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Le contrôle des dépenses engagées

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Sébastien Kott

La maturation du contrôle financier

Conclusion de la première partie

Texte intégral

1Jusqu’à son inscription dans le marbre de la loi, le 10 août 1922, le contrôle financier évolue par à-coups. Il poursuit un objectif bien identifié au niveau administratif : la lutte contre les dépassements de crédits. Il permet aussi d’atteindre un autre résultat, au niveau politique cette fois : la restauration du pouvoir financier du Parlement.

2Mais pourquoi, un contrôle voulu et porté par le Parlement devient-il l’apanage du ministère des Finances, c’est-à-dire du gouvernement ?

3Il a été montré que ce résultat provient, au moins en partie, de l’incapacité du Parlement à gérer directement ce contrôle. Les raisons de cette incapacité sont tant politiques que matérielles. Pour autant ces explications ne suffisent pas à justifier le cadeau ainsi fait à un ministre qui n’en demandait pas tant. Les ministres des Finances se sont en effet illustrés par leur volonté de ne pas effectuer ce contrôle tant il les place matériellement et politiquement en situation difficile. C’est donc d’une double contradiction que naît le contrôle des dépenses engagées en 1922 : d’un côté, l’un (le Parlement) veut ce que l’autre (le ministre des Finances) ne veut pas, de l’autre côté, ce que veut le premier est confié au second.

  • 1 Belot Robert, « Éléments de réflexion sur l’histoire de la direction du Budget », inédit, 1993, pa (...)
  • 2 Nicolas Rousselier, Le Parlement de l’éloquence, Paris, Presses de science po., 1997, page 194.
  • 3 Cf. Joseph Barthélémy « Le procès de la commission des Finances », Mélanges Carré de Malberg, 1933

4Si le Parlement a imposé le contrôle des dépenses engagées au ministre des Finances c’est que : « Jusqu’en 1919, tout se passe comme si le ministère des Finances est perçu par le Parlement comme un allié grâce auquel il essaye de limiter la liberté de dépenser des ministres »1. Une autre explication à ce phénomène de délégation de compétence vient de l’atmosphère politique générale. Les problèmes politiques que gérait le Parlement l’éloignaient des préoccupations de techniques financières. Ainsi, il est remarquable que durant toute la période de la mise au point finale de la loi Marin, c’est la question de l’annexion de la Ruhr qui monopolisait le débat. « De la reprise de la session parlementaire, le 12 octobre, jusqu’à la fin du mois de décembre, la Chambre se retrouva confrontée à une sorte de débat permanent sur la question de l’occupation de la Ruhr. Entre la discussion des trente-sept interpellations de politique générale et la discussion budgétaire, la Ruhr obsédait tous les débats »2. Il ne faut pas en déduire que la question budgétaire était délaissée, nombre de cabinet sont tombés pour ce motif quoique pour des raisons plus politiques que financières. La question financière était simplement confiée aux commissions, considérées comme des ministères des Finances au Parlement3.

5Au-delà de ces raisons d’ordre pratique, il convient de ne pas méconnaître un motif plus théorique de rattachement du contrôle de l’exécution budgétaire au niveau administratif. Tout d’abord il existe une distinction traditionnelle entre décision et exécution. Il convient donc de définir si le contrôle relèvera du champ d’intervention de l’action ou de la décision. Ensuite, la IIIe République opère plus clairement la distinction entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif. Il convient donc de définir si le contrôle appartiendra au Parlement ou au gouvernement. Enfin, deux principes ont émergé du travail de formalisation institutionnelle qui s’est poursuivi durant le xixe siècle. Celui de la séparation des pouvoirs et celui de la collégialité au sein du gouvernement.

6Le contrôle relève-t-il de la décision ou de l’action semble, au niveau financier se confondre avec la question, relève-t-il du Parlement ou du gouvernement ? Le contrôle n’est plus la maîtrise de la dépense au sens de la possibilité d’en décider l’affectation et le montant. De plus pour respecter le principe de la collégialité et de la « non supériorité » du ministre des Finances sur ses collègues, le contrôle doit logiquement s’effectuer au sein des services, et être effectué par les services, car l’ingérence de Finances au sein des affaires des ministères serait vécue comme une atteinte à leur autonomie.

7La comptabilité des dépenses engagées qui naît de la loi de finances du 26 décembre 1890 s’inscrit au sein même de cette problématique. Elle génère un outil administratif de vérification et poursuit un objectif d’information : elle est contrôle. La vérification s’exprime par la création de la comptabilité des dépenses engagées confiée aux services dépensiers. C’est au service du contrôle qu’il incombe d’informer le ministre, l’ordonnateur des risques éventuels de dépassements de crédits.

8Pourquoi un contrôle administratif, sans cesse critiqué pour son incapacité, est-il maintenu et comment finit-il par devenir une référence en 1922 ?

9Les critiques ne permettent pas de montrer l’inefficacité du contrôle. Elles révèlent une novation des attentes vis-à-vis de ce contrôle. Pour autant le sentiment résultant de l’étude de la phase de maturation du contrôle des dépenses engagées est qu’à chaque problème rencontré, il a été trouvé une solution. Le droit se construit progressivement. Une fois le schéma pratique de la création d’une comptabilité des dépenses engagées adopté, des problèmes de types administratifs ont surgi tel le décalage dans le temps de l’information traitée, auxquels il a été répondu par des solutions administratives. Dès lors, ce sont des difficultés politiques qui ont porté atteinte à l’édifice, si bien qu’il convient de se demander si la formule du contrôle administratif est performante dans un contexte qui, in fine, repose sur une décision politique ?

10La performance du contrôle des dépenses engagées n’est pas politique, elle est administrative. Si l’évolution du contrôle dans son acception politique semble toujours confrontée à des problèmes d’applications pratiques, c’est la mise en place d’un véritable schéma administratif de contrôle préalable qui justifie le maintien de la structure. L’efficacité du contrôle est en effet le fruit de l’accroissement du nombre des actes qui lui sont soumis. En effet, les atteintes au principe ne se manifestent qu’au sommet de la hiérarchie administrative. En d’autres termes, pour éluder le contrôle dans son acception technique, il faut que la dépense soit élevée au niveau politique. Or, il est techniquement impossible que toute dépense devienne un acte politique, car cela implique que la décision revienne au ministre quel qu’il soit. Une proportion importante des dépenses des ministères reste ainsi cantonnée au niveau technique (ou administratif) et donc soumise au contrôle des dépenses engagées, ce qui assure son effectivité.

11Cette phase de maturation du contrôle financier a permis la naissance du contrôle de la régularité de la dépense publique. Cette notion de régularité doit s’entendre au sens comptable. Le processus en place vise exclusivement à limiter les possibilités d’irrégularités comptables et c’est bien pour cette raison qu’il est implanté au niveau technique, au niveau administratif. La mutation du contrôle opérée tend à déplacer son rôle au niveau politique en lui confiant la tâche de vérifier la légalité financière des demandes d’engagements de dépenses. Si cette extension des prérogatives accordées au contrôle semble s’inscrire dans le prolongement de sa mission originelle, elle constitue en fait une rupture en faisant entrer le contrôle dans le champ du contrôle théoriquement dévolu au pouvoir politique : le Parlement, ou juridique : la Cour des comptes.

Notes

1 Belot Robert, « Éléments de réflexion sur l’histoire de la direction du Budget », inédit, 1993, page 4.

2 Nicolas Rousselier, Le Parlement de l’éloquence, Paris, Presses de science po., 1997, page 194.

3 Cf. Joseph Barthélémy « Le procès de la commission des Finances », Mélanges Carré de Malberg, 1933.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

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