, 16 mars 19 (...)

47Les magistrats précisent en outre que les circonstances dans lesquelles interviennent ces mesures d’ordre intérieur sont sans effet sur sa qualification. « Les circonstances dans lesquelles a été observée cette formalité d’ordre intérieur au regard de la situation du sieur Ganière ne sauraient être utilement invoquées à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir »37.

  • 38 Conseil d’État, section du contentieux, 4e sous section, Mme Brodet, 28 octobre 1996, n° 149584. V (...)

48Les décisions récentes scellent la jurisprudence de l’entre-deux-guerres. « Considérant que l’acte par lequel le contrôleur financier près le ministre des affaires étrangères a informé le directeur de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides qu’il refusait de viser la proposition d’avancement de Mme Brodet au grade d’officier de protection de 2e groupe, fait partie intégrante de la procédure destinée à assurer le contrôle financier des engagements de dépenses et constitue une formalité administrative d’ordre intérieur ; que cet acte n’est, dès lors, pas susceptible d’être déféré au juge de l’excès de pouvoir »38.

  • 39 Conclusion du commissaire du gouvernement Scanvic, C.E. 15 janvier 1992, Charbonnel, R.F.D.A., 199 (...)

49Le recours pour excès de pouvoir n’est recevable que contre les actes qui apportent une modification à l’ordonnancement juridique et constituent des « décisions faisant grief ». La jurisprudence du Conseil d’État a exclu de la catégorie des décisions faisant grief les mesures dites d’ordre intérieur. Le commissaire du gouvernement Scanvic39 a proposé de retenir trois critères permettant de définir une mesure d’ordre intérieur. Il s’agit d’une mesure, premièrement interne à l’administration sans effet à l’extérieur de celle-ci, deuxièmement sans effet sur la situation juridique de ceux qui la subissent et en particulier sur le statut de ceux-ci et troisièmement purement discrétionnaire. Le Contrôle financier agit dans le cadre du respect de la régularité financière et est, de ce fait éloigné des conséquences de sa mesure. On peut suivre le même raisonnement pour admettre que le contrôle ne change pas la situation juridique des intéressés dans la mesure où son rôle se borne à préciser le caractère régulier de la décision qui envisage le changement. En ce qui concerne le caractère purement discrétionnaire de la mesure, la jurisprudence restreint son application aux seuls cas qui laissent à l’administration une liberté de décision conditionnée par l’absence de textes autant dire que l’agent n’est pas placé en condition de compétence liée. Ce troisième critère est en réalité subsidiaire et ne semble permettre que d’admettre comme mesure d’ordre intérieur des décisions non susceptibles d’être qualifiés d’actes de gouvernement. C’est à cette conception a contrario de la décision faisant grief que l’on doit le rattachement du visa du contrôleur financier à la catégorie des mesures d’ordre intérieur.

50La signification de cette qualification juridique est double. Elle permet de circonscrire les conséquences du visa au niveau strictement administratif. Pour des raisons de régularité, au sens juridique d’adéquation avec les textes en vigueur, le contrôleur financier central peut s’opposer à une nomination ou à un avancement en refusant de viser un décret ou le plus souvent un arrêté. L’intéressé peut donc être tenté d’intenter un recours pour excès de pouvoir de la décision du contrôleur qui paralyse la prise de décision le concernant. Le fait que le refus de visa soit une mesure d’ordre intérieur coupe court à la discussion, l’action du contrôleur est purement administrative. En conséquence, le rôle du contrôleur n’interfère pas sur le champ de la décision qui reste l’apanage de l’ordonnateur. Parallèlement, puisque le refus de visa du contrôleur n’ouvre pas la voie d’un éventuel contentieux, la discussion reste possible entre l’ordonnateur et le ministre des Finances.

B. RÉDIGER DES SYNTHÈSES

51Le Contrôle des dépenses engagées est au cœur du ministère vérifié. Les attributions du service lui permettent d’appréhender l’action administrative dans son ensemble. La mission du contrôle est d’abord financière au sens comptable. Mais les documents qui transitent par le contrôle, ou que ce dernier est susceptible d’obtenir pour accomplir sa mission, en font un lieu de détention de l’information. Le contrôle est donc le lieu, tout autant que le moment, de traitement de cette information financière. C’est donc logiquement au Contrôle des dépenses engagées qu’il incombe de fournir les informations relatives au contrôle financier de l’État. La mission comptable du contrôleur est en conséquence complétée, il fournit des documents à vocation synthétique. Tout d’abord, en cours d’exécution, il est chargé de donner son avis sur tout type d’acte juridique susceptible d’entraîner une dépense. Ensuite, en fin d’exercice, il est chargé de remettre au ministère des Finances un rapport relatif à sa mission de contrôle.

1. Les avis.

52Les avis émis par le contrôleur des dépenses engagées sont de deux types : Ils peuvent porter sur toutes les mesures susceptibles de répercussions financières ainsi que sur les demandes proprement budgétaires.

Loi du 10 août 1922, article 4. Les contrôleurs des dépenses engagées donnent, au point de vue financier, leur avis motivé sur les projets de lois, de décrets, d’arrêtés, contrats, mesures ou décisions soumis au contreseing ou à l’avis du ministre des Finances, ainsi que sur les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels de toute nature des départements ministériels auxquels ils sont attachés. Ils reçoivent, à cet effet, communication de tous documents ou renseignements utiles.
Ces avis sont transmis au ministre de Finances en même temps que les projets, propositions ou demandes auxquels ils se rapportent.

a. L’avis sur les mesures soumises au contreseing du ministre des Finances.

  • 40 Instruction du 10 août 1924.

53Du fait de sa place au sein des ministères dépensiers et surtout de l’expérience acquise de leur mode de fonctionnement, le contrôleur peut entrevoir les conséquences qu’une décision, a priori anodine, est susceptible d’engendrer. L’avis du contrôleur sert un double objectif de prévision des répercussions financières des mesures proposées, tant pour le ministre que pour son collègue des Finances. La loi Marin a circonscrit le champ de l’avis du contrôleur qui ne doit traiter que des « conséquences financières » des mesures. L’instruction de 1924 vient préciser que les contrôleurs des dépenses engagées ont pour mission de « relever toutes répercussions directes ou indirectes, immédiates ou à venir, aussi bien en recettes qu’en dépenses, qu’une mesure est susceptible d’entraîner pour le Trésor public »40.

  • 41 Circulaire n° 6-1-B/3 du 29 janvier 1954, S.A.E.F. PH 196.
  • 42 Circulaire n° 6-1-B/3 du 29 janvier 1954, S.A.E.F. PH 196.

54Pressés par les circonstances et peu désireux de permettre au ministère des Finances d’exercer un contrôle pointilleux sur les conséquences de leurs décisions, les ministres dépensiers ont largement oublié cette disposition que la loi n’avait pas cru bon en 1922 assortir d’une sanction… Devant l’inobservation de cette disposition, le directeur du Budget s’est vu contraint de rappeler à l’ordre les services des ministères dépensiers. La lettre circulaire du 29 janvier 1954 est explicite : « application de l’article 4 de la loi du 10 août 1922 sur le contrôle des dépenses engagées ». Dans un premier temps, le directeur du Budget constate les errements. « À l’occasion de l’examen des projets de textes élaborés par les différents départements ministériels et qui me sont communiqués pour signature, je suis souvent amené à constater que les dossiers transmis ne comportent pas l’avis du contrôleur des dépenses engagées placé près le ministre intéressé »41. Devant cet éloignement injustifié de la lettre de la loi qui ne concourt qu’à compliquer la marche de son service au détriment des intérêts du Trésor, Roger Goetze conclut abruptement qu’il ne saurait laisser subsister un tel état des choses. « Mes services ont reçu pour instruction de se refuser désormais à examiner les propositions qui ne seraient pas accompagnées de la note susvisée et qui n’auraient pas été soumises au contrôleur des dépenses engagées intéressé »42.

  • 43 Circulaire n° F 1-11 du 20 février 1957, S.A.E.F. PH 196.
  • 44 Les trois directeurs du Budget de 1949 à 1966 : R. Goetze (juillet 1949-décembre 1956),G. Devaux ( (...)
  • 45 Circulaire n° F 3-21 du 25 avril 1961, S.A.E.F. PH 196.

55À peine nommé à la tête de la direction, Gilbert Devaux, successeur de Roger Goetze, doit réitérer cette observation par circulaire le 20 février 1957 43. Il semble que les services ont fait peu de cas de ces revendications puisque peu de temps après son entrée en fonction, Raymond Martinet 44 en rappelle l’existence par la circulaire du 25 avril 1961. « À l’occasion de l’examen des projets de textes ou des demandes statutaires ou indemnitaires, élaborés par les différents départements ministériels, il m’a été donné de constater que ces derniers adressent le plus souvent leurs propositions en annonçant l’envoi « ultérieur » de l’avis du contrôleur financier. Cet avis ne parvient ensuite que rarement à mes services »45.

  • 46 Jean Parmentier, contrôleur financier près le ministère de l’Outre-mer, entretien réalisé par l’au (...)

56Les avis des contrôleurs financiers restent aujourd’hui encore des exceptions. « Cette disposition n’est pas respectée. En ce qui concerne les frais de mission lors des déplacements en outre-mer, personne n’est mieux placé pour donner un avis que les agents du Contrôle financier qui appliquent ces textes anciens et les manient parfaitement. Mais la direction du Budget en la circonstance, n’a pas invité le contrôleur aux travaux de cette réforme associant Outre-mer, Budget et Fonction publique »46.

57Il est vraisemblable que la réorganisation de la direction du Budget a concouru à un transfert de compétence. Alors que, jusqu’en 1975, le bureauB2 gérait l’ensemble du budget de l’État, la nouvelle répartition sectorielle des fonctions au sein de la direction du Budget a permis aux agents des Finances de se faire leur propre avis. Cela explique en partie qu’à partir de cette époque, la direction du Budget ne revendique plus avec autant d’acharnement les avis des contrôleurs. De plus, les ministères ont tendance à restreindre le champ d’action du service du Contrôle financier central à la régularité de la dépense. Ils considèrent fort logiquement comme incongru de soumettre des projets n’entraînant pas de dépenses - au sens comptable et juridique du terme - au Contrôle financier. Ce sentiment est renforcé par la défiance évidente à l’égard du corps étranger que représente le Contrôle financier central.

58La disparition de cette partie de leur mission représente objectivement un appauvrissement des prérogatives du Contrôle financier central. Au-delà des raisons pratiques évoquées, il convient d’ajouter que la justification des avis préalable des contrôleurs des dépenses engagées correspondait à une action en partie technique : l’évaluation des répercussions financières des mesures proposées. Le développement des compétences des bureaux financiers des ministères dépensiers, conjugué au renforcement du rôle politique des cabinets ministériels, a logiquement conduit à la conclusion que l’avis du contrôleur n’était plus techniquement nécessaire, sachant qu’il était de surcroît politiquement contesté.

b. Les avis sur les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels.

  • 47 La forme de ces avis n’a pas changé depuis 1922. Les termes de la documentation des contrôleurs fi (...)

59Les avis accompagnant les projets des ministères prévus par l’article 4 de la loi Marin sont largement tombés en désuétude, pour autant la règle conserve son utilité. Le contrôleur continue à émettre un avis sur tous les projets proprement budgétaires47.

  • 48 Documentation des contrôleurs financiers, I Db-01, page 43.

60En ce qui concerne les projets de budget transmis par les ministères dépensiers au ministère des Finances dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances, « Le contrôleur expose les caractères essentiels du projet de budget qui lui est communiqué et les modifications qu’il comporte par rapport au budget précédent. Il présente en même temps les observations auxquelles lui paraissent donner lieu le volume des crédits demandés, les tendances du projet de budget et les méthodes de gestion du département soumis à son contrôle »48.

  • 49 Documentation des contrôleurs financiers, I Db-01, page 43.

61S’il est demandé au contrôleur de porter son attention en priorité sur les « mesures nouvelles » par opposition aux simples réévaluations et aux mesures de portée restreinte, c’est-à-dire d’un coût peu élevé, « Il conclut dans chaque cas par une proposition précise et, si possible, chiffrée d’adoption, de rejet ou de modification ». Mais son rôle ne s’arrête pas là. Son expérience peut lui permettre d’aiguiller les dispositions de la loi de finances. « Le contrôleur peut également indiquer les réductions à opérer sur les chapitres trop largement dotés ; il peut proposer, par contre, de relever les crédits affectés au règlement de dépenses obligatoires, qui lui paraissent insuffisants. L’étude des mesures nouvelles et la vérification de l’exactitude des prévisions de dépenses se font parallèlement. Il appartient, en effet, au contrôleur de rechercher si les dépenses devant résulter de ces mesures ne sont pas susceptibles d’être couvertes en totalité ou en partie par des disponibilités que présenteraient les dotations ouvertes au dernier budget voté et appelées, en principe, à être inscrites au budget en préparation »49. Le rôle du contrôleur consiste aussi en la validation de la sincérité financière des évaluations.

  • 50 Documentation des contrôleurs financiers, I Db-01, page 43.

62Il lui est enfin demandé de transmettre son sentiment sur la gestion du ministère. Il s’agit alors de donner son « avis » sur les répercussions envisagées par les mesures proposées. « S’agissant des mesures nouvelles, le contrôleur n’est pas obligé de limiter son examen aux propositions de l’administration. Le contrôleur peut exposer, en les chiffrant, les projets de réorganisation dont il a indiqué le principe et l’économie dans le préambule de son avis. Le contrôleur ne doit pas en effet négliger cette possibilité de signaler en temps opportun les erreurs ou les insuffisances qu’il a pu relever dans la gestion des crédits. Il ne doit pas attendre la production de son rapport annuel pour informer de ses critiques et des réformes qu’il juge nécessaires, la direction du Budget »50.

  • 51 Documentation des contrôleurs financiers, I Db-01, page 43.

63Logiquement, l’avis porté par le contrôleur financier sur les modifications en cours d’exécution des documents budgétaires est de la même teneur que celui émis sur le projet initial. « En ce qui concerne les demandes de crédits additionnels présentées en cours d’année (préparation de projets de lois de finances rectificatives ou de projets d’arrêtés de report de crédits), les avis fournis par les contrôleurs doivent être établis dans la même forme que ceux qu’ils ont à émettre sur les propositions budgétaires »51.

64Les contrôleurs assurent que ces avis sont transmis à la direction du Budget. Il existe cependant une différence formelle entre les avis accompagnant les demandes de modification de crédits et les avis portant sur les demandes de crédits. En ce qui concerne les atteintes à la spécialité budgétaire (arrêté de transferts et décrets de virement), les propositions sont transmises au contrôleur par les directions financières et l’avis est remis sur un imprimé spécial alors que, pour les demandes de crédits, l’avis est informel, c’est-à-dire généralement oral…

2. Les rapports et études de fin d’exercice.

65Le contrôleur est traditionnellement astreint à transmettre en fin d’exercice un rapport relatif au déroulement de sa mission de contrôle. En 1956, il a été accordé aux contrôleurs qui le souhaitaient la possibilité de remettre une étude sous forme de note en lieu et place de ce rapport.

a. Le rapport de fin d’exercice.

66Le rapport est une obligation.

Loi du 10 août 1922, article 7. Chaque année, les contrôleurs des dépenses engagées établissent un rapport d’ensemble relatif au budget du dernier exercice écoulé, exposant les résultats de leurs opérations et les propositions qu’ils ont à présenter. Ces rapports sont dressés par chapitre budgétaire et par ligne de recettes. Ils sont, ainsi que les suites données aux observations et propositions qui y sont formulées, communiqués par les contrôleurs des dépenses engagées au ministre des Finances et aux ministres intéressés et, par l’intermédiaire du ministre des Finances, à la Cour des comptes et aux commissions financières des deux Chambres.

  • 52 On trouve ces rapports au S.A.E.F, voir les sources écrites de ce travail pour plus de précisions.
  • 53 Note du directeur du Budget, Didier Gregh, n° 58 B/4 du 23 mai 1945 : à messieurs les contrôleurs (...)

67Imposée par la loi, la transmission d’un rapport relatif au dernier exercice ne fut pas toujours respectée52. Si on trouve de très nombreux rapports pour la période de l’entre-deux-guerres, pendant la seconde guerre mondiale, la production des rapports avait perdu de son intérêt : Il n’y avait plus de Parlement pour les lire. L’absence de la représentation nationale était de plus conjuguée à une perte d’influence de la direction du Budget qui n’était plus à même de s’opposer aux dépenses et donc aux ministères dépensiers. « J’ai constaté que de nombreux rapports relatifs aux exercices 1942 et 1943 ne m’étaient pas encore parvenus. De ce fait, il est impossible d’avoir une idée exacte de l’action exercée par le Contrôle des dépenses engagées au cours des derniers exercices »53.

  • 54 Circulaire n° 13 B/3 du 26 janvier 1946.

68La circulaire du 26 janvier 1946 rappela leurs obligations d’avant-guerre aux contrôleurs. « En fait, au cours de ces dernières années, la transmission des rapports annuel n’a été effectuée que très irrégulièrement. […] J’attire votre attention sur l’intérêt que j’attache à ce que soit désormais produit avec régularité et exactitude le document dont il s’agit »54. L’ordonnance du 30 décembre 1958 vint à propos réaffirmer la nécessité de la production de ces rapports qui est considérée comme un élément de l’information financière du Parlement.

  • 55 Ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, J.O. 31 décembre 1958 (...)
  • 56 Alinéa abrogé par l’article 15 de la loi n° 67-483 du 22 juin 1967. L’article 10 de ce texte repre (...)

Ordonnance n° 58-1 374 du 30 décembre 1958 55, article 164-IV. Le rapport dressé chaque année par la Cour des comptes est déposé sur le bureau des chambres par les soins du premier président56. Le rapport d’ensemble établi par chaque contrôleur financier sur l’exécution du budget du département ministériel dont il assume le contrôle, au cours de la gestion écoulée, est adressé au Parlement par le ministre des Finances et des Affaires économiques.

  • 57 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F. mini disque n° 4.
  • 58 Mme Molières, agent de la direction du Budget au bureau 1C confirme les faits. Elle a personnellem (...)

69Les contrôleurs successifs affirment que les rapports furent ensuite rédigés. « Tous les ans, les contrôleurs financiers font un rapport sur la gestion de leur ministère et ce rapport est transmis au Parlement, c’était le bureau B3 qui se chargeait de cette transmission »57. Le bureau B3 de la première sous-direction coordonne le contrôle des dépenses engagées, il s’appelle aujourd’hui bureau IC58.

  • 59 On note évidemment des exceptions, ainsi le rapport sur l’exécution du budget du ministère des Aff (...)
  • 60 On trouve les rapports des contrôleurs des dépenses engagées au S.A.E.F. Pour les années 1920-1930 (...)
  • 61 Ces parties sont présentées dans un ordre ou dans un autre selon l’humeur du contrôleur.

70Le contenu des rapports est variable et évolue avec le temps. Les rapports remis dans la période de l’entre-deux-guerres sont de taille aléatoire puisqu’ils comportent entre 100 59 et 200 pages60. L’instruction de 1924 ayant prévu un cadre précisant leur contenu, c’est sans surprise que l’on constate une structure bipartite accompagnée d’annexes. Une partie du rapport évoque les diverses propositions d’engagements ayant motivé des observations de la part du contrôleur. Le but de ce rappel est d’attirer l’attention de la direction du Budget sur certains chapitres en vue de la préparation du projet de budget. Une seconde partie évoque les suggestions que le contrôleur croit devoir faire pour améliorer le contrôle exercé ou préserver les finances publiques61.

  • 62 Ces rapports sont présents au S.A.E.F. sous les côtes B 30955 à B 30969.
  • 63 Circulaire B 3-24 du 12 juin 1956.

71Après la seconde guerre mondiale les choses évoluent. Quoique plus denses, les rapports se raccourcissent62. La circulaire du 12 juin 1956 a redéfini les critères de rédaction de ces documents annuels dont les « observations sont groupées par nature au lieu d’être présentées par chapitre budgétaire »63. Le changement est notable. Les contrôleurs produisent des rapports plus synthétiques dont la vocation est manifestement de pointer les défauts dans l’accomplissement du processus de la dépense publique.

  • 64 Les rapports postérieurs aux années 1970 ne sont actuellement pas disponibles auprès des différent (...)

72Dans les années 1990, la situation a encore évolué64. Une présentation synthétique rapide du budget du ministère et de son exécution est suivie d’une présentation de la consommation des crédits par chapitres regroupés par nature. Les rapports sont parsemés de tableaux comportant des batteries de chiffres rappelant étrangement les situations des dépenses engagées.

  • 65 Jean Parmentier, interview réalisée le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

73Ces rapports sont extrêmement fiables en matière de consommation des crédits. « La direction du Budget attend une photographie du ministère vérifié, le rapport doit rester factuel »65. Une seule source d’imprécision est concédée par les contrôleurs. Elle n’est pas de leur fait puisqu’elle provient de la différence entre les mandatements et ordonnancements opérés qui donneront lieu à des rejets de paiements. L’Agence centrale comptable du trésor et surtout la Paierie générale du trésor transmettent mensuellement un récapitulatif des dépenses nettes, c’est-à-dire effectuées. Une copie des lettres de rejets d’ordonnancements adressées aux services, précisant les conditions du ré ordonnancement, est aussi transmise au contrôle financier afin qu’il modifie le montant des crédits disponibles en fonction des demandes ultérieures des services. Ces décalages dans le temps peuvent être une source de reports de crédits.

74Le contrôleur financier est l’auteur du rapport, aussi chaque contrôleur financier rédige-t-il son rapport selon sa conception de sa mission. Certains vont préférer rester extrêmement « comptable » là où d’autres préféreront analyser la « gestion » écoulée. Les particularités des ministères contrôlés, inhérentes aux domaines d’interventions considérés, justifient aussi les différences d’approche. La direction du Budget a envisagé une normalisation des rapports dans les années 1990 avant d’en abandonner l’idée : la variété des ministères justifie des traitements différents dans les rapports d’exécution.

b. Des études thématiques.

75La circulaire du 12 juin 1956, qui réorientait le rapport de fin d’exercice du simple résumé factuel vers la synthèse à vocation analytique, accorda aux contrôleurs financiers qui le souhaitaient la possibilité de remettre à la direction du Budget une étude sur un pan de la vie du ministère contrôlé. La multiplication des domaines d’intervention de l’État nécessitait de l’information.

  • 66 Étude sur la réorganisation de l’Agence comptable des chancelleries diplomatiques et consulaires, (...)

76Le 12 mars 1959, le contrôleur financier près le ministère des Affaires étrangères remet ainsi une « étude sur l’Agence comptable des chancelleries diplomatiques et consulaires ». Le contrôleur explique dans son introduction s’être rapproché du secrétariat d’État au budget ainsi que du secrétariat du ministère des Affaires étrangères. Le résultat pratique de cette étude semble pour le moins mitigé. « Bien que le Quai d’Orsay ait paru en saisir l’importance, la démarche du Contrôle financier n’eut alors que peu de résultat et ne se traduisit par aucune mesure efficace. Le problème n’a, cependant pas été perdu de vue, ainsi que j’ai pu le constater à diverses reprises au cours d’entretiens avec le directeur du Personnel des Affaires étrangères. Ce haut fonctionnaire m’a même fait savoir récemment que son ministre s’y intéressait particulièrement »66.

  • 67 Si le décret de 1956 a aussi créé le « corps des contrôleurs financiers », cette donnée administra (...)

77Il n’est pas surprenant que la circulaire étendant la portée des informations susceptibles d’être transmises par le contrôle intervienne dans les années 1950. Cette période marque le déplacement de la mission du champ comptable vers le champ financier. La terminologie choisie pour désigner la mission en témoigne, on ne contrôle plus les dépenses engagées mais les « finances ». En 1956, les contrôleurs des dépenses engagées deviennent officiellement contrôleurs financiers67.

  • 68 Décret n° 56-81 du 23 janvier 1956 portant règlement d’administration publique relatif au statut p (...)

Décret du 23 janvier 195668, article 1er. Les contrôleurs financiers dirigent les services de comptabilité et de contrôle des dépenses engagées, institués dans chaque ministère par la loi du 10 août 1922, et exercent, en outre, le contrôle financier tel qu’il est défini par le décret du 25 octobre 1935, sur les offices administratifs, établissements autonomes et services dépendant de l’État dont la liste est établie par décret contresigné du ministre des finances. Ils peuvent également, dans les conditions fixées par le décret du 18 août 1941, exercer le contrôle financier sur les organismes privés bénéficiant des subventions de l’État.

  • 69 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

78Le changement de titre est intervenu à la demande des contrôleurs financiers qui souhaitaient par là que soit reconnue leur mission de conseil au même titre que leur mission de contrôle. « Le changement de titre de contrôleur des dépenses engagées en contrôleur financier s’est fait à la demande de l’association pour montrer que les contrôles ne s’exerçaient pas que sur les dépenses engagées, mais sur tout ce qui était financier et concernaient la gestion financière. Cela n’a rien changé au travail »69.

79D’une utilité incertaine du point de vue de du Budget, ces études n’ont pas spécialement été encouragées. L’attitude de l’administration centrale s’est radicalisée après 1975. Le but du contrôle est alors appréhendé comme orienté vers la fourniture de données, d’informations brutes que les bureaux de Rivoli traiteront. Rien n’interdit cependant au contrôleur de transmettre une étude thématique, en sus du rapport annuel.

II. L’EXPERT FINANCIER À LA DISPOSITION DES SERVICES DU MINISTÈRE CONTRÔLÉ.

80Du fait de sa situation et des prérogatives nécessaires à l’accomplissement de sa mission, le Contrôle financier bénéficie d’un point de vue, sinon complet, du moins panoramique - ou transversal - du ministère qu’il contrôle. Cette position, conjuguée aux connaissances financières poussées des hauts fonctionnaires qui occupent le poste, en fait un interlocuteur privilégié des services dépensiers en matière d’expertise. Le rôle de l’expert financier est double : le contrôleur est le conseiller des services dépensiers, mais aussi « co décideur » tant l’expertise tend parfois à la justification des décisions. Cette seconde conséquence de la mission du contrôle place l’homme des Finances dans une situation délicate puisqu’elle est susceptible de le rendre « coresponsable » des décisions prises.

A. LE CONSEILLER DU DÉPENSIER

  • 70 Instruction du 10 mars 1924.

81Le contrôleur financier est « en première ligne » du fait de son rôle de contrôleur de la régularité financière des propositions d’engagements de dépenses. Sa mission ne consiste pas seulement à apprécier sèchement cette régularité en apposant ou refusant son visa. « Lorsque, dans des cas particulièrement délicats ou importants, les services croient devoir demander des conseils d’ordre financier au contrôleur, il va de soi que celui-ci se prêtera à cette demande dans la mesure où elle est compatible avec la bonne exécution de son contrôle »70. La mission du contrôleur va au-delà du contrôle financier au sens comptable, il dispense des conseils. Il prend de ce fait incidemment conscience des difficultés rencontrées par les services et devient ainsi un diplomate chargé de résorber les conflits.

1. Celui qui aplanit les difficultés.

82Le contrôleur financier est chargé d’une mission de contrôle soit, mais il doit aussi éviter de se prêter à une critique trop facile : un excès de formalisme tendant à la paralysie administrative. Il va donc devoir apprécier ce que sont les difficultés rencontrées par les services et adopter une attitude adéquate. Dans un premier temps le contrôleur va chercher à guider les services vers la régularité en leur prodiguant tous les conseils nécessaires. En cas de difficulté, le contrôleur devra parfois se montrer conciliant quitte à s’éloigner de l’orthodoxie de la réglementation financière.

a. L’instructeur pédagogue.

  • 71 Il s’agit du contrôle des offices administratifs instauré par le décret du 25 octobre 1935.
  • 72 Note, non signée, vraisemblablement datée de 1936, S.A.E.F., B 33316.
  • 73 René Castet, archives orales du C.H.E.F.F., septembre 1998, mini-disque n° 3.

83Depuis l’affirmation de la mission de conseil par la circulaire de 1924, la tâche de conseiller du contrôleur des dépenses engagées n’a cessé de s’accroître. Un premier constat en ce sens date de 1936. « Les contrôleurs des dépenses engagées dont les attributions ont encore été récemment étendues71, sont également de plus en plus personnellement absorbés par le contrôle proprement dit et par leur rôle de conseiller technique des ministères près desquels ils sont accrédités »72. Les rapports des contrôleurs financiers rédigés dans les années 1950 et les témoignages recueillis attestent de l’effectivité de ce rôle de conseiller. « Toutes les relations que nous pouvions avoir avec les ministères techniques nous permettaient de réaliser à quel point nous étions des interlocuteurs privilégiés »73.

  • 74 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 6.

84Le rôle de conseil est primordial pour le Contrôle financier. Il permet au contrôleur de nouer une relation de confiance avec les services. Le partenariat et la collaboration qui en découlent ne peuvent que bénéficier à la régularité des opérations à venir. Pédagogue, le contrôleur financier est un formateur qui peut sensibiliser les services aux modalités de mise en place de procédures sans pénaliser leurs actions. « Après avoir eu des difficultés, j’ai eu d’excellents rapports avec le cabinet du ministre de l’équipement. À propos par exemple des dépenses faites par la direction de l’urbanisme pour le F.I.A.T. [fonds d’investissement pour l’aménagement du territoire], j’avais eu la visite d’une dame du cabinet qui m’avait dit : « je n’y connais rien, expliquez-moi comment faire pour ne pas violer les règles ». J’avais un rôle pédagogique »74.

  • 75 Jacques Reny, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Cont (...)

85Certains contrôleurs se sont prêtés de moins bonne grâce à ce rôle de formateur, considérant qu’il n’est par de leur mission que d’apprendre leur travail aux administrateurs des ministères contrôlés. Le contrôleur financier est cependant devenu une interface technique entre l’acte de dépense et l’ordonnateur, légitimement désarmé face à la complexité grandissante de la réglementation. « Code des marchés, statuts des personnels, réglementations et circulaires budgétaires, instructions de la comptabilité publique… : la gestion administrative est encadrée par une multitude de textes qui entrent parfois loin dans le détail de la gestion »75.

  • 76 Philippe Rivain, Rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de l (...)

86Le Parlement finit par saisir l’importance de cet apport réglementaire aux prérogatives du contrôle. « Le contrôleur financier auprès de chaque administration centrale n’est pas seulement un censeur, sa connaissance des principes et des textes financiers en fait un conseiller écouté dont les avis facilitent la solution des cas difficiles et, en tout cas, évitent des irrégularités qui, même involontaires, compromettraient ultérieurement l’exécution des décisions »76.

  • 77 Rapport du contrôleur financier Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année 195 (...)

87Le service du Contrôle des dépenses engagées est un point de contrôle préalable. Si l’on ôte toute connotation négative, liée à la notion de sanction, au terme « contrôle », le contrôle devient un lieu privilégié de vérification de l’absence d’erreur dans les dossiers. Les agents des ministères ne sont pas forcément au fait des subtilités de la réglementation financière. Le service du Contrôle est donc là pour leur en rappeler l’existence. Ce rôle de conseil est d’autant plus pertinent qu’il intervient en amont de la demande de visa. Plus la demande de conseil intervient tôt, plus il est possible de résorber les difficultés susceptibles de se produire. « Bien que plus de 25 400 visas aient été demandés en 1959 peu de dossiers ont motivé des observations qui mériteraient d’être rappelées dans le présent rapport. Il convient de signaler à nouveau que ceci est dû en grande partie au travail très efficace et très important effectué au sein des commissions consultatives centrales des marchés de l’Air à l’activité desquelles je participe »77.

  • 78 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

88Le conseil du contrôleur financier est d’autant plus pertinent que sa position et les relations qu’il entretient avec le ministère contrôlé lui permettent de parfaitement cerner ses interlocuteurs et donc de connaître leurs faiblesses. « Au bout d’un certain temps, on connaît les gens, les fantaisistes, les méthodiques… La direction des personnels administratifs et la police étaient un monde à part. La direction des collectivités locales répartissait les dotations grâce à un système de péréquation, un mécanisme qui laissait une part d’opportunité. La direction des routes à l’Équipement fonctionnait très bien. D’une manière générale, le ministère de l’Équipement était plus solide administrativement. Je suis persuadé que les Affaires sociales et l’Éducation nationale fonctionnaient moins bien »78.

  • 79 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998,C.H.E.F.F.

89In fine, le rôle de conseil est utile aux ministères car il leur permet de mettre en place des procédures de dépenses fiables. Conseiller des dépensiers depuis bientôt 80 ans, le Contrôle financier est aujourd’hui en face de directions de mieux en mieux formées. Pour autant il suffit de passer quelques minutes au sein d’un service pour comprendre que ce rôle de conseil reste extrêmement important tant les sollicitations sont nombreuses. « Dans les petits ministères, ce rôle est important : correction et conseil »79.

90La remarque est tout aussi valable pour les établissements publics et les petites directions des administrations centrales qui ne bénéficient pas forcément de l’infrastructure logistique des grandes directions. D’une façon générale, le rôle de conseil est très apprécié.

b. Un allié compréhensif.

91Lorsqu’il est confronté à une proposition d’engagement de dépense irrégulière, le contrôleur peut être amené, pour plusieurs raisons, à ne pas refuser son visa mais à émettre des observations. Le but du contrôle n’est pas de pénaliser une administration qui agit à la frontière de la régularité financière mais de lui permettre de rentrer dans le droit chemin.

  • 80 Rapport du contrôleur financier M. Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’anné (...)

92S’il reste acquis que le visa du contrôleur doit intervenir préalablement à l’engagement de dépense, les services peuvent avoir la surprise de voir parvenir des propositions d’engagements alors que l’engagement est déjà opéré, voire la dépense effectuée… « Aux objections les plus valables, tirées de l’urgence de certains déplacements et de la difficulté d’évaluer préalablement la dépense, le contrôle a répondu en acceptant, dans les cas d’urgence, soit un visa immédiat, soit la présentation des ordres de mission à une date très proche du départ quoique postérieure à celui-ci, ainsi que des engagements provisionnels, mis au point ultérieurement, si il y a lieu. De notables progrès ont été obtenus. Sans avoir toujours refusé son visa, sous peine de s’ériger en juge de l’opportunité, le contrôle a noté et déplore la facilité avec laquelle la direction de l’enseignement supérieur […] accepte de mettre à la charge de l’État des déplacements motivés bien plus par l’intérêt du voyageur que par celui du service »80.

  • 81 Rapport du contrôleur financier M. Rivière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’année (...)
  • 82 Jacques Reny, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Cont (...)
  • 83 Jean Parmentier (contrôleur financier), entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998,C.H.E.F.F.

93Devant le caractère parfois contraignant à l’absurde de certaines règles appliquées strictement dans un contexte trop éloigné de celui pour lequel elles ont été imaginées, le contrôleur est aussi amené à transiger. « La procédure d’engagement de dépenses utilisée en région parisienne paraît trop lourde, que penser de la gestion des crédits affectés à certains établissements de province, citons en particulier les 16 musées de province qui ne disposent, ni de régies d’avance, ni d’ordonnateurs secondaires et sont par conséquent gérés financièrement de Paris. Le prix du balai et celui de l’ampoule électrique deviendraient aberrants si l’on avait la curiosité de chiffrer le coût des opérations administratives nécessaires pour réaliser de tels achats. Aussi bien les services sont conduits à rechercher, en cas de nécessité, des solutions non réglementaires en utilisant provisoirement des fonds qu’ils détiennent (droits d’entrée des musées, inscription des universités, ventes de Sévres, etc.) et il faut bien admettre, en leur faveur, des circonstances atténuantes »81. Cette attitude peu formaliste par rapport à la lettre de la règle est une constante que la période de la reconstruction n’est pas seule à justifier. Ainsi, après avoir énuméré les secteurs de la gestion budgétaire et financière qui nécessitent une certaine souplesse dans l’interprétation de la réglementation financière - parmi ces secteurs, la gestion du personnel, la réglementation des marchés- Jacques Rény, contrôleur financier, conclut sur cette interrogation empreinte de réalisme : « La bonne administration ne revient-elle pas à admettre temporairement l’irrégularité si celle-ci ne dépasse pas certaines proportions mais en exigeant des services qu’ils fassent la preuve qu’ils ont pris toutes dispositions pour mettre au plus vite leurs affaires en ordre ? »82 Jean Parmentier fait état de la même doctrine en ce qui le concerne : « C’est souvent de la précipitation que vient l’erreur, c’est-à-dire des affaires urgentes. Même quand on décèle une irrégularité, on peut décider qu’il s’agit là d’un péché véniel, ou d’une broutille pour laquelle il n’est pas nécessaire de paralyser le service demandeur. Tout est affaire d’appréciation. La difficulté vient de ce que le Contrôle financier arrive en bout de course, c’est-à-dire après que les services ont pris leur temps, au moment où les délais se raccourcissent terriblement. De plus, il faut bien reconnaître que la logique du gestionnaire, qui veut faire aboutir un dossier, qui vise l’efficacité, ne comprend pas toujours la nécessité de respecter les règles et procédures budgétaires, dont il ne perçoit pas toujours la finalité »83.

  • 84 Note du contrôleur financier à M. le directeur général de l’urbanisme, de l’habitat et de la const (...)

94On relève une illustration parfaite de cet usage au ministère de l’Équipement. Les subventions versées à l’Agence foncière et technique de la région parisienne sont vraisemblablement utilisées, pour partie, à rémunérer des agents travaillant pour l’État. Le contrôleur financier rappelle alors que la réglementation financière oblige à imputer ce type de dépense sur des crédits de rémunération et non sur les crédits d’intervention, avant de préciser que cette « erreur d’imputation » n’entraînera pas de sanction de sa part. « J’ai néanmoins visé la décision présentée, compte tenu du caractère habituel et ancien de cette pratique (elle semble remonter à 1967). Pour l’avenir j’appelle votre attention sur la nécessité de recourir à des procédures régulières »84.

  • 85 Jacques Reny, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Cont (...)
  • 86 Rapport du contrôleur financier M. Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année (...)

95La réglementation budgétaire présente des difficultés et souffre de nombreux accommodements parmi lesquels le plus évident provient de la limitation au 30 novembre de la date limite des propositions d’engagements des dépenses ordinaires, hors dépenses de personnels qui peuvent l’être jusqu’au 31 décembre. Il convient de mettre en relation cette échéance avec la date du vote de la loi de finances rectificative de fin d’année pour constater que les services peuvent n’avoir que très peu de temps pour profiter des crédits mis à leur disposition par les parlementaires. « C’est au Contrôle financier d’apprécier la validité des raisons et de vérifier auprès de l’intéressé que le mécanisme de la dépense ne sera pas perturbé par ce retard »85. En cas d’absence de crédits pour des raisons conjoncturelles, il convient au contrôleur, en relation avec le gestionnaire, de gérer avec pragmatisme une situation qui doit se débloquer rapidement comme en témoigne M. Bertin Mourot, contrôleur financier près le ministère des Armées. « L’octroi de crédits pour les opérations nouvelles a été différé jusqu’en mai 1958 et n’a pris un caractère définitif qu’en août 1958. Eu égard à cette situation, il a été jugé nécessaire de mars à juillet d’autoriser les services « air » à passer divers marchés de fabrication ou de fournitures estimés urgents par anticipation sur les décrets de répartition à venir »86. Il s’agit là de « visas en dépassements ». Il convient de remarquer que cette pratique, sur laquelle la direction du Budget veut revenir est parfois difficile à déceler. En effet, le dépassement peut très bien ne pas être révélé dès la demande d’engagement qui n’épuise pas complètement un crédit, mais être inéluctable au vu de l’expérience que le contrôle a de la consommation dans le temps des crédits.

2. Un diplomate.

  • 87 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré »,R.F.F.P. n° 61, (...)

96« L’esprit des relations entre le contrôleur financier et le ministère dépensier relève davantage de la négociation et de la diplomatie que du contrôle rigide, afin de prévenir les blocages et d’assurer son efficacité à l’action du Contrôle financier »87. Le caractère diplomatique de la mission du contrôleur financier génère des relations ambiguës avec ses interlocuteurs. La personnalité de l’homme en charge de la mission revêt une importance prépondérante. Sa nomination est en conséquence un enjeu très important.

a. La place ambiguë du contrôleur vis-à-vis des services contrôlés.

97Le contrôleur financier est d’abord l’homme de la direction du Budget : celui qui dit non ! Il est ensuite, de manière corollaire, celui qui permet de justifier les arbitrages. Le contrôle financier est le lieu de l’interface politico-financière derrière laquelle s’abritent parfois les services dépensiers.

  • 88 Documentation des contrôleurs financiers, 1985, I Dh-01, page 51.

98Représentant du ministère des Finances, le contrôleur doit incarner la norme financière et s’assurer qu’elle est appliquée par les services. Il doit aussi faire observer les principes moins formalisés du droit budgétaire, en particulier le principe d’équilibre. Le contrôleur est en première ligne et doit tenter de convaincre les services de se soumettre aux impératifs budgétaires souvent considérés comme des préoccupations des « finances ». « Soucieuse avant tout d’atteindre ses objectifs, l’administration néglige, volontairement ou non, les considérations d’ordre financier qui peuvent la gêner, ou lui paraissent secondaires »88. La mission du contrôleur consiste à freiner, voire repousser, les initiatives particulières susceptibles de compromettre, par leurs conséquences directes ou leurs répercussions, une politique financière qui déborde le cadre de chaque département ministériel. Il est en définitive le premier maillon d’une direction qui doit permettre de faire coexister des objectifs variés aux conséquences financières univoques : les dépenses.

  • 89 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.
  • 90 Dans une note portant sur le recrutement des ingénieurs des ponts et chaussées et des ingénieurs d (...)
  • 91 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, (...)

99« Quand on venait me consulter au préalable, j’essayais toujours de ne pas paralyser l’administration, de trouver une solution »89. Plutôt que de refuser de viser une demande d’engagement dont les répercussions financières lui semblent mal évaluées, le contrôleur peut préférer s’en ouvrir aux services et négocier son visa 90. « En cas d’irrégularité, le contrôleur financier refuse son visa, et un dialogue s’engage entre lui et le service dépensier ; ce dialogue aboutit la plupart du temps à un accord : le service accepte de modifier sa proposition d’engagement initiale dans le sens souhaité par le contrôleur, ou bien celui-ci se rend aux arguments du service dépensier. Il peut se produire (rarement) que le conflit persiste : dans ce cas-là, le ministre dépensier ne peut pas engager la dépense contestée ; s’il persiste dans sa volonté, il doit en référer au ministre des Finances et il lui demande de donner l’ordre au contrôleur financier de viser ; un second dialogue s’instaure alors à l’échelon supérieur, celui de la direction du Budget, quelquefois du cabinet du ministre, voire enfin des ministres personnellement ; on trouve alors en général un compromis, et le ministre des Finances autorise le contrôleur financier à viser l’engagement, après modification ou sans modification des propositions initiales. Si le conflit demeure, le dernier mot reste au ministre des Finances (c’est-à-dire au contrôleur financier) : l’engagement ne peut se faire »91.

  • 92 Philippe Rivain, rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de l (...)

100Avant de recourir à l’arbitrage d’une direction du Budget aux jugements parfois sévères à l’égard des revendications des services, pour ne pas dire de leurs velléités dépensières, le contrôleur financier doit tenter de parvenir au compromis afin de ne pas accroître la lourde tâche des bureaux du ministère des Finances. « Représentant du ministre des finances et singulièrement de la direction du Budget, il évite de les alerter et de solliciter leurs avis pour le règlement d’affaires courantes »92.

  • 93 Rapport sur l’exécution du budget du ministère des Affaires étrangères pour l’exercice 1924, S.A.E (...)
  • 94 Rapport du contrôleur financier M. Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année (...)

101Pour parvenir à faire accepter des solutions qui lui apparaissent comme des compromis, le contrôleur financier doit s’efforcer, d’analyser avec objectivité les éléments qui lui sont présentés et de le faire savoir. Le contrôleur explique, dans son rapport ou par des notes les difficultés, rencontrées en cours d’exercice, par le ministère contrôlé. Ainsi, en 1925, le contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Affaires étrangères signale qu’un seul dépassement de crédit est à répertorier pour l’exercice 1924 avant d’ajouter que ce dépassement est : « dû à une annulation de crédit trop importante signalée par le contrôleur lors de la discussion de la loi »93. Quelques années plus tard, le contrôleur financier près le ministère des Armées replaçait dans leur contexte les difficultés financières du ministère qu’il contrôle. « Comme l’a montré notre exposé, les moyens financiers du ministère des Armées air sont restés incertains jusqu’au mois d’août 1958. Au budget déjà sévère, admis au début de l’année, la loi de finances (2e partie) a apporté des modifications qui se sont révélées presque aussitôt insupportables. La poursuite de l’activité de l’armée de l’air en Afrique du nord et, d’autre part, en dépit de certaines compressions de programme, l’importance des paiements à satisfaire concernant les études et fabrications aéronautiques, motivaient des dotations supérieures à celles retenues par le législateur »94.

  • 95 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

102Au-delà des difficultés engendrées par la distance entre les services et le législateur en charge de les doter en crédits, le contrôle a toujours prêté une oreille attentive aux récriminations formulées par les bureaux. De tout temps on a accusé le service du contrôle de ralentir la marche de l’administration. Le témoignage d’André Caussin n’est pas le seul à affirmer que les contrôleurs attachent une grande importance à remplir leur mission avec célérité, quitte à « alléger » leur contrôle. « On n’était pas envoyés pour arrêter l’administration, mais pour qu’elle agisse régulièrement. J’ai toujours demandé à mes collaborateurs de ne jamais ralentir une affaire. Si vous n’avez pas le temps, faites-le par sondage, ne laissez pas les papiers s’accumuler, car on nous reprochera tout retard »95.

  • 96 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.
  • 97 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 2.

103Le Contrôle financier n’est pas toujours perçu comme un corps étranger hostile. Sa place stratégique au sein du processus de la dépense publique permet aux services financiers des ministères dépensiers d’agiter la menace que représente le refus de visa afin d’obtenir ce qu’ils n’osent imposer seuls. Les relations entre le service du contrôle et le bureau financier d’un ministère sont bonnes et quotidiennes, leurs préoccupations sont proches. « Toutes les opérations financières passent par la direction financière, on était dans le même bâtiment. On avait de très bonnes relations, une très grande compréhension mutuelle. Au fond, dans un ministère, les préoccupations ne sont pas loin de celles de la direction du Budget, les vraies directions dépensières sont les directions opérationnelles »96. Le Contrôle financier peut ainsi devenir temporairement l’allié de services financiers désireux de limiter les bureaux, c’est-à-dire leurs collègues… « Une structure branchée sur un secteur a toujours tendance, à la longue, à défendre ses administrés. Le ministère était parfois content que nous disions non, car il était englué dans ce secteur. La direction financière du ministère de l’Éducation nationale jouait chez elle le rôle d’une direction du Budget, elle arbitrait contre le C.N.R.S. etc. Elle était contente que nous disions non, même si elle nous soumettait toujours tous les dossiers, toutes les demandes. On voyait alors que la direction financière soutenait mollement telle demande, c’est qu’au fond, elle n’était pas mécontente qu’elle soit repoussée. Les instances financières avaient une fibre budget… »97.

  • 98 Un des acteurs de ce jeu difficile décrit sa fonction en ces termes : « C’est un beau métier, un m (...)
  • 99 Michel Tixier, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.
  • 100 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », I.T.A.P., 1951, page 16.

104Le bureau du budget d’un ministère dépensier occupe une position difficile. Face à la direction du Budget et à son correspondant en service commandé, il doit gérer et préparer les demandes dont il redoute les conséquences 98. Le bureau du budget ne tient pas forcément à voir un service, quel qu’il soit, enfoncer un coin dans l’édifice qu’il a si difficilement mis en place. La discussion budgétaire s’est pour lui déroulée en deux phases, d’abord en interne, au sein du ministère, ensuite en externe dans les bureaux de la direction du Budget. Aussi, ce bureau, par lequel transitent toutes les propositions d’engagements de dépenses puisqu’il est censé tenir pour le compte du ministre sa comptabilité des dépenses engagées, peut parfois décider de mettre à son compte, mais au nom du Contrôle financier, certaines objections. « Les services s’abritent derrière le Contrôle financier »99. « Qu’une réponse négative doive être donnée à quelque protégé, on saisit aussitôt le contrôle pour qu’il prenne la responsabilité du refus. Au fond, si le contrôle n’existait pas, il faudrait l’inventer »100.

  • 101 Georges Mas, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.
  • 102 René Buxéda, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 2.
  • 103 Jean Parmentier, interview réalisée le 23 mars 1998, archives C.H.E.F.F.

105La communauté d’intérêt qui voit le jour entre le ministère contrôlé et le Contrôle financier, au plus grand avantage du contrôleur, peut se faire au détriment de « l’arbitraire » ou de l’opportunité de la décision du politique que l’administration peut avoir tendance à régenter. Quand le cabinet d’un ministre prend trop de liberté avec la structure administrative, il prend le risque de se faire proprement dénoncer. Le Contrôle financier joue alors en quelque sorte le rôle de garde-fou. « Les services viennent nous prévenir discrètement lorsqu’il y a un ordre irrégulier des cabinets, ils nous disent « voilà ce qui se passe, à vous de jouer », […] Les gens viennent nous voir et sont contents de pouvoir s’abriter derrière le contrôle, même si, évidemment, nous ne sommes pas toujours bénis »101. Cette attitude semble constante, elle révèle le caractère perpétuel de l’affrontement entre le politique et l’administratif, au sein des services centraux des ministères. René Buxéda évoque ce type de relations à la fin des années 1960. « Les services sont satisfaits du Contrôle financier. Quand le cabinet du ministre réclame une mesure irrégulière, les services sont contents de dire : Non le contrôleur financier ne voudra jamais ! »102 Jean Parmentier renouvelle la remarque pour les années 1990. « Il arrive que les services viennent me prévenir en cas de difficultés liées aux décisions des cabinets. Dans la mesure où je ne dépends pas du ministre vérifié, je dispose d’une plus grande marge de manœuvre et d’une grande liberté de parole (à titre indicatif, ce type de démarche se produit 3 ou 4 fois par an) »103. Ce type de régulation interne par l’intervention du Contrôle financier est tout à l’avantage de ce dernier. Il profite des rivalités et surtout du peu de doigté dont font preuve certains cabinets pour faire passer leurs points de vue et peaufine ainsi ses relations avec les services dépensiers.

b. Un poste difficile à pourvoir.

106Les relations entre les services et le contrôleur peuvent tourner à l’entente cordiale ou à la franche hostilité. La plupart des missions se déroulent dans des conditions intermédiaires. Eu égard à l’importance de la personnalité du contrôleur, sa nomination revêt une importance primordiale.

  • 104 Le détachement s’oppose à la mise à disposition (appelée aussi placement « hors cadre »). Dans le (...)
  • 105 André Caussin, archives orales du C.H.E.F.F.
  • 106 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des affaires étrangères pour 1924, page 12, (...)

107Pour éviter tout risque de collusion ou de friction entre le contrôleur et les contrôlés, la direction du Budget évite de maintenir trop longtemps un contrôleur sur un même poste de contrôle. Si la loi n’a pas prévu de disposition expresse quant à la périodicité du renouvellement des contrôleurs dans leurs fonctions, la pratique veut que le cycle de contrôle n’excède pas cinq années. Ce délai correspond à la période normale de détachement d’un agent de la fonction publique. Les hauts fonctionnaires qui occupent le poste de contrôleur financier central ont le statut administratif d’agents détachés dans le corps des contrôleurs financiers104. Au-delà de cette période, le contrôleur risque de trop bien connaître ses interlocuteurs ce qui nuit à la clarté de leur relation comme en témoigne André Caussin resté 10 ans contrôleur du ministère de la Défense nationale. « Au bout de 10 ans mon détachement est venu à son terme, c’est le cabinet des Armées qui a demandé à la direction du Budget de me maintenir encore 5 ans. Je les connaissais un peu trop tous (j’étais devenu capitaine de l’équipe de tennis de leurs gosses), les colonels de mon arrivée étaient devenus généraux. Donc j’étais très gêné de refuser catégoriquement de temps en temps. C’est pour cela que je suis allé à l’Équipement »105. Inversement, les relations peuvent aussi s’être détériorées entre le service du Contrôle et ses interlocuteurs. « Le service du Contrôle a continué en 1924 à fonctionner au ministère des Affaires étrangères avec régularité, conformément à la loi du 10 août 1922 et au règlement d’administration publique du 15 juin 1923. Cette application consciencieuse de la réglementation relative au contrôle des dépenses engagées n’a d’ailleurs pas manqué d’attirer bien des inimités au titulaire dudit service »106.

  • 107 Il est difficile de mettre en évidence une mauvaise collaboration entre contrôleur et contrôlés. L (...)

108Un changement d’homme peut permettre de recréer une dynamique nécessaire à la bonne gestion de la dépense publique en tant qu’opération administrative. Les contrôleurs parviennent sans trop de difficulté à maintenir cet esprit de collaboration souhaitable entre eux et les services, il est à ce titre extrêmement rare que les services réclament à la direction du Budget un changement de contrôleur107.

  • 108 Georges Pompidou est alors Premier ministre.
  • 109 Note manuscrite, non signée, vraisemblablement de la plume de Renaud de La Genière (du fait des no (...)

109Le mouvement occasionné par le départ en retraite ou le décès de contrôleurs donne lieu à d’intenses tractations au sein de la direction du Budget. Au-delà de problèmes de carrière, épineux à gérer au sein d’une direction dont ce n’est pas la vocation, les notes prises lors du « mouvement de 1961 » par les administrateurs de la direction démontrent les attentes de cette dernière à l’égard de ses représentants au sein des ministères dépensiers. « Le « tourisme » était un secteur délicat auquel M. Pompidou108 s’intéressait personnellement ; il [Biennenfeld, contrôleur financier] suggérait de le confier à Schneider qui est particulièrement doué pour les " public relations ". On pourrait ainsi créer un secteur Schneider comprenant : Tourisme, dépenses françaises au Maroc et en Tunisie, Ena ; ce qui lui laisserait encore du temps pour s’occuper activement de l’Association des contrôleurs financiers »109.

  • 110 Le bureau S1 est chargé de la construction et des affaires sociales au sein de la 4e sous-directio (...)
  • 111 Tableau manuscrit, « Mouvement des C.F. », S.A.E.F. B 30954.
  • 112 Tableau manuscrit, « Mouvement des C.F. », S.A.E.F. B 30954.

110Un autre document montre les talents d’organisateur que réclame ce mouvement. Les solutions envisagées sont synthétisées sous la forme d’un tableau à deux entrées (les ministères d’un côté, les candidats pressentis de l’autre). Les commentaires inscrits sous chacun des noms donnent une idée des qualités requises pour chacun des postes. Ainsi, pour le ministère des Affaires culturelles, le directeur envisage de nommer M. Valette tout en notant : « c’est peut-être dommage de l’enlever de la Construction qu’il connaît à fond (ancien chef de S1110) »111, avant de préciser sous le nom du second candidat envisagé : « Sera-t-il assez ferme pour tenir bon dans cette pétaudière ? »112 .

  • 113 113. Edgar Pisani est alors ministre de l’Équipement, dont dépend le secrétariat d’État au Logemen (...)
  • 114 Tableau manuscrit, « Mouvement des C.F. », S.A.E.F. B 30954.

111Au-delà des considérations liées aux différentes qualités de service des agents, les relations personnelles jouent évidemment un grand rôle. Ainsi, pour le ministère du Logement et sous le nom du contrôleur envisagé, on peut lire cette note pleine de sens : « cela fera des étincelles avec Pisani113 »114 .

  • 115 Note manuscrite intitulée « entretiens chez Messieurs Malafosse et Fourgous 9/12/66 »,S.A.E.F. B 3 (...)
  • 116 En l’espèce, M. Schneider, président de l’association des contrôleurs financiers, contrôleur finan (...)

112La nomination des contrôleurs est un sujet délicat qui est traité avec beaucoup de sérieux. Le mouvement de 1961 est d’abord discuté entre M. Fourgous sous-directeur de la 4e sous direction chargée du personnel de la direction du Budget et M. Malafosse sous-directeur de la 1re sous direction chargée du budget de l’État (dont dépend le 3e bureau « contrôle des dépenses »)115, avant d’être transmis au directeur. Il est important de noter que les contrôleurs financiers sont consultés116 .

B. LES INCIDENCES DE LA « COADMINISTRATION » SUR LA RESPONSABILITÉ

113L’intervention du contrôleur financier est susceptible d’influer sur le mécanisme de mise en œuvre des responsabilités financières découlant de l’irrégularité d’un acte de dépense. De par le positionnement préalable du visa, l’attitude du Contrôle financier revêt une signification de nature, soit à mettre en évidence la responsabilité de l’ordonnateur, soit et c’est un phénomène récent, de nature à engager sa propre responsabilité.

1. Le visa préalable et la responsabilité de l’ordonnateur.

114Le visa préalable du contrôleur financier est un indicateur relativement fiable de la régularité de la demande d’engagement de dépense. Puisque l’examen exercé par le contrôleur porte sur la régularité financière de la proposition d’engagement, il permet d’alerter les services dépensiers des risques encourus. Les ordonnateurs peuvent donc logiquement être tentés de s’abriter derrière cette « décision » et présument la régularité de l’acte dès l’obtention du feu vert de l’agent des finances.

a. Le visa permet d’isoler les responsabilités éventuelles.

115Le rôle de conseiller financier du contrôleur s’est accru depuis l’apparition de la Cour de discipline budgétaire et financière. Les services dépensiers essaient de convaincre le contrôleur de la régularité de leurs opérations pour en retirer une « bénédiction » sinon suffisante, du moins rassurante.

  • 117 Instruction du 10 mars 1924.

116S’assurer de la bonne présentation d’un dossier ne permet pas seulement d’accélérer la procédure proprement administrative. Pour l’ordonnateur, il s’agit d’une indication rassurante en matière de responsabilité. Le contrôle de la régularité permet une forme d’évaluation du risque encouru. C’est en ce sens qu’a été conçue la loi de 1922 comme l’expose la circulaire de 1924. « Les contrôleurs doivent être pour les chefs de ces administrations de véritables guides qui, étrangers aux préoccupations particulières des services, les mettent en garde contre les conséquences financières de certaines décisions et leur signalent les cas où leur responsabilité peut se trouver mise en cause »117 .

  • 118 Lettre circulaire d’Edgar Faure, n° 29 7 B/2, datée du 24 avril 1950, à messieurs les ministres et (...)

117Prévue dès l’origine, cette activité d’évaluation de la responsabilité financière de l’acte de dépense publique ne se manifeste, dans la correspondance administrative, qu’après la mise en place, par la loi du 25 septembre 1948, de la Cour de discipline budgétaire et financière. Il s’agit là d’une preuve supplémentaire, s’il en fallait, du caractère tardif de l’apparition d’un système de responsabilité financière des ordonnateurs. Le contrôleur financier est largement mis en avant par la loi de 1948 qui semble lui confier le rôle de gardien de l’orthodoxie financière en réaffirmant le caractère obligatoire et contraignant de son avis. Une lettre circulaire de1950, adressée à messieurs les ministres et secrétaires d’État, et transmises aux contrôleurs des dépenses engagées, précise les modalités d’une éventuelle mise en œuvre de la responsabilité des ordonnateurs. Implicitement, la lettre attire l’attention des contrôleurs des dépenses engagées sur la pertinence de ce nouvel argument dans la lutte contre les dépassements de crédits. Il s’agissait de préciser que les relèvements des tarifs ferroviaires du 30 janvier 1950 ne pouvaient en aucun cas donner lieu à des relèvements automatiques de crédits. « Je crois devoir ajouter que d’éventuels dépassements de crédits seraient de nature à mettre en jeu la responsabilité pécuniaire des ordonnateurs »118 .

  • 119 Cour de discipline budgétaire et financière, 5 novembre 1997, J.O. 16 décembre 1997, page 18185 à (...)

118Le contrôleur financier devient rapidement le premier maillon de la chaîne d’information destinée à prévenir les problèmes liés à la responsabilité des ordonnateurs. Au ministère des Affaires étrangères, le contrôleur financier voit son attention attirée par le contenu des certificats administratifs, valant attestation de service fait, qui lui sont transmis avec les demandes de visa des ordonnances de paiement. « Le contrôleur financier précise « qu’il a peine à croire que des réunions où se trouvent des convives en nombre inévitablement inégal, dans des circonstances changeantes (repas ou cocktail) coûtent nécessairement 50 000 francs environ »; il ajoute que « certes les dépenses n’ont pas à être justifiées pour être réglées », mais qu’il appelle l’attention de son interlocuteur « sur la responsabilité de l’autorité qui certifie la dépense et de qui dépend la régie d’avance »119 .

  • 120 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 10.

119Le contrôleur financier peut aussi attirer l’attention de sa hiérarchie sur les irrégularités afin d’engager la procédure de saisine de la Cour de discipline. « Une fois j’ai demandé de traduire le directeur des routes qui avait engagé des dépenses pour un poste de péage sans affectation d’autorisation de programme. Il avait présenté sa demande après avoir entamé les démarches. Il exhibait un procès verbal de conseil restreint à l’Élysée, qui n’est qu’une orientation et qui n’empêchait pas selon moi l’irrégularité de l’opération. D’autant plus que la route n’a finalement pas eu de péage. La décision de ne pas poursuivre a été prise au niveau du directeur, probablement après consultation du cabinet, j’estimais faire mon devoir de contrôleur en signalant par note au directeur du budget une irrégularité flagrante »120.

120Les « coups tordus » se font généralement dans le dos du contrôleur financier, malgré le risque de sanction. Les services, lorsqu’il ne s’agit pas du ministre lui même, agissent parfois en toute irrégularité, ignorant les risques relatifs à la responsabilité financière qu’ils encourent du fait du caractère irrégulier d’un acte.

  • 121 Cour de discipline budgétaire et financière : 18 juin 1997, J.O. 3 décembre 1997, page 17457, 26 j (...)
  • 122 Cour de discipline budgétaire et financière : 7 février 1989, Recueil Lebon, page 411.

121Les contrôleurs financiers se plaignaient dans les années 1950 de ce que les dépenses étaient parfois payées en l’absence de visa. Ces pratiques ont largement régressé depuis que la Cour condamne les administrateurs s’éloignant des prescriptions de la loi de 1922. L’absence121 ou la demande tardive122 de visa sont des infractions de nature, à elle seule, à engager la responsabilité de l’ordonnateur.

  • 123 Loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 portant création de la Cour de discipline budgétaire et financ (...)

122Loi du 25 septembre 1948123.

Article 1er. Tout fonctionnaire civil ou militaire, tout agent du gouvernement, tout membre du cabinet d’un ministre, d’un secrétaire ou sous secrétaire d’État qui n’aura pas soumis à l’examen préalable du contrôleur des dépenses engagées prescrit par l’article 5 de la loi du 10 août 1922, un acte ayant pour effet d’engager une dépense, sera passible d’une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 5 000 francs et dont le maximum pourra atteindre le montant du traitement brut annuel qui lui était alloué à la date à laquelle le fait a été commis. […]
Article 3. Tout fonctionnaire civil ou militaire, tout agent du gouvernement, tout membre du cabinet d’un ministre, d’un secrétaire ou sous secrétaire d’État qui, malgré le refus de visa opposé par le contrôleur des dépenses engagées à une proposition d’engagement de dépense aura passé outre sans avoir obtenu l’avis conforme du ministre des finances, sera passible d’une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 10 000 francs et dont le maximum pourra atteindre le montant du traitement brut annuel qui lui était alloué à la date à laquelle le fait a été commis.

123La loi condamne aussi, explicitement, la dissimulation ou la divulgation de fausses informations au contrôleur.

Article 2. Tout fonctionnaire civil ou militaire, tout agent du gouvernement, tout membre du cabinet d’un ministre, d’un secrétaire ou sous secrétaire d’État qui, pour dissimuler un dépassement de crédit, aura imputé ou fait imputer irrégulièrement une dépense, sera passible d’une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 5 000 francs et dont le maximum pourra atteindre le montant du traitement brut annuel qui lui était alloué à la date à laquelle le fait a été commis.

  • 124 Georges Vedel, « La responsabilité des administrateurs devant la Cour de discipline budgétaire », (...)

124En punissant d’une peine d’amende le fait de ne pas se soumettre, de passer outre ou d’obtenir indûment le visa du contrôleur, la loi de 1948 sonne définitivement le glas de la responsabilité civile et personnelle de l’ordonnateur peu scrupuleux telle qu’elle était prévue par la loi de 1922 pour la remplacer par une responsabilité « financière » d’un type nouveau124.

  • 125 Cour de discipline budgétaire et financière : 26 juin 1992, J.O., page 137.

125Les services tentent aussi parfois de donner au dossier soumis au contrôle une apparence de légalité. Tel est le cas de la présentation fractionnée de marchés afin d’éluder le passage devant les commissions des marchés. « La présentation faite au Contrôle financier de la procédure […] était délibérément erronée et fallacieuse. […] La présentation ainsi faite au contrôleur financier de l’objet du marché et de la consistance des prestations sur lesquelles il portait était délibérément incomplète ; elle ne lui permettait pas de mesurer le volume réel de l’ensemble de l’opération engagée, et d’apprécier l’exactitude de l’évaluation et l’application des dispositions d’ordre financier des lois et règlements comme le prévoit l’article 5 de la loi du 10 août 1922 »125. Comme en atteste cette décision, le visa du contrôleur financier ne peut, à lui seul, garantir la régularité des dépenses.

b. Le visa permet d’atténuer la responsabilité de l’ordonnateur.

126Le visa du contrôleur des dépenses engagées ne saurait, théoriquement, préjuger de la régularité juridique de la demande. Le Contrôle financier est bien un lieu d’appréciation de la régularité financière des propositions d’engagements de dépenses. Cependant il peut tout à fait avoir négligé certains aspects d’une réglementation extrêmement complexe. Il peut aussi avoir visé après avoir lui même consulté sa hiérarchie et s’être prémuni contre une irrégularité qu’il a isolée. Il peut enfin s’être laissé abuser par une demande régulière de prime abord mais dont l’étude approfondie met en évidence les lacunes. Cet état des choses n’a pas échappé aux commentateurs qui y ont vu un facteur de dilution d’une responsabilité, par ailleurs difficile à mettre en œuvre, des ordonnateurs. Ces craintes se sont révélées en partie fondées puisque le visa du contrôleur est depuis peu reconnu comme une cause d’atténuation de la responsabilité d’un ordonnateur ayant commis une irrégularité.

  • 126 Philippe Rivain, rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de l (...)

127Dans les années 1970, aux critiques traditionnelles adressées au contrôle financier (tel le fait de ralentir la dépense publique), sont venues s’ajouter des critiques de fond. Il était reproché au contrôle financier d’être une cause de dilution de la responsabilité administrative et par là, de modifier considérablement l’ordre juridique établi. Ces critiques furent formulées par le président de la Cour des comptes lors de son installation en mars 1971 et reprise par Philippe Rivain, rapporteur de la loi de finances pour 1971. « Ces contrôles a priori devenus excessifs contribuent en effet à alourdir et à ralentir la machine administrative ; intervenant au coup par coup, ils poussent les administrations centrales à ne pas faire leur métier, qui est de définir des règles et des objectifs, et à faire, souvent mal, celui des services d’exécution. Qu’en résulte-t-il ? Tout d’abord un transfert de la responsabilité des gestionnaires vers les contrôleurs et la diffusion de l’irresponsabilité dans les services publics ; de ce fait, les contrôles a posteriori perdent une grande partie de leur efficacité puisque les responsabilités ne pouvant être précisées, elles ne peuvent être sanctionnées »126.

  • 127 Alain-Serge Mesheriakoff, Recherches sur le contrôle non juridictionnel de l’administration frança (...)

128La doctrine n’est pas en reste. Alain-Serge Mesheriakoff expose cette théorie du transfert de responsabilité du contrôlé vers le contrôleur en distinguant l’action du contrôleur selon qu’elle vise la régularité formelle de l’acte (qualifiée d’objective) ou son opportunité (qualifiée de subjective). « Il n’y a transfert de responsabilité du contrôlé au contrôleur que dans la mesure de la subjectivité du contrôle »127.

129L’attitude des trésoriers-payeurs généraux va dans le même sens. Les contrôleurs des dépenses engagées avaient tendance, dans les années 1950, à reprocher aux comptables payeurs de s’affranchir des observations des contrôleurs et de payer les créanciers dès lors que le formalisme les abritait. De nos jours, les TPG ont tendance à ne plus considérer le visa comme une garantie et effectuent leur propre contrôle de régularité. Les comptables ont tiré les conclusions nécessaires de l’expérience acquise du contrôle financier : ce dernier n’élude pas complètement les risques d’irrégularité, de plus il ne permet pas de dégager les responsabilités en aval de leur visa.

130Les craintes exprimées ne vont pas être complètement justifiées par la pratique. Le juge financier n’a en effet pas opéré de « transfert » de responsabilité du contrôlé vers le contrôleur.

  • 128 Cour de discipline budgétaire et financière, 30 avril 1985, J.O., 7 décembre 1985, page 14257.
  • 129 Cour de discipline budgétaire et financière, 30 avril 1985, J.O., 7 décembre 1985, page 14257.

131Cependant, la Cour de discipline budgétaire et financière a estimé que l’absence de reproche en provenance des services du Contrôle financier pouvait être de nature, sinon à exonérer l’auteur d’une irrégularité de sa responsabilité, du moins à en atténuer la portée. Dans les années 1980, il fut reproché à un chef du service des haras et de l’équitation d’avoir cautionné « un véritable système d’administration et de caisses parallèles, sous traitaux contrôles et contraintes auxquels sont soumis les services de l’État et les caisses publiques »128 en accordant des subventions à des associations chargées de régler des dépenses incombant normalement l’État. La Cour a admis deux causes d’atténuation de la responsabilité du chef de service. Tout d’abord, la Cour a relevé que ce système était en place depuis la fin des années 1960, et qu’en conséquence il préexistait à l’administrateur en cause. L’ancienneté de l’infraction ne peut cependant être une cause d’atténuation de responsabilité à elle seule. C’est qu’en fait, il ressort de la décision que l’ancienneté de l’infraction doit s’analyser à l’aune de la connaissance qu’en avaient nécessairement les instances de contrôle. « L’irrégularité […] n’a pu se développer et se prolonger qu’à la faveur du défaut de vigilance et de diligence, tant des services ayant compétence, à l’intérieur et à l’extérieur du ministère de l’Agriculture, pour suivre la gestion administrative et financière du service des haras et de l’équitation, que du Contrôle financier près ce ministère ; qu’en particulier, ce n’est qu’à la fin de 1977 et en 1978 que ledit contrôle a relevé certaines des pratiques irrégulières du service, alors qu’un examen attentif des documents qui lui étaient soumis aurait pu lui permettre de déceler et de dénoncer plus rapidement lesdites pratiques et de provoquer leur abandon ; Considérant que, dans ces conditions, M. Blanc a pu méconnaître la gravité de ces pratiques, apparemment admises par les autorités et administrations ayant qualité pour connaître de la gestion de son service ; Considérant que l’ensemble de ces circonstances, si elles ne font pas disparaître sa responsabilité, est de nature à l’atténuer… »129.

132La pérennité d’une situation conjuguée à sa non dissimulation est donc de nature à inciter un ordonnateur à l’envisager comme admise, à défaut d’être admissible. Il s’agissait d’une première étape qui introduisit explicitement le contrôle financier au sein du processus de mise en œuvre de la responsabilité financière des ordonnateurs. Cette première étape semblait circonscrire le visa du contrôleur à un rôle d’atténuation de responsabilité. La voie était cependant ouverte vers la responsabilité du contrôleur.

2. Le visa préalable et la responsabilité du contrôleur financier.

  • 130 Alain-Serge Mesheriakoff, Recherches sur le contrôle non juridictionnel de l’administration frança (...)

133« Sauf exception, l’engagement d’une dépense ne peut avoir lieu sans l’accord du contrôleur financier et en dernier ressort du ministre des Finances. Dans ce cas, la décision est le fruit de l’accord des volontés du contrôleur et du contrôlé. Il y a bien coadministration »130. Si l’assertion d’Alain Serge Mescheriakoff est vraie, elle doit nécessairement avoir des répercussions en termes de responsabilité. Une fois cette dernière mise en exergue, les contrôleurs devront, à l’image de toute entité faisant face à une situation nouvelle, s’adapter.

a. Les causes de responsabilité du contrôleur financier.

134Dans une décision de 1996, la Cour de discipline budgétaire et financière a décidé d’engager – pour la première fois – la responsabilité financière d’un contrôleur financier. Cette première érige en faute l’insuffisance d’un service de Contrôle financier dont le contrôleur est le responsable.

135L’administration est parfois peu attentive à la régularité formelle de ses actes. Les ordonnateurs sont tentés, pour faciliter l’exécution de décisions à leurs yeux nécessaires, d’adapter la règle, voire de la contourner. Cette nécessité est connue et reconnue de tous. Elle s’exprime particulièrement dans le domaine de la réglementation relative aux marchés publics.

136Le ministère de la Justice s’est ainsi estimé contraint de moderniser rapidement ses systèmes informatiques de gestion des dossiers. Les différents échelons de la hiérarchie administrative ont couvert des pratiques irrégulières au motif que l’absence de logiciels appropriés justifiait une réaction rapide. En matière de marchés publics de grande envergure, procédure d’appel d’offre et célérité ne font pas forcément bon ménage… Le directeur de l’administration générale, le sous-directeur de l’informatique et le chef de bureau de l’informatique ont, de concert, organisé un système permettant d’éluder toutes les étapes susceptibles de ralentir l’opération. Les irrégularités se sont donc succédées à un rythme soutenu. Le fractionnement des marchés a permis aux ordonnateurs de procéder par bons de commandes. Les prestations ont été entamées, c’est-à-dire les dépenses engagées, avant consultation du Contrôle financier. Enfin certaines dépenses ont tout simplement fait l’objet d’ordonnances de paiement sans engagements…

  • 131 « Considérant que M. D (adjoint au contrôleur financier) a fait valoir sans être contredit par les (...)
  • 132 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998 (...)
  • 133 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998 (...)
  • 134 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998 (...)

137Dans un premier temps, respectant sa jurisprudence constante, la Cour a exonéré le Contrôle financier de toute responsabilité pour les actes dont les services étaient parvenus à dissimuler le caractère irrégulier. L’obligation du Contrôle financier en matière de contrôle s’apparente bien à une obligation de moyen 131. La phase préparatoire terminée, les services du ministère se sont lancés dans la réalisation de l’opération. Trois marchés ont ainsi été signés par le directeur et visés par l’adjoint du contrôleur sans que ce dernier remarque qu’il s’agissait manifestement d’une unique prestation, en fait déjà effectuée. « L’exécution anticipée du marché a pu lui être dissimulée par la direction de l’administration générale et de l’équipement, […] en revanche, l’intitulé analogue de l’objet des deux derniers marchés, leur signature le même jour et leur montant identique auraient dû le conduire à constater un fractionnement artificiel de la commande […] en apposant son visa sur des marchés entachés d’irrégularité, il a engagé sa responsabilité… »132. Le mécanisme est imparable, il met en évidence une faute lourde susceptible d’engager la responsabilité de son auteur. Suivent d’autres marchés comportant des clauses expresses de « régularisation » attestant on ne peut plus explicitement de ce qu’une partie au moins des prestations a déjà été effectuée, « ni le signataire, ni le contrôleur financier ne pouvaient donc ignorer que l’acte contractuel était passé en violation de l’article 39 du Code des marchés publics »133. Une multitude de marchés est ensuite mentionnée, tous passés en partie pour régularisation, conduisant l’adjoint du contrôleur financier à reconnaître sa légèreté. « M. D. a admis devant la Cour qu’il avait manifesté en la matière une indulgence excessive motivée par son souci de la continuité du service public ; qu’il a soutenu que l’absence de paiement de ces marchés de maintenance aurait entraîné un arrêt des prestations et que le ministre du Budget aurait autorisé sans difficulté les régularisations si elles lui avaient été demandées ; que les circonstances évoquées, à supposer qu’elles soient établies, n’exonèrent pas M. D. de sa responsabilité ; que l’article 5 de la loi du 10 août 1922 impose, en effet, au contrôleur financier de refuser de viser si les mesures proposées lui paraissent entachées d’irrégularité ; qu’en l’espèce, l’irrégularité était manifeste et n’était d’ailleurs nullement dissimulée par l’ordonnateur »134.

138La défaillance du service du Contrôle financier établie, la Cour a poursuivi son raisonnement jusqu’à mettre en cause le contrôleur financier lui même. Cette décision offre la particularité d’interpréter de manière restrictive les dispositions de l’article 5 de la loi du 10 août 1922. Cet article dispose que le contrôleur financier refuse son visa dans les cas déterminés par la loi. La Cour, contrairement à ce que pensaient les contrôleurs qui en avaient fait leur marge de manœuvre, estime que cet indicatif vaut impératif…

  • 135 Quelle que soit la distinction opérée, contentieux des recours ou des poursuites de René Chapus, j (...)
  • 136 Cf. à ce propos l’article de Paul Amselek, « Sur le particularisme de la légalité budgétaire », Re (...)
  • 137 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 16.

139Une fois la responsabilité de l’adjoint du contrôleur financier mise en évidence, il s’est posé la question de savoir si le contrôleur devait être condamné. Dans sa décision de 1996, la Cour a tranché d’abord la question de la comparution du contrôleur. Si le visa du contrôleur est bien une « mesure d’ordre intérieur », cette qualification ne trouve d’application pratique que dans le champ du contentieux de l’annulation relatif à la régularité de l’acte et à sa portée135. La question de la responsabilité financière est toute autre136. À ce propos, le ministère des Finances a soutenu une analyse qui tendait à la non mise en cause de la responsabilité des contrôleurs. « Le ministère des Finances n’était pas partisan de considérer le contrôleur financier comme passible de la C.D.B.F. Il n’est pas ordonnateur. Le motif me semble qu’on pouvait craindre que le contrôleur ne devienne trop tatillon et paralyse le fonctionnement du ministère qu’il contrôle. Bien que n’étant pas décideur, le contrôleur financier peut cependant avoir permis les mesures constitutives de l’infraction »137.

  • 138 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998 (...)

140Refusant de s’engager sur le terrain de la définition de la notion de « coadministration » qui ferait du contrôleur un coauteur de la décision irrégulière, la Cour répond que « tout fonctionnaire ou agent civil de l’État est justiciable de la Cour »138, ce qui est le cas des contrôleurs financiers qui ne font pas parti de la liste limitative des personnes qui n’en sont pas justiciables.

  • 139 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998 (...)

141La Cour reconnaît cependant, dans sa décision de 1996, que le contrôleur financier pouvait difficilement s’opposer au paiement des engagements visés par son adjoint au moment de l’ordonnancement de la dépense. « M. C. était toutefois dans une situation difficile pour s’opposer au paiement d’un marché dont l’engagement avait été autorisé par son adjoint, délégataire de sa signature ; que ce fait, s’il ne peut l’exonérer totalement de sa responsabilité, atténue largement celle-ci »139.

  • 140 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998 (...)

142La Cour admet ensuite que le contrôleur financier, après avoir repris les choses en main a refusé de viser tous les marchés litigieux qui se présentaient à son visa. « Qu’en définitive quarante-trois marchés passés en régularisation pour un montant total de 68 millions de francs n’ont été visés que sur autorisation expresse du ministre chargé du Budget en date du 8 janvier 1993 »140.

  • 141 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998 (...)

143La Cour décide néanmoins que « le défaut de surveillance dont a fait preuve M. C. engage sa responsabilité » même si « de multiples et graves irrégularités entachant des engagements de 1992 ont toutefois pris fin du fait des interventions de M. C. »141. In fine, c’est donc plus en tant que responsable du service du Contrôle financier qu’en tant qu’auteur d’une négligence que le contrôleur a été condamné personnellement.

b. Conséquences de la « responsabilisation » du contrôleur financier.

144La décision de 1996, pour le moment isolée, est susceptible de changer substantiellement l’attitude des contrôleurs. Les contrôleurs financiers ont réagi face à cette nouveauté qui fait planer sur eux un risque de sanction. L’arrêt distingue le cas des services de contrôle mal gérés et celui des comparutions de contrôleurs financiers qui n’auraient pas appliqué assez strictement l’article 5 de la loi de 1922. Les contrôleurs échaudés peuvent exiger d’être couverts par leur hiérarchie, quitte à encombrer le parapheur du ministre des Finances.

  • 142 Pierre Babault, archives privées de Marie Christine Kessler.

145Quand le contrôleur pressent une irrégularité, il est de son devoir de convaincre le service demandeur de corriger son dossier. Si le contrôleur ne parvient pas au résultat escompté, soit il refuse son visa, soit il saisit la direction du Budget du dossier. « Le contrôleur financier doit assumer ses fonctions et ne pas s’abriter derrière les Finances, sauf quand la décision est manifestement illégale »142.

  • 143 Lettre de R. Goetze du 19 novembre 1952, au secrétaire d’État aux Affaires économiques, copie au c (...)

146Le fait de saisir la direction du Budget d’une difficulté permet au contrôleur financier de se couvrir, tant en termes de responsabilité, qu’en termes de relations à venir avec les services. Les rapports des contrôleurs financiers rédigés dans les années 1950 et 1960 font état de ces mouvements ascendants de dossiers. Plus la décision est importante, plus le dossier remonte « haut ». Roger Goetze, directeur du Budget accepte, sur demande de l’ordonnateur, d’autoriser le contrôleur des dépenses engagées à viser en dépassement des propositions d’engagements de dépenses sous conditions de régularisation ultérieure. « En somme vous me demandez d’autoriser le contrôleur des dépenses engagées près votre département à viser, […], les fiches d’engagement et les ordonnancements qui lui seront présentés dans la limite des sommes de… ces chiffres ayant été arrêtés après accord entre les services de nos deux départements. J’ai l’honneur de vous faire connaître que vos propositions recueillent mon assentiment. […] Il vous appartiendra de provoquer la régularisation de ces opérations dans le cadre du plus prochain projet de loi collectif d’ordonnancement pour l’exercice 1953 »143.

147Quand la décision relève plus de l’acte politique, le directeur du Budget transmet le dossier au ministre des Finances qui prend contact avec son homologue et résout le problème au plus haut niveau.

  • 144 Rapport du contrôleur financier M. Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année (...)

148« Fin janvier 1958 la direction technique et industrielle de l’aéronautique nous a soumis un projet de décision portant commande à la société nationale d’étude et de construction de moteurs d’aviation [S.N.E.C.M.A.], pour la somme de 1 170 millions d’outillages de série pour la fabrication de groupes turboréacteurs Atar destinés à des avions mirage III. Le Parlement n’ayant pas encore examiné les programmes nouveaux du ministère des Armées dans lesquels se trouvait comprise la commande des avions en question nous avons dû refuser notre visa. […] Eu égard à l’importance de la commande et sur les instructions du ministre des Finances et des Affaires économiques, nous avons demandé la substitution de marchés réguliers aux lettres de commandes. […] Les dossiers ainsi présentés ont été visés le 8 octobre 1958 »144.

149La nécessité, pour le contrôleur financier, d’adresser à la direction du Budget les dossiers délicats est la manifestation des difficultés qui peuvent surgir à l’occasion du contrôle de la régularité des propositions d’engagements.

  • 145 Elle est peu prisée des ordonnateurs qui prêtent alors le flanc à une direction du Budget qui n’hé (...)
  • 146 Michel Prada, Cahiers de la comptabilité publique, n° 1, Centre de publication de l’université de (...)

150Cette possibilité de couverture ne pose pas réellement de difficulté en matière de « visa en dépassement » car la procédure est peu utilisée145 et circonscrite à des dépenses précises dont l’évaluation est particulièrement difficile. Cette pratique a progressivement disparu. « Je crois que nous n’avons pratiquement plus depuis deux ans utilisé la technique du visa en dépassement sauf dans le cas qu’évoquait tout à l’heure M. Bailly qui est le cas où il faut faire la paye pour des motifs de calendrier, les crédits devant être ouverts quelques jours après »146.

  • 147 Michel Prada, Cahiers de la comptabilité publique, n° 1, Centre de publication de l’université de (...)

151De plus elle donne lieu à une régularisation rapide. Michel Prada, ancien directeur du Budget, explique clairement la procédure. « Je crois que l’exemple type, c’est la paye des personnels. Nous sommes dans une situation dans laquelle en effet, dans certaines circonstances, en toute pureté, on pourrait se trouver conduit à ne pas payer les personnels. Ce qui est difficilement envisageable. Alors, il y a plusieurs moyens de résoudre cette contradiction. […] La solution que nous trouvons n’est pas forcément très courageuse ; elle consiste à faire assumer la responsabilité de la chose par l’autorité du politique, c’est-à-dire, en réalité, de faire assumer par le ministre la responsabilité de donner l’ordre ou la couverture de payer alors qu’il n’y a pas de crédits. […] Ce qui est une manière élégante de « botter en touche »147.

  • 148 Jean-Luc Pain (alors chef de service de la direction du Budget), C.H.E.F.F., entretien réalisé et (...)

152Ces pratiques peuvent se trouver renforcées par la décision de la Cour de 1996. « Le problème de la responsabilité entraîne logiquement l’encombrement du parapheur du ministre des Finances. Pour ménager les contrôleurs financiers, il n’est pas rare que la direction du Budget prenne les devants et demande au ministre une lettre autorisant le contrôleur à viser telle dépense de sorte que sa responsabilité ne puisse plus être engagée, pas plus que celle du ministre, pour qui la Haute Cour de justice est seule compétente »148.

153Au-delà de l’encombrement physique du parapheur du ministre, le procédé qui consiste pour le contrôleur financier à faire remonter le dossier pour ménager sa responsabilité pose des difficultés. La première est bien évidemment de ralentir l’action administrative. La seconde est de biaiser la loi de 1948 en instaurant une irresponsabilité financière sur la base d’un mécanisme qui n’était pas a priori prévu à cet effet.

  • 149 Loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 portant création de la Cour de discipline budgétaire et financ (...)

Loi du 25 septembre 1948149 article 8 : Les auteurs des faits visés aux articles 1 à 6 ci dessus ne sont passibles d’aucune sanction s’ils peuvent exciper d’un ordre écrit, préalablement donné à la suite d’un rapport particulier à chaque affaire, par leur supérieur hiérarchique dont la responsabilité se substituera dans ce cas à la leur, ou par leur ministre.

  • 150 Christian Descheemaeker, « La responsabilité des ordonnateurs devant les juridictions financières (...)

154Si l’utilisation des dispositions de l’article 8 de la loi de 1948 était limitée, on peut légitimement craindre que, depuis la décision de la Cour de 1996, les contrôleurs financiers ne soient tentés de faire remonter systématiquement les décisions difficiles au ministre. « La loi de 1948 dans son article 8 — le seul qu’un haut fonctionnaire doive impérativement connaître — prévoit que l’instruction explicite et préalable donnée à un subordonné dégage sa responsabilité et la transfère à son supérieur qui a donné l’ordre. Appliquée jusqu’en haut de la hiérarchie dans un ministère cette règle permet de commettre des irrégularités sans risque de sanction. C’est une limite dont la portée pratique est évidente »150.

Conclusion.

155La fonction du contrôleur des dépenses engagées l’amène tant à contrôler qu’à conseiller. Sa mission de contrôle s’exprime évidemment à travers la tenue d’une comptabilité des propositions d’engagements de dépenses. Cette comptabilité est théoriquement contradictoire et pertinente du fait de l’antériorité de l’engagement comptable sur l’engagement juridique : la comptabilité est préalable. Elle est en conséquence prévisionnelle par opposition à la comptabilité de liquidation qui est définitive. Ce caractère prévisionnel nécessite une mise à jour constante et une attention particulière quant à l’évaluation du montant de l’inscription comptable. Si la proposition est surévaluée, le contrôleur constate un risque de dépassement voire un dépassement comptable qui ne reflète pas la réalité. Si la proposition est sous-évaluée, le risque est plus grand car l’engagement juridique effectué, la dépense est inéluctable. La loi Marin a donc logiquement accordé au contrôleur la possibilité d’obtenir des justifications précises auprès des services. C’est de la qualité de la collaboration entre les services et le contrôle que découle la fiabilité de la comptabilité des dépenses engagées.

156Au-delà de la simple vérification comptable, le contrôle implique la création d’informations. Le contrôle des dépenses engagées établit trimestriellement des situations d’engagements de dépenses destinées tant au ministère des Finances qu’au Parlement. Si ce dernier est le destinataire logique de l’information financière, force est de constater qu’en dépit de sa pugnacité les informations transmises ne lui sont pas forcément d’une grande utilité : elles ne permettent que de déceler les dépassements temporaires de crédits.

157Du fait de son caractère antérieur à l’existence juridique de l’engagement de dépense, le moment de l’inscription comptable des propositions est aussi celui du contrôle de leur régularité. La validation de la proposition est opérée grâce au visa du contrôleur financier. Le visa est donc un moment de discussion entre les services et le contrôle. Au cours de cet échange le contrôleur bénéficie d’un avantage certain. La possibilité de refuser son visa est une arme dissuasive redoutable. Ce visa est un acte administratif qualifié par le Conseil d’État de mesure d’ordre intérieur. Si il s’agit indéniablement d’une décision du contrôleur, il ne s’agit pas d’une décision administrative faisant grief. Le contrôleur est donc éloigné du champ de la décision administrative. Cependant, il se rapproche du champ de la décision politique à travers l’obligation qui lui est faite de transmettre un avis sur toutes les propositions en provenance des ministères qu’il contrôle. L'étendue de cet avis a été restreint par la pratique. Les contrôleurs n’émettent, depuis la seconde guerre mondiale, que des avis sur les « propositions budgétaires ». Le contrôle n’est plus consulté sur les conséquences éventuelles des propositions de décrets ou d’arrêtés. Ces informations sont à destination du ministère des Finances et plus particulièrement de sa direction du Budget, leur but est de concourir à la préparation du budget.

158La pratique opère donc une sorte de régulation du rôle du contrôleur. Ce dernier n’intervient dans le champ de la décision que lorsque des modifications comptables sont susceptibles d’engendrer des répercussions financières. Il se prononce officiellement sur les modifications de crédits en cours d’exécution et plus officieusement sur les demandes de nouveaux crédits. Les rapports annuels sur l’exercice écoulé s’inscrivent dans cette logique. Leurs formes originelles les tournaient vers une information proche des conditions de l’exécution de la dépense. Depuis les années 1970, ces rapports se veulent plus une photographie de la situation comptable. Ils sont destinés à éclairer les décideurs et non à participer à la décision.

  • 151 François Garnier, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

159Très rapidement, il est apparu que le contrôleur pouvait utilement conseiller les services dépensiers. Sa formation financière et son expérience lui permettent en effet de prévenir les irrégularités. Pour ce faire, il faut que le service du contrôle ait la confiance des services techniques, que ces derniers acceptent de se confier en avertissant le censeur de leurs propositions d’engagements des difficultés dont ils ont conscience. Il faut aussi que le contrôleur accepte ce rôle de pédagogue. « L’efficacité du contrôle des engagements vient de ce que ce contrôle est le moyen de rentrer en contact avec une administration et de lui donner des conseils »151. Outre son rôle de conseil, le contrôleur peut devenir un allié bienveillant. Son objectif n’est pas de paralyser la vie des services mais de vérifier la régularité de la dépense. Dès lors, il peut être amené à fermer les yeux sur certaines pratiques, si le service s’engage à les résorber où si la réglementation les contraint à l’absurde. Ce type de comportement, empreint de pragmatisme, concourt à l’acceptation du contrôle par les services. Au-delà de ses compétences, c’est le degré d’intégration du contrôleur au sein du ministère vérifié qui fait de lui un conseiller.

  • 152 René Ebner, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

160Le contrôleur occupe en fait une position extrêmement ambiguë, se rapprochant de celle d’un diplomate placé entre deux administrations aux volontés opposées : l’une braquée sur la dépense, l’autre sur le maintien des crédits dans leurs carcans budgétaires. Le contrôle de la régularité de la dépense apparaît alors une fois encore comme le moment de la discussion, du dialogue entre les services et in fine, de la négociation entre les ministres. Le contrôle financier peut même devenir un abri derrière lequel il est facile de se protéger, tant pour les directions financières des ministères en prise avec les directions opérationnelles que pour les bureaux pressés par les cabinets. Faisant preuve de doigté et de discernement, le contrôleur peaufine ainsi ses relations avec les services. Mieux accepté, le contrôleur est mieux informé. Mieux informé, le contrôleur est un meilleur conseiller, ce qui concourt à le faire mieux accepter… Cependant le visa vient utilement agrémenter ce schéma idéal. « Quand on conseille bien, on n’a plus à se servir des autres armes aussi souvent. Mais les hommes se laissent plus ou moins conseiller, le contrôleur financier doit être armé de façon à ce que l’on ait intérêt à l’écouter. L’efficacité du contrôle vient de ce que ses conseils sont écoutés du fait de la possibilité qui lui est offerte de refuser le visa »152.

161La bonne entente entre le contrôleur et les services, si elle est un atout indiscutable à l’efficacité du contrôle de la dépense ne doit pas tourner à la complaisance. C’est pour éviter cette connivence presque inévitable, quand de bonnes relations s’installent, que le détachement des agents dans le corps des contrôleurs financiers n’excède généralement pas cinq ans par ministère. À l’inverse, ce quinquennat peut être long quand les relations sont tendues. Le choix du contrôleur revêt donc une importance particulière tant l’expert doit aussi être un diplomate.

162Proche du lieu de prise de décision, le contrôleur devient logiquement un maillon essentiel dans la chaîne d’information liée à la responsabilité financière de l’ordonnateur. Il s’agit là d’un des éléments fondateur de sa mission de contrôle : avertir l’ordonnateur des risques qui pèsent sur sa gestion. Si ce dernier semble rétif aux signaux prodigués, le contrôleur peut saisir sa hiérarchie du problème et éventuellement déclencher, après 1948, la mise en œuvre de sa responsabilité devant la Cour de discipline budgétaire et financière. L’administration peut tromper la vigilance du contrôle en présentant sa proposition d’engagement sous un jour favorable. Aussi, le visa obtenu ne saurait garantir la régularité de l’engagement et c’est heureux puisque, devant l’ampleur du travail, certains contrôles sont effectués par sondage. En dépit des craintes formulées tant par la Cour des comptes, que par le Parlement et même la doctrine, il ne s’est pas opéré de transfert de responsabilité du contrôlé vers le contrôleur. Cependant un double mouvement a vu le jour. D’un côté le juge financier a admis qu’une irrégularité patente qui perdure sans être relevée par le contrôle financier peut être de nature à atténuer la responsabilité de l’ordonnateur, et à défaut de transfert de responsabilité, on constate au moins une diffusion d’irresponsabilité. De l’autre côté, et il s’agit en quelque sorte du corollaire au premier phénomène observé, la diffusion de l’irresponsabilité s’est accompagnée d’une diffusion de la responsabilité vers le contrôleur. Le contrôleur financier est maintenant théoriquement contraint à refuser son visa si les propositions d’engagements de dépenses qui lui parviennent sont irrégulières. De ce fait, et en plaçant le contrôleur en situation de compétence liée, la Cour éloigne le contrôle du champ de l’appréciation de l’opportunité, c’est-à-dire de celui de la décision. Pour autant le contrôleur financier n’en est pas moins responsable des irrégularités avalisées par son visa en cas de faute dans l’appréciation portée sur la gravité de l’irrégularité ou dans la conduite de son service. Devant l’apparition récente de cette responsabilité financière, on peut redouter que les contrôleurs financiers qui n’accepteront pas d’assumer les conséquences de leurs visas litigieux ne se tournent vers leur hiérarchie et transfèrent la responsabilité de la décision de viser au ministre des Finances, non justiciable de la haute juridiction financière… Si ce mouvement se confirme, il concourra à renforcer le pouvoir des cabinets des ministres et à entretenir un malaise au sein des administrations, dépossédées de leurs tâches au profit d’un personnel politique irresponsable.

Notes

1 Décret du 31 mai 1862, article 296 : « Une comptabilité centrale établie dans chaque ministère constate toutes les opérations relatives à la liquidation, à l’ordonnancement et au paiement des dépenses. […] »

2 André Brisson, Finances publiques françaises, Berger-Levrault, tome I, 1943, page 23.

3 Cf. les circulaires n° 11-5 B/2 du 16 janvier 1952 et n° 3561 E1-L/C 2690 et n° 30-13 B/2 du 24 avril 1952, entre autres.

4 Il s’agit notamment des restitutions de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires, remboursements de cessions ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires, créances de réparations civiles définies à l'article 7 du décret du 1er septembre 1936.

5 Documentation des contrôleurs financiers, page 34 (I Ca-02).

6 Documentation des contrôleurs financiers, page 34 (I Ca-02).

7 Note des contrôleurs financiers pour le directeur des Affaires financières et de l’Administration générale du ministère de l’Équipement, 10 mars 1997, reproduite en annexe.

8 Article 5 de la loi Marin du 10 août 1922.

9 Article 6 de la loi Marin du 10 août 1922.

10 Article 4 de la loi Marin du 10 août 1922.

11 Article 5 du décret du 15 juin 1923.

12 Article 9 du décret du 15 juin 1923.

13 Article 15 du décret du 15 juin 1923.

14 Article 6 du décret du 15 juin 1923.

15 Article 13 du décret du 15 juin 1923.

16 Sébastien Kott, « Les contrôleurs des dépenses engagés face à la loi Marin du 10 août 1922 », La direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, actes du colloque tenu en septembre 1999, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001.

17 On trouve des exemplaires des situations des dépenses engagées pour les exercices 1923 à 1932 à la bibliothèque du Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

18 « Par exemple pour le chapitre personnel, l’engagement des frais représentant l’administration centrale se fait au premier semestre mais ne représente que très peu, alors que les [engagements correspondant aux] personnels [des services extérieurs] sont faits au second semestre », quelqu’un de non averti de ces pratiques comptables est logiquement incapable de tirer le moindre renseignement de la situation du chapitre « personnel »du budget du ministère de l’Éducation nationale. Edmond Raoux (contrôleur financier), archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 13.

19 « Ces dispositions sont régulièrement appliquées. C’est ainsi que la situation des dépenses engagées au 31 décembre 1935 a été distribuée au Parlement ; la situation du troisième trimestre 1936 est en cours de transmission ». Note, non signée, vraisemblablement datée de 1936, S.A.E.F. B 33316.

20 Ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, J.O., page 12088.

21 Circulaire n° B 3-32 du 19 juin 1959 adressée aux contrôleurs financiers, au sujet de l’application de l’article 164 de l’ordonnance du 30 décembre 1958.

22 Hervé Message (administrateur à l’Assemblée nationale), L’Assemblée nationale et les lois de finances, Connaissance de l’Assemblée, 1996, page 133.

23 Lucien Bonnald et René Buxéda, contrôleurs financiers, archives privées de Marie-Christine Kessler.

24 Edmond Raoux (contrôleur financier), archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 12.

25 Roger Bessière, Roger Brian, contrôleurs financiers, archives privées de Marie-Christine Kessler.

26 Les engagements sont présentés sous forme de subventions aux universités sur un chapitre heures supplémentaires.

27 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 12.

28 René Buxéda, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

29 René Ebner, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

30 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

31 René Buxéda, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 2.

32 Roger Brian, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

33 Jacques Nadal, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

34 Edmond Raoux contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 12.

35 Gustave Chadzinski, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

36 Conseil d’État, 24 mai 1927, Level, n° 89.979.

37 Conseil d’État, 27 janvier 1950, Ganière, n° 84.387. Dans le même sens, Conseil d’État, 16 mars 1956, Lagraulet, n° 19.956.

38 Conseil d’État, section du contentieux, 4e sous section, Mme Brodet, 28 octobre 1996, n° 149584. Voir dans le même sens, C.E. M. Laguière, 11 décembre 1996, n° 144560.

39 Conclusion du commissaire du gouvernement Scanvic, C.E. 15 janvier 1992, Charbonnel, R.F.D.A., 1993, page 1131.

40 Instruction du 10 août 1924.

41 Circulaire n° 6-1-B/3 du 29 janvier 1954, S.A.E.F. PH 196.

42 Circulaire n° 6-1-B/3 du 29 janvier 1954, S.A.E.F. PH 196.

43 Circulaire n° F 1-11 du 20 février 1957, S.A.E.F. PH 196.

44 Les trois directeurs du Budget de 1949 à 1966 : R. Goetze (juillet 1949-décembre 1956),G. Devaux (janvier 1957-juin 1960), Martinet (juillet 1960-avril 1966).

45 Circulaire n° F 3-21 du 25 avril 1961, S.A.E.F. PH 196.

46 Jean Parmentier, contrôleur financier près le ministère de l’Outre-mer, entretien réalisé par l’auteur le 16 mars 1998, C.H.E.F.F.

47 La forme de ces avis n’a pas changé depuis 1922. Les termes de la documentation des contrôleurs financiers de 1985 sont extrêmement proches de ceux figurant dans son édition de 1942. Éléments de documentation relatif au contrôle des dépenses engagées, Imprimerie Nationale, 1942, pages 22 à 30.

48 Documentation des contrôleurs financiers, I Db-01, page 43.

49 Documentation des contrôleurs financiers, I Db-01, page 43.

50 Documentation des contrôleurs financiers, I Db-01, page 43.

51 Documentation des contrôleurs financiers, I Db-01, page 43.

52 On trouve ces rapports au S.A.E.F, voir les sources écrites de ce travail pour plus de précisions.

53 Note du directeur du Budget, Didier Gregh, n° 58 B/4 du 23 mai 1945 : à messieurs les contrôleurs des dépenses engagées. S.A.E.F. ph 192/96.

54 Circulaire n° 13 B/3 du 26 janvier 1946.

55 Ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, J.O. 31 décembre 1958, page 12088.

56 Alinéa abrogé par l’article 15 de la loi n° 67-483 du 22 juin 1967. L’article 10 de ce texte reprend cependant l’essentiel de ces dispositions.

57 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F. mini disque n° 4.

58 Mme Molières, agent de la direction du Budget au bureau 1C confirme les faits. Elle a personnellement la charge de la centralisation de ces rapports qui lui parviennent généralement en temps et en heure. Elle ne doit que très rarement rappeler les services de contrôle pour obtenir leur littérature.

59 On note évidemment des exceptions, ainsi le rapport sur l’exécution du budget du ministère des Affaires étrangères pour 1925 ne comporte que 30 pages, mais il est l’œuvre d’un jeune contrôleur ayant pris ses fonctions peu de temps auparavant…

60 On trouve les rapports des contrôleurs des dépenses engagées au S.A.E.F. Pour les années 1920-1930, voir : B 33316 à B 33359

61 Ces parties sont présentées dans un ordre ou dans un autre selon l’humeur du contrôleur.

62 Ces rapports sont présents au S.A.E.F. sous les côtes B 30955 à B 30969.

63 Circulaire B 3-24 du 12 juin 1956.

64 Les rapports postérieurs aux années 1970 ne sont actuellement pas disponibles auprès des différents services d’archives. Il n’est donc possible de consulter que les rapports aimablement « prêtés »par des contrôleurs financiers encore en exercice…

65 Jean Parmentier, interview réalisée le 23 mars 1998, C.H.E.F.F.

66 Étude sur la réorganisation de l’Agence comptable des chancelleries diplomatiques et consulaires, 12 mars 1959, S.A.E.F. B 30958.

67 Si le décret de 1956 a aussi créé le « corps des contrôleurs financiers », cette donnée administrative doit être abordée avec beaucoup de précautions d’un point de vue sociologique. Les travaux menés par Marie Christine Kessler dans les années 1970 autour de ce « corps de contrôle »ne permettent pas d’en valider l’existence pratique. Archives privées Marie Christine Kessler.

68 Décret n° 56-81 du 23 janvier 1956 portant règlement d’administration publique relatif au statut particulier des contrôleurs financiers, J.O. 24 janvier 1956, page 826.

69 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

70 Instruction du 10 mars 1924.

71 Il s’agit du contrôle des offices administratifs instauré par le décret du 25 octobre 1935.

72 Note, non signée, vraisemblablement datée de 1936, S.A.E.F., B 33316.

73 René Castet, archives orales du C.H.E.F.F., septembre 1998, mini-disque n° 3.

74 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 6.

75 Jacques Reny, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, page 277.

76 Philippe Rivain, Rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1971, annexes n° 1395, 14 octobre 1970, page 54.

77 Rapport du contrôleur financier Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1959, page 14.

78 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

79 Jean Parmentier, contrôleur financier, entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998,C.H.E.F.F.

80 Rapport du contrôleur financier M. Bessière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’année 1954, S.A.E.F. B 30962.

81 Rapport du contrôleur financier M. Rivière près le ministère de l’Éducation nationale pour l’année 1953, S.A.E.F. B 30962.

82 Jacques Reny, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, page 278.

83 Jean Parmentier (contrôleur financier), entretien réalisé par l’auteur le 23 mars 1998,C.H.E.F.F.

84 Note du contrôleur financier à M. le directeur général de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction du ministère de l’Équipement, 6 mai 1998, suite à cette note, les corrections demandées par le contrôleur ont effectivement été apportées. Document reproduit en annexe.

85 Jacques Reny, « La bonne administration : rigueur et pragmatisme », La Comptabilité publique, Continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, page 279.

86 Rapport du contrôleur financier M. Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1958, page 9.

87 Jean-Pierre Duprat, « Les enjeux de la réforme du contrôle financier déconcentré »,R.F.F.P. n° 61, 1998, page 24.

88 Documentation des contrôleurs financiers, 1985, I Dh-01, page 51.

89 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

90 Dans une note portant sur le recrutement des ingénieurs des ponts et chaussées et des ingénieurs des travaux publics de l’État, le contrôleur financier près le ministère de l’Équipement propose ainsi de ramener le recrutement aux chiffres permettant de ne pas épuiser les vacances de postes en ce qui concerne les ingénieurs des ponts et d’éviter les surnombres pour les ingénieurs des travaux publics. Note du contrôleur financier au directeur du personnel et des services du ministère de l’Équipement, 13 février 1998. Document reproduit en annexe.

91 Renaud de La Genière, Le Budget, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, 1976, page 308.

92 Philippe Rivain, rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1971, annexes n° 1395, 14 octobre 1970, page 54.

93 Rapport sur l’exécution du budget du ministère des Affaires étrangères pour l’exercice 1924, S.A.E.F. B 33320.

94 Rapport du contrôleur financier M. Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1958, page 6.

95 André Caussin, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., cassette n° 5.

96 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 9.

97 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 2.

98 Un des acteurs de ce jeu difficile décrit sa fonction en ces termes : « C’est un beau métier, un métier passionnant, un métier d’homme. »Belon « Le rôle du bureau du budget dans un ministère », Paris, I.T.A.P., 1951, page 14.

99 Michel Tixier, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

100 Henri Paoletti « L’exécution du budget dans un ministère », I.T.A.P., 1951, page 16.

101 Georges Mas, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

102 René Buxéda, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 2.

103 Jean Parmentier, interview réalisée le 23 mars 1998, archives C.H.E.F.F.

104 Le détachement s’oppose à la mise à disposition (appelée aussi placement « hors cadre »). Dans le premier cas, l’agent peut réintégrer de plein droit sa direction d’origine, Dans le second cas, l’avancement est plus arbitraire et la réintégration n’est pas de plein droit.

105 André Caussin, archives orales du C.H.E.F.F.

106 Rapport contrôleur des dépenses engagées du ministère des affaires étrangères pour 1924, page 12, S.A.E.F., B 33320.

107 Il est difficile de mettre en évidence une mauvaise collaboration entre contrôleur et contrôlés. Les témoignages ne permettent qu’indirectement de déceler les cas de revendication des bureaux ayant aboutit à un changement de titulaire du poste de contrôleur financier ; on peut cependant rappeler les propos d’André Caussin qui faisait état de ses relations difficiles avec « les dames de l’Industrie… »avant de rejoindre le contrôle du ministère des Armées…

108 Georges Pompidou est alors Premier ministre.

109 Note manuscrite, non signée, vraisemblablement de la plume de Renaud de La Genière (du fait des nombreuses notes signées inclues dans le dossier), « Mouvement des C.F. », S.A.E.F. B 30954.

110 Le bureau S1 est chargé de la construction et des affaires sociales au sein de la 4e sous-direction dite « affaires sociales ».

111 Tableau manuscrit, « Mouvement des C.F. », S.A.E.F. B 30954.

112 Tableau manuscrit, « Mouvement des C.F. », S.A.E.F. B 30954.

113 113. Edgar Pisani est alors ministre de l’Équipement, dont dépend le secrétariat d’État au Logement.

114 Tableau manuscrit, « Mouvement des C.F. », S.A.E.F. B 30954.

115 Note manuscrite intitulée « entretiens chez Messieurs Malafosse et Fourgous 9/12/66 »,S.A.E.F. B 30954.

116 En l’espèce, M. Schneider, président de l’association des contrôleurs financiers, contrôleur financier près le ministère de la Marine marchande, l’Établissement national des invalides de la marine, l’Institut scientifique et technique des pêches maritimes et les Dépenses françaises en Tunisie.

117 Instruction du 10 mars 1924.

118 Lettre circulaire d’Edgar Faure, n° 29 7 B/2, datée du 24 avril 1950, à messieurs les ministres et les secrétaires d’État. S.A.E.F. PH 192/96 carton n° 2.

119 Cour de discipline budgétaire et financière, 5 novembre 1997, J.O. 16 décembre 1997, page 18185 à 18188.

120 Robert Lescure, contrôleur financier, archives orales, C.H.E.F.F., mini disque n° 10.

121 Cour de discipline budgétaire et financière : 18 juin 1997, J.O. 3 décembre 1997, page 17457, 26 juin 1992, J.O. 1992, page 137.

122 Cour de discipline budgétaire et financière : 7 février 1989, Recueil Lebon, page 411.

123 Loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 portant création de la Cour de discipline budgétaire et financière, J.O. 26 septembre 1948, page 9461.

124 Georges Vedel, « La responsabilité des administrateurs devant la Cour de discipline budgétaire », R.S.L.F., 1949, pages 115 à 133. Sur la substitution des responsabilités : « la loi du 25 septembre 1948 a pour effet de rendre inapplicables aux fonctionnaires et agents traduits devant la Cour de discipline budgétaire les dispositions de l’article 9 de la loi de 1922, relatives à leur responsabilité civile », page 126.

125 Cour de discipline budgétaire et financière : 26 juin 1992, J.O., page 137.

126 Philippe Rivain, rapport de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1971, Annexe n° 1395, 14 octobre 1970, page 46.

127 Alain-Serge Mesheriakoff, Recherches sur le contrôle non juridictionnel de l’administration française, Thèse de droit, Strasbourg, 1973, page 198.

128 Cour de discipline budgétaire et financière, 30 avril 1985, J.O., 7 décembre 1985, page 14257.

129 Cour de discipline budgétaire et financière, 30 avril 1985, J.O., 7 décembre 1985, page 14257.

130 Alain-Serge Mesheriakoff, Recherches sur le contrôle non juridictionnel de l’administration française, Thèse de droit, Strasbourg, 1973, page 195.

131 « Considérant que M. D (adjoint au contrôleur financier) a fait valoir sans être contredit par les pièces du dossier que la division de l’informatique lui avait dissimulé le commencement d’exécution des prestations sur lesquelles portaient les commandes […] que sa responsabilité n’est donc pas engagée », C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998, page 733.

132 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998, page 734.

133 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998, page 734.

134 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998, page 735.

135 Quelle que soit la distinction opérée, contentieux des recours ou des poursuites de René Chapus, juridiction objective ou juridiction subjective de Léon Duguit ou contentieux de la répression ou de l’annulation d’Edouard Laferrière, il convient de distinguer les procédures visant à engager la responsabilité financière d’un fonctionnaire et l’étude de la nature d’un acte administratif pour en déterminer les conséquences.

136 Cf. à ce propos l’article de Paul Amselek, « Sur le particularisme de la légalité budgétaire », Revue administrative, 1970, pages 653 à 662.

137 Edmond Raoux, contrôleur financier, archives orales C.H.E.F.F., mini disque n° 16.

138 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998, page 735.

139 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998, page 735.

140 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998, page 735.

141 C.D.B.F. 27 novembre 1996, Recueil Lebon, 1996, page 653, et Revue du Trésor, n° 12, décembre 1998, page 735.

142 Pierre Babault, archives privées de Marie Christine Kessler.

143 Lettre de R. Goetze du 19 novembre 1952, au secrétaire d’État aux Affaires économiques, copie au contrôleur des dépenses engagées. « Demande de visas en dépassement ».S.A.E.F. PH 196.

144 Rapport du contrôleur financier M. Bertin Mourot près le ministère des Armées (Air), pour l’année 1958, page 11.

145 Elle est peu prisée des ordonnateurs qui prêtent alors le flanc à une direction du Budget qui n’hésitera pas à invoquer cet avantage « indu »pour réclamer un « gage »correspondant lors du prochain collectif.

146 Michel Prada, Cahiers de la comptabilité publique, n° 1, Centre de publication de l’université de Caen, 1989, page 269.

147 Michel Prada, Cahiers de la comptabilité publique, n° 1, Centre de publication de l’université de Caen, 1989, page 274.

148 Jean-Luc Pain (alors chef de service de la direction du Budget), C.H.E.F.F., entretien réalisé et transcrit par l’auteur le 26 août 1999.

149 Loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 portant création de la Cour de discipline budgétaire et financière, J.O., 26 septembre 1948, page 9461.

150 Christian Descheemaeker, « La responsabilité des ordonnateurs devant les juridictions financières », La Comptabilité publique, Continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, page 321.

151 François Garnier, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

152 René Ebner, contrôleur financier, archives privées de Marie-Christine Kessler.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

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