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Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

La maturation du contrôle financier

Chapitre IV. Le gardien de la régularité des propositions d’engagements de dépenses

Texte intégral

1Après avoir développé l’outil qu’est la comptabilité des dépenses engagées, le Parlement a érigé le teneur de cette comptabilité en contrôleur de la régularité financière des propositions d’engagements de dépenses. Cette modification ne suffit pas et bientôt, le contrôleur des dépenses engagées devient un véritable gardien de la régularité financière des demandes d’engagement puisqu’il dispose du pouvoir administratif de sanction. Grâce à la possibilité de refuser son visa, il est en mesure d’empêcher l’existence juridique des engagements qu’il estime irréguliers.

2La difficulté de la tâche confiée à ce gardien nécessite de repenser sa place au sein de l’administration et d’accroître ses compétences.

3Afin d’éviter les pressions engendrées par sa fonction, il est décidé d’éloigner le contrôleur des sphères de pouvoir décision, de l’éloigner de l’ordonnateur, d’asseoir sa position : il s’agit d’assurer son indépendance. De plus, de nouvelles prérogatives lui permettent de s’opposer plus efficacement aux actes irréguliers : il s’agit d’accorder au contrôleur les moyens d’exercer sa mission.

I. ASSURER L’INDÉPENDANCE DU CONTRÔLEUR DES DÉPENSES ENGAGÉES.

4Le terme de gardien de la régularité implique que le contrôleur est une autorité autonome des parties concernées par la décision de conformité qu’il rendra. Les acteurs de la dépense, lors de sa phase d’exécution sont, d’un côté les ordonnateurs et de l’autre les payeurs. Entre ces deux acteurs aux vocations complémentaires, le Parlement représente l’institution qui a intérêt à agir en tant qu’organe d’élaboration du référent légal de la dépense : la loi de finances. Il est donc parfaitement logique que ce dernier soit la source d’impulsion de deux mouvements qui tendront dans un premier temps à extraire le contrôleur des dépenses engagées de la sphère d’influence du ministère dépensier avant, dans un second temps de lui permettre de s’épanouir au sein du ministère des Finances.

A. METTRE LE CONTRÔLEUR À L’ABRI DES BUREAUX DÉPENSIERS

5Le contrôle des dépenses engagées, tel qu’il était envisagé à sa création, relevait exclusivement du ministère dépensier. Considéré comme un service du ministère, chargé de l’aider dans la gestion de ses crédits, il appartenait logiquement à sa hiérarchie administrative. Devant les critiques unanimes et malgré les réticences des ordonnateurs, il fut rapidement décidé de rompre le lien hiérarchique qui paralysait, au moins partiellement, la portée de la mission du contrôleur des dépenses engagée.

1. Un contrôle exercé par le ministère dépensier.

6Confronté à des impératifs institutionnels dont la portée était ressentie comme supérieure à l’indépendance nécessaire au contrôle, le législateur fut contraint d’adopter une forme de contrôle des dépenses engagées interne aux services. Le ministère des Finances, conscient de la place potentiellement prédominante qu’occupait le contrôleur tenta d’obtenir son soutien à défaut de mettre la main sur le service.

a. Les critères qui ont poussé à la création d’un « endo-contrôle ».

7Deux types de contraintes ont conduit à l’élaboration d’un contrôle des dépenses engagées étroitement soumis au ministre contrôlé. Une première raison est d’ordre institutionnel : l’impératif d’autonomie ministérielle en matière de dépense. Une seconde raison, d’ordre matériel celle-ci, tient en le problème des sous effectifs au sein d’une administration des Finances en pleine restructuration à l’orée du xxe siècle.

8Isoler une autonomie ministérielle à l’égard du Parlement en matière de dépense est une tâche ardue. Pourtant, force est de constater que cette autonomie existe bel et bien. Différents éléments permettent d’étayer cette hypothèse peu défendue.

9Une première trace d’autonomie provient des dépassements de crédits. Ils ne peuvent que manifester la possibilité pour un ministre de s’extraire du cadre légal. La justification politique de ce type de pratique vient atténuer la responsabilité de l’ordonnateur mais n’altère en rien le caractère irrégulier de l’opération.

10Il convient de rappeler le principe de la solidarité de la responsabilité gouvernementale. Cette solidarité n’altère pas directement l’autonomie du ministre dépensier, elle le maintient cependant, au même titre que le ministre des Finances, responsable de l’équilibre des finances publiques. Cette solidarité déplace alors l’enjeu que constitue la dénonciation des dépassements de crédits. Si ces derniers peuvent permettre au Parlement de mettre en difficulté un ministre, c’est le gouvernement dans son ensemble qui risque de devoir démissionner. Ainsi, le ministre des Finances se trouve dans une position délicate. Incapable pour des raisons de non primauté institutionnelle de maintenir ses collègues dans leurs crédits budgétaires, il se trouve contraint, soit de couvrir leur attitude dispendieuse, soit d’aller dans le sens de la mise en difficulté politique du gouvernement auquel il appartient. C’est cette incapacité du ministère des Finances à imposer sa primauté qui l’empêche de revendiquer une quelconque prépondérance en matière de contrôle des dépenses engagées.

11Dès lors, l’autonomie budgétaire des ministres relève autant de l’impossibilité institutionnelle à assurer une collégialité budgétaire que d’une volonté d’indépendance des ordonnateurs.

  • 1 Note pour la direction du personnel, du 4 mai 1891, n°492 provenant du bureau du budget de la dire (...)

12Une autre explication au caractère complètement interne du contrôle des dépenses engagées tient aux problèmes de personnel. Alors que les termes du décret d’application de l’article 59 de la loi de finances pour 1891 étaient en discussion, le directeur général de la Comptabilité publique rappelle à son collègue directeur du personnel du ministère des Finances les conséquences qu’aurait le projet de décret de 1891 en termes de surcharge de travail pour ses effectifs. « Le projet de création d’une comptabilité des dépenses engagées, provenant de l’initiative parlementaire, aurait pour résultat, s’il était voté, d’augmenter encore dans une proportion très sérieuse les besoins de mon service »1.

  • 2 Projet de décret d’avril 1891, S.A.E.F. B 14043.
    Art. 12. Le 15 de chaque mois, les ministres adres (...)

13Il est notable que le projet de décret de 1891 ne prévoyait pas que les postes de contrôleur des dépenses engagées seraient pourvus par des agents des Finances, mais seulement que les résultats de cette comptabilité seraient centralisés par la direction générale de la Comptabilité publique2. Si le directeur de la Comptabilité publique se plaint par avance du surcroît de travail qu’entraînera cette centralisation, on peut imaginer les réticences qu’occasionnerait un projet confiant le contrôle à cette direction.

14Le décret du 14 mars 1893 attribue donc au ministre contrôlé la nomination de l’agent chargé de contrôler les demandes d’engagements et le place sous sa dépendance administrative.

Décret du 14 mars 1893, article 3. Dans chaque ministère, un agent désigné par le ministre et placé sous son autorité directe est chargé de contrôler l’emploi des crédits.

15Le gouvernement prend soin de ne pas placer le contrôle au niveau des bureaux dont il est chargé de suivre les dépenses. Le contrôleur est rattaché directement à son ministre de tutelle. L’idée est bien de ne pas soumettre le contrôleur aux pressions que pourraient exercer les bureaux pour voir leurs demandes de crédits franchir cet écueil placé au travers de leur chemin.

  • 3 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 22.
  • 4 Rapport Hublard, S.A.E.F. B 13383.

16Le contrôleur se situe à proximité du ministre dépensier. Cette position favorable pouvait logiquement susciter des convoitises. Pourtant Bernard Huck nous révèle que, dans les années qui suivent l’entrée en vigueur du décret, les contrôleurs ne sont que des fonctionnaires à l’envergure limitée : « Souvent le choix porta sur le chef de la comptabilité du ministère ; d’autres fois les fonctions furent confiées à un agent subalterne… »3. Cette origine administrative est confirmée par M. Hublard, qui dans son rapport de 1902, décrit le contrôle des dépenses engagées comme une mission attribuée aux bureaux de la comptabilité des ministères dépensiers. « Le contrôle, lorsqu’il est organisé, est exercé en général par un des bureaux de la comptabilité »4.

  • 5 Rapport de M. Merlon au nom de la commission du Budget de la Chambre des Députés, 6 juillet 1901.
  • 6 Le terme contrôle financier est employé par Emmanuel Besson.
  • 7 Rapport Besson sur les mesures propres à fortifier le contrôle (26 octobre 1900), rapport rédigé d (...)

17Fonctionnant de façon purement interne, le contrôle des dépenses engagées ne peut donner satisfaction. Le censeur est placé hiérarchiquement sous le contrôlé ! M. Merlon, rapporteur du budget à la Chambre des députés pour la loi de finances de 1901 explique que cette relation constitue un vice originel. « Le rôle confié au contrôleur est très difficile à remplir vis-à-vis du ministre qui l’a désigné »5. C’est ce lien de dépendance hiérarchique qui conduit Emmanuel Besson, dans son rapport sur les mesures propres à fortifier le contrôle financier6 remis au ministre des Finances le 26 octobre 1900, à décrire le contrôle comme : « à aucun degré prohibitif ou préventif, il est au plus consultatif »7.

b. Le ministère des Finances tente de rallier le contrôle à sa cause.

  • 8 La commission « Brunnet »définie par l’arrêté du 4 mai 1900 : M. Labeyrie (premier président de la (...)
  • 9 Rapport Brunet, citant le rapport Besson sur l’application du contrôle des dépenses engagées au se (...)

18Le ministère des Finances est parfaitement informé des déficiences du contrôle des dépenses engagées. Ses hauts fonctionnaires réfléchissent depuis quelques années aux modifications à lui apporter, comme en témoigne la commission Brunet mise en place par arrêté le 4 mai 1900. Sa composition ne laisse pas planer de doutes quant à l’importance accordée à la question8. Les travaux laissés par la commission sont tout aussi explicites, trois rapports sur le contrôle des dépenses engagées, le premier de Rousselle sur l’état du contrôle, le second de Besson sur les mesures propres à le fortifier, le troisième de Brunet, inspecteur général des finances, qui synthétise les travaux de la commission. Ces travaux nous apprennent, entre autres, qu’Emmanuel Besson envisageait alors de resserrer le lien entre le ministre des Finances et le contrôleur des dépenses engagées, pour assurer son indépendance. L’auteur rappelle alors la tentative effectuée par l’administration des Finances en 1888 visant à obtenir le pouvoir de nomination des directeurs de la comptabilité des ministères dépensiers. La levée de bouclier des autres directeurs des ministères dépensiers obligea alors les fonctionnaires de la Rue de Rivoli à faire machine arrière. Besson déplore la conjoncture qui n’est pas assez apaisée pour permettre d’aborder de nouveau ce point : « Déterminée par ces considérations et justement soucieuse de n’aboutir qu’à des solutions réalisables, la commission a dû renoncer au projet de renforcer, par l’intervention du ministre des Finances, l’action du contrôle des engagements. Mais elle ne s’y est décidée qu’à regret et en exprimant le vœu que cette réforme, actuellement prématurée, puisse rencontrer un jour un milieu mieux approprié à son expérimentation »9.

  • 10 Projet de loi Marin du 28 novembre 1921, J.O., Documents parlementaires, page 4329, Annexe 3419.

19Suite à la tentative de 1888, il ne sera pas possible d’envisager une nomination des directeurs de la comptabilité des ministères par le ministre des Finances, pas plus que d’envisager de confier la mission de contrôle des dépenses engagées à des agents des Finances avant 1912. Louis Marin évoque, en novembre 1921, cette nouvelle tentative de la commission du Budget de la Chambre des députés de 1912. Il rappelle que face aux prétentions des parlementaires il avait été nécessaire que les ministres soient extrêmement fermes. Cette opposition avait été formalisée par la « pression du président du Conseil d’alors, M. Poincaré, ministre des Affaires étrangères, pour faire revenir la commission sur sa décision. M. Poincaré est venu devant la commission et, ne pouvant pas avoir raison de celle-ci par des arguments, a posé la question de confiance »10.

  • 11 Rapport général de M. Louis Marin sur l’article 57 de la loi portant fixation du budget des servic (...)

20Une ultime tentative en ce sens eut lieu en 1918, lors de l’apparition à la Chambre des députés du projet de Louis Marin de réforme du contrôle des dépenses engagées. « En raison du rôle qui leur aurait été ainsi dévolu et suivant une procédure déjà employée dans de multiples occasions le gouvernement estimait qu’il serait utile que le ministre des Finances intervînt dans la nomination des directeurs de comptabilité »11.

21On connaît le sort de ce « vœux gouvernemental », les directeurs de la comptabilité des ministères dépensiers restent de nos jours nommés par les ministres. On trouve des traces de ce débat, récurrent au sein de l’administration des Finances, lors des conférences des contrôleurs des dépenses engagées de 1922.

  • 12 Contrôleur des dépenses engagées.

22« M. Jouve12 signale l’avantage que présenterait la réunion sur un seul titulaire des fonctions de contrôleurs des dépenses engagées et de directeur de la Comptabilité.

  • 13 Contrôleur des dépenses engagées.

23M. Coyne13 met en doute l’opportunité de la mesure.

  • 14 Sous directeur de la direction du Budget et du Contrôle financier.

24M. Susane14 fait remarquer qu’il serait contraire au principe du contrôle, et d’ailleurs à la tendance actuelle, de confier à un contrôleur des dépenses engagées la direction d’un service quelconque et plus particulièrement la direction de la comptabilité. Mais autre chose serait de décider que les directions de comptabilité auraient nécessairement pour titulaires des fonctionnaires des finances. Cependant cette proposition a été faite à deux reprises au Parlement et elle a été chaque fois rejetée.

  • 15 Directeur de la direction du Budget et du Contrôle financier.
  • 16 Procès verbal de la conférence des contrôleurs des dépenses engagées du 6 janvier 1922. S.A.E.F. B (...)

25M. Denoix15 constate qu’en effet il est difficile d’imposer à un ministre, un directeur nommé par le ministre des Finances. Le directeur de la comptabilité est, en outre souvent chargé de la direction du personnel »16.

2. La rupture du lien hiérarchique au ministre dépensier.

26L’administration des Finances ne tenta pas d’obtenir la nomination des chefs des services de la comptabilité pour introduire les ministères vérifiés. Les fonctionnaires de la Rue de Rivoli souhaitaient que ces agents deviennent de véritables relais, objectifs et compétents, de la politique impérieuse de sauvegarde de l’équilibre financier du pays. En revanche, le ministère des Finances se vit attribuer pour les contrôleurs des dépenses engagées ce qui lui avait été refusé pour les chefs des services de la comptabilité. Les parlementaires, afin de favoriser le bon déroulement de sa mission, imposèrent la nomination conjointe du contrôleur des dépenses engagées par les ministres concernés et le ministre des Finances. Cette poussée fut opérée malgré une résistance unanime des ministères dépensiers, quoique reposant sur des motifs divergents.

a. Le Parlement veut assurer l’indépendance du contrôleur.

  • 17 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 22.

27Le constat unanime après dix années d’exercice du contrôle des dépenses engagées, au tournant du xxe siècle, est que la trop grande dépendance du contrôleur vis-à-vis du ministère contrôlé nuit à la qualité de sa mission. Bernard Huck exprime très bien ce sentiment quand il déclare, à propos de cette période : « Souvent le choix porta sur le chef de la comptabilité du ministère ; d’autres fois les fonctions furent confiées à un agent subalterne qui ne pouvait avoir le prestige moral nécessaire pour arrêter des projets que souvent le ministre approuvait pleinement, malgré les irrégularités financières qu’ils contenaient »17.

28Les parlementaires tentent de pallier cette difficulté en accordant au ministre des Finances la nomination conjointe des contrôleurs des dépenses engagées.

Loi de finances du 30 mars 1902, article 78. La nomination des contrôleurs des dépenses engagées dans chaque ministère est faite conjointement par le ministre intéressé et par le ministre des Finances.

  • 18 Cf. à ce propos le rapport Hublard, S.A.E.F. B 13383.

29Cet article 78 de la loi de finances pour 1902 figurait initialement à l’article 38 du projet. Il s’agit d’un amendement introduit par la commission du Budget de la Chambre des députés sans intervention du gouvernement18. Il sera précisé l’année suivante que cette nomination intervient par décret.

Loi de finances du 31 mars 1903, article 53. L’article 78 de la loi de finances du 30 mars 1902 est modifié comme il suit : Le contrôleur des dépenses engagées dans chaque ministère est nommé par décret contresigné par le ministre des Finances et par le ministre intéressé.

  • 19 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 23.

30Le caractère conjoint de la nomination ne doit pas tromper quant à la signification profonde de la réforme. Si la signature du ministre des Finances vient donner un surcroît d’autorité à l’agent exerçant les fonctions de contrôleur des dépenses engagées, elle l’éloigne surtout du cercle de dépendance du ministre contrôlé et oblige ce dernier, non seulement à procéder à la nomination dans les plus brefs délais, mais aussi à octroyer la place à un agent compétent. Telle était du moins la pensée du législateur. « Bien que timide, cette initiative n’était pas sans montrer nettement la tendance législative s’efforçant de détacher le contrôleur de son ministre pour en faire un agent du ministre des Finances »19.

  • 20 Proposition Georges Gérald du 25 mars 1920, documents parlementaires 1920 page 593, J.O,. Chambre (...)
  • 21 Proposition de loi Leroy Beaulieu du 7 juillet 1911 tendant à organiser le contrôle préventif des (...)

31L’adjectif « timide » employé par Bernard Huck annonce le peu d’effet qu’eu cette réforme du mode de nomination des contrôleurs des dépenses engagées. Georges Gérald partage cet avis. À l’occasion de la présentation d’une proposition de loi tendant au renforcement du contrôle des dépenses engagées en mars 1920, le député prononce cette sentence sans appel sur l’effectivité du contrôle pendant la période 1903-1911 : « Ce contrôleur qui aurait dû, en effet, fonctionner en toute indépendance, se trouva dès le début sous la mainmise de celui qu’il devait contrôler. Le visa, qu’aux termes de l’article 4 précité, il devait donner à toute proposition ayant pour but d’engager une dépense nouvelle, perdait par le fait même toute valeur pratique »20. Pourtant, une fois de plus, le chemin est tracé et les parlementaires, loin de se décourager, poursuivent dans la voie qu’ils se sont donnée pour faire de ce contrôle un outil opératoire. Leroy-Beaulieu, alors député, s’étend en 1911 sur les dysfonctionnements du contrôle des dépenses engagées et entre autres sur le mode de nomination du contrôleur. Il propose que ces nominations interviennent par décret contresigné par le seul ministre des Finances. « Art. 1er. L’article 5 de la loi du 31 mars 1903 est modifié comme suit : Le contrôleur des dépenses engagées dans chaque ministère est nommé par décret contresigné par le ministre des Finances »21.

32L’obstination des parlementaires leur permit d’obtenir formellement gain de cause. La loi Marin vint explicitement placer le contrôleur des dépenses engagées sous la seule dépendance du ministre de Finances en accordant exclusivement à ce dernier le pouvoir de leur nomination. De plus, les contrôleurs sont dorénavant des agents du ministère des Finances.

Loi du 10 août 1922, Article 2. Les contrôleurs des dépenses engagées sont nommés par décrets contresignés par le ministre des Finances et placés sous la seule autorité de ce ministre. Ils sont choisis exclusivement parmi les fonctionnaires appartenant aux cadres des administrations dépendant de ce ministre. À titre transitoire, pendant une période maximum de cinq ans à partir du 1er janvier 1922, ils pourront l’être également parmi les agents retraités ayant appartenu à ces cadres. Ils ne peuvent être chargés d’aucune fonction en dehors de leur service de contrôle.

33Négligeant l’avis des administrateurs des finances, les parlementaires ne réussissent pas à faire en sorte que leur réforme du mode de nomination des contrôleurs soit une réussite pendant la période transitoire 1902-1922.

b. L’application difficile de la réforme du processus de nomination.

34La résistance administrative face aux dispositions de mars 1902 et 1903 relève du cas d’école. Les parlementaires édictent une norme à valeur impérative au sein d’une loi de finances et s’en remettent, pour l’application, au gouvernement. Ce dernier, quoique soumis politiquement au Parlement, doit composer avec les services administratifs qui mettent en œuvre ses volontés, mais fait preuve d’une relative résistance.

  • 22 Lettre du cabinet du ministre des Finances du 23 septembre 1901 à M. Hublard, signé Bourdais des T (...)

35Avant de proposer à la commission du Budget de la Chambre des députés son projet d’amendement tendant à imposer une nomination conjointe des contrôleurs, M. Hublard, son rapporteur a pris soin de consulter le ministre des Finances sur la question. Le cabinet du ministre des Finances décide de transmettre au rapporteur une « note » dressant un état des nominations des contrôleurs des dépenses engagées. Il exprime ensuite très clairement le caractère mitigé de l’accueil que reçut en son sein la proposition de nomination conjointe des contrôleurs qui : « indique un remède ou plutôt un palliatif à l’accroissement des dépenses que l’administration des finances verrait avec faveur, mais qui, pour des raisons que le ministre exposera quand il sera interrogé officiellement sur ce point, ne lui paraît pas pouvoir donner les résultats qu’on attend. Peut-être y a-t-il d’autres solutions. M. Caillaux y réfléchit en ce moment même, mais il doute d’aboutir à une formule même relativement satisfaisante »22.

36Intervenant peu après la communication du rapport Brunet au ministre des Finances, il ne semble pas qu’il faille interpréter cette réticence du cabinet autrement que comme la reprise de l’analyse émise par Besson selon laquelle il n’est pas encore temps de tenter une quelconque ingérence au sein du processus de nomination des hauts fonctionnaires chez les ministères dépensiers.

  • 23 G. Voguet, « Etude sur le contrôle financier », extrait de la R.S.L.F. octobre-décembre 1904, Giar (...)

37La doctrine, par la voix de G. Voguet, ne semble pas attendre de grands résultats de cette nomination conjointe. Pour l’auteur, la nomination par le ministre des Finances n’accordera pas au contrôleur une autorité morale supérieure. Tout au plus garantira-t-elle la compétence de l’homme. Il plaide pour le maintien du contrôleur dans le strict cadre originel de sa mission. « Celui-ci doit rester l’œil et l’oreille du ministre qu’il est chargé d’éclairer sur certains actes de dépenses, et rien de plus »23.

  • 24 Proposition de loi du 19 mai 1903, débats, J.O., Documents parlementaires, Annexe 916, page 491.

38Face à ces nombreuses réticences, il devenait presque aisé aux ministères contrôlés de passer à la phase de résistance. Chargés conjointement des nominations des contrôleurs, les ministres n’eurent, comme le fit remarquer Thomson à la Chambre le 19 mai 1903, qu’à maintenir en place les contrôleurs nommés par leurs soins. « On n’a pas voulu revenir sur les nominations précédentes. On a donc ajourné l’effet de la loi de 1902 au moment où les contrôleurs en fonctions seront remplacés »24. Cette résistance pour efficace qu’elle est à moyen terme ne pourra s’imposer à long terme. La volonté parlementaire sera plus longue à s’imposer, mais elle y parviendra fatalement.

B. CONFIER LE CONTRÔLE À LA SAGESSE DES FINANCES POUR LE PRÉMUNIR CONTRE LA FAIBLESSE DES MINISTRES DÉPENSIERS

39À partir de 1902, l’intervention du ministre des Finances dans la nomination des contrôleurs des dépenses engagées se fera progressivement. Si il fallu attendre 1922 et la loi Marin pour que formellement, le ministre des Finances nomme seul des contrôleurs des dépenses engagées choisis au sein de son administration, la période 1902-1922 révèle qu’au-delà de l’acte formel de nomination, l’enjeu de cette dernière est plus la personne du contrôleur et son origine administrative que l’autorité formellement investie de sa nomination.

1. Le recrutement des contrôleurs des dépenses engagées à partir de 1911.

40Une fois la réforme du mode conjoint de nomination des contrôleurs des dépenses engagées devenue une réalité, l’enjeu de la nomination se déplacera vers la personne des contrôleurs. Progressivement, les contrôleurs en place (généralement chefs des bureaux de la comptabilité) deviendront des agents dont l’origine favorise l’autonomie.

a. Des agents des Finances.

41La loi de finances pour 1911, novatrice à de nombreux égards, reste sibylline quant à la nomination des contrôleurs. Elle se contente d’opérer une distinction entre les ministères disposant d’un corps de contrôle financier et ceux n’en disposant pas, avant de renvoyer à un hypothétique règlement d’administration publique qui n’interviendra jamais.

Loi de finances de 1911, article 150. Dans chaque département ministériel où il existe un corps de contrôle financier, ce corps est chargé de suivre l’exécution du budget. Dans les départements ministériels où ce corps n’est pas constitué, le contrôle de l’exécution du budget sera assuré dans les conditions qui seront déterminées par un règlement d’administration publique rendu sur la proposition du ministre intéressé et du ministre des Finances dans la limite des crédits ouverts au budget.

42La dualité des types de services de contrôle prévue par le texte de 1911 induit la répartition des contrôles pour les dix années qui suivirent. D’un côté, il convient de confier aux services spécialisés dans le contrôle financier, lorsqu’ils existent au sein des ministères, le contrôle des dépenses engagées. De l’autre, quand ce service n’existe pas, il convient de faire intervenir les « spécialistes » du ministère des Finances.

  • 25 Proposition de loi Tissier du 13 mars 1914, J.O., Chambre des députés 1914, Annexe n° 3686.

43Dans la droite ligne de ce que propose Leroy-Beaulieu en 1911, le député Tissier énonce devant la Chambre des députés les améliorations selon lui nécessaires au contrôle des dépenses engagées. Si le député reconnaît que le contrôle doit rester l’œil du ministre comme le soutien une partie de la doctrine attachée à la conception initiale de 1890, il n’en soutient pas moins qu’ » on trouvera toujours des ministres mal disposés pour le contrôle, soit que ses observations le gênent, soit qu’il prête une oreille trop complaisante aux doléances des services contrôlés, il est indispensable de défendre l’indépendance et les intérêts des contrôleurs contre les ministres eux-mêmes »25.

44La solution adoptée sera de confier, à chaque fois que cela est possible, le poste de contrôleur des dépenses engagées à un inspecteur général des finances dont l’autorité, le prestige et l’indépendance semblent favoriser l’émancipation de la fonction. En octobre 1911, onze postes de contrôleur sur les treize existants sont ainsi confiés à des membres de l’Inspection.

  • 26 Ce tableau provient d’un dossier « Contrôle des dépenses engagées », S.A.E.F. B 13383. (I.G.F. = i (...)

Noms et date de nomination des contrôleurs des dépenses engagées au 23 octobre 191126

Noms et date de nomination des contrôleurs des dépenses engagées au 23 octobre 191126

45Ce tableau montre clairement la volonté de mise en place d’un contrôle efficace. Insufflée par le Parlement à partir de 1909, cette volonté est relayée par Joseph Caillaux, ministre des Finances de mars à juin 1911 et surtout, président du Conseil de juin 1911 à janvier 1912. Cette période est celle d’un large renouvellement du contrôle des dépenses engagées. La vague de nomination de 1911, au cours de laquelle sept postes changent de titulaire, en est une des manifestations.

b. Les problèmes posés par ce recrutement.

  • 27 Note au ministre des Finances sur l’article 31 du projet de loi de finances d’avril 1921, S.A.E.F. (...)

46Pour les parlementaires, le recrutement d’inspecteurs des finances pour exercer la fonction de contrôleur des dépenses engagées est une avancée intéressante. Les administrateurs des Finances y voient pour leur part une source d’évaporation des cadres. Ce problème est d’autant plus criant au lendemain de la première guerre mondiale, période de crise de personnel aux Finances. C’est à cette époque que le Sénat choisit d’introduire, par amendement à la loi de finances pour 1921, une disposition faisant du contrôleur des dépenses engagées un agent de l’administration des Finances. Le ministère en charge de pourvoir ces postes s’en émeut. « Si la solution proposée était admise, le ministre des Finances qui devrait désigner quatre nouveaux contrôleurs ne pourrait le faire sans se démunir encore d’agents qui lui sont indispensables, à raison des difficultés de sa tâche et de l’appauvrissement des cadres »27.

47Le rédacteur de la note propose alors une solution médiane qui permettrait de donner en apparence satisfaction aux sénateurs tout en ménageant la possibilité de confier ces postes à des agents n’appartenant pas aux cadres des Finances. « En définitive, pour adapter le texte de la commission des Finances à la situation actuelle, il suffirait de faire subir une légère modification à l’alinéa premier de l’article proposé en précisant que les contrôleurs sont placés sous l’autorité exclusive du ministre des Finances dans l’exercice de leurs fonctions.

  • 28 Note au ministre des Finances sur l’article 31 du projet de loi de finances d’avril 1921,S.A.E.F. (...)

48Cette adjonction de mots permettrait de conserver dans l’emploi du contrôleur des dépenses engagées les directeurs des corps de contrôle et sauvegarderait en même temps le droit du ministre des Finances de nommer tout autre, le cas échéant »28.

49Signe de la bonne entente entre la Chambre haute et le ministère des Finances la rédaction définitive de la loi de finances reprend la modification souhaitée par les administrateurs.

  • 29 Il s’agit en fait de l’article 37.

Loi du 30 avril 1921, article 41. L’article 1729 de la loi de finances du 12 août 1919 est modifié et complété ainsi qu’il suit : « Les contrôleurs des dépenses engagées sont nommés par décret contresigné par le ministre des Finances et placés, dans l’exercice de leurs fonctions, sous la seule autorité de ce ministre ».

  • 30 Rapport Berenger présenté au Sénat le 2 février 1922, J.O., Documents parlementaires, Sénat, page (...)

50Cette concession ne sera cependant que de courte durée. Bérenger, rapporteur devant le Sénat de la proposition de loi Marin critique vertement le dispositif tout en en admettant la validité des motifs. « Article 2 : Ce membre de phrase « dans l’exercice de leurs fonctions » avait été introduit dans l’article 41 de la loi de finances du 30 avril 1921, parce que le gouvernement avait obtenu alors que, dans les ministères ayant des corps techniques de contrôle (Intérieur, Guerre, Marine, Colonies et Pensions), les contrôleurs des dépenses engagées puissent être choisis dans ces corps. […] La stipulation de l’article 41 de la loi de finances du 30 avril 1921, plaçant ces fonctionnaires sous la seule autorité du ministre des Finances en tant que contrôleur des dépenses engagées n’est qu’un palliatif inopérant »30.

51Le rapporteur reconnaît ensuite que le rattachement des contrôleurs des dépenses engagées au ministère des Finances posera des problèmes de personnel. Marin prétend apporter une réponse à cette difficulté, selon lui conjoncturelle. Si quelques postes sont à pourvoir dans l’immédiat, leur renouvellement, ne s’effectuant pas à dates fixes, ne posera pas de problèmes. Le député propose donc, pendant une période transitoire, de faire appel aux retraités des Finances pour remplir les fonctions de contrôleur des dépenses engagées. Cette solution sera finalement adoptée malgré les réticences du rapporteur Bérenger qui préférait attirer les inspecteurs des finances vers le poste en accordant aux contrôleurs des dépenses engagées le grade de « directeurs ».

2. Les motifs de ce changement.

52Le dernier alinéa de l’article 2 de la loi Marin, « [les contrôleurs] ne peuvent être chargés d’aucune fonction en dehors de leur service de contrôle », établit clairement la volonté du législateur. Le contrôleur des dépenses engagées est sorti de la sphère d’influence du ministère contrôlé. Ce lent cheminement vers une « externalisation » du contrôle révèle deux objectifs. Il s’agissait d’accorder aux contrôleurs l’autorité morale mais aussi l’indépendance nécessaire au complet exercice de leur fonction.

a. Renforcer l’autorité morale des contrôleurs.

53Le contrôleur est placé en situation de censeur des décisions de l’administration. Son mode d’action est le refus de visa des propositions d’engagements de dépenses. Confronté aux bureaux, le contrôleur doit pouvoir s’imposer. Les ministères dépensiers, conscients du caractère constant et par conséquent irréversible de la volonté parlementaire en ce domaine, tenteront d’adapter l’évolution du contrôle à leurs impératifs. Mais les parlementaires feront preuve d’une obstination d’autant plus forte qu’elle s’inscrit dans un cadre beaucoup plus large que celui du contrôle des dépenses engagées.

  • 31 Rapport Berenger présenté au Sénat le 2 février 1922, J.O., Documents parlementaires, Sénat, page (...)

54Dans un premier temps, il est fait appel aux corps de contrôle des ministères dépensiers quand ils en sont pourvus. Ainsi, en 1911, les contrôles des dépenses engagées des ministères de la Guerre et de la Marine sont confiés à un contrôleur général de l’Armée et à un contrôleur de la Marine. Finalement ce sont cinq ministères qui obtiennent la possibilité de faire suivre leur comptabilité des dépenses engagées par leurs propres agents : Marine, Guerre, Colonie, Intérieur et Pensions. Les critiques sont nombreuses, parmi lesquelles on peut relever celle du rapporteur Bérenger. « Cette situation n’est pas sans prêter aux critiques les plus justifiées. Ainsi que nous l’avons fait remarquer dans la première partie de notre rapport, un fonctionnaire, si distingué et loyal soit-il, ne peut avoir toute son indépendance pour contrôler le ministre dont il dépend hiérarchiquement »31.

  • 32 Proposition Leroy-Beaulieu du 7 juillet 1911, tendant à organiser le contrôle préventif des dépens (...)

55L’externalisation du contrôle était une revendication de certains députés qui ne considéraient pas le procédé de nomination de 1902 comme présentant assez de garanties. « Ce n’est pas encore assez. Il ne faut pas, qu’en aucun cas, les contrôleurs des dépenses engagées appartiennent aux administrations sur lesquelles ils exercent leur contrôle. Comment contrôleraient-ils efficacement leurs supérieurs ? Il conviendrait qu’ils fussent toujours et exclusivement choisis parmi les agents du ministère des Finances »32.

  • 33 Note du cabinet du ministre Edgard Alix « au sujet de l’organisation de l’administration générale (...)

56Le terme d’autorité morale pour un fonctionnaire n’est pas sans incidence pratique. Le fait que le contrôle ait progressivement été confié à des inspecteurs des finances en atteste. Ce phénomène est connexe à l’évolution de la situation au sein du ministère des Finances lui même. Après la scission de la direction générale de la Comptabilité publique en une direction de la Comptabilité publique et une direction du Budget et du Contrôle financier, les administrateurs ont vite saisi la perte d’influence qu’occasionne la disparition de l’adjectif « générale » du nom de la direction en charge des relations avec les dépensiers. Le cabinet d’Edgard Allix s’en est ouvert à son ministre, se faisant certainement par là l’écho des revendications des services eux-mêmes. Ainsi, parmi les différentes réformes envisagées par le cabinet du ministre des Finances, « Une des principales consisterait à renforcer la situation morale des deux directions les plus importantes celle du Budget et du Contrôle financier et celle du Mouvement des fonds, en relevant en leur faveur le titre de « direction générale », qui a disparu de l’administration centrale, […]. Elle contribuerait, dans l’intérêt bien entendu des affaires publiques, à accroître leur autorité et leur prestige vis-à-vis des autres départements ministériels ou des milieux financiers avec lesquels elles sont appelées à être en rapports constants »33.

b. Accorder aux contrôleurs l’indépendance nécessaire à l’efficacité de leur fonction.

57Restaurer l’autorité morale des contrôleurs des dépenses engagées a pour unique but de les extraire des difficultés relationnelles engendrées par leur mission, ce afin d’augmenter leur autonomie et donc leur efficacité. Ce résultat ne sera acquis qu’au prix d’un rattachement complet du contrôle au ministère des Finances. Ce rattachement complet permettra en outre aux contrôleurs d’obtenir des garanties d’indépendance supplémentaires pour ne pas passer de la dépendance du dépensier à celle de l’argentier.

  • 34 Rapport Berenger présenté au Sénat le 2 février 1922, J.O., Documents parlementaires, Sénat, page (...)

58Les récriminations des parlementaires à l’égard du lien entre contrôleur et contrôlé trouvèrent une dernière fois à s’exprimer à travers le sénateur Bérenger. « Il est de toute nécessité qu’ils disposent d’une grande indépendance vis-à-vis du département ministériel auquel ils sont attachés »34.

59Pour que le contrôleur des dépenses engagées dépende réellement du ministère des Finances, il faut que le contrôleur en soit un agent. Cette nouveauté ne manquera pas d’entraîner des réactions d’hostilité jusque chez certains contrôleurs, en fait chez ceux qui ne sont pas agents des Finances. Le contrôleur des dépenses engagées près le ministère de la Marine, d’Argenlieu, expose aux contrôleurs des dépenses engagées en conférence le 11 janvier 1922 ce qui peut être qualifié de « point de vue des dépensiers ».

60« M. d’Argenlieu fait les réserves les plus expresses sur l’article 2. Il considère le contrôle des dépenses engagées comme un élément du contrôle en général. Historiquement d’ailleurs le contrôle des dépenses engagées est un démembrement.

61Dans la pratique des choses, lorsqu’il existe un corps de contrôle aussi anciennement et fortement constitué qu’à la Marine le contrôle de l’emploi des crédits est exercé par ce corps avec toutes les garanties d’autorité et aussi parfaitement que possible. Le contrôle de l’engagement des dépenses et celui de l’exécution du budget sont deux modes de contrôle qui se complètent et se renseignent mutuellement. Pour donner toute efficacité à son action il faut que le contrôleur des dépenses engagées, ou bien soit en même temps directeur du contrôle administratif pour l’exécution du budget ou bien soit en même temps directeur de la comptabilité générale. Dans cette organisation au surplus, il ne serait pas besoins de créer de nouvel emploi. […]

  • 35 Procès verbal de la conférence des contrôleurs des dépenses engagées de janvier 1922, S.A.E.F. B 3 (...)

62M. Denoix ne conteste pas la valeur de la thèse de M. d’Argenlieu pour ce qui concerne particulièrement la Guerre et la Marine. On peut discuter s’il ne serait pas préférable de maintenir des fonctionnaires des corps de contrôle comme contrôleurs des dépenses engagées dans les ministères militaires. Mais c’est là une question qui ne peut être tranchée ici. Si les dispositions relatives au choix des contrôleurs parmi les fonctionnaires des finances étaient abandonnées ou modifiées par le Parlement, l’article 2 serait remanié en conséquence »35.

63Le directeur du Budget n’ignore pas les arguments des dépensiers, au moins pour deux d’entre eux. La spécificité des opérations menées par les ministères de la Guerre et de la Marine est telle qu’elle peut justifier un statut à part de leurs contrôleurs. Cependant, Denoix expose très clairement qu’il s’agit de la volonté supérieure de la Chambre contre laquelle une conférence d’administrateurs ne peut rien.

64La volonté d’accorder une autonomie maximum aux contrôleurs est telle qu’elle interdira tout type de relation entre le contrôleur et le contrôlé. Marin se fait le défenseur de cette stricte séparation des tâches lors de la présentation de sa proposition de loi à la Chambre le 25 novembre 1921.

65≪°M. Marin : […] Je voudrais que les ministres ordonnateurs ne puissent avoir aucun droit sur ces contrôleurs, même pas celui de leur accorder des faveurs. Car nous avons assisté à cet illogisme que des contrôleurs des dépenses engagées, fonctionnaires du ministère des Finances, ont été décorés […] par le ministre qu’ils étaient chargés de contrôler. Quelle que soit l’honnêteté des ministres et celle des contrôleurs, j’aime mieux que ceux-ci soient complètement indépendants, qu’ils soient choisis dans les cadres de votre administration, monsieur le ministre des Finances, et qu’ils ne dépendent que de vous.

  • 36 Projet de loi « Marin »du 28 novembre 1921, J.O., Documents parlementaires, 1921, page 4329, Annex (...)

66M le colonel Girod : Mais alors ils ne seront jamais décorés. »36

67L’article 2 in fine de la loi du 10 août 1922 reprend ces dispositions. Il est complété par l’article 2 du décret du 12 septembre 1923 :

Décret du 12 septembre 1923, article 2 : Les traitements des contrôleurs des dépenses engagées sont fixés comme suit : contrôleurs des dépenses engagées près les ministères des Finances, de la Guerre et de la Marine, 25 000 francs. Autres contrôleurs, 18 000 francs.
Ces fonctionnaires ne peuvent recevoir aucune indemnité, avantage quelconque, même simple remboursement de frais, sur des crédits autres que ceux du ministère des Finances.
Les contrôleurs des dépenses engagées à l’exception de l’inspecteur général attaché au ministère des Finances, ne peuvent être nommés à un emploi dépendant d’un ministère auquel ils sont attachés. Cette interdiction continue à s’appliquer pendant un délai de trois ans à partir du jour ou ils auront cessé d’y exercer leurs fonctions.

  • 37 Rapport du contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Affaires étrangères pour l’exerc (...)
  • 38 Rapport du ministre des Finances au président de la République daté du 11 septembre 1923, S.A.E.F. (...)

68Les contrôleurs échappent ainsi à toute tentative de compromission de la part des services contrôlés, et conservent toute leur indépendance vis-à-vis des administrations qu’ils surveillent. Il s’agit d’une nécessité pour la bonne marche du contrôle des dépenses engagées, mais aussi d’une revendication des contrôleurs. Ce sont en effet quatre contrôleurs qui ont rédigé le décret avant de le soumettre à l’approbation de l’ensemble du « corps »37. Le rapport du ministre des Finances au président de la République précédant le décret du 12 septembre 1923 insiste sur l’importance de l’origine administrative des contrôleurs : « En raison de la nature de leurs attributions et de la difficulté des concours qu’ils ont subis, les membres des corps de contrôle-magistrats de la Cour des comptes ; inspecteurs des finances remplissent évidemment cette condition dès que, par des services de quelque durée ils ont acquis l’expérience voulue. Il en est de même lorsqu’ils ont prouvé leur valeur professionnelle en franchissant plusieurs échelons de la hiérarchie administrative des fonctionnaires de l’administration centrale du ministère des Finances et de ceux appartenant aux services centraux des régies financières ou de la Caisse des dépôts et consignations. Ce sont là les sources de recrutement auxquelles il paraît convenable de puiser. Elles doivent, en temps normal, laisser au ministre une liberté de choix suffisante »38.

69Afin de maintenir la réalité de l’autonomie des contrôleurs, et par là même de ne pas les faire passer d’une subordination au contrôlé vers une subordination au contrôleur, il fut accordé aux agents en poste des garanties statutaires exceptionnelles pour des hauts fonctionnaires. Aucun ministre n’a autorité pour infliger une sanction disciplinaire à l’égard d’un contrôleur. Une commission de discipline, à laquelle appartiennent majoritairement des contrôleurs est seule habilitée à se pencher sur la question.

70De manière à accorder plus de garanties au contrôleur, mais aussi dans la perspective de rassurer les ministres dépensiers quant à l’égalité de traitement des ministres face au contrôle, il fut décidé d’accorder au contrôleur du ministère des Finances un statut particulier. Ce dernier devait impérativement être recruté parmi le corps de l’Inspection des finances depuis l’adoption de l’article 17 de la loi du 13 avril 1919. Cette prescription fut confirmée par la loi de finances suivante créant le poste ainsi que par un décret chargé de coordonner cette nouvelle disposition avec les dispositions générales régissant l’avancement au sein de l’administration centrale des Finances.

Loi du 12 août 1919 portant fixation du budget ordinaire des services civils de l’exercice 1919, article 27 : Il sera institué au ministère des Finances un emploi de contrôleur des dépenses engagées pris parmi les inspecteurs des finances, qui aura le rang et le traitement de directeur à l’administration centrale.

71Afin de séduire les inspecteurs des finances peu enclins à postuler à cette fonction, et peut-être pour contenter le sénateur Bérenger qui le revendiquait, il fut décidé d’accorder au contrôleur des dépenses engagées du ministère des Finances le poste de directeur. Parallèlement, la fonction ne devait plus être confiée qu’à un inspecteur général des finances.

Décret du 15 septembre 1919 : (J.O. 1er octobre 1919), article 6 : À l’exception des emplois de directeur et de chef de service, pour lesquels aucune origine n’est obligatoire, la nomination aux emplois prévus à l’art. 1er a lieu dans les conditions déterminées par les art. 9 et suivants. Toutefois le contrôleur des dépenses engagées est toujours recruté parmi les inspecteurs généraux des finances.
Loi du 21 octobre 1919, article 11 : L’inspecteur général des finances, contrôleur des dépenses engagées au ministère des Finances, aura le grade de directeur de l’administration centrale de ce ministère.

72La loi du 16 avril 1930 est revenue sur le caractère exclusif du recrutement des contrôleurs du ministère des Finances. Non seulement le poste est réouvert aux inspecteurs, mais il est désormais accessible aux contrôleurs hors classe ou de première classe.

  • 39 Loi du 16 avril 1930, J.O. du 17 avril 1930.

Loi du 16 avril 1930 39, art. 126- Le contrôleur des dépenses engagées dont l’emploi est prévu par l’article 27 de la loi du 12 août 1919 et par l’article 11 de la loi du 21 octobre 1919 est pris parmi les inspecteurs généraux, les inspecteurs des finances et les contrôleurs des dépenses engagées hors classe ou de 1re classe.

73Si en droit, le recrutement des contrôleurs du ministère des Finances s’est élargi, en fait, le poste est depuis 1919 occupé par un inspecteur général des finances. C’est le caractère spécifique des textes relatifs au contrôleur du ministère des Finances qui explique que le service porte, aujourd’hui encore, le nom de contrôle des dépenses engagées.

II. DONNER AU CONTRÔLEUR DES DÉPENSES ENGAGÉES LES MOYENS D’EXERCER SA MISSION.

74Alors qu’il permettait au contrôleur de se placer hors des pressions qui pouvaient être exercées par les circuits administratifs, le législateur a souhaité, en outre, lui accorder les moyens d’effectuer un contrôle efficace. Dans la mesure où les ordonnateurs pouvaient, en l’absence de sanction, engager des dépenses sans le visa du contrôleur, il convenait de mettre en place une série de dispositions contraignantes.

75Progressivement, le contrôleur obtient de viser les ordonnances de paiement. Ce second contrôle opéré sur la dépense permet la validation du contrôle des propositions d’engagements. Ensuite, le législateur affirmera le principe de la responsabilité des ordonnateurs en cas de violation des décisions des contrôleurs.

A. LE VISA DE L’ORDONNANCE DE DÉPENSE ET DE DÉLÉGATIONS

76L’objectif initialement assigné au visa des ordonnances de dépenses sera rapidement remis en cause par les acteurs du contrôle. Ce visa se révélera insatisfaisant eu égard aux trop larges attentes placées en lui. Ses modalités d’application auront cependant le mérite de mieux situer le contrôle, entre technique et politique financière.

1. Le but du visa des ordonnances de dépenses.

77Le visa des propositions d’engagements, apposé par le contrôleur des dépenses engagées, ne résout pas le problème des dépassements de crédits. L’administration des Finances constate des discordances entre la comptabilité des engagements, centralisée par les services de la direction générale de la Comptabilité publique, et la comptabilisation des liquidations opérées par le Mouvement général des fonds. Ces divergences s’expliquent très simplement par le décalage dans le temps que peuvent subir ces deux opérations. Une dépense engagée, qui a donné lieu à prestation mais qui n’a pas été correctement liquidée (retard du prestataire dans le versement des pièces, formalités des services par exemple) n’est pas comptabilisée en tant que liquidation opérée, mais sera inévitablement à la charge de l’État, sauf à compter sur la défaillance du créancier. Ce n’est que par la comparaison, en fin d’exercice, des propositions d’engagements et des droits constatés que ces discordances apparaissent. Il devient alors intéressant de permettre au service du contrôle des dépenses engagées de pouvoir apprécier ces discordances afin de ne pas se laisser abuser par le montant des propositions d’engagements de dépenses sur exercices clos. Pour permettre au contrôleur des dépenses engagées de connaître le montant des restes à payer, il faut mettre à sa disposition l’ensemble des ordonnances de paiement émises par les services ressortissant au ministère contrôlé. Ainsi naît l’idée de la comptabilité des ordonnances de dépenses dont on trouve une première affirmation au sein de la loi de finances du 13 juillet 1911.

Loi de finances du 13 juillet 1911, art. 148 : Les contrôleurs des dépenses engagées donnent leur avis sur les projets de décrets, d’arrêtés ou de décisions soumis au contreseing du ministre des Finances. Ils reçoivent communication de toutes les pièces justificatives des engagements de dépenses et de l’emploi des crédits, y compris les états de liquidation et les demandes d’ordonnancement. Ils visent les ordonnances de délégation et de payement.

78Au-delà de l’avantage qu’elle présente à l’égard des dépassements de crédits générés par les dépenses sur exercices clos, cette comptabilité des ordonnances de paiement offre l’avantage de ne pas faire double emploi avec la comptabilité des droits liquidés tenue par le Mouvement général des fonds. Le doublon évité, la comptabilité des ordonnances de paiement s’affirme rapidement d’un double, intérêt parfaitement mis en avant par la lettre circulaire du 1er mars 1912 adressée par le ministre des Finances à ses collègues.

  • 40 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

Il me paraît nécessaire de bien préciser à nouveau la signification du visa apposé par le contrôleur sur les ordonnances ; cette formalité a un double objet : constater, d’une part, que tous les engagements de dépenses ont bien été communiqués au contrôle, et, d’autre part, que les décisions ont été exécutées dans les conditions prévues. Ces constatations nécessiteront un rapprochement rigoureux entre les décisions portant l’engagement de dépense et les ordonnances.40

a. Valider le visa de l’engagement.

79Il s’agit là d’un nouvel objectif même si il est affirmé par la circulaire de 1912 comme une conséquence logique de la loi de 1911. Pour atteindre cet objectif, le contrôleur devra obtenir la collaboration des services dépensiers, ce qui n’est pas chose aisée.

80L’article 148 de la loi de 1911 n’accorde pas formellement au contrôleur des dépenses engagées le droit de viser préventivement les ordonnances de paiement. Cependant, dès la lettre circulaire de 1912, le ministre des Finances expose à ses collègues l’intérêt que revêtirait un visa préalable des ordonnances.

  • 41 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

Pour donner à cette manière de faire toute son efficacité, vous jugerez sans doute préférable, encore que la loi n’en fasse pas une obligation expresse, que le visa du contrôle intervienne antérieurement à l’apposition de votre signature sur les ordonnances concernant votre département.41

  • 42 Note du contrôleur des dépenses engagées du ministère des Finances (Musnier de Pleigne) au ministr (...)

81Le déplacement dans le temps du visa des ordonnances de paiement vient étayer la thèse selon laquelle il n’est plus seulement destiné à éclairer le contrôleur sur le montant réel des restes à payer. Si le visa était apposé après l’ordonnancement de la dépense, les approximations liées au montant des ordonnances non parvenues ne pèseraient pas lourd eu égard au volume des ordonnances réellement portées à la connaissance du contrôleur le 31 décembre. Cette extension du contrôle qui oblige les services à soumettre les ordonnances de paiement avant la signature de l’ordonnateur, sans base légale, révèle donc clairement le but nouveau assigné à l’opération : constater que tous les engagements de dépenses ont bien été communiqués au contrôle. Dix ans plus tard, le contrôleur des dépenses engagées du ministère des Finances confirme, dans une note sur la réforme en cours adressée à son ministre de tutelle, que l’objectif fixé a été atteint. « Le visa des ordonnances de paiement par le contrôleur des dépenses engagées a pour objet principal de lui permettre de s’assurer qu’aucune dépense n’est mise en paiement sans avoir donné lieu, tout d’abord, à un engagement régulier, selon la catégorie à laquelle elle appartient »42.

  • 43 Note du contrôleur des dépenses engagées du ministère des Finances au ministre, 26 juillet 1921, S (...)

82Pour permettre au contrôleur des dépenses engagées de lier rapidement l’ordonnance de paiement soumise à son visa et la proposition d’engagement préalable à laquelle elle se réfère, il faut imposer aux services qu’ils transmettent, avec l’ordonnance de paiement, le numéro de la demande d’engagement à laquelle elle se rapporte. Comme il s’agit de faciliter le travail du contrôle, les services dépensiers ne sont pas forcément toujours prompts à adopter cette pratique, ce qui conduit les contrôleurs à demander qu’elle devienne obligatoire. « Pour donner au contrôle sa pleine efficacité, il est indispensable que les services rappellent sur l’état liquidatif établi en vue d’obtenir l’émission de l’ordonnance, la date et le numéro d’ordre de l’engagement qui a dû précéder la réalisation de la dépense. Déjà quelques services ont adopté cette pratique : rien ne paraît s’opposer à ce qu’elle soit rendue réglementaire »43.

83Ce vœu est exaucé formellement par le décret du 15 juin 1923 précisant les conditions d’application de la loi Marin.

Décret du 15 juin 1923, article 12. Les états de liquidation et les demandes d’ordonnancement produits à l’appui des projets d’ordonnances de paiement ou de délégation, soumis, aux termes de l’article 6 de la loi du 10 août 1922 au visa du contrôleur des dépenses engagées, doivent contenir une référence précise aux engagements correspondants.

84L’instruction du 10 mars 1924 rappelle une dernière fois que le but du visa des demandes d’ordonnances de paiement est bien le contrôle a posteriori du respect des demandes d’engagement.

Instruction du 10 mars 1924 : Il est indispensable que le contrôleur puisse acquérir la certitude qu’aucun engagement n’a échappé à son visa et qu’aucun engagement visé par lui n’a été modifié par la suite à son insu. C’est pour cela que son examen porte aussi sur les dépenses faites, étant entendu toutefois que ce contrôle ne doit pas faire double emploi avec ceux qui existent par ailleurs. Le contrôleur des dépenses engagées doit se borner à rechercher si les dépenses faites correspondent à des décisions visées par lui et s’assurer que les payements prescrits sont bien la conséquence des engagements inscrits dans sa comptabilité.

b. Valider les conditions d’exécution des propositions d’engagements.

85La possibilité accordée au contrôleur des dépenses engagées de valider le respect des propositions d’engagements de dépenses par la vérification des demandes d’ordonnances de paiements lui permet d’entrer au cœur de l’exécution de la dépense. Pour s’assurer de l’adéquation entre la proposition d’engagement de dépense régulièrement visée par ses services et la demande d’ordonnance de paiement qui lui est présentée, le contrôleur doit vérifier les conditions d’exécution de cette demande d’engagement et par là, entrer au plus profond de la vie du ministère contrôlé. Cette vérification accroît considérablement son influence.

86Dès 1912, le ministre des Finances affirme la nécessité pour les services dépensiers de transmettre au contrôleur des dépenses engagées les pièces justifiant de l’exécution de la demande d’engagement :

  • 44 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

Vous voudrez bien donner des instructions pour que, désormais, les services communiquent au contrôleur, sur sa simple demande, les pièces justificatives de l’emploi des crédits, et veiller à ce que, avant d’être présenté à votre signature, toutes les ordonnances soient soumises au visa du contrôleur 44.

87La transmission des pièces justificatives de l’emploi des crédits n’est cependant pas automatique. Elle n’intervient que sur la demande du contrôleur, si ce dernier éprouve la nécessité de se les faire communiquer.

88La loi de 1922 fera de cette transmission des pièces justificatives une nécessité.

Loi du 10 août 1922, article 6 : […] Il reçoit communication de toutes les pièces justificatives des dépenses, ainsi que des états de liquidation et des demandes d’ordonnancement. […]

  • 45 Georges Palthey, Le contrôle préalable des finances publiques, Paris, P.U.F., 1942, page 109.

89Ce changement, de nature à permettre théoriquement un contrôle plus pointu de l’exécution de la dépense par le service du contrôle, ne relève pas de l’ingérence pure et simple. Si l’instruction de 1924 ne s’attache pas à expliquer la différence subtile entre les deux textes, c’est que, comme le relève Georges Palthey, les circonstances ont changé. Le contrôle timide qu’il convenait de faire entrer en douceur dans les mentalités d’avant guerre est devenu une réalité d’autant plus pressante qu’elle trouve sa source au Parlement. « Devenu aujourd’hui le conseiller et le contrôleur financier des ministères, le contrôleur des dépenses engagées a le devoir de signaler toutes les infractions qu’il relève à l’encontre des règlements de la comptabilité Publique »45. Le rapprochement du ministère des Finances conjugué à l’extension du champ d’application du visa des ordonnances de paiement fait du contrôleur des dépenses engagées le gardien de la régularité de l’exécution de la dépense, après avoir fait de lui le juge de l’appréciation de la régularité des propositions d’engagements.

90Ce déplacement, lié au renforcement de son pouvoir, s’est fait contre la volonté du ministre des Finances affirmée en 1912 en ce qui concernait le contrôle des ordonnances. Son but n’était pas de faire double emploi mais bel et bien de renforcer le contrôle existant.

  • 46 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

Lettre circulaire du 1er mars 1912 : Les pouvoirs du contrôleur se trouvent ainsi singulièrement accrus : jusqu’ici, les propositions portant engagement de dépenses lui étaient seules soumises avant leur signature par le ministre ou le chef de service délégué : son examen devra porter également sur les dépenses faites. Il importe cependant que ce contrôle ne fasse pas double emploi avec ceux qui existent déjà ou sont prévus à l’article 150 de la loi du 13 juillet 1911 : le contrôleur des dépenses engagées devra donc se borner à rechercher si les dépenses faites correspondent à des décisions visées par lui, et s’assurer qu’elles sont bien exécutées dans les conditions prévues. […]46

2. Les irrégularités constatées.

91Le contrôle exercé sur les ordonnances de paiement permettra la mise au jour de plusieurs types d’irrégularités financières. Les ordonnances faisant référence à une proposition d’engagement, il deviendra théoriquement impossible qu’une proposition n’ait pas été visée par le contrôleur des dépenses engagées, ce qui constituerait une infraction extrêmement grave. Lors du contrôle effectué sur les ordonnances, le contrôleur aura le devoir d’avertir le ministre des Finances des discordances constatées entre le visa émis sur la proposition d’engagement et l’ordonnance de paiement qui lui est présentée. Cette infraction, dont la gravité est variable, entraînera une attitude plus conciliante du contrôleur qui, cependant, devra saisir le ministre des Finances.

a. Les ordonnances de dépenses sont visées par les contrôleurs.

92Quand une ordonnance de dépense parvient sur le bureau du contrôleur des dépenses engagées, ce dernier doit d’abord vérifier qu’elle se rapporte à une proposition d’engagement préalablement visée par ses services. Ensuite, il doit accorder son visa.

93Pour s’assurer que les ordonnances de dépenses ou de délégations sont soumises au visa du service du contrôle des dépenses engagées, le législateur a infligé une sanction extrêmement grave aux violations de cette règle, les ordonnances prises dans de telles circonstances seront nulles et sans valeur pour les comptables du Trésor.

Loi du 10 août 1922, article 6. Aucune ordonnance de paiement ou de délégation ne peut être présentée à la signature du ministre ordonnateur qu’après avoir été soumise au visa du contrôleur des dépenses engagées. Les ordonnances non revêtues du visa du contrôleur sont nulles et sans valeur pour les comptables du trésor.

94Une formulation moins impérative existait depuis la loi de finances pour 1911. Le texte ne faisait référence qu’à l’action du contrôleur sur les ordonnances de paiement et de délégations sans sanctionner son absence :

Loi du 13 juillet 1911, article 148. Les contrôleurs des dépenses engagées donnent leur avis sur les projets de décret, d’arrêtés ou de décisions soumis au contreseing du ministre des Finances. Ils reçoivent communication de toutes les pièces justificatives des engagements de dépenses et de l’emploi des crédits, y compris les états de liquidation et les demandes d’ordonnancement. Ils visent les ordonnances de délégation et de paiement.

95Le ministre des Finances décida d’accorder un caractère impératif à cette disposition à l’occasion de la lettre circulaire de 1912.

  • 47 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

Lettre circulaire du 1er mars 1912 :47 Vous voudrez bien donner des instructions pour […] veiller à ce que, avant d’être présenté à votre signature, toutes les ordonnances soient soumises au visa du contrôleur ; je me verrai d’ailleurs obligé, en présence des termes formels de la loi, de refuser désormais les ordonnances qui ne porteraient pas ce visa.

96L’interprétation qu’il fait de la loi de 1911 semble légèrement outrepasser la portée du texte. Elle s’inscrit cependant au sein d’un mouvement de renforcement du contrôle et vient surtout confirmer l’importance de la nouveauté que constitue le visa des ordonnances de paiement. Cette disposition ne rencontre pas l’animosité des ministres dépensiers dans la mesure où son seul but est d’obliger les ordonnateurs à soumettre au contrôle les ordonnances de dépenses. Sa reprise et les conséquences draconiennes qui lui sont accolées par la loi de 1922 témoignent du peu de difficultés qu’elle suscite.

  • 48 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 49.

97Bernard Huck48 remarque avec pertinence que les contrôleurs sont obligés de viser les ordonnances de paiement, a contrario, les ordonnances ne formant pas titre contre le Trésor ne peuvent donc être que celles qui ont été soustraites au regard du contrôleur.

98Les ordonnateurs se sont rapidement soumis à la contrainte matérielle que représente le visa des ordonnances de paiement. Ils se sont d’autant mieux adaptés à la disposition qu’elle n’est pas spécialement contraignante. En effet, la loi de 1922 fait obligation au contrôleur de viser les ordonnances de paiement, au pire, pour celles qui lui apparaissent entachées d’irrégularité, il les vise avec observation.

Loi du 10 août 1922, article 6. […] Le contrôleur s’assure notamment que les ordonnances soumises à son visa se rapportent, soit à des engagements de dépenses déjà visées par lui, soit à des états de prévisions de dépenses dont il a préalablement pris charge dans ses écritures, et se maintiennent à la fois dans la limite de ces engagements ou états de prévisions et dans celle des crédits. Il reçoit communication de toutes les pièces justificatives des dépenses, ainsi que des états de liquidation et des demandes d’ordonnancement. Si les ordonnances lui paraissent entachées d’irrégularités, le contrôleur les vise avec observations.

99Ainsi, quelle que soit l’irrégularité dont est entachée l’ordonnance de dépense, l’ordonnateur peut la soumettre sans risque, tout au moins sans appréhension, au contrôleur puisque ce dernier ne pourra pas refuser de la viser. La portée de l’article 6 de la loi Marin se trouve donc considérablement réduite.

100Il convient de ne pas éluder la question du visa avec observation. Le contrôleur des dépenses engagées vise les ordonnances de dépenses en état de compétence liée. Si elles sont entachées d’irrégularité, le contrôleur doit les viser avec observation, c’est-à-dire attirer l’attention du ministre ordonnateur, qui lui donnera force exécutoire, sur son caractère irrégulier. Mais cette démarche implique aussi de transmettre le dossier litigieux au ministre des Finances, supérieur hiérarchique du contrôleur.

b. Conséquences du visa avec observation.

101Comme l’expose Bérenger, rapporteur de la loi Marin devant le Sénat, la loi de 1922 ne fait que consacrer le pouvoir théorique de blocage dont dispose le contrôleur depuis 1911. « Article 6 : L’article 148 de la loi de finances du 13 juillet 1911 a prescrit aux contrôleurs de viser les ordonnances de payement et de délégation. Ainsi peuvent-ils s’assurer si tous les engagements de dépenses leur ont été soumis et si leurs observations ont été suivies d’effet. Dans le cas où l’engagement de dépense a eu lieu sans ou contre leur avis ; ils visent, dans l’état actuel, les ordonnances avec observations et le ministre des Finances peut arrêter les payements jusqu’à ce qu’il ait reçu les explications nécessaires.

  • 49 Rapport Bérenger, J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, page 39.

102Mais ce régime de fait ne repose pas sur une base légale. L’article 6 lui donne la consécration législative : quand le contrôleur aura visé les ordonnances avec observations, il ne pourra être procédé à leur payement qu’après autorisation du ministre des Finances »49. Le rapporteur exprime la portée pratique du visa avec observation des ordonnances de dépenses entachées d’irrégularité. Il s’agit de permettre de saisir le ministre des Finances puisque la loi Marin prévoit que de telles ordonnances ne pourront être payées que sur son autorisation.

Loi du 10 août 1922, article 6 : […] En aucun cas, il ne pourra être procédé au paiement des ordonnances visées avec observations qu’après autorisation du ministre des Finances.

103L’instruction de 1924 vient rappeler que cette disposition sera respectée puisque pour payer les ordonnances visées avec observation, les comptables devront exiger la preuve de l’autorisation du ministre des Finances.

Instruction du 10 mars 1924 : En outre, pour payer les sommes portées aux ordonnances visées avec observations, les comptables doivent exiger la preuve que l’autorisation du ministre des Finances prescrite par la loi a bien été donnée.

  • 50 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 49.

104Il s’agit avant tout, comme l’a très bien remarqué B. Huck de ne pas laisser le contrôleur des dépenses engagées en première ligne face à un ministre dépensier décidé à effectuer une dépense. « Le but de cette dernière formalité est facile à deviner. Le ministre des Finances aura une autorité et surtout une liberté plus grande que son subordonné, le contrôleur des dépenses engagées, pour adresser des observations à l’ordonnateur qui a émis le titre irrégulier »50.

105Dès lors, le procès d’intention fait au contrôle financier de consacrer une sorte d’hégémonie du ministère des Finances resurgit. Deux arguments, largement évoqués tant par la doctrine que par les parlementaires eux-mêmes, viennent une fois encore s’opposer à ce type d’allégations. Primo, il est du devoir du ministre des Finances de veiller au maintien de l’équilibre budgétaire. Cette mission primordiale passe par une surveillance sans faille des crédits alloués par le Parlement. Secundo, faire remonter au niveau du ministre les difficultés engendrées par une irrégularité recentre le débat sur le caractère politique de la décision de dépenser. Cette dernière ne doit pas se trouver irrémédiablement entravée par une « difficulté technique », il doit être loisible au ministre qui s’oppose au contrôleur des dépenses engagées d’en appeler au gouvernement. Faire remonter les visas avec observation au ministre des Finances relève de cette démarche, il s’agit en fait de mettre face à face deux membres du même Cabinet afin de leur permettre d’aplanir les difficultés, et, si besoin est, d’en appeler à l’arbitrage du président du Conseil. Notons enfin que la sanction apportée au visa avec observation perd, du fait de cette analyse, de sa pertinence.

B. LA RESPONSABILITÉ DE L’ORDONNATEUR VIENT APPUYER SA PLACE DE PIVOT DE LA DÉPENSE

106La mise en place du contrôle des dépenses engagées conduit le législateur à envisager la question de la sanction à imposer en cas de violation des règles budgétaires. Conscient de ce qu’une norme sans sanction court le risque de ne rester qu’un vœu pieu, le Parlement adopte une mesure extrêmement contraignante en la matière en conditionnant la responsabilité des ordonnateurs au respect de la loi Marin. Cette responsabilité découle des articles 5 et 6 de la loi d’août 1922.

Loi du 10 août 1922, article 5. [Sur le visa des propositions d’engagements de dépenses] Il ne peut être passé outre au refus de visa du contrôleur que sur avis conforme du ministre des Finances. Les ministres et administrateurs seront personnellement et civilement responsables des décisions prises sciemment à l’encontre de cette disposition. […]
Article 6. [Sur le visa des ordonnances de dépenses] Les ministres ordonnateurs seront personnellement et civilement responsables des décisions prises sciemment à l’encontre des prescriptions du présent article.

107La responsabilité civile et personnelle de l’ordonnateur n’est pas la seule raison pour laquelle ce dernier se soumet tant aux règles comptables qu’aux décisions financières du Parlement, la représentation nationale dispose, en outre, du pouvoir de mettre en cause la responsabilité politique du gouvernement.

1. La responsabilité approximative de l’ordonnateur.

108La responsabilité civile et personnelle des ordonnateurs, voulue par le Parlement, se révélera un mécanisme extrêmement contraignant. La lourdeur de la procédure et la gravité des sanctions encourues sont telles qu’elles annihileront l’éventualité même de la sanction.

a. Une responsabilité pécuniaire et pénale.

109La responsabilité de l’ordonnateur d’une dépense est sans conteste une volonté parlementaire. Les représentants de la nation cherchent une formule dont l’efficacité doit être optimum. La Chambre des députés demande une responsabilité civile pour des motifs d’efficacité des prescriptions de la loi Marin. Le Sénat, obtient l’assimilation de la faute financière à une faute pénale, témoignant du caractère hautement impérieux de la norme financière pour la Chambre haute.

  • 51 J.O.,Documents parlementaires 1921, Annexe n° 3419, page 4329.

110Parmi les nombreuses causes analysées comme étant la source des mauvais résultats du contrôle des dépenses engagées, l’attitude irresponsable des ordonnateurs n’est pas la moindre. Accusés de ne pas tenir leurs budgets, c’est-à-dire de ne pas savoir maintenir leurs bureaux dans la limite des crédits qui leur sont alloués, les ministres et autres ordonnateurs secondaires sont montrés du doigt et décriés comme refusant d’assumer une responsabilité financière, ce qui constitue une négation de son principe. Le député Marin affirme ainsi, lors de la présentation de sa proposition de loi devant la Chambre, que les différentes dispositions en vigueur ne permettent pas de mener la procédure de contrôle jusqu’à son terme. « Sur la demande des ministres qu’il s’agissait de contrôler, ces textes ont été atténués, amenuisés et sont sans portée efficace »51.

  • 52 J.O., Documents parlementaires 1921, Annexe n° 3419, page 4329.

111Devant cette attitude, le député préconise donc d’introduire le principe de la responsabilité financière des ordonnateurs en cas de violation des prescriptions du texte dont il défend l’adoption. « En même temps, les ministres ordonnateurs seraient personnellement responsables de toute décision prise à l’encontre de cette décision. (applaudissements) »52. Le Sénat suit la Chambre dans son analyse et le rapporteur de la proposition, Bérenger, met en avant l’importance de la nouveauté que constitue le principe de la responsabilité de l’ordonnateur qui vient utilement préciser un schéma de sanction trop évasif.

  • 53 Rapport Bérenger, J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, page 39.

112« Article 5 : Le quatrième paragraphe du texte de la Chambre constitue une des innovations les plus importantes du projet de loi. Dans l’état actuel, en cas de désaccord avec le département ministériel où il exerce ses fonctions, le contrôleur des dépenses engagées en réfère au ministre des Finances et celui-ci peut intervenir auprès de son collègue, mais aucun texte n’interdit à ce dernier, dans le libre exercice de sa responsabilité d’administrateur, de passer outre, purement et simplement, aux observations de contrôleur, et ne lui fait une obligation de s’entendre avec le ministre des Finances sur la suite qu’il convient de donner à ces observations »53.

  • 54 Rapport Bérenger, J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, page 39.

113Le sénateur fera la même remarque en ce qui concerne l’article 6 de la loi et la mise en cause de la responsabilité qu’elle entraîne en cas de violation des prescriptions touchant aux ordonnances de paiement. Il proposera, dans un but de clarification plus que d’accroissement de cette responsabilité, qu’au terme personnelle soit adjoint le terme civil. « La Chambre, comme en ce qui concerne les engagements, a prévu la responsabilité personnelle du ministre qui contreviendrait aux prescriptions du présent article. Nous vous demandons, encore cette fois, de mettre en jeu également la responsabilité civile dudit ministre »54.

114La norme financière qu’est la loi de finances constitue pour les représentants de la nation un pilier du régime parlementaire. Sa violation est une atteinte insupportable à l’idéal « démocratique » en ce qu’elle est la violation d’une prescription émanant des représentants du peuple souverain. La commission des Finances du Sénat propose donc, lors de la discussion de la proposition de loi Marin l’adjonction d’un article 11.

  • 55 Rapport Bérenger, J.O., Documents parlementaires, Sénat, annexe n° 49, page 44.

115Article 11 : (nouveau proposé par votre commission des Finances). « Il est interdit aux ministres et sous-secrétaires d’État, à peine de forfaiture, de prendre des mesures entraînant des augmentations de dépenses imputables sur les crédits ouverts par les lois de finances et qui ne résulteraient pas de l’application de lois antérieures à ces lois de finances ou de dispositions de ces lois de finances elles-mêmes. Les ministres et sous-secrétaires d’État seront civilement responsables des décisions prises à l’encontre de la disposition ci-dessus »55.

116Très radicale, la disposition sera adoucie par la Chambre des députés, consciente de ce qu’une disposition aux conséquences si graves risque de ne pas être appliquée.

Loi du 10 août 1922, article 9. Il est interdit, à peine de forfaiture, aux ministres et sous-secrétaires d’État et à tous autres fonctionnaires publics de prendre sciemment et en violation des formalités prescrites par les articles 5 et 6 de la présente loi des mesures ayant pour objet d’engager des dépenses dépassant les crédits ouverts ou qui ne résulteraient pas de l’application des lois.
Les ministres et sous-secrétaires d’État et tous autres fonctionnaires publics seront civilement responsables des décisions prises sciemment à l’encontre des dispositions ci-dessus.
Néanmoins si, en cours d’exercice, le gouvernement juge indispensable et urgent, pour des nécessités extérieures ou pour des nécessités de défense nationale ou de sécurité intérieure, d’engager des dépenses au delà et en dehors des crédits ouverts, il le pourra par délibération spéciale du Conseil des ministres, mais sous réserve de présenter immédiatement une demande d’ouverture de crédit devant les Chambres appelées à régulariser l’initiative du gouvernement ou à refuser l’autorisation.

  • 56 Léon Bérard, alors sous secrétaire d’État aux Beaux-arts critiquait le contrôle des dépenses engag (...)

117La rédaction finale offre l’intérêt de satisfaire le désir de sanction émis par les parlementaires et de restreindre cette dernière à des actes théoriquement inadmissibles : les violations volontaires de la loi de 1922. De plus, la disposition reprend les causes usuelles d’exonération de la responsabilité touchant aux circonstances « exceptionnelles » et aux nécessités de défense nationale ou de sécurité intérieure. Cette disposition permet de couper court aux allégations selon lesquelles il deviendrait impossible, du fait de l’adoption de la loi Marin, de décréter la mobilisation générale56.

b. Des sanctions difficiles à mettre en œuvre.

118L’adoption des dispositions sanctionnant les dépassements de crédits ne permet pas d’atteindre les effets escomptés ; la résorption de ces derniers. Pratiquement difficiles à mettre en œuvre et disproportionnées dans les résultats auxquels elles risquent d’aboutir, les sanctions à l’encontre des violations de la loi Marin ne recevront pas d’applications.

  • 57 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 72.
  • 58 Cf. « Responsabilité »dans : Blanchon et de Celles (rédacteurs au ministère des Finances), Diction (...)
  • 59 Rapport Labeyrie (alors procureur général de la Cour des comptes), 24 novembre 1933, cité dans La (...)

119Les commentateurs de la loi de 1922 ne tardent pas à remarquer que la volonté de fer affirmée par le Parlement comporte une limite pratique déstabilisante. « Dans l’état actuel du droit, aucun tribunal n’est compétent, aucune procédure n’est prévue pour connaître de la responsabilité des ministres »57. Il est notable que le dictionnaire des percepteurs ne fait état d’aucune responsabilité des ordonnateurs autre que celle résultant de la « gestion occulte », cette absence ne saurait être étonnante en ce qui concerne l’édition de 1897, elle l’est plus pour les éditions 1933 et 195258 qui sont rédigées après l’entrée en vigueur de la loi de 1922. Le ministre des Finances n’ignore évidemment pas cette réalité, ce qui lui vaut d’être directement interpellé par le procureur général de la Cour des comptes, en 1933, lors des travaux portant sur la réforme de la comptabilité publique. « Permettez-moi d’ajouter, et je suis heureux de la dire devant M. le ministre des Finances, que vos efforts produiront seulement leurs pleins résultats le jour où la réforme si importante qui vient d’être accompli sera complétée par la réglementation de la responsabilité des administrateurs. Ce n’est que lorsque ceux qui détiennent une partie des pouvoirs de l’État sauront que leurs fautes seront obligatoirement soumises à des juges chargés, en toute indépendance, d’en déterminer la gravité et d’appliquer des sanctions fixées par la loi, que le contrôle de leurs actes trouvera toute son efficacité »59.

  • 60 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse droit, Paris, 1937, page 69.

120Enfin, la doctrine a très rapidement révélé la supercherie que constituait le principe même de la responsabilité pécuniaire de l’ordonnateur. « Le patrimoine d’un ministre ne suffirait pas, le plus souvent, à combler la brèche d’un dépassement de crédit de plusieurs dizaines ou centaines de millions. C’est parce que la sanction est trop lourde qu’elle ne peut être appliquée »60.

  • 61 La Cour des comptes, C.N.R.S., 1984, page 904.

121Ces revendications ne semblent pas avoir été entendues par un législateur pour le moins engoncé dans un schéma par trop théorique de séparation des pouvoirs interprété comme prohibant la mise en cause du pouvoir exécutif par une juridiction. Il faudra attendre la création de la Cour de discipline budgétaire et financière, en 1948, pour assortir « la morale budgétaire d’une sanction effective »61

122La peine de forfaiture prévue par l’article 9 de la loi Marin est une sanction pénale assez forte pour dissuader les administrateurs susceptibles de commettre des dépassements de crédits. La Chambre des députés tente de disjoindre cette disposition lors de sa deuxième lecture de la proposition de loi, le 8 avril 1922. Le dispositif est cependant maintenu. Il satisfaisait une revendication récurrente des sénateurs exprimée par l’incorporation de cette formule au sein des trois lois de finances précédentes. Rendue permanente, la disposition concernant la forfaiture acquiert une force supérieure, sans pour autant remettre en question l’ordre juridique. La Chambre ne peut que difficilement s’y opposer, d’autant que la loi Marin a expressément pour vocation d’opérer une codification des mesures en vigueur.

  • 62 La forfaiture disparaîtra avec l’entrée en vigueur, au 1er janvier 1994, du nouveau code pénal.

123La forfaiture, telle qu’elle s’entend en 1922, est une infraction pénale très proche de celle que nous connaissons en droit pénal jusqu’en 199362. Elle reprend les dispositions initiales qui l’introduisent dans l’ordre juridique, à savoir la loi décrétée le 12 février 1810 et promulguée le 22 février de la même année.

Ancien code pénal, art 166 : Tout crime commis par un fonctionnaire public dans l’exercice de ses fonctions est une forfaiture.
Article 167 : Toute forfaiture pour laquelle la loi ne prononce pas de peine plus grave, est punie de la dégradation civique.
Article 168 : Les simples délits ne constituent pas les fonctionnaires en forfaiture.

124Quoi que théorique la peine a de quoi impressionner le personnel administratif, les chefs de services sont, en effet, assimilés aux ordonnateurs principaux et donc passibles de la cour d’assises en tant que complices des infractions. Les ordonnateurs secondaires sont quant à eux des auteurs principaux et passibles de la même juridiction alors que les ministres comparaissent devant la Haute Cour. Les dépassements de crédits sont assimilés à des crimes.

  • 63 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse droit, Paris, 1937, page 77.

125Cependant, et à l’inverse de l’objectif poursuivi, la qualification opérée revêt une telle gravité qu’elle en perd en efficacité. « Il semble peu probable que la Chambre se décide un jour à mettre en accusation devant le Sénat constitué en Haute Cour, un ministre coupable d’un dépassement de crédits, et que cette juridiction le condamne à la dégradation civique et aux dommages-intérêts. La juridiction est par trop exceptionnelle et si le ministre est intègre personnellement, la sanction paraîtrait trop grave à l’opinion publique »63.

  • 64 Jacques Magnet, « Responsabilité des administrateurs et des ordonnateurs », Dictionnaire encyclopé (...)
  • 65 Victor Marcé, Le contrôle des finances en France et à l’étranger, Paris, F. Alcan, 1928, tome I, p (...)

126En conséquence, le bilan de l’application de cette disposition est largement décevant comme le constate Jacques Magnet, à ce jour, « ces dispositions rigoureuses sont peu appliquées »64 ce qui confirme l’analyse faite dès 1928 par Victor Marcé, quand il écrit à propos de l’article 9 de la loi Marin qu’il : « exagère vraiment et fait figure de croquemitaine pour les petits enfants »65.

2. La responsabilité politique.

127La faible efficacité de la responsabilité pécuniaire des ordonnateurs ne permet pas de conclure à l’irresponsabilité de ce dernier. Le ministre dépensier, membre d’un gouvernement responsable devant le Parlement, est en effet responsable politiquement de ses actes. Cette responsabilité vient de fait se substituer à toute autre responsabilité, même si son efficacité est, elle aussi, limitée.

a. La responsabilité politique se substitue à l’absence de responsabilité personnelle.

  • 66 Joseph Reinach (député), discours du 11 avril 1911, Rapport général de la commission du Budget de (...)

128En l’absence pratique de responsabilité civile ou pénale des ordonnateurs en cas de violation des prescriptions de la loi Marin, il devait se développer une pratique tendant à leur responsabilité politique pour des motifs financiers. Cette responsabilité politique devait être d’autant plus prégnante qu’il est manifestement impossible de lui substituer la responsabilité introduite en 1922. Cette responsabilité politique pour des motifs financiers s’analyse en définitive comme un juste retour des choses. Le Parlement représente l’autorité qui autorise et contrôle la dépense publique. Si les représentants de la nation ont tenté de permettre au ministère des Finances d’intervenir en amont dans le processus de la dépense publique, ce n’est certainement pas pour défaire le Parlement de ses attributions, mais bel et bien pour renforcer l’efficacité du contrôle en tant qu’action. Le contrôle des dépenses engagées représente alors un nouvel indicateur permettant au Parlement d’évaluer le respect de ses prescriptions, et les ministres doivent connaître les répercussions de ce contrôle. « Il faut en un mot que le contrôleur ait non seulement le droit d’avertir le ministre intéressé de l’irrégularité budgétaire qui va se commettre, mais encore l’autorité morale et les moyens d’action suffisants pour que le ministre, avant de passer outre le refus de visa du contrôle, ait la sensation très nette de la mise en jeu de sa responsabilité immédiate devant le Parlement »66.

129Malheureusement, à l’irresponsabilité administrative des bureaux et à celle, politique, du ministre des Finances est venue s’ajouter l’irresponsabilité politique de l’ordonnateur.

b. La responsabilité politique n’est pas efficace.

130Si elle existait, la responsabilité politique du ministre dépensier du fait des dépassements de crédits, aurait pour conséquence de créer une primauté institutionnelle du ministère des finances. L’incapacité à extraire le gardien de l’équilibre budgétaire de ses homologues du gouvernement annihile jusqu’à la possibilité d’utilisation de l’idée de responsabilité politique.

  • 67 Proposition Gérald, Cazeneuve et Klotz, 19 mai 1903, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Anne (...)

131Devant l’irresponsabilité des ministres, l’idée d’ajouter à la responsabilité du ministre dépensier celle du ministre des Finances s’est rapidement développée au Parlement. Dès 1903, Georges Gérald en évoque la possibilité lors de la présentation de sa proposition de loi ayant pour objet d’organiser un contrôle préventif des engagements de dépenses. « C’est l’autorité du ministre des Finances qu’il faut fortifier, sa mission, et par conséquent sa responsabilité, qu’il faut étendre. Chargé d’établir l’équilibre budgétaire, il doit être chargé de le maintenir […] »67.

132La formulation ambiguë de l’idée peut prêter à confusion. Le renforcement de l’autorité du ministre des Finances est une idée qu’il convient de rapprocher du concept de responsabilité financière de ce dernier. Si sa responsabilité apparaît en l’occurrence comme le corollaire du renforcement de sa position au sein du gouvernement, il ne faut pas oublier le cadre dans lequel s’inscrit l’idée développée : celui du renforcement du contrôle préventif de la dépense. Ainsi, même si les auteurs de la proposition peuvent sembler prêcher pour un renforcement de la position du ministre, ils défendent en réalité une position qui tend au renforcement du contrôle opéré par ce ministre, avec comme condition nécessaire le renforcement de la position du ministre des Finances en matière de dépense publique et non le renforcement de la position du ministre des Finances au sein du gouvernement.

  • 68 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 79.

133Pour permettre un réel contrôle du ministre des Finances sur la dépense publique il conviendrait, en fait, de substituer sa responsabilité à celle du ministre dépensier. Conjuguer les deux responsabilités ne suffirait pas à introduire la possibilité d’un contrôle efficace eu égard à la structure collégiale du gouvernement de la IIIe République. « Si le ministre des Finances accorde son autorisation, sa responsabilité politique devant les Chambres s’ajoutera à celle de son collègue. Cette autorisation sera, en effet, un acte personnel de sa part, dont il sera individuellement responsable, puisque sa mission consiste à assurer l’exécution du budget en conformité des lois et règlements. Mais la responsabilité du ministre des Finances ne saurait se substituer à celle de son collègue, car la constitution de 1875 ne lui reconnaît aucune suprématie sur ce dernier. Il y aura donc deux responsables au lieu d’un : celui qui a engagé la dépense hors crédit, et celui qui l’a autorisée »68.

  • 69 Cf. Luc Saïdj, « La loi de règlement et le développement du contrôle parlementaire de la Restaurat (...)

134La structure gouvernementale interdit la primauté du ministre des Finances. Emprisonnée par la collégialité, la responsabilité politique pousse aux compromissions politiques. Quoi qu’il en soit, au-delà des problèmes liés à sa mise en œuvre, l’expression de la responsabilité politique ainsi générée se révèle décevante. Il s’agit pour le Parlement de contrôler a posteriori les dépenses opérées par les ministères au travers de la loi de règlement du budget. Malgré les efforts du Parlement, cette dernière est votée trop longtemps après les faits litigieux pour pouvoir devenir un mode opératoire de sanction69. Il s’agit là, à n’en pas douter du principal écueil placé au travers de la notion même de responsabilité politique.

Conclusion.

135Le contrôle des dépenses engagées est, lors de son instauration, une attribution des ministères dépensiers. Dans un schéma institutionnel qui refuse la primauté du ministre des Finances et en présence d’une réalité politique qui pousse ce dernier à ne pas provoquer de crise au sein de la majorité à laquelle il appartient, il fallait confier le contrôle aux ordonnateurs si l’on ne voulait pas le confier au Parlement. Au-delà de ces considérations politiques, l’administration des Finances ne souhaite pas que ce contrôle lui soit attribué. Elle s’abrite derrière des difficultés matérielles, son manque de personnel, pour décliner la proposition. Fort logiquement, le contrôle opéré, placé hors des sphères d’influence directes des bureaux, mais confiné sous l’autorité hiérarchique de l’ordonnateur, reste cantonné à un rôle d’information : il est consultatif.

136La faiblesse de la position du ministère des Finances s’exprime aussi indirectement, à travers son impossibilité à exiger une tenue convenable de la comptabilité administrative. Les tentatives avortées de mettre la main sur les bureaux de la comptabilité des ministères en témoignent. Si l’administration des Finances ne parvient pas à imposer ses contraintes, c’est que les ministères dépensiers refusent l’éventualité de sa domination par l’extension de la technique comptable. À défaut de maîtriser la comptabilité administrative, le ministère des Finances, poussé par le Parlement, obtient la direction partagée du contrôle des dépenses engagées. À partir de 1902, la nomination des contrôleurs s’effectue conjointement. Si le but du texte est de renforcer l’autorité du contrôleur, son application laisse grandement à désirer. Il suffit en effet aux ministres de ne pas renouveler les contrôleurs en poste pour ajourner ses effets. Durant les vingt années qui suivirent, force est de constater que la conjoncture n’est pas à une immixtion en profondeur du ministère des Finances au sein des ministères dépensiers. Ce n’est qu’en 1922 que le Parlement imposera un rattachement complet du contrôle des dépenses engagées à la nouvelle direction du Budget et du Contrôle financier.

137L’année 1911 représente une étape intermédiaire intéressante. Face à la résistance des ministères, le Parlement tente de valoriser le contrôle en le confiant à des spécialistes. Afin de ménager les susceptibilités, il est prévu de faire appel aux membres des corps de contrôle existant, ou, en leur absence, de confier la fonction à l’Inspection générale des finances. Il s’agissait, au-delà du simple fait d’extraire le contrôleur des contraintes inhérentes à sa subordination hiérarchique, de renforcer son autorité morale. Cette revendication semble d’autant plus importante que la réorganisation du ministère des Finances, en 1919, porte atteinte au prestige administratif de ses directions. La « grande » direction de la Comptabilité publique n’est plus « générale ».

138L’indépendance des contrôleurs à l’égard des bureaux est acquise et c’est le fruit de la volonté du Parlement. Une barrière sépare les contrôleurs des ministres, même les décorations sont prohibées. Cet effort est appuyé par les contrôleurs eux-mêmes qui obtiennent une marque d’indépendance à l’égard de leur ministre de tutelle. Ce dernier ne pourra plus exercer de sanction disciplinaire à leur égard sans passer par une commission composée majoritairement de contrôleurs. De plus, pour assurer une équivalence entre le contrôle opéré sur les ministères dépensiers et le ministère des Finances, le contrôle de ce dernier est confié à l’Inspection des finances. Des lors, le plus dur semble fait. Le contrôle des dépenses engagées revient au ministère des Finances qui n’en semble pas spécialement ravi. L’après-guerre est en effet une période de pénuries de cadres. Sur sa demande expresse il sera dans un premier temps envisagé de « rattacher » les agents faisant fonction de contrôleur, quelle que soit leur origine administrative, au ministre des Finances. Le Parlement, peu satisfait de ce compromis de 1921 établit clairement que les contrôleurs seront dorénavant des agents de Rivoli. Conscient des difficultés pratiques liées au recrutement, il préféra faire appel, temporairement, aux retraités plutôt que d’accorder une entorse à la règle qui risquait de repousser son effectivité.

139L’indépendance du contrôle s’accompagne d’un renforcement de ses prérogatives. L’article 148 de la loi de finances pour 1911 octroie aux contrôleurs le visa des ordonnances de paiements et de délégations. Cette nouvelle prérogative poursuit un objectif simple. Il s’agit de valider la procédure du visa des engagements de dépenses. Pour atteindre cet objectif, le visa doit être préalable à la signature de l’ordonnance par l’ordonnateur. Le contrôleur peut alors vérifier que l’engagement préalable a été visé avant le commencement de la procédure de paiement de la créance : il s’agit de compléter utilement la procédure d’appréciation de la régularité financière de la dépense publique. Pour ce faire, il est utile que les demandes d’ordonnances fassent explicitement référence à l’engagement concerné. La réticence des ordonnateurs autant que la première guerre mondiale reportent l’adoption d’une norme contraignante à 1923.

140L’introduction du visa des ordonnances de dépenses entraîne une conséquence importante sur le contrôle. Elle permet au contrôleur de vérifier, de façon presque concomitante à son exécution, la régularité de la dépense. Cette conséquence n’était pas souhaitée par l’administration des Finances. Le fait que l’obligation de transmettre les pièces justificatives n’intervient qu’en 1923, après que la mesure a été intégrée dans la loi de1922, en témoigne. À l’origine, cette transmission n’intervenait que sur demande expresse du contrôleur, de mesure technique elle devient une obligation légale qui fortifie la portée du contrôle. Dès lors, le visa des ordonnances de dépenses représente la clé de voûte de l’édifice. C’est le point de passage qui permet de valider définitivement l’engagement. À ce titre, il était impératif qu’aucune ordonnance n’échappe au contrôle. Cette démarche, entamée dès 1912 sera concrétisée, une fois de plus, par la loi de 1922 qui dispose que les ordonnances non revêtues du visa du contrôleur, c’est-à-dire celles qui ne lui ont pas été soumises, sont sans valeur pour les comptables du Trésor. Elles ne constituent pas un titre de créance valable. Cette sanction extrêmement dure à l’égard des créanciers éventuels ne vise que les cas les plus flagrant d’irrégularité puisque le contrôleur à l’obligation de viser toutes les demandes d’ordonnances qui lui parviennent. Sa seule réponse aux ordonnances irrégulière est le visa avec observation. Entre la création du visa des ordonnances de dépenses et la loi de 1922, les remparts érigés sont poreux. Le législateur, tirant la conséquence de l’incomplétude du schéma en vigueur, exigea alors que les ordonnances visées avec observations ne soient payées qu’après accord du ministre des Finances. On comprend aisément que le législateur a entendu ménager une soupape de sécurité au cours de la procédure d’appréciation de la régularité des dépenses publiques. Si gouverner c’est dépenser, il s’agit de permettre au pouvoir politique de décider, in fine, de la nécessité d’exécuter ou non la dépense.

141Les différentes adjonctions à ce qui n’était au départ qu’une obligation comptable, forment un ensemble cohérent : le contrôle des dépenses engagées tel qu’il subsiste. Pour assurer le respect de cet édifice, le législateur a imposé de lourdes sanctions à sa violation. Conscient de l’intérêt qui réside en l’application du contrôle, le Parlement y attache une responsabilité civile et personnelle de l’ordonnateur. En cas de violation manifestement volontaire des prescriptions, à la responsabilité civile s’adjoint une responsabilité pénale assimilée au crime de forfaiture. Pour autant, la situation est loin d’être satisfaisante. De 1922 à 1948, il n’existe pas de juridiction compétente pour juger les administrateurs et la Haute Cour semble disproportionnée au vu du caractère financier des infractions. De plus la responsabilité personnelle de l’ordonnateur ne saurait recevoir d’application pratique quand les sommes en jeu ne sont pas à l’échelle humaine. Enfin les sanctions pénales prévues par la loi Marin sont trop lourdes pour ne pas rester de simples menaces. Dès lors, la seule sanction susceptible de peser sur l’ordonnateur est la responsabilité politique devant le Parlement. Or cette responsabilité appelle le renforcement des pouvoirs du ministre des Finances, chargé de l’exécution des dépenses publiques, ce à quoi s’oppose le principe de collégialité au sein du gouvernement… En l’absence d’une responsabilité financière et du fait du caractère tardif du contrôle parlementaire, il n’est plus qu’à constater que face à un contrôle financier administratif efficace mais logiquement soumis à la décision politique, on n’a pas su mettre en place une sanction politique adéquate.

Notes

1 Note pour la direction du personnel, du 4 mai 1891, n°492 provenant du bureau du budget de la direction de la Comptabilité publique, signée Lanjalley (directeur général), S.A.E.F. B 14043.

2 Projet de décret d’avril 1891, S.A.E.F. B 14043.
Art. 12. Le 15 de chaque mois, les ministres adressent au ministère des Finances (direction générale de la Comptabilité publique) un état des dépenses autorisées présentant par chapitre du budget la situation au dernier jour du mois précédent : D’une part, des crédits ouverts par la loi de finances, par des lois spéciales ou par des décrets ; D’autre part, des autorisations applicables : Aux dépenses permanentes ; Aux dépenses éventuelles ; Aux dépenses dont le montant, déjà compris sous les numéros 1 et 2 qui précèdent, doit être remboursé par d’autres ministères, avec la distinction par ministère, débiteur.
Art. 13. Les autorisations de dépenses qui doivent avoir leur effet sur plusieurs exercices consécutifs sont enregistrées dans chaque ministère sur un carnet spécial. Les 15 janvier et 15 juillet de chaque année, il est fourni au ministre des Finances un relevé, par exercice et par chapitre, des dépenses autorisées sur les exercices à venir.

3 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 22.

4 Rapport Hublard, S.A.E.F. B 13383.

5 Rapport de M. Merlon au nom de la commission du Budget de la Chambre des Députés, 6 juillet 1901.

6 Le terme contrôle financier est employé par Emmanuel Besson.

7 Rapport Besson sur les mesures propres à fortifier le contrôle (26 octobre 1900), rapport rédigé dans le cadre de la commission Brunet réuni de juin à novembre 1900.

8 La commission « Brunnet »définie par l’arrêté du 4 mai 1900 : M. Labeyrie (premier président de la Cour des comptes), M. De la Rozerie (conseiller maître à la Cour des comptes), M. De Trégomain (directeur du Mouvement général des fonds), M. Martin (sous directeur de la Comptabilité publique), M. Rousselle (conseiller référendaire à la Cour des comptes), M. Besson (chef du personnel de la direction générale de l’Enregistrement), M. Husson (chef du bureau de l’ordonnancement), M. Chastelain (chef du bureau des travaux législatifs). On trouve des procès verbaux de 11 séances de cette commission ainsi que les rapports particuliers au S.A.E.F. B 13383.

9 Rapport Brunet, citant le rapport Besson sur l’application du contrôle des dépenses engagées au sein des ministères, S.A.E.F. B 13383.

10 Projet de loi Marin du 28 novembre 1921, J.O., Documents parlementaires, page 4329, Annexe 3419.

11 Rapport général de M. Louis Marin sur l’article 57 de la loi portant fixation du budget des services civils pour 1918, S.A.E.F. B 33977.

12 Contrôleur des dépenses engagées.

13 Contrôleur des dépenses engagées.

14 Sous directeur de la direction du Budget et du Contrôle financier.

15 Directeur de la direction du Budget et du Contrôle financier.

16 Procès verbal de la conférence des contrôleurs des dépenses engagées du 6 janvier 1922. S.A.E.F. B 33316.

17 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 22.

18 Cf. à ce propos le rapport Hublard, S.A.E.F. B 13383.

19 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 23.

20 Proposition Georges Gérald du 25 mars 1920, documents parlementaires 1920 page 593, J.O,. Chambre des députés 1920, Annexe n° 620.

21 Proposition de loi Leroy Beaulieu du 7 juillet 1911 tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses, J.O., Chambre des députés 1911, Annexe n° 1140 page 1506.

22 Lettre du cabinet du ministre des Finances du 23 septembre 1901 à M. Hublard, signé Bourdais des Touches, S.A.E.F. B 13383.

23 G. Voguet, « Etude sur le contrôle financier », extrait de la R.S.L.F. octobre-décembre 1904, Giard et Brière, page 10.

24 Proposition de loi du 19 mai 1903, débats, J.O., Documents parlementaires, Annexe 916, page 491.

25 Proposition de loi Tissier du 13 mars 1914, J.O., Chambre des députés 1914, Annexe n° 3686.

26 Ce tableau provient d’un dossier « Contrôle des dépenses engagées », S.A.E.F. B 13383. (I.G.F. = inspecteur général des finances.)

27 Note au ministre des Finances sur l’article 31 du projet de loi de finances d’avril 1921, S.A.E.F. B 33977.

28 Note au ministre des Finances sur l’article 31 du projet de loi de finances d’avril 1921,S.A.E.F. B 33977.

29 Il s’agit en fait de l’article 37.

30 Rapport Berenger présenté au Sénat le 2 février 1922, J.O., Documents parlementaires, Sénat, page 41, Annexe n° 49.

31 Rapport Berenger présenté au Sénat le 2 février 1922, J.O., Documents parlementaires, Sénat, page 41, Annexe n° 49.

32 Proposition Leroy-Beaulieu du 7 juillet 1911, tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses, J.O., Chambre des députés 1911, Annexe n° 1140, page 1506.

33 Note du cabinet du ministre Edgard Alix « au sujet de l’organisation de l’administration générale du ministère des Finances ». Datée du 22 mars 1921, S.A.E.F. B 14040.

34 Rapport Berenger présenté au Sénat le 2 février 1922, J.O., Documents parlementaires, Sénat, page 39, Annexe n° 49.

35 Procès verbal de la conférence des contrôleurs des dépenses engagées de janvier 1922, S.A.E.F. B 33316.

36 Projet de loi « Marin »du 28 novembre 1921, J.O., Documents parlementaires, 1921, page 4329, Annexe n° 3419.

37 Rapport du contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Affaires étrangères pour l’exercice 1923, daté d’octobre 1924. S.A.E.F. B 33320.

38 Rapport du ministre des Finances au président de la République daté du 11 septembre 1923, S.A.E.F. B 33316.

39 Loi du 16 avril 1930, J.O. du 17 avril 1930.

40 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

41 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

42 Note du contrôleur des dépenses engagées du ministère des Finances (Musnier de Pleigne) au ministre, 26 juillet 1921, S.A.E.F. B 33316.

43 Note du contrôleur des dépenses engagées du ministère des Finances au ministre, 26 juillet 1921, S.A.E.F. B 33316.

44 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

45 Georges Palthey, Le contrôle préalable des finances publiques, Paris, P.U.F., 1942, page 109.

46 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

47 Lettre circulaire du ministre des Finances aux ministres, 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

48 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 49.

49 Rapport Bérenger, J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, page 39.

50 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 49.

51 J.O.,Documents parlementaires 1921, Annexe n° 3419, page 4329.

52 J.O., Documents parlementaires 1921, Annexe n° 3419, page 4329.

53 Rapport Bérenger, J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, page 39.

54 Rapport Bérenger, J.O., Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, page 39.

55 Rapport Bérenger, J.O., Documents parlementaires, Sénat, annexe n° 49, page 44.

56 Léon Bérard, alors sous secrétaire d’État aux Beaux-arts critiquait le contrôle des dépenses engagées en ce sens : « Il est hors de doutes que, dans la rigueur des textes le décret de mobilisation générale aurait dû être soumis au visa préalable des contrôleurs des dépenses engagées et que ceux-ci en l’absence de crédits régulièrement ouverts auraient donné un avis défavorable. Ce raisonnement par l’absurde juge l’institution du contrôle ». J.O., Documents parlementaires, 1914, session ordinaire, Annexe 3390, page 24.

57 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 72.

58 Cf. « Responsabilité »dans : Blanchon et de Celles (rédacteurs au ministère des Finances), Dictionnaire des percepteurs et des receveurs des communes des établissements de bienfaisance, Paris, Paul Dupont éditeur, 1897, tome II, et 778 pages ; Courtès (sous-directeur de la Comptabilité publique) et Lescarret (chef de bureau), Dictionnaire des percepteurs et des receveurs des communes, Paris, Paul Dupont, 1933, tome II, 752 pages ; Lescarret (sous-directeur à la Comptabilité publique) et Buisson (trésorier-payeur général), Dictionnaire des percepteurs et des receveurs spéciaux, Paris, I.P.D., 1952, tome II, 1129 pages.

59 Rapport Labeyrie (alors procureur général de la Cour des comptes), 24 novembre 1933, cité dans La Cour des comptes, C.N.R.S., 1984, page 660.

60 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse droit, Paris, 1937, page 69.

61 La Cour des comptes, C.N.R.S., 1984, page 904.

62 La forfaiture disparaîtra avec l’entrée en vigueur, au 1er janvier 1994, du nouveau code pénal.

63 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse droit, Paris, 1937, page 77.

64 Jacques Magnet, « Responsabilité des administrateurs et des ordonnateurs », Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Paris, Économica, 1991, page 1344.

65 Victor Marcé, Le contrôle des finances en France et à l’étranger, Paris, F. Alcan, 1928, tome I, page 109.

66 Joseph Reinach (député), discours du 11 avril 1911, Rapport général de la commission du Budget de la Chambre des députés pour l’exercice 1911, page 23.

67 Proposition Gérald, Cazeneuve et Klotz, 19 mai 1903, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, page 492.

68 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 79.

69 Cf. Luc Saïdj, « La loi de règlement et le développement du contrôle parlementaire de la Restauration à nos jours », R.F.F.P., n°51, pages 171 à 187.

Table des illustrations

Titre Noms et date de nomination des contrôleurs des dépenses engagées au 23 octobre 191126
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