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Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

La maturation du contrôle financier

Chapitre III. Vers le contrôle des dépenses engagées

Texte intégral

1Le renforcement du contrôle de l’exécution des dépenses publiques est manifestement le fruit de la volonté du Parlement. Le ministère des Finances tente, pour sa part, de maintenir le contrôle dans le carcan de la technique budgétaire pour le soustraire de la sphère de la décision, c’est-à-dire du domaine politique. D’une situation objective d’observateur des dépassements de crédits, le contrôleur des dépenses engagées deviendra un gardien de la régularité financière des demandes d’engagements de dépenses des ordonnateurs.

2L’évolution lente s’opère en plusieurs temps. Dans un premier temps les parlementaires renforceront l’outil mis à la disposition du contrôleur : la comptabilité des dépenses engagées, avant de le doter d’une arme redoutable : le visa préalable.

I. LA COMPTABILITÉ DES DÉPENSES ENGAGÉES.

3L’article 59 de la loi de finances du 26 décembre 1890 peut sembler un maigre résultat au vu des nombreux débats ayant jalonné le xixe siècle en matière de contrôle. Le mécanisme mis en place était a priori propice à la limitation des dépassements de crédits. Il visait à restaurer la responsabilité de l’ordonnateur central de la dépense publique. On peut s’étonner du caractère naïf de la mesure. Une simple obligation comptable peut-elle suffire à remettre en route un rouage complexe faisant intervenir des relations de pouvoir entre institutions à vocation politique ? Il s’agissait en effet de restaurer la primauté du pouvoir parlementaire d’autorisation en matière de dépense pour éviter les dérapages des bureaux administratifs. En elle-même, l’instauration de la comptabilité des dépenses engagées n’eut que peu d’effet, elle fut cependant le ferment qui permit la mise en place d’un nouveau contrôle financier.

4La comptabilité des dépenses engagées s’imposa progressivement comme un outil nécessaire à la mise en place d’un contrôle des dépenses engagées, avant d’en devenir le fer de lance dans la lutte contre les dépassements de crédits. Les causes de son échec relatif reposeront sur la pratique financière et plus précisément sur des causes structurelles liées à la répartition des pouvoirs entre les différents acteurs de la vie politique, car les causes conjoncturelles telles les réactions des ordonnateurs face à la règle comptable ne sont pas forcément des sources insurmontables d’irrégularités.

A. UN SCHÉMA INTELLIGENT QUI MET EN EXERGUE LA RESPONSABILITÉ DE L’ORDONNATEUR

5Le principe évident est que le responsable d’une dépense doit théoriquement s’assurer de sa régularité. À l’instar du schéma existant depuis la Restauration, le contrôle des dépenses engagées repose in fine sur la responsabilité de l’ordonnateur. Les parlementaires pensent pouvoir améliorer un contrôle qui est loin d’avoir donné satisfaction. Ils ne reviennent pas sur le schéma lié à la responsabilité politique voire pécuniaire de l’ordonnateur, mais manifestent à de nombreuses reprises une volonté tendant à sa meilleure mise en œuvre.

6Le but poursuivi à la fin du xixe siècle est double. Il faut s’assurer qu’un ordonnateur ne pourra pas se dédouaner de sa responsabilité tout en empêchant les services administratifs de tromper la vigilance financière des ministres responsables. L’accent est ainsi porté sur l’information. Cette volonté ne fut cependant pas plus facile à affirmer théoriquement que pratiquement.

1. Une comptabilité pour informer.

7Comme on l’a vu dans le titre précédent, le régime parlementaire issu de la défaite de Sedan, sur les traces des débats du Second Empire, dénonce plusieurs maux comme étant la source du désordre financier. Parmi ces maux, l’incapacité dans laquelle se trouvent les acteurs politiques de contrôler la dépense publique est celui auxquels il semble le plus facile de s’attaquer. L’obscurité savamment entretenue par les services dépensiers doit cesser, dès lors, le ministre sera à même de reprendre en main son ministère et le Parlement de mettre éventuellement en cause une responsabilité enfin isolée.

a. Informer l’ordonnateur.

8La disposition introduite à l’article 59 de la loi de finances du 26 décembre 1890 a pour but de mettre en évidence le caractère intentionnel des dépassements de crédits. Elle se présente donc comme un signal d’alerte qui doit informer impérativement l’ordonnateur de toute irrégularité se présentant à sa signature. On attend de l’ordonnateur scrupuleux qu’il fasse pression sur ses services et les maintienne dans le cadre budgétaire prédéfini.

Loi de finances pour 1891 du 26 décembre 1890, article 59 : Dans chaque ministère, il sera tenu une comptabilité des dépenses engagées. Les résultats de cette comptabilité seront fournis mensuellement à la direction générale de la Comptabilité publique. Un décret rendu sur la proposition du ministre des Finances déterminera les formes de cette comptabilité.

9La solution retenue, après les nombreux débats qui ont marqué les premières années de la IIIe République, semble étonnamment timide par rapport au caractère profondément réformateur de certaines propositions. Il ne s’agit plus de soumettre les services administratifs au contrôle d’un Parlement omniprésent mais de leur permettre de mieux gérer leurs ressources : de les responsabiliser. La disposition est votée sans discussion, presque sans que l’on s’en aperçoive, sous la forme d’un article au sein d’une loi de finances.

  • 1 Maurice Rouvier, ministre des Finances de mai à décembre 1887, de février 1889 à décembre 1892 pui (...)
  • 2 Cf. rapport Rousselle de 1900, S.A.E.F. B 13383.
  • 3 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893,S.A.E.F. B 33316.

10La comptabilité des dépenses engagées n’était pas pour autant sortie de l’esprit conciliateur de quelque administrateur du ministère des Finances contraint par des parlementaires désireux de restaurer l’équilibre budgétaire. Avant même l’adoption de cette disposition, le ministère des Finances avait testé au sein de ses services le principe de la tenue d’une comptabilité des engagements effectués par les bureaux ordonnateurs. C’est Maurice Rouvier1, ministre des Finances qui l’avait instaurée au sein de son administration par une décision du 12 décembre 18892. Si bien, qu’en 1893 lorsqu’entrera en vigueur le décret précisant les modalités pratiques de la tenue de cette comptabilité, le ministre des Finances pourra annoncer : « qu’en ce qui concerne le ministère des Finances, le décret ne fera que sanctionner un état de choses qui fonctionne depuis près de trois ans  »3.

  • 4 Rapport Burdeau, page 60, S.A.E.F. B 13383.
  • 5 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893,S.A.E.F. B 33316.

11Sans parler de succès, la tentative est trop récente pour que les administrateurs des Finances puissent en évaluer les conséquences, les premiers résultats révèlent l’utilité de cette mesure. L’exposé des motifs du décret du 14 mars 1893 reprend les propos de M. Burdeau, rapporteur général de la Cour des comptes sur le budget de l’exercice 18914 : « À l’aide de cette comptabilité un ministre pourra et devra toujours être averti des conséquences financières de ses actes, et il sera à même de connaître et d’apprendre à son collègue des Finances d’abord où en sont exactement les crédits mis à sa disposition, et ensuite s’il n’a pas engagé l’avenir par des décisions dont l’effet, sans grever l’exercice courant, apparaîtra plus tard avec des conséquences onéreuses »5. Le but poursuivi est ainsi clairement défini. Averti des conséquences financières des actes juridiques, c’est-à-dire des décisions de son administration, dont il accepte la responsabilité en y apposant sa signature, le ministre ne pourra invoquer une quelconque fatalité financière pour expliquer les dérives du budget dont il a la charge.

12Au-delà de la responsabilité de l’ordonnateur, l’instauration de la comptabilité des dépenses engagées, en tant que pièce comptable, tenue par les services dépensiers, a pour but de permettre à l’ordonnateur de « maintenir » son budget dans un cadre strict face aux demandes de ses services. Les parlementaires ont beaucoup insisté sur le caractère vain de la préparation minutieuse d’un budget qui laisse aux bureaux la possibilité d’opérer des dépassements à l’insu d’un ministre non informé et donc complaisant par nécessité.

  • 6 Lysiane Cartelier et Hubert Charles, « À la rencontre du droit budgétaire et de l’économie », Hist (...)
  • 7 Rapport Besson, S.A.E.F. B 33316.
  • 8 Rapport au ministre des Finances, daté de 1901, du directeur du personnel et du matériel, S.A.E.F. (...)

13Tenir à jour une comptabilité des propositions d’engagement impose aux bureaux de révéler au ministre, préalablement à sa signature, l’état de la consommation des crédits budgétaires. Cette appréhension « responsabilisante » du schéma de la dépense publique vient uniquement de l’administration. Les différentes propositions tendant au renforcement de « l’endo-contrôle »6 émanent en particulier du ministère des Finances qui se trouve à ce sujet entre le marteau et l’enclume. Contraint par le Parlement de mieux exercer sa tâche de « gardien de l’équilibre financier », il ne veut pas s’imposer comme le supérieur des ministères dépensiers. Emmanuel Besson, directeur du personnel et du matériel au ministère des Finances, remet en 1901 un rapport à son ministre qui va dans le sens de la « responsabilisation » des services dépensiers7. Pour renforcer le contrôle des dépenses engagées, il propose que les directeurs des administrations demandeuses d’engagements de dépenses fassent figurer : « immédiatement les moyens auxquels ils comptent recourir pour faire face, s’il y a lieu, à une insuffisance […]. Ce résultat serait facilement obtenu en confiant à chaque service de dépense le soin d’établir une fiche de contrôle, conforme au modèle ci-joint, fiche qui serait jointe au dossier et transmise au contrôleur des dépenses engagées qui, après inscription sur ses carnets, viserait la proposition et donnerait son avis, comme par le passé. J’ajoute que ce système fonctionne déjà dans d’autres ministères et notamment à la Guerre, à l’Instruction publique, aux Beaux-arts, à l’Agriculture, aux Travaux publics et y ont donné de bons résultats. Il figure dans la nouvelle organisation prévue par le ministère des Affaires étrangères. Son application au ministère des Finances constituerait à mes yeux, une réelle amélioration du système en vigueur »8.

b. Informer le Parlement.

  • 9 « Cette comptabilité est […] une source de renseignements précieux, en particulier pour le Parleme (...)

14Dans un premier temps les parlementaires ne semblent pas avoir réalisé ce qu’était susceptible de leur apporter la comptabilité des dépenses engagées. Au-delà de l’information du ministre dépensier, la comptabilité des dépenses engagées est une source primordiale d’information pour le Parlement comme le remarquera Huck en 19379.

15Faisant référence à la réforme de 1890, Bernard Huck évoque les conséquences indirectes que la comptabilité des dépenses engagées peut avoir pour le contrôle parlementaire. Il fait ici allusion à la responsabilité politique du ministre. Exactement informé de la consommation de ses crédits, le ministre ne pourra plus nier sa responsabilité en cas de dépassement, le contrôle parlementaire se trouvera de ce fait renforcé. Les Chambres ne restèrent pas longtemps sans connaître ces avantages. Alors que le texte de 1890 ne prévoyait la transmission de la comptabilité des dépenses engagées qu’à la direction de la Comptabilité publique afin de lui permettre de payer les sommes engagées, les parlementaires demanderont rapidement que cette comptabilité leur soit transmise. La résolution de la Chambre du 23 juin 1894 imposa la transmission annuelle de situations des dépenses engagées au 30 juin. Le but poursuivi était de contrôler en cours d’exercice la consommation des crédits et de déceler, avant qu’ils ne se produisent, d’éventuels dépassements. Le Parlement s’inscrivait alors dans une démarche de contrôle direct de la dépense. Cet objectif très ambitieux fut rapidement abandonné. L’article 52 de la loi du 28 décembre 1895 portant fixation du budget général des recettes et des dépenses de l’exercice 1896 revint en effet sur les modalités de transmission de la comptabilité des dépenses engagées aux Chambres.

Loi du 28 décembre 1895, article 52 : L’état de la situation des dépenses engagées au 31 décembre de la dernière année expirée sera distribué aux Chambres en même temps que le projet de loi de finances.

  • 10 Décret du 31 mai 1862, article 33 : « La durée de la période pendant laquelle doivent se consommer (...)
  • 11 Extrait du rapport de M. Hublard, Question du contrôle des dépenses, 1901. S.A.E.F. B 13383.

16Le but de cette disposition n’est pas seulement de décaler dans le temps la date de remise des comptes au Parlement. La date de clôture de la comptabilité, au 31 décembre, ainsi que la date de sa transmission au Parlement, en même temps que le projet de loi de finances éclaire l’intention des parlementaires. Il ne s’agissait plus de vérifier la conformité de l’exécution du budget aux prescriptions initiales. Arrêtée au 31 décembre, la comptabilité des paiements ne peut prendre en compte les propositions d’engagements intervenues mais non encore parvenues ou non ordonnancées, qui peuvent se présenter aux comptables publics chargés de leur paiement au-delà du 31 décembre10. Elle se présente comme un outil d’information permettant d’apprécier l’exécution des dépenses. En conséquence la transmission de cette comptabilité aux chambres permet deux types de démarches jusqu’ici laissées pour compte. Dans un premier temps il s’agit d’apprécier les chapitres budgétaires objectivement en situation de dépassement. Cette information doit être révélée avant que n’interviennent les régularisations législatives par le biais de la loi de règlement ou de demandes de crédits supplémentaires, elle permet donc un véritable contrôle de délibération. Dans un second temps, et il s’agit d’une démarche connexe à la première, les parlementaires pourront vérifier le bien fondé des demandes des ministères. L’état de consommation des crédits budgétaires au 31 décembre permet en effet d’apprécier « la sincérité » des demandes préalables des services, avant que n’interviennent les décrets d’annulations de fin d’exercice. Les parlementaires ne se font en effet plus d’illusion quant à la signification des annulations de crédits qui peuvent sanctionner une mauvaise répartition initiale des sommes plus qu’une difficulté dans leur utilisation. Hublard rapporte cette constatation au sein du manuscrit remis en 1901 suite aux travaux de la commission chargée en 1900 d’étudier la question du contrôle des dépenses. Il confirme ensuite le haut intérêt que les parlementaires devraient porter à la comptabilité des dépenses engagées. « Que le Parlement soit seulement tenu de son côté au courant de cette comptabilité et, d’accord avec le ministre du Trésor, il pourra très efficacement contrôler l’emploi vrai des crédits alloués, enrayer les dépenses non autorisées, mais que les administrations s’obstinent si souvent à réaliser envers et contre les écritures du budget »11.

  • 12 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagemen (...)

17Le rapporteur est alors relayé par Georges Gérald, député, qui se fait l’interprète du sentiment d’une partie de la Chambre pour déclarer en 1903 : « Cette comptabilité des dépenses engagées nous semble être la disposition la plus utile qui ait été édictée jusqu’ici en matière de contrôle préventif »12.

18Soutenue par les administrateurs et par les parlementaires, la comptabilité des dépenses engagées était promise à un grand avenir. Les difficultés lors de sa mise en place ne suffiront pas à altérer la volonté des parlementaires de concourir à son développement.

2. La tenue de la comptabilité des dépenses engagées.

19Si les différents acteurs susceptibles de concourir à la naissance d’un contrôle de la dépense publique semblent en phase quant à sa nécessité, la mise en place d’une comptabilité des dépenses engagées ne va pas aller sans poser un certain nombre de problèmes pratiques.

a. La résistance des ministères dépensiers.

20Les ministères dépensiers ne semblent pas se ranger à l’analyse selon laquelle la mise en place de la comptabilité des dépenses engagées est un compromis favorable à leur autonomie. Ils voient en cette réforme de leur organisation une atteinte à leur liberté d’ordonnancement et négocieront âprement chacune des concessions imposées par leurs adversaires : le ministère des Finances et le Parlement.

  • 13 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893, S.A.E.F. B 33316.
  • 14 Proposition de décret d’avril 1891. Article 3. Dans chaque ministère un agent, indépendant des ser (...)
  • 15 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893, S.A.E.F. B 33316.
  • 16 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893, S.A.E.F. B 33316.

21Le texte de 1890 prévoyait : « Un décret rendu sur la proposition du ministre des Finances déterminera les formes de cette comptabilité ». Il fallut attendre vingt-sept mois pour que le décret prévu au dernier alinéa de l’article 59 de la loi de finances pour 1891 soit promulgué et précise enfin les modalités pratiques de la comptabilité des dépenses engagées. « Un projet de décret avait été soumis pour avis dans le courant de l’année 1891, aux départements ministériels ; il a donné lieu à des observations nombreuses, dont plusieurs ont été reconnues fondées. Le décret que j’ai l’honneur de soumettre à votre signature ne renferme plus que des dispositions d’un caractère très général, mais qui suffiront pour assurer l’uniformité dans le mode de présentation des dépenses engagées »13. Le rapport fait référence au projet de décret d’avril 1891 qui a buté sur le problème de l’autonomie des ministres dépensiers. Les articles 3 et 4 de ce texte soumettaient les chefs de services susceptibles d’engager une dépense au contrôle d’un agent indépendant des services administratifs…14 Les tergiversations sur ce point ont nécessité une temporisation, des négociations. « Une commission instituée au cours de l’année 1892 au ministère de la Guerre sous la présidence de M. le conseiller d’État DISLERE, pour étudier la question qui présentait des difficultés particulières, a terminé ses travaux et indiqué des solutions propres à assurer l’application de la loi et qui sont en harmonie avec les dispositions du décret »15. Dans un souci d’apaisement, le ministre des Finances précise donc au président de la République que : « C’est aux différents ministères qu’il appartiendra de préciser les détails d’exécution. Plusieurs de mes collègues se sont déjà préoccupés des moyens de mettre en pratique l’article 59 de la loi de finances du 26 décembre 1890 »16.

  • 17 Voir le texte du décret du 14 mars 1893 annexé.

22Incapable d’imposer un décret d’application précis aux ministres dépensiers, le ministre des Finances propose donc un décret « cadre » qui sera promulgué le 14 mars 189317.

b. Une mise en place difficile.

23Le rapport au président de la République en vue de la promulgation du décret de 1893 semble d’un optimisme débordant. Loin de mettre en place rapidement les dispositions de ce décret, les ministères dépensiers vont, pour certains, tâcher d’en repousser l’exécution aux calendes grecques.

24Le décret de 1893 n’est pas d’une grande précision quant à la mise en œuvre de la comptabilité des dépenses engagées. Il prévoit cependant assez précisément les modalités de sa tenue. Son but est d’uniformiser la méthode comptable afin de permettre à la direction de la Comptabilité publique de centraliser efficacement les données.

25Le processus pratique de la tenue de la comptabilité des dépenses engagées était le suivant : toute décision de nature à engager une dépense était soumise au visa préalable du contrôleur avant d’être présentée à l’approbation du ministre. Ce dernier prenait connaissance, si il y avait lieu, des objections relevées par le contrôleur et signait l’engagement qui devenait définitif. Le visa apposé par le contrôleur des dépenses engagées s’inscrivait donc dans le cadre d’un contrôle administratif préalable de la dépense publique. Le décret de 1893 n’autorisait pas le contrôleur à refuser son visa, mais seulement à attirer l’attention du ministre dont la liberté de décision n’était en rien diminuée.

  • 18 Extrait du rapport de M. Hublard, Question du contrôle des dépenses, 1901, S.A.E.F. B 13383.

26Le rôle du contrôleur consistait surtout à enregistrer les engagements de dépenses. Grâce à lui il était possible dans chaque ministère, et c’était là l’unique but poursuivi, de comparer les engagements avec les crédits votés et de déterminer les disponibilités. Une telle comptabilité était conforme à la notion de contrôle en 1893, alors que le contrôleur était, en somme, un simple teneur de livres, son contrôle était voué à l’information. Deux descriptions de la tenue de cette comptabilité par des hauts fonctionnaires nous sont parvenues. « Il est établi un carnet dit : " Carnet des dépenses engagées ". Sur ce carnet le contrôleur suit l’emploi de la disponibilité des crédits ouverts par les divers services qui administrent les crédits, ainsi que des renseignements consignés sur le registre spécial des propositions entraînant des dépenses. Le carnet indique par chapitre et article le montant du crédit primitif et les modifications successives qui peuvent y être introduites. Le compte ouvert à chaque crédit présente dans des colonnes distinctes : 1° Les dépenses permanentes ; 2° les dépenses éventuelles résultant d’autorisations antérieures au 1er janvier ; 3° les dépenses éventuelles autorisées dans le cours de l’année. Pour mémoire, le carnet comprend, dans des colonnes spéciales, le montant des remboursements ou reversements que viendront ultérieurement atténuer les dépenses inscrites comme engagées sur certains articles ou chapitres du budget »18.

  • 19 Besson, rapport de 1901 au ministre des Finances, S.A.E.F. B 33316.

27Avec la pratique, les administrateurs des Finances aperçurent les limites de cette nouvelle comptabilité et ne manquèrent pas de les signaler au ministre des Finances. « Ce visa est donné sur une fiche présentant la situation du crédit de l’article sur lequel doit être imputée la dépense et jointe au dossier de la proposition, avant son envoi à la signature. Jusqu’à ce jour, cette fiche avait été établie par le contrôleur des dépenses engagées, d’après les résultats des écritures centralisées dans son service, écritures comprenant d’une part, les propositions de dépenses soumises à l’approbation ministérielle et, d’autre part, le montant des dépenses antérieurement autorisées, soit par les directeurs généraux, directeurs ou chefs de services de l’administration centrale, soit par les directeurs départementaux. Or entre le moment où une proposition de dépense est approuvée et celui où elle a été présentée par l’administrateur qui en a pris l’initiative, celui ci a pu engager lui même d’autres dépenses qui diminuent d’autant les disponibilités indiquées sur la fiche de contrôle, les absorbent parfois même complètement et exposent ainsi le ministre à autoriser des dépenses au-delà des crédits réellement disponibles »19.

28Besson attire l’attention du ministre des Finances sur le lieu de naissance de l’obligation qui impose au Trésor de payer une dette : l’engagement. Si des administrateurs sont capables d’engager une dépense, il convient de placer le contrôle avant qu’ils n’aient signé la demande d’engagement. Le moment propice au contrôle n’est pas situé avant l’ordonnancement mais avant l’engagement de la dépense. En ne respectant pas ce qui apparaît à l’auteur comme une nécessité, on cantonne le contrôleur dans le rôle de teneur de livre qui est le sien.

  • 20 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagemen (...)

29Le contrôle élargit en outre son champ d’action à l’évaluation de la dépense. Du fait du retard pris dans le vote des lois de finances et de la nécessité d’honorer certaines dépenses avant l’obtention de l’autorisation formelle du Parlement, il convient d’évaluer ce que seront les dépenses permanentes de l’État pendant la période dite de douzièmes provisoires. « Dès le mois de janvier, les dépenses permanentes, celles du personnel, par exemple, sont considérées comme engagées. Les dépenses éventuelles, au contraire, sont inscrites au fur et à mesure, suivant leur rang chronologique. Elles sont cependant évaluées pour ordre dès le début de l’exercice, d’après la moyenne des trois dernières années, et inscrites en tête du carnet (sauf correction ultérieure) pour le montant de cette évaluation »20.

  • 21 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements (...)

30Les dépenses engagées par les ordonnateurs secondaires ayant des répercussions sur les caisses de l’État, il était impératif de les intégrer dans le schéma du contrôle préalable. « Enfin pour assurer l’inscription des dépenses engagées par les ordonnateurs secondaires départementaux, ces derniers sont astreints à la tenue de carnets auxiliaires, dont ils adressent un extrait au contrôle du ministère auquel ils ressortissent, et cela, à chaque inscription nouvelle qu’ils effectuent »21.

31Contrairement aux données comptables générées jusque-là par les services du ministère des Finances, la comptabilité de dépenses engagées est une comptabilité de prévision. Elle rend compte des évaluations plus ou moins approximatives du montant des engagements opérés. Elle est destinée à subir des modifications au cours de l’année, au fur et à mesure de l’exécution des dépenses par les services. Elle témoigne des intentions « éclairées » de dépenses des ministres. Par suite elle permet d’agir préventivement, avant que la dépense ne soit consommée, mais alors qu’elle est déjà obligatoire.

  • 22 La commission fut mise en place par un arrêté du 4 mai 1900, elle comprenait messieurs : Labeyrie (...)
  • 23 On trouve le texte intégral de ce rapport de 140 pages dactylographiées, daté du 27 octobre 1900 a (...)

32L’implantation de la comptabilité des dépenses engagées est laborieuse. En 1900, une des nombreuses commissions22 mises en place pour évaluer l’efficacité du contrôle opéré sur les dépenses publiques par le Parlement confie à l’inspecteur général des finances Brunnet le soin d’examiner « la question du contrôle des dépenses engagées »23. Avant de proposer les réformes qui lui paraissent nécessaires, le rapporteur fait état du degré d’accomplissement des mesures prescrites par les textes en vigueur. Dix années après la parution au Journal officiel de l’obligation de tenue d’une comptabilité des dépenses engagées, ce rapport est assez surprenant quant à l’effectivité des dispositions.

  • 24 Souligné (ici en romain) dans le texte de Brunnet.
  • 25 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, pages 102 et 103.

33Tout d’abord, le rapporteur fait état d’une satisfaction d’ensemble : « Si l’on prend l’ensemble de tous les ministères, on voit, […], que, dans la plupart des nombreux services qui les composent, se trouve une comptabilité proprement dite des dépenses engagées24, et que, cette comptabilité est généralement satisfaisante »25.

  • 26 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 103.

34D’après le rapporteur, ces comptabilités sont bien tenues dans les ministères des Finances, des Travaux publics, de l’Agriculture, de la Justice, de l’Intérieur et des Beaux-arts. Elles le sont de façon aléatoire, à la Marine, aux Colonies, aux Cultes, au Commerce et à l’Industrie, aux Postes et Télégraphes. Certains des services de ces ministères ne se sont pas pliés à la contrainte imposée par le décret de 1893. Ces lacunes semblent au rapporteur plus le fruit d’un manque de volonté de certains services qu’une volonté du ministère lui même. Ainsi à la Marine, le service des travaux hydrauliques « se borne à l’inscription de notes sur des feuilles volantes »26.

  • 27 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 103.

35En revanche les ministères de la Guerre et de l’Instruction publique semblent mettre un peu plus de mauvaise volonté à la tenue de la comptabilité. Si l’auteur reconnaît qu’à la Guerre « il n’y a de critiquable que la comptabilité pour les dépenses fonctions des effectifs […] comptabilité trop compliquée et ne fournissant que des résultats fort discutables au point de vue de leur utilité pratique »27, il convient de remarquer qu’il s’agit vraisemblablement d’une partie non négligeable du montant total des crédits alloués à ce ministère. À l’Instruction publique, de trop nombreuses lacunes sont constatées, ce qui semble mettre en évidence, pour le moins, un manque général de motivation à un haut niveau, dans la mise en place de la comptabilité des dépenses engagées. Le ministère des Affaires étrangères est de loin le plus mauvais élève puisque : « aucun service ne tient de comptabilité des dépenses engagées » en son sein.

  • 28 Décret du 14 mars 1893, article 11. « Des instructions concertées entre les ministres intéressés e (...)

36Le constat de Brunnet, si il permet de mettre en évidence le relatif succès de la mise en place de la comptabilité des dépenses engagées ne s’inscrit pas moins dans une appréciation statique du résultat. Les dates d’adoption des différentes instructions relatives à la tenue de la comptabilité au sein des différents ministères dépensiers prévues par l’article 11 du décret de 189328 sont plus significatives. À l’exception des ministères des Finances (pour lequel la comptabilité existait avant la promulgation du décret de 1893) et des Travaux publics (l’instruction y fut rédigée dans la foulée du décret), les ministres dépensiers ont mis au moins autant de temps à rédiger l’instruction qu’à négocier le droit de pouvoir rédiger cette instruction. En effet, si il a fallu vingt-sept mois de négociation entre la loi du 26 décembre 1890 et le décret du 14 mars 1893, c’est le ministère de l’Instruction publique qui, le premier fît publier son instruction, trente-six mois après la promulgation du décret.

  • 29 Ce tableau provient des travaux de la commission de 1900, S.A.E.F. B 13383.

Date des instructions sur les dépenses engagées adoptées par les différents ministères29

Date des instructions sur les dépenses engagées adoptées par les différents ministères29

37Le peu d’empressement des ministères à mettre en place la comptabilité est à l’image de l’intérêt qu’ils y portent. Sans redouter l’application de la loi de 1890, ils ne semblent pas décidés à favoriser son entrée en application.

B. L’ÉCHEC DE LA COMPTABILITÉ DES DÉPENSES ENGAGÉES

  • 30 Rapport Bozérian, 14/05/1895, J.O. 1895, Documents parlementaires, page 471.

38Si la comptabilité des dépenses engagées permettait de restaurer la responsabilité des ordonnateurs, son objectif final était de lutter contre les dépassements de crédits. Ces violations des autorisations préalables du Parlement constituaient une double atteinte au bon fonctionnement de l’État. Tout d’abord, ils mettaient en péril le principe même de la démocratie parlementaire puisque l’autorisation préalable des représentants du peuple subissait de graves altérations. Ensuite ils constituaient un risque de dérapage financier qui obligeait les gestionnaires à de multiples pirouettes pour assurer les paiements. Enfin, ils mettaient en péril l’avenir des finances de l’État en faisant peser de lourds risques financiers sur les budgets à venir. Le député Bozérian exprime ces différentes inquiétudes en 1895 en défendant une « Proposition de résolution ayant pour objet l’institution d’une commission de Contrôle des dépenses de l’État ». Le député estime que c’est le contrôle des emplois de crédits qui conditionne la pression fiscale, sous contrôle du Parlement. « Ce que nos pères demandaient dans les États généraux, c’était d’abord de constater l’utilité des dépenses. Or n’est il pas de toute évidence que pour savoir si des dépenses se représentant tous les ans sont ou ne sont point utiles, il importe d’être exactement renseigné sur la façon dont les sommes qui leurs sont consacrées sont employées ? […] Le Parlement […] sait pertinemment […] que [son] budget sera complètement bouleversé, pendant le cours de l’exercice par le vote de crédits supplémentaires »30.

39Il convient dès lors d’utiliser la comptabilité des dépenses engagées comme un outil permettant de mettre en œuvre un véritable contrôle des dépenses engagées.

1. La mise en place du contrôle des dépenses engagées.

40La volonté des parlementaires quant à la tenue de la comptabilité des dépenses engagées est sans équivoque. Entre 1890 et 1922, à aucun moment il n’a été question de remettre en cause cet outil. Sa formalisation au sein de l’article premier de la « charte » de 1922 en est une des nombreuses manifestations.

Loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées.
Le Sénat et la Chambre des députés ont adopté,
Le président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :
Article premier. Il est institué dans chaque ministère un service de comptabilité et de contrôle des dépenses engagées.

41Pour autant, la comptabilité des dépenses engagées a changé de statut entre 1890 et 1922. De réponse à un problème crucial pour les finances de la nation, elle est devenue l’outil au service d’une nouvelle réponse. Toujours centrale au sein du schéma de contrôle, elle en est la pièce maîtresse, la clé de voûte, mais plus l’unique solution. La loi de 1922 maintient l’obligation de la tenue de la comptabilité des dépenses engagées, tirant parti des évolutions allant dans le sens d’une plus grande efficacité du contrôle. Elle confirme aussi la suppression de la dualité des services chargés du traitement de cette comptabilité. Mais, alors qu’en 1890 il existait une comptabilité des dépenses engagées, tenue par les services dépensiers afin qu’un contrôleur y appose un visa, en 1922, la comptabilité des dépenses engagées est tenue par le service du Contrôle des dépenses engagées.

a. La dualité originelle des contrôles.

42Le décret de 1893 établit par défaut deux niveaux de contrôle des dépenses engagées. Un premier contrôle est exercé au niveau des ministères dépensiers, par les services de ce ministère ce qui confirme sa vocation d’information. À ce stade il faut encore distinguer la comptabilité du contrôleur. Un second contrôle est exercé par la direction générale de la Comptabilité publique du ministère des Finances. Il s’agit là du volet du contrôle purement orienté vers la validation comptable. Si cette dualité précise les modalités d’application de la procédure prévue en 1890, elle ne concourt en rien à l’efficacité du contrôle.

43Tout d’abord, il convient de constater que le décret du 14 mars 1893 est pour le moins imprécis quant à la place du « contrôleur des dépenses engagées ». Ce flou permit aux ministres dépensiers d’organiser comme ils l’entendaient ce contrôle imposé par les parlementaires.

  • 31 Article 3 du décret du 14 mars 1893.
  • 32 Article 4 du décret du 14 mars 1893.
  • 33 Articles 4 in fine, 5 et 6 du décret du 14 mars 1893.

44Le décret fait état « d’un agent désigné par le ministre (dépensier) et placé sous l’autorité directe »31, du « chef du service du contrôle »32 puis du « contrôleur »33. À aucun moment, le décret ne précise ce qu’est ce service de contrôle autrement que par ses attributions, si bien que l’on pourrait se demander si il s’agit bien de créer un contrôle ou de modifier les attributions d’un contrôle déjà opérant. Il s’agit là d’une confusion que la doctrine a entretenu en ne faisant pas assez la distinction entre la comptabilité des dépenses engagées et le service du Contrôle des dépenses engagées dirigé par le contrôleur des dépenses engagées. Si, comme nous l’avons vu, la comptabilité des dépenses engagées est tenue (dès 1889 au ministère des Finances et à partir de 1896 au sein de la grande majorité des services dépensiers) par les services eux-mêmes, le contrôle de cette comptabilité est effectué par un autre service dépendant directement du cabinet du ministre. Dès lors deux cas de figure se présentent. Soit le ministère dépensier est pourvu d’un corps de contrôle propre comme c’est le cas aux Colonies, à la Marine, à la Guerre, aux Pensions et à l’Intérieur et alors le contrôle des dépenses engagées lui incombe logiquement. Soit le ministère n’est pas pourvu d’un corps propre de contrôle et généralement, le service de la comptabilité du ministère se voit confier le contrôle des comptabilités des dépenses engagées tenues par les différents services dépensiers.

45La mission de ce service du Contrôle est quant à elle plus précisément définie. Le contrôleur doit, d’après l’article 2 du décret, autoriser l’engagement de toute dépense avant qu’elle ait reçu un commencement d’exécution. Il doit pareillement viser toute proposition ayant pour effet d’engager des dépenses nouvelles selon l’article 4, sans que l’on sache ce qu’est une dépense nouvelle. A contrario, il semble qu’il s’agisse d’une dépense non autorisée par la loi de finances, qui apparaît en cours d’exécution. Le contrôleur ne peut en ce qui concerne les dépenses nouvelles qu’émettre des objections non contraignantes basées sur leurs imputations, la disponibilité des crédits ou l’exactitude de l’évaluation qui en sont faites. Le contrôleur suit l’évolution des dépenses engagées par le ministre car il est informé des engagements effectivement réalisés, selon l’article 5. C’est cette disposition qui sera la cause de la confusion entre le contrôleur et le comptable des dépenses engagées. L’article 6 du décret qui précise les modalités de la tenue du carnet des dépenses engagées évoque à mots couverts la dualité si souvent oubliée par les auteurs « Ce carnet est tenu par exercice au moyen d’états et relevés fournis par les divers services qui administrent les crédits ». Ce sont bien les données transmises par les services, c’est-à-dire la comptabilité des dépenses engagées, qui viendront amoindrir le montant des crédits « disponibles » sur le carnet du contrôleur. On comprend mieux les récriminations adressées à ce mode de contrôle. Le temps nécessaire à la transmission et au traitement des données peut être trop long pour que le service puisse informer l’ordonnateur en temps utiles des dépassements qui se profilent.

46Une autre fonction du contrôleur des dépenses engagées placé au sein de chaque ministère est de transmettre au ministère des Finances des synthèses périodiques de la comptabilité qu’il tient à jour.

Décret du 14 mars 1893, article 8. Le 25 de chaque mois, les ministres adressent au ministère des Finances (direction générale de la Comptabilité publique) un état présentant, par chapitre du budget, la situation au dernier jour du mois précédent :
D’une part, des crédits ouverts par la loi de finances de l’exercice, par des lois spéciales et par des décrets ;
D’autre part, des dépenses engagées avec les distinctions ci-après : Dépenses permanentes ; Dépenses éventuelles ; Dépenses dont le montant, déjà compris sous les paragraphes 1 et 2 qui précèdent, doit être remboursé par d’autres services, avec la distinction par service débiteur.
Article 9. — Les autorisations de dépenses qui doivent avoir leur effet sur plusieurs exercices consécutifs sont enregistrées, dans chaque ministère, sur un carnet spécial. Les 25 janvier et 25 juillet de chaque année, il est fourni au ministère des Finances un relevé, par exercice et par chapitre, des dépenses engagées sur les exercices à venir.

47Ces données sont transmises à la direction de la Comptabilité publique. Si elles l’avaient été au Mouvement général des fonds, elles auraient pu aider cette direction du ministère des Finances à mieux gérer la trésorerie de l’État en lui indiquant les « menaces » qui pèsent sur l’avenir des finances. Transmises à la Comptabilité publique ces données n’ont plus qu’une vocation de vérification comptable, si elles sont utilisées, ce que rien ne confirme.

b. La réunion des deux tâches.

48Durant toute la période de maturation du contrôle des dépenses engagées, de 1890 à 1922, la question de la réunion des deux phases du contrôle fut posée. Elle se heurtait à de nombreux écueils, parmi lesquels la spécificité des ministères, la volonté de maintenir leur indépendance de gestion et la revendication des parlementaires à l’égard du contrôle financier.

  • 34 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 105.
  • 35 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 105.
  • 36 Loi du 14 décembre 1879 (n°8681, J.O. du 16 décembre 1879) : « Art. 3. Tout crédit extraordinaire (...)
  • 37 Loi du 10 août 1922 : « Article 9. Il est interdit, à peine de forfaiture, aux ministres et sous-s (...)

49En 1900, on observe une dualité opérationnelle, les services de la comptabilité et du Contrôle des dépenses engagées sont toujours distincts. Brunnet, au sein du rapport précité, dresse le bilan du service du contrôle comme il a dressé celui de la comptabilité des dépenses engagées. Les résultats sont du même type que ceux concernant la comptabilité. Une grande partie des ministères a bien mis en place un contrôle des dépenses engagées : « En ce qui concerne le contrôle proprement dit des dépenses engagées, on le trouve organisé et fonctionnant conformément aux prescriptions du décret de 1893 dans les ministères des Finances, de la Marine, des Colonies, des Travaux publics, de l’Agriculture, du Commerce et de l’Industrie et des Postes et Télégraphes […] et de la Justice »34. Des difficultés ont été rencontrées à la Guerre où le contrôle fonctionne malgré tout « avec une organisation différente de celle préconisé par le décret de 1893 »35. Cette remarque semble mettre en évidence l’absence de mauvaise volonté de la part du ministère en question. Confronté à une demande impérieuse des parlementaires il s’adapta en tenant compte de ses possibilités. Il convient d’ajouter que le ministère de la Guerre à toujours posé d’énormes problèmes au contrôle financier. Le caractère particulièrement sensible des opérations qui y sont traitées s’accommode assez mal d’un contrôle de la dépense. La structure particulière des marchés, le « secret défense » pesant sur de nombreuses demandes d’engagement fait que le travail du contrôleur est souvent abstrait à l’inverse des autres ministères vérifiés. Le législateur ne s’y est pas trompé en admettant des dérogations expresses à destination de ce ministère en ce qui concerne les dépassements de crédits par exemple36. Il reprendra le principe des dérogations dans la loi du 10 août 1922 en rappelant que la défense nationale ou la sécurité intérieure sont des causes justifiées de dépassement de crédit37.

  • 38 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 105.
  • 39 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 105.

50Au-delà des difficultés propres à certains départements ministériels, il faut remarquer le caractère profondément réfractaire au contrôle du ministère de l’Instruction publique et des Beaux-arts, du ministère de l’Intérieur et du ministère des Affaires étrangères. Si pour le premier, le rapporteur Brunnet note que le service du Contrôle des dépenses engagées y a été organisé, il constate en revanche que « les prescriptions édictées à ce sujet sont restées lettre morte »38, avant de conclure laconiquement qu’en ce qui concerne les deux mauvais élèves de l’administration centrale, les Affaires étrangères et l’Intérieur, « il reste encore à organiser »39.

51Brunnet, rapporteur de la commission chargée d’examiner la question du contrôle des dépenses engagées, ne propose pas dans son rapport d’octobre 1900 la réunion des services de la comptabilité et du Contrôle. Il préconise au contraire de maintenir le schéma en vigueur et de le perfectionner. Son point de vue est motivé par l’absence de comptabilité centralisée des dépenses engagées. Dans le schéma qu’il décrit, chaque service ordonnateur tient sa propre comptabilité des dépenses engagées et le service du Contrôle des dépenses engagées de chaque ministère a donc pour but essentiel de s’assurer que les comptabilités sont bien tenues afin d’informer le ministre de l’évolution de la consommation de ses crédits.

  • 40 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements (...)
  • 41 Proposition de loi Gérald, Cazeneuve, Klotz, 19 mai 1903, J.O., Documents parlementaires, Chambre, (...)

52Les parlementaires vont, dès 1903, proposer la réunion des deux pôles du contrôle que sont la tenue de la comptabilité et le visa apposé sur chaque engagement40. « Art. 1er Dans chaque ministère un agent nommé par le ministre des Finances et placé sous son autorité directe est chargé de contrôler l’emploi des crédits. Tous les agents comptables sous ses ordres ne relèvent que du ministre des Finances. Ils assurent la direction et l’exécution des services de la comptabilité publique dans chaque ministère »41.

  • 42 Proposition de loi Tissier du 13 mars 1914 portant organisation du contrôle administratif des dépa (...)

53Cette proposition reste sans lendemain. Pourtant l’idée resurgit à la veille de la première guerre mondiale sous une autre forme. Le député Tissier s’élève contre l’ingérence du ministère des Finances trop en avant dans les comptes des ministères dépensiers, cela afin d’assurer leur indépendance. Il préconise un contrôle large du Parlement en cantonnant les résultats de ce contrôle à l’information du ministère des Finances. « Il est […] inutile de faire exercer ce contrôle spécial par des fonctionnaires différents d’autant plus que rien n’empêche, si l’on tient absolument à maintenir la tutelle du ministre des Finances sur ses collègues, de l’informer, comme on fait aujourd’hui, des observations qui n’ont pas été accueillies par le Ministre intéressé »42. Le schéma de la proposition tend à la mise en place d’une structure de contrôle administratif global qui serait responsable du contrôle financier au sens large, c’est-à-dire du contrôle des dépenses engagées, du contrôle économique, et du contrôle de gestion. Les rapports de ce service seraient transmis aux parlementaires, les fonctionnaires le composant recrutés par concours au sein du personnel des ministères contrôlés. Le corps de contrôle ainsi organisé de manière indépendante aurait pour but de favoriser l’information du Parlement et non de renforcer la position du ministère des Finances.

54Il fallut attendre la loi d’août 1922 pour que les deux services soient officiellement regroupés. Cette unification du contrôle a pourtant le mérite de le simplifier. Elle est source d’économie puisqu’un comptable unique est alors capable de traiter l’ensemble de la comptabilité d’un ministère au lieu de générer du travail à une multitude d’agents dans les différents services. Mais, en 1900, l’époque n’est ni à la création d’emplois ni à la centralisation comptable, comme en atteste Brunnet. L’amélioration du service des dépenses engagées n’est pas la préoccupation principale de ceux qui portent un regard pourtant averti sur le contrôle de la dépense publique. De plus, son organisation étant laissée à la discrétion du ministre ordonnateur et ce dernier y trouvant peu d’intérêt, il n’est pas vraiment étonnant qu’il ne se soit pas acharné à son perfectionnement.

  • 43 Rapport au ministre des Finances du 30 décembre 1901 sur l’établissement de la fiche de contrôle, (...)

55Les difficultés engendrées par cette dualité sont pourtant signalées par les services du ministère des Finances. Jamais cependant les administrateurs des finances n’ont pu proposer une autre solution que d’associer les bureaux à l’objectif de maintien de la dépense publique dans le carcan de la loi de finances. Cette démarche d’association, liée au caractère collégial de la responsabilité gouvernementale, se retrouve au sein du rapport de la direction de la Comptabilité publique au ministre des Finances, daté du 30 décembre 1901 et relatif aux travaux de la commission de 1900. « Le directeur de la Comptabilité est conscient du problème impliqué par le décalage dans le temps entre la demande de crédits par l’ordonnateur au contrôleur des dépenses engagées et le visa par celui-ci, il propose de faire tenir le montant des crédits disponibles par les services des dépensiers. Cela suppose que ces services centralisent les mouvements de chaque crédit, et surtout qu’ils collaborent au maintien des crédits dans leurs limites »43.

56Il était alors inimaginable de peser sur la libre disposition qu’avaient les ministres dépensiers de leurs crédits.

2. L’inefficacité relative du contrôle des dépenses engagées.

57Le contrôle, tel qu’il est mis en œuvre ne satisfait pas les parlementaires, le bilan est pourtant largement positif aux yeux des administrateurs, qu’en est-il exactement ? Pour une tendance dure, le contrôle est inopérant, de nombreuses voix s’élèvent contre cette analyse radicale et viennent corriger une vision par trop manichéenne d’un échec annoncé.

a. L’échec du contrôle, une analyse radicale.

  • 44 Cité par la proposition G. Gérald, J.O, Chambre des députés 1903, Annexe n° 916.

58Le contrôle des dépenses engagées et le contrôle de la dépense publique au sens large feront l’objet de nombreux assauts à la Chambre des députés entre 1890 et 1900. Les critiques viennent majoritairement de la commission du Budget ce qui renforce leur virulence et le degré de leur réception par les parlementaires. Le rapport Cochery, fait devant la commission du Budget de la Chambre des députés au moment du vote de la loi de finances pour 1894, relève le peu d’effet de la disposition de 1890. Sur le fond, les dépassements de crédits se poursuivent. Les différences entre les crédits mis à disposition des départements ministériels et les crédits effectivement utilisés par ces départements, synthétisés au sein des trop tardives lois de règlements, montrent que les dépassements perdurent. « De pareils procédés ne sauraient se perpétuer ; il faut qu’ils cessent, il est inadmissible que l’on continue de placer les commissions du Budget et les Chambres en face des faits accomplis »44.

  • 45 Rapport Bozérian, 14/05/1895, J.O. 1895, Documents parlementaires, page 471.
  • 46 Rapport Bozérian, 14/05/1895, J.O. 1895, Documents parlementaires, page 472.
  • 47 Rapport Bozérian, 14/05/1895, J.O. 1895, Documents parlementaires, page 472.

59En 1895, le député Bozérian défend une proposition de loi allant dans le sens d’un renforcement du contrôle parlementaire sur l’exécution du budget, après avoir remarqué que « le Parlement se borne à voter le budget, puis il en abandonne l’exécution, sans contrôle, à l’administration »45. Une des causes du déficit budgétaire constaté à cette époque est, selon le député, le « défaut de contrôle en ce qui touche les dépenses engagées ou ordonnancées »46. Les insuffisances du contrôle entraînent selon lui un mouvement de dérive des « bureaux » qui engendrerait d’incessantes modifications de la loi de finances en cours d’exécution. « Que deviennent, en effet, des budgets qui, en l’espace de quatre ans, ont été remaniés cent cinquante-six fois ? C’est le nombre des lois portant ouverture de crédits supplémentaires ou extraordinaires votées par les Chambres au cours de la dernière législature »47 [10/12/1889 au 22/07/1893].

  • 48 Guillain, J.O., Documents parlementaires, 1900, n° 1733.

60Le député Guillain propose en 1900 la même analyse. « Le crédit budgétaire n’a pu être dépassé que par suite de la négligence des fonctionnaires chargés de contrôler la comptabilité des dépenses engagées, ou par suite d’une mauvaise organisation des services, qui n’a pas permis de se rendre compte du dépassement avant qu’il fût trop tard pour l’éviter »48.

  • 49 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements (...)

61Peu de temps après ces propos virulents, Georges Gérald, toujours devant la Chambre des députés, dénonce à son tour l’inefficacité du contrôle des dépenses engagées. « Si le contrôle du ministre des Finances est suffisant pour empêcher le payement immédiat des dépenses faites sans crédits, il est tout à fait inefficace pour empêcher que les dépenses soient engagées sans crédits. En un mot, le contrôle de l’ordonnancement et des dépenses effectuées est satisfaisant, tandis que le contrôle des engagements de dépenses est à peu près nul »49.

62Pour autant, cette analyse manichéenne des causes de dépassements de crédits n’est pas unanimement partagée.

b. Une analyse divergente des résultats du contrôle des dépenses engagées.

  • 50 Rousselle, note sur l’état actuel du contrôle des dépenses engagées, 20 juin 1900, page 12, S.A.E. (...)

63En 1900, Rousselle, membre de la commission chargée d’évaluer le contrôle des dépenses publiques, rappelle que le contrôle des finances n’est pas une évidence mais une conquête liée à la démocratisation de la vie publique. « C’est l’histoire de tous les temps, de tous les régimes, et personne n’ignore ce qu’il a fallu de persévérance du côté de l’opinion, et de loyaux efforts du côté du pouvoir pour soumettre les ordonnateurs des services publics aux principes et aux méthodes d’une comptabilité régulière. Ce résultat, qui n’est autre chose dans les Finances que le triomphe de l’esprit de contrôle sur l’arbitraire, est une des conquêtes les plus précieuses de la liberté politique »50.

64Ces considérations d’ordre général posées, les administrateurs du ministère des Finances tenteront de convaincre leur hiérarchie que le contrôle des dépenses engagées répond aux objectifs qui lui ont été assignés. Les défaillances qui lui sont reprochées sont le fruit de l’inadaptation des textes à de nouvelles exigences des parlementaires.

  • 51 Note du 3 mai 1899 du bureau du budget au ministre des Finances en réponse à la proposition de M. (...)

65Au début de l’année 1899, le député Massabuau proposa de réprimer plus durement les dépassements de crédits opérés par les ministères dépensiers au mépris des prescriptions des lois de finances. Au ministère des Finances, l’annonce de cette proposition de loi déclenche une série de réactions tendant à démontrer l’efficacité du contrôlé effectué par les différents services. Pour les administrateurs du bureau du budget de la direction de la Comptabilité publique le contrôle mis en place par le Mouvement général des fonds au moment de la transmission de l’ordonnance de paiement au payeur est suffisant car couplé à la double responsabilité de l’ordonnateur et du ministre des Finances. « Il est donc théoriquement impossible qu’il se produise un dépassement de crédit. S’il s’en produit en fait, ce n’est que pour des dépenses d’un caractère spécial, ainsi qu’il est facile de s’en rendre compte en se reportant aux projets de loi de règlement des divers exercices »51.

66Selon l’analyse de l’administration des Finances, les « dépassement de crédits » proviennent de ministères spécifiques et sont de surcroît isolés. Ils sont en outre liés aux particularités de leurs actions. Il s’agit le plus souvent des ministres de la Guerre et de la Marine auxquels la possibilité de dépasser les montants de certains crédits est expressément offerte par le décret de 1862 (article 92). Il s’agit encore de dérogations légales dans le cadre des dépenses sans ordonnancements préalables (frais de justice, dette viagère, colonies non reliées par le télégraphe).

  • 52 Rapport de Besson sur les mesures propres à fortifier le contrôle, 26 octobre 1900,S.A.E.F. B 1338 (...)

67Besson, membre de la commission d’évaluation du contrôle des dépenses engagées rappelle ce qu’était l’objectif du législateur en 1890, « le but de la comptabilité des dépenses engagées était de permettre aux ministres de suivre l’exécution de leurs crédits pour limiter les demandes de crédits supplémentaires. Le but a-t-il été atteint ? Les abus sont peu fréquents, les dépassements de crédits et engagements irréguliers aussi »52.

  • 53 Rapport de Besson sur les mesures propres à fortifier le contrôle, 26 octobre 1900,S.A.E.F. B 1338 (...)

68Vu de l’intérieur et au niveau pratique, le contrôle des dépenses engagées semble donner satisfaction. Le point de vue d’Emmanuel Besson est d’autant plus précieux qu’il semble objectif. Si Besson peut être considéré comme un expert partial du fait de sa fonction d’administrateur au ministère des Finances, les avis qu’il a laissés sur la question à travers son ouvrage sur le contrôle de la dépense et le rapport sur la dépense publique plaident en faveur de sa rigueur intellectuelle. Ce point de vue est d’autant plus remarquable qu’il ne s’inscrit pas en opposition de celui exprimé par Georges Gérald en 1903 qui déplorait, non pas l’absence de contrôle, mais l’absence de contrôle des engagements de dépenses. Cette remarque ajoutée à la constatation du faible degré d’application par les ministères dépensiers des prescriptions du décret de 1893 plaide en faveur de la thèse défendue par l’administration des Finances au sein du rapport Brunnet. Il convient de renforcer le contrôle plus que de le réformer. C’est avec beaucoup de lucidité que Besson note alors : « Ce serait faire fausse route que d’en conclure à la pleine efficacité de la comptabilité des dépenses engagées »53.

  • 54 J.O. du 16 janvier 1896, Débats parlementaires, p. 1581.

69Si on admet l’efficacité du contrôle, ce n’est pas l’institution du contrôle telle qu’elle existe qu’il faut condamner, mais les possibilités offertes aux dépensiers de contourner les procédures budgétaires dont l’effet est d’amoindrir les effets du contrôle des dépenses engagées. Besson vise directement les dépenses sur exercice clos comme étant la limite du contrôle des dépenses engagées. L’administrateur n’est pas seul à opérer ce constat. Le député Paul Delombre s’en prend lui aussi aux dépenses sur exercices clos au cours de la séance du 13 décembre 1895 devant la chambre : « L’organisation de la comptabilité des dépenses engagées a été loin de fournir un résultat même encourageant pour les années 1892, 1893 et 1894.[…] Il ne faut pas oublier que les dépenses sur exercice clos, pour lesquelles les crédits sont demandés par voie législative, correspondent à des dépassements de crédits. Dans l’esprit du législateur de 1890, la création de la comptabilité des dépenses engagées devait avoir pour effet de renseigner exactement les ministres sur la situation des crédits mis à leur disposition ; non seulement il espérait ainsi limiter les demandes de crédits supplémentaires, mais les dépassements n’auraient pu se produire que dans des cas assez rares… Par conséquent, si les demandes de crédits […] ont pu se produire, c’est que les dispositions jusqu’ici adoptées ne sont pas suffisantes »54.

  • 55 S.A.E.F. B 13383.
  • 56 Il s’agit vraisemblablement du financement du corps expéditionnaire international chargé de réprim (...)
  • 57 Il s’agit là de décisions politiques nouvelles, étrangères au problème des dépassements de crédits (...)
  • 58 Rapport Dubost, S.A.E.F. B 13383.

70Le problème des dépenses sur exercice clos sera résolu dans la première décennie du xxe siècle, avec la collaboration des dépensiers, comme en atteste le rapport effectué au nom de la commission des Finances du Sénat par Antonin Dubost sur le projet de loi ouvrant les crédits spéciaux d’exercice clos et d’exercice périmé. « De telles demandes devraient donc être absolument exceptionnelles et une organisation parfaite du Contrôle des dépenses engagées devrait théoriquement les faire disparaître absolument »55. Le rapport met en avant la discipline des ministères qui ont mis en œuvre une restriction drastique de leurs dépenses sur exercice clos. Si le total des dépenses dépasse 1,5 million, 556°314 francs proviennent de l’expédition de Chine56 et 623°393 francs de primes à la pêche ou à la navigation57. Les demandes « ordinaires » sur exercice clos sont donc de 391°828 francs, dont la moitié provient du ministère des Affaires étrangères. La conclusion du rapporteur plaide en faveur de l’efficacité de la démarche tendant au maintien de ce type de dépense dans leur cadre légal. « La plupart des départements ministériels ont réduit leurs demandes dans d’assez notables proportions ; le ministère des Affaires étrangères doit marcher résolument dans la même voie et ne plus considérer les demandes de crédits d’exercices clos comme uniquement destinées à faire accorder, après coup, la régularisation des dépenses effectuées sans autorisation législative »58.

71Le ministère des Finances, sous des aspects d’excessive prudence envers les administrations qui l’entourent, n’en obtient pas moins des résultats quand il est soutenu par un Parlement déterminé.

II. LE CONTRÔLE DES DÉPENSES À ENGAGER.

72Les premières années de la IIIe République confirment la nécessité d’un meilleur contrôle de la dépense publique. Les défauts du contrôle en place proviennent en partie de son caractère a priori, mais non préalable. Le contrôle a priori est le contrôle exercé avant que l’acte matériel de dépense soit effectué. Mais la prise de conscience de la notion d’engagement de dépense, en tant qu’acte ou fait juridique entraînant invariablement, à plus ou moins court terme, l’obligation de décaisser des sommes, mettra à jour la nécessité d’approfondir la question du contrôle. Ainsi naquit la notion de contrôle préalable : le contrôle qui s’opère avant l’existence de l’engagement au sens juridique du terme. Il s’agit donc d’un contrôle a priori extrêmement poussé. Il implique pour le contrôleur de se prononcer sur le projet de dépense avant sa validation par l’autorité administrative habilitée à engager juridiquement l’État.

  • 59 Rapport du 8 avril 1889 de la commission chargée d’examiner le projet de loi portant règlement déf (...)

73Si la loi Marin affirme catégoriquement le caractère préalable du contrôle des dépenses engagées, il fallut de nombreuses années pour que les administrations dépensières acceptent que soit intercalé, entre elles et leur autorité administrative de tutelle, un corps capable de remettre en cause leurs demandes en termes d’actions, d’emplois ou d’investissements. Pourtant cette revendication s’est exprimée très tôt, entre autres par le biais de Félix Faure au cours de son rapport sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de l’exercice 1882 : « Il serait temps d’exiger que, dans chaque ministère, aucun service ne puisse engager une dépense sans en avoir prévenu le service de comptabilité et s’être assuré auprès de lui que les crédits accordés et les engagements pris le permettent »59.

74Pour arriver à faire passer sa volonté d’accroître le contrôle de l’exécution, le Parlement dû faire admettre progressivement qu’il ne s’agissait pas de restreindre les pouvoirs des ministres, mais bien d’assurer le principe du respect de la loi de finances, c’est-à-dire le respect du caractère « démocratique » de la dépense publique.

75Ce mouvement sera caractérisé par l’émergence de deux impératifs catégoriques. Il fallait que l’attention des parlementaires se porte sur la notion d’engagement de dépense et sur la nécessité d’opérer un contrôle à ce stade de la dépense. Il convenait aussi de s’attacher à isoler le type d’instrument permettant d’effectuer ce contrôle.

A. PREMIER IMPÉRATIF : CONTRÔLER LA RÉGULARITÉ DES ENGAGEMENTS

76À la fin du xixe siècle, le mouvement de pensée lié au contrôle de la dépense publique se fait unanime. Il est nécessaire de contrôler la dépense publique avant qu’elle ne devienne une obligation juridique liant l’État. La prise de conscience de la validité de la notion d’engagement juridique est reçue progressivement pour s’imposer finalement au début du xxe siècle. Dès lors la question sera de déterminer comment effectuer ce contrôle et quel type de contrainte s’exercera sur cette nouvelle notion.

1. La prise de conscience de l’importance de l’engagement.

77La notion d’engagement n’apparaît pas en 1890, on en trouve des traces avant cette date chez les auteurs et au sein de quelques textes. C’est à partir du moment où elle se répand, que cette notion deviendra logiquement le point d’appui évident du contrôle.

a. L’émergence de la notion d’engagement.

78On distingue aujourd’hui deux types d’engagements : l’engagement juridique et l’engagement comptable. L’engagement juridique est le véritable fait générateur de la dépense en ce qu’il fait naître une créance. L’engagement comptable est l’opération consistant en l’inscription en comptabilité d’une somme permettant d’ouvrir la phase de paiement de la dépense publique. Tout l’enjeu du contrôle des engagements de dépense est d’obtenir une inscription comptable des engagements préalable à l’existence de l’engagement juridique.

79La notion d’engagement apparaît, dans le vocabulaire financier, avec le décret du 10 novembre 1856.

Décret du 10 novembre 1856, article 10 : Les ministres ne pourront, sous leur responsabilité, engager aucune dépense nouvelle, avant qu’il ait été régulièrement pourvu au moyen de la payer, soit par un supplément de crédit, soit par un virement de chapitre.

80On la retrouve au sein du décret du 31 mai 1862.

Décret du 31 mai 1862, article 41 : Les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au-delà des crédits ouverts à chacun d’eux, ni engager aucune dépense nouvelle avant qu’il ait été pourvu au moyen de la payer par un supplément de crédit.

  • 60 A. Barthélemy, Du contrôle préventif des finances publiques, Thèse de droit Paris, A. Pedone édite (...)

81Dès la fin du xixe siècle, la doctrine a conscience des conséquences financières indirectes qu’une mesure courante peut entraîner pour les finances publiques et de la pertinence de la notion d’engagement de dépense. « Les abus se multipliaient à l’infini, ce n’était pas seulement l’exécution des grands services publics qui pouvaient entraîner des conséquences aussi désastreuses au point de vue financier, de simples mesures administratives donnaient des résultats aussi fâcheux. Ainsi un décret avait introduit quelques modifications dans la surveillance des machines à vapeur et avait augmenté le nombre des gardes mines. De ce fait, un chapitre était en quelques années passé de 193°300 francs à 456°000 francs »60.

  • 61 René Stourm, Le budget, Paris, F. Alcan, 1909, page 475.

82Pour autant, la notion juridique d’engagement n’émerge pas de ces esprits avisés. La récente œuvre de description du système financier contraint les juristes à ne distinguer les engagements qu’en fonction de critères législatifs et dans le cadre des prérogatives des services ordonnateurs de dépenses. L’engagement est considéré comme un phénomène administratif. « On distingue les engagements permanents relatifs aux dépenses qui se renouvellent indéfiniment chaque année tant qu’une nouvelle décision ne vient pas modifier les décisions antérieures qui les ont créées, et les engagements éventuels résultant d’un acte nouveau »61.

83Le lien au contrôle des dépenses engagées est cependant affirmé du fait de la distinction opérée. Cette distinction entre engagement éventuel et engagement permanent résulte en effet des dispositions du décret du 14 mars 1893 relatif au contrôle des dépenses engagées qui accorde au contrôleur la possibilité de se prononcer uniquement sur les engagements éventuels, c’est-à-dire ceux sur lesquels une action préventive est efficiente.

  • 62 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagemen (...)

84Une définition intéressante de l’engagement juridique est donnée par Georges Gérald, député, en 1903. Après avoir constaté la variété des actes et faits juridiques susceptibles de revêtir la qualification d’engagement juridique (même si l’adjectif n’est pas accolé au nom), il propose de définir l’engagement comme un quasi-contrat, ce qui se révèle en complète adéquation avec les constats effectués jusque-là. « Au point de vue financier, on a coutume de définir l’engagement : " toute décision, quelle qu’en soit la forme, dont l’exécution est susceptible de rendre l’État débiteur ". De ce fait on ne doit pas considérer seulement comme engagement une loi concernant une dépense, mais toute loi susceptible d’en entraîner une, ou, dans un sens plus large, de créer une situation d’où résulterait une dette ultérieure. […] L’engagement de la dépense représente une sorte de quasi-contrat entre l’État et son débiteur : il constitue un acte de puissance publique : il est nécessité par l’exercice d’un besoin présent ou futur »62. L’absence de définition juridique de l’engagement ne semble pas poser de difficulté pratique. Elle ne pose pas non plus de difficulté théorique. La notion n’a en effet pas ou peu d’utilité, on peut même dire qu’elle manque de pertinence. À quoi bon isoler une notion juridique dont les conséquences semblent irrémédiables. En effet, l’ordonnateur est libre d’engager les crédits dans la mesure où ces derniers sont réguliers. En cas d’irrégularité, l’ordonnateur reste libre d’engager les crédits à la différence qu’il sera personnellement responsable de leur paiement.

b. La nécessité de contrôler les engagements.

85Isolé en tant que fait juridique, l’engagement de dépense devient rapidement un nouvel enjeu de contrôle. Il apparaît nécessaire de porter une attention toute particulière à ce moment par trop ignoré de la dépense publique, d’autant qu’il est le pivot entre deux notions qui semblent proches : le contrôle a priori et le contrôle préalable.

  • 63 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagemen (...)

86En 1903, Georges Gérald, qui n’hésite pas à critiquer le contrôle des dépenses engagées, révèle le fond du problème. « Une dépense engagée, en effet, est une dépense future, qu’un acte d’administration quelconque (marché, contrat, traité, etc.) vient de rendre nécessaire pour un avenir plus ou moins éloigné. Aucune dépense nouvelle n’apparaît actuellement, mais seulement l’acte générateur de cette dépense ; et pour accomplir cet acte, le ministre qui en est l’auteur n’est lié ou limité par aucun crédit, par aucun budget, par aucun décret de distribution mensuelle des fonds, à peine est-il soumis à un prétendu contrôle qui n’est qu’une formalité, qu’une opération d’écriture accomplie par un des employés de son ministère »63.

  • 64 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagemen (...)

87C’est l’indépendance de l’ordonnateur en matière d’engagement de dépenses qui contraint l’État à honorer ses dettes. Il convient de remarquer que le député réalise une avancée notable dans les récriminations qu’il expose à l’égard des ministères. Il ne se contente pas, comme la plupart de ses prédécesseurs, de dénoncer les velléités dépensières des bureaux. Il implique dans le procédé la complicité des ordonnateurs et l’incapacité tant du ministre des Finances (qui demande les crédits supplémentaires) que du Parlement (qui accorde systématiquement ces crédits) à faire cesser les abus. « L’administration pourra tenir pour nulle toute décision du Parlement ; elle possède pour la paralyser la pratique du crédit supplémentaire et l’absence de contrôle des dépenses engagées. Ainsi armée, elle ne craint rien. La commission du Budget, la Chambre abaissent-elles un crédit ? Laissons faire, laissons voter, une autre chambre, une autre commission du Budget s’en souviendront-elles ? Dépensons au-delà des crédits, engageons la dépense, nous en serons quittes pour réclamer un crédit supplémentaire en avouant paisiblement qu’il est déjà dépensé. […] Tel est le système de contrôle établi en 1890 et en 1893. Sans doute, il réalise un progrès, mais il semble avoir manqué le but principal que devaient se proposer ses auteurs »64.

  • 65 La proposition de loi est retranscrite dans son ensemble en annexe.
  • 66 Proposition Leroy-Beaulieu tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses, 7 juillet 1911, (...)

88La proposition Gerald, Cazeneuve et Klotz de 1903 marque alors une étape décisive dans la manifestation de la volonté de contrôle des dépenses engagées de la Chambre des députés, elle propose de créer un contrôle dont la proximité à l’édifice voté en 1922 est frappante65. Le but sans cesse réaffirmé reste constant : supprimer les dépassements de crédits. Les députés maintiennent le cap et réclament à nouveau, en 1911, un contrôle préalable efficace. Ils dénoncent les mêmes maux : « Payer n’est que le dernier terme de l’acte qui consiste à dépenser. Si une dépense a été décidée irrégulièrement par le ministre compétent, si il a fait des commandes, autorisé des travaux qui dépassent les crédits votés par les Chambres, si ces travaux sont exécutés, il faudra bien que l’État tout de même paye ses fournisseurs, sous peine de plus jamais en trouver à l’avenir. […] L’histoire – une histoire qui se continue tous les jours - nous apprend que, si les payements irréguliers sont rares, les engagements irréguliers de dépenses faits par les ministres sont, au contraire, plus fréquents »66.

  • 67 Proposition Leroy-Beaulieu tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses, 7 juillet 1911, (...)

89Les députés vont alors jusqu’à opérer une distinction entre les différents dépassements de crédits dus à des engagements irréguliers, selon l’intention des services. « Il convient en effet de distinguer deux sortes d’irrégularité dans les engagements de dépenses. Les unes, sont voulues : un service croit telle dépense utile ; il l’engage sachant bien qu’il n’y a pas de crédit suffisant prévu au budget, mais se disant qu’une fois le vin tiré il faudra bien le boire, qu’il agit dans les meilleures intentions, qu’il saura le démontrer le moment venu, et que tout se résoudra par un crédit additionnel comme on en voit tant. D’autres dépassements résultent simplement de la légèreté avec laquelle on évalue le montant des dépenses entraînées par telle ou telle mesure. Ce qui a lieu pour des lois telles que la loi de 1905 sur l’assistance aux vieillards, qui coûte cinq à six fois plus cher au moins qu’on ne l’a dit officiellement quand elle fut votée, se produit aussi pour nombre d’actes ministériels »67.

  • 68 La proposition Leroy-Beaulieu tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses est retranscr (...)

90Le législateur de 1911 arrive aux mêmes conclusions que son prédécesseur de 1903 : il est nécessaire de contrôler les demandes d’engagements de dépenses 68.

91Devant les demandes incessantes des députés, le gouvernement ne put résister. Il dut progressivement céder aux pressions et accorder ce à quoi les ministres dépensiers se refusaient, le passage d’un contrôle des dépenses engagées à un contrôle des dépenses à engager.

  • 69 Décret du 14 mars 1893, article 2. Avant d’être engagée, c’est-à-dire de recevoir un commencement (...)
  • 70 Projet de réforme du « contrôle financier », 1900, S.A.E.F. B 13383. Article 1er : Auprès de chaqu (...)

92L’article 2 du décret du 14 mars 189369 prévoyait que le chef du service du Contrôle des dépenses engagées donnerait son avis sur les propositions de dépenses éventuelles. Ce dispositif ne donna pas satisfaction et les nombreuses critiques qui lui furent portées entraînèrent l’administration des Finances à envisager sa réforme. La commission de 1900 proposa donc le renforcement de l’institution qui devait porter son attention sur la demande d’engagement et la valider vis-à-vis du ministre ordonnateur. La proposition n’ayant pas reçu application, il est impossible d’évaluer l’efficacité des modifications proposées. Elles offraient la curiosité de situer le contrôle juste après la naissance de l’engagement juridique, mais avant tout début d’application70. Il s’agissait vraisemblablement de ne pas froisser la susceptibilité des ministres dépensiers.

93Après les demandes pressantes des parlementaires en 1903 et 1911, le gouvernement dut accepter que la loi de finances pour 1911, votée le 13 juillet comporte trois articles réformant fortement le contrôle des dépenses engagées. Parmi ces modifications majeures, l’article 147 établit clairement la notion de contrôle préalable en soumettant au contrôleur des dépenses engagées « les propositions d’engagements ».

Loi de finances du 13 juillet 1911, article 147 : Les contrôleurs des dépenses engagées ne peuvent être chargés d’aucun service comportant engagement ou liquidation des dépenses.
Lorsque des propositions d’engagement sont soumises à leur visa, ils les examinent au point de vue de l’imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l’exactitude de l’évaluation, de l’application des dispositions d’ordre financier des lois et règlements, de l’exécution du budget en conformité du vote des Chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les budgets d’autres départements ministériels. Si les mesures proposées lui paraissent entachées d’irrégularités, le contrôleur refuse son visa.
En cas de désaccord avec le département ministériel auquel il est attaché, le contrôleur des dépenses en réfère au ministre des Finances.

  • 71 Proposition de loi du 25 mars 1920, présentée par Georges Gérald, J.O., Chambre des députés 1920, (...)

94Depuis cette disposition, le contrôle exercé n’est plus seulement a priori (antérieur à la dépense), il est « préalable » à la naissance de l’engagement en tant que fait juridique susceptible d’entraîner à terme une charge pour les finances publiques. Le caractère préalable du contrôle est dès lors un acquis, comme en atteste la proposition de loi du 25 mars 1920 dont l’article premier prévoyait : « Il est créé un contrôle spécial préalable de l’engagement des dépenses. Ce contrôle aura pour but de juger de la nécessité et de l’utilité de toute nouvelle dépense et de n’admettre toute proposition nouvelle qu’après une enquête approfondie »71.

95La loi Marin n’apporte rien au dispositif législatif en vigueur sur ce point. Son article 4 confirme sans discussion possible le contrôle des dépenses engagées dans son rôle de contrôle préalable :

Loi du 10 août 1922, article 5 : Tous autres décrets, arrêtés, contrats, mesures ou décisions émanant d’un ministre ou d’un fonctionnaire de l’administration centrale et ayant pour effet d’engager une dépense sont soumis au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées.

2. La définition de la « régularité budgétaire » d’un engagement.

96Une fois accepté le principe du moment du contrôle, l’engagement de la dépense, encore convenait-il de préciser ce qu’était ce contrôle. S’agissant de lutter contre les dépassements de crédits, il convenait de contrôler l’adéquation entre les demandes d’engagement de dépense et les crédits ouverts au sein du budget sur lesquels ces demandes étaient imputées : c’est-à-dire de vérifier la régularité budgétaire des engagements. Le concept de régularité budgétaire d’un engagement s’est enrichi avec le temps. De son apparition à la fin du xixe siècle à sa formalisation définitive par la loi du 10 août 1922, le législateur fit évoluer la notion de régularité de l’engagement d’une conception restreinte et technique à un concept plus large dont la signification est à la limite du politique.

a. Les critères classiques de la régularité d’un engagement.

97La conception initiale de la régularité financière d’un engagement est très technique. Elle est basée sur des critères qui se veulent matériels et objectifs. Ils apparaissent pour la première fois avec l’article 4 du projet de décret d’avril 1891 prévu par l’article 59 de la loi du 26 décembre 1890.

  • 72 Projet de décret d’avril 1891, S.A.E.F. carton B 14043.

98« Le service qui propose une dépense nouvelle doit communiquer au contrôleur, avec sa proposition, les renseignements et les pièces permettant de vérifier l’exactitude de l’évaluation et celle de l’imputation demandée »72.

99La rédaction finale de ce décret ajoute un élément aux critères matériels d’appréciation de la régularité, la disponibilité du crédit.

Décret 14 mars 1893, article 4 : Les propositions ayant pour conséquence d’engager des dépenses nouvelles ne sont soumises à l’approbation du ministre qu’après avoir été visées par le chef du service du contrôle.
En cas d’objections, le contrôleur présente au ministre son avis qui ne peut être motivé que sur l’imputation demandée, sur la disponibilité du crédit et sur l’exactitude matérielle des calculs d’évaluation.

100L’adjonction de la référence à la « disponibilité des crédits » montre une fois de plus que le but général vers lequel tend le contrôle est la disparition des dépassements de crédits. Dès lors ces trois critères formeront la base de ce que l’on peut qualifier de régularité budgétaire, autrement dit, il s’agit des critères « classiques de régularité budgétaire ».

  • 73 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements (...)

101Ils figureront au sein de tous les textes à venir à l’image de la proposition de réforme de 1903. « Art. 3 Le refus de visa du contrôleur ne peut être motivé que sur l’imputation demandée sur la disponibilité du crédit et sur l’exactitude de l’évaluation. Le ministre intéressé pourra communiquer ce refus au ministre des Finances qui le lèvera ou le confirmera dans le délai de vingt jours, après avis du conseil du contrôle qui sera établi auprès de lui »73. Ils restent en vigueur sous la Ve République à travers les dispositions de la loi du 10 août 1922.

  • 74 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements (...)

102Au sein de ces critères objectifs d’évaluation de la régularité de la dépense, il convient de séparer ceux qui, tels la disponibilité des crédits et leur imputation, ne donnent pas lieu à un trop grand risque de contestation et celui plus tendancieux de l’exacte évaluation de la proposition de dépense, comme l’expliquent très bien les auteurs de la proposition de 1903 : « Tout se concentre dans les deux éléments suivants : d’une part l’appréciation et l’opportunité du besoin ; d’autre part, la détermination du chiffre à lui consacrer »74.

  • 75 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements (...)

103Si l’appréciation de l’opportunité est du ressort du ministre « la détermination du crédit à leur affecter est plus délicate. […] Les systèmes ne valent, en effet, que par ceux qui les appliquent : en ce domaine, l’honnêteté et la sincérité sont encore les deux seules vraies méthodes »75.

  • 76 Projet de loi Marin du 28 novembre 1921, J.O., Documents parlementaires, 1921, page 4329, Annexe n (...)

104L’évaluation d’une dépense, au même titre que celle d’un chapitre budgétaire, révèle parfois des incohérences. À la décharge des services, l’évaluation s’apparente parfois à la prédiction ce qui sous-entend la notion d’aléa. Les parlementaires reconnaissent cette difficulté à l’image de Charles Dumont, qui, lors de la discussion de la proposition de loi Marin, exprime au nom de la commission des Finances les difficultés engendrées par le budget de la guerre. Elles tiennent par exemple à l’absence d’outils de recensement permettant d’évaluer ce que seront les frais de personnel. Une classe d’âge peut comprendre de 200°000 à 250°000 personnes et influer d’autant sur les dépenses. Le rapporteur pose alors la question fondamentale selon lui : « Est-ce la loi budgétaire qui doit être la règle pour toutes les dépenses militaires ; ou la loi militaire, pour les incorporations ? »76.

  • 77 Loi du 10 août 1922, article 4. « Les contrôleurs des dépenses engagées donnent, au point de vue f (...)

105Pour autant les parlementaires ne souhaitent pas abandonner le critère de la juste évaluation. Ils ne mésestiment pas les difficultés qu’elle engendre. Mais contrairement aux attentes des services, ces difficultés ne viennent pas atténuer leurs obligations lors de la préparation des demandes d’engagements, elles constituent au contraire un argument permettant aux contrôleurs d’obtenir un accès privilégié aux sources d’informations. La loi Marin précise utilement, après l’énoncé des critères de régularité d’une demande d’engagement que les contrôleurs « reçoivent, à cet effet, communication de tous documents ou renseignements utiles »77.

106Si les parlementaires semblent ne considérer l’appréciation de la régularité de la dépense que comme un moyen de limiter les dépassements de crédits, c’est-à-dire comme un « garde-fou » budgétaire, l’administration des Finances isole les conséquences politiques de ce contrôle. Une lettre circulaire du ministre des Finances à tous ses collègues, dont le but est de préciser les conditions de mise en œuvre du contrôle des dépenses engagées, ne se prive pas de rappeler un des principes élémentaires de la démocratie parlementaire.

Circulaire du 28 mai 1906 : Les crédits mis à la disposition des diverses administrations par la loi de finances, doivent être uniquement employés à l’exécution des services, dans les conditions où ils fonctionnent au moment où ils sont votés, sans autres modifications possibles que celles résultant d’améliorations ou d’extensions expressément approuvées. Les crédits devenus inutiles par suite des circonstances n’appartiennent pas aux départements ministériels, mais bien au Trésor, et l’annulation en doit être prononcée par les lois de règlement ; ce serait une conception foncièrement contraire à l’ensemble de notre législation financière que de considérer comme régulièrement accomplies des réformes sur lesquelles ni les Chambres, ni le ministre des Finances n’ont été consultés, en se basant sur l’existence de crédits non employés. Les propositions de dépenses qui seraient faites dans ces conditions irrégulières ne sauraient donc être l’objet d’un avis favorable du contrôle des dépenses engagées.

  • 78 Une illustration de cette difficulté est le problème de l’évaluation des dépenses de télégraphe du (...)

107À la lisière du contrôle politique, le contrôle des dépenses engagées acquiert des outils d’appréciation de la régularité des demandes d’engagements qui le placent dans une situation délicate. Les éléments matériels générateurs des propositions d’engagements78 sont à la portée du contrôleur. Il est désormais susceptible de porter atteinte au principe de l’autonomie des ministres dépensiers.

b. L’extension du concept de régularité : vers une régularité respectueuse du cadre financier.

  • 79 Projet d’amendement sénatorial à la loi de finances pour 1907, S.A.E.F. B 13383.

108En janvier 1907, Le Sénat tenta d’introduire un amendement au projet de loi de finances pour l’exercice à venir par lequel il cherchait à élargir les critères d’appréciation de la régularité financière sous couvert d’accorder de plus amples moyens d’information. Art. 84 : « Aucune mesure susceptible d’augmenter directement ou indirectement les charges de l’État ne peut être prise par un ministre qu’après avoir été communiquée au contrôleur des dépenses engagées. Si le ministre croit devoir passer outre à l’avis du contrôleur, celui ci est tenu, sous sa responsabilité, d’en aviser immédiatement le ministre des Finances ; en ce cas, la décision ministérielle doit faire, avant exécution, l’objet d’une délibération en Conseil des ministres »79.

  • 80 Commission chargée d’étudier les modifications à apporter dans la comptabilité des dépenses engagé (...)

109Cette disposition fut rejetée par la Chambre des députés, malgré la précaution prise par la Chambre haute accordant la possibilité de passer outre l’avis du contrôleur en l’asservissant toutefois à la nécessité d’une décision politique lourde à mettre en œuvre. Le Sénat ne se découragea pas pour autant et mit en place le 2 mars 1909 une commission80 chargée d’étudier les possibilités de renforcer les pouvoirs des contrôleurs des dépenses engagées, ses suggestions deviendront les articles 147 à 151 de la loi du 13 juillet 1911.

110Ces quatre articles modifient profondément le contrôle des dépenses engagées. L’article 147 concerne les critères d’appréciation de la régularité des propositions d’engagement :

Loi de finances du 13 juillet 1911, article 147. […] Lorsque des propositions d’engagement sont soumises à leur visa, ils les examinent au point de vue de l’imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l’exactitude de l’évaluation, de l’application des dispositions d’ordre financier des lois et règlements, de l’exécution du budget en conformité du vote des Chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les budgets d’autres départements ministériels. Si les mesures proposées lui paraissent entachées d’irrégularités, le contrôleur refuse son visa.

  • 81 Lettre circulaire du ministre des Finances à tous les ministres, signée Klotz, S.A.E.F. B 13383.

111La lettre circulaire à tous les ministres de 1912 vient préciser le caractère réformateur de la disposition. Après avoir rappelé les dispositions en vigueur avant 1911, Louis-Lucien Klotz, ministre des Finances, fait préciser que les contrôleurs des dépenses engagées : « ne devront donc plus se contenter de rechercher si les calculs relatifs à la disponibilité des crédits et à l’évaluation de la dépense sont matériellement exacts : ils auront en outre à discuter les procédés d’évaluation employés et les principes sur lesquels reposent les calculs, à vous signaler, le cas échéant, l’imprécision des données ou l’insuffisante rigueur des raisonnements. D’autre part, ils auront le devoir de veiller à la stricte application des dispositions d’ordre financier des lois et règlements, et de rechercher toutes les répercussions budgétaires que les mesures proposées sont susceptibles d’entraîner dans les autres départements ministériels et a fortiori dans les autres services du ministère »81.

112Cette extension de la base légale d’appréciation de la régularité sera rappelée au ministre des Finances en 1918, par un administrateur de la direction générale de la Comptabilité publique. Cette note permet de mieux cerner la portée qu’entendait donner le ministère des Finances aux prescriptions de l’article 147 de la loi de juillet 1911.

  • 82 Note concernant l’article 57 du projet de loi de finances du budget ordinaire des Services civils (...)

113Les deux dispositions ajoutées ont pour but de contraindre les bureaux. Pour autant, elles génèrent deux types distincts de contraintes. La première de ces contraintes concerne la référence aux votes des Chambres, il s’agit de dénoncer la turpitude de certains administrateurs à l’égard de la loi de finances, et donc, indirectement, du Parlement. « On a répété à maintes et maintes reprises que le budget doit être exécuté conformément aux votes des Parlements et c’est une des principales tâches du contrôle des dépenses engagées et des corps de contrôle administratif de s’assurer qu’il en est bien ainsi. […] Combien de fois n’a-t-on pas vu une dépense nouvelle écartée par les commissions financières ou les Chambres, réapparaître dans des projets de budgets ultérieurs, sous une appellation modifiée, comme si l’on cherchait à surprendre l’assentiment d’un ministre non informé, le vote du Parlement non averti »82.

  • 83 Note concernant l’article 57 du projet de loi de finances du budget ordinaire des Services civils (...)

114La seconde contrainte fait référence au respect des dispositions d’ordre financier des lois et règlements. Elle se rattache plus à l’information d’un ministre, peut-être désireux de respecter son budget, trompé par ses bureaux. Il s’agit de lui permettre de refuser à ses services des demandes de dépense grâce à l’argument financier de l’équilibre général de son budget. « Les chefs de services font établir par les services placés sous leurs ordres les prévisions de crédits qui paraissent nécessaires, sans se préoccuper, ni des demandes formulées par les autres services du même ministère, ni de la situation financière générale et des possibilités de dépenses nouvelles, ni des recommandations adressées à ses collègues par le ministre des Finances. Dans bien des cas, les directeurs ou chefs de service obtiennent l’assentiment direct du ministre près duquel ils exercent leurs fonctions, en faisant valoir des arguments d’ordre technique ou spécial qu’il est toujours possible d’invoquer à l’appui d’un relèvement de dotation, et sans que les ministres, au moment où une décision de principe leur est demandée sur une question particulière, soient mis à même d’apprécier l’économie générale du projet de budget de leur ministère. On ne peut contester que cette méthode de travail fragmentaire et dispersée, cette procédure dans laquelle la notion de l’équilibre budgétaire général est le plus souvent absente, soit défectueuse.[…] À côté des arguments d’ordre technique et particulier, les ministres doivent pouvoir entendre les arguments d’ordre financier et général ; ils doivent avoir les moyens d’apprécier en connaissance de cause l’ensemble du budget de leur ministère »83.

B. DEUXIÈME IMPÉRATIF : ÉTABLIR L’EFFICACITÉ DU CONTRÔLE

115Il apparaît vite nécessaire de doter le contrôle des dépenses engagées de moyens lui permettant de mener à bien sa tâche de contrôle préalable de la demande d’engagement de dépense. C’est la solution du visa à force contraignante qui est retenue. Cependant ce dernier ne doit pas porter atteinte à l’autonomie des ordonnateurs gestionnaires de crédits. Il s’agit là d’un paradoxe que le contrôle préalable ne parviendra pas à surmonter. Il constitue une atteinte à l’ordre institutionnel établi par la IIIe République.

1. Le mode d’expression du contrôle préalable des propositions d’engagements : le visa.

116Pour valider la régularité budgétaire d’une dépense, les parlementaires ont imposé qu’un visa soit apposé au bas de toute proposition d’engagement. Ce visa devait être préalable et obligatoire afin de répondre aux attentes exprimées. Son rôle est de maintenir les propositions d’engagements dans le strict cadre du budget voté. Le visa est en outre conçu comme générateur d’une phase de discussion.

a. Le visa préalable et obligatoire : instrument de négociation.

117Après l’expérience d’un avis sur la régularité des propositions d’engagements issue du décret de 1893, le législateur de 1922 ne laissa pas la possibilité au gouvernement de travestir sa volonté de contrôle. Le contrôle des dépenses engagées est doté d’un pouvoir de blocage qui s’exprime sous la forme d’un visa préalable. Ce visa préalable est obligatoire, faute de quoi la demande d’engagement est sans valeur juridique, tel est le système contraignant mis en place par la loi Marin.

Loi du 10 août 1922, article 5 : Tous autres décrets, arrêtés, contrats, mesures ou décisions émanant d’un ministre ou d’un fonctionnaire de l’administration centrale et ayant pour effet d’engager une dépense sont soumis au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées. […]

  • 84 Loi de finances du 13 juillet 1911. Article 147. […] « Lorsque des propositions d’engagement sont (...)

118La disposition introduisant le visa au sein de la loi Marin est très proche de l’article 147 de la loi du 13 juillet 191184. Elle impose un visa, c’est-à-dire, une validation sous forme de signature apposée dans un cadre réservé à cet effet sur la proposition d’engagement. Ce paraphe signifie que la demande est passée par le bureau du contrôle des dépenses et qu’elle a reçu un accueil favorable. En un mot, la proposition d’engagement est régulière.

119Le visa a un caractère universel et doit être apposé sur tout type de proposition d’engagement. La lettre circulaire de 1912 vient rappeler cette interprétation de la loi de 1911 aux ministres dépensiers sur un ton qui ne souffre manifestement pas la contestation.

  • 85 Instruction du 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383, page 2.

Je ne doute pas que vous ne soyez d’accord avec moi pour estimer que l’obligation du visa doit s’appliquer non seulement aux propositions qui ont pour conséquence directe, immédiate, l’engagement d’une dépense, mais encore à tout projet de décision susceptible d’avoir, d’une manière quelconque, une répercussion budgétaire, qu’il s’agisse d’une mesure de principe ou d’espèce, que la répercussion soit immédiate ou lointaine, et alors même que son importance ne pourrait être évaluée sur le moment.85

120Dès lors que toutes les propositions d’engagements sont soumises aux contrôleurs pour validation par un visa préalable, le refus de visa place le contrôleur dans une situation difficile. Il permet à un agent de l’administration de s’opposer à la volonté d’un ordonnateur, qui peut être le ministre lui même. En définitive, le refus de visa manifeste l’irrégularité de la demande. C’est pourquoi les différents textes prévoient une possibilité de dialogue entre le contrôleur et le service vérifié. Alors que la loi de 1911 ne prévoyait que l’information du ministre des Finances en cas de désaccord entre le contrôleur et l’ordonnateur, situant le contrôle hors de la sphère d’influence du ministre des Finances, la loi Marin précise clairement que le visa peut-être différé jusqu’à résorption du litige…

Loi du 10 août 1922, article 5 : […] Si les mesures proposées lui paraissent entachées d’irrégularités, le contrôleur refuse son visa. En cas de désaccord persistant, il en réfère au ministre des Finances.

121Si le désaccord persiste, le contrôleur doit en référer au ministre des Finances. En d’autres termes, un service qui maintiendrait une proposition d’engagement jugée irrégulière par le contrôleur est nécessairement soutenu par le ministre dépensier. Il serait alors inconvenant qu’un administrateur puisse s’opposer à la demande. La résolution du litige passe donc par un règlement politique du conflit, entre ministres, voire au Conseil des ministres.

122Cette disposition signifie en outre qu’un service dépensier peut réintroduire sa demande d’engagement. Le refus n’est pas définitif. La lettre circulaire de 1912 rappelle qu’il reste loisible aux services de modifier leurs propositions d’engagements selon les remarques adressées par le contrôleur, et qu’un refus définitif ne saurait en tout état de cause qu’être exceptionnel.

  • 86 Instruction du 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

Je suis convaincu que ce sera là un cas tout à fait exceptionnel et que, dans la pratique, l’accord s’établira facilement entre le contrôleur des dépenses engagées et les services, soit que ceux-ci renoncent d’eux mêmes ou sur vos ordres aux mesures qui ont motivé les observations, soit qu’en présence de nouveaux arguments qui lui auront été fournis, le contrôleur reconnaisse la possibilité de viser la proposition dont ils avaient cru devoir suspendre l’enregistrement dans sa comptabilité.86

123La forme du refus de visa est donc spécialement intéressante. Elle doit permettre au service d’apprécier si le refus opposé est définitif ou seulement lié à un défaut de présentation de la demande susceptible d’être corrigé.

  • 87 Rapport sur l’exercice 1920 du contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Affaires étr (...)

124Il ressort de la lecture des rapports des contrôleurs des dépenses engagées, que durant la période précédant l’entrée en vigueur de la loi Marin, les dépassements de crédits étaient vraiment pourchassés. Le ministre était contraint d’obtenir une régularisation par le biais de crédits supplémentaires. Conçu à l’origine pour interdire les dépassements de crédits, le contrôle remplit son office comme en témoigne le contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Affaires étrangères qui rapporte qu’en 1920, il n’a été demandé que très peu de visas en dépassement87. La procédure fonctionne bien, les règles budgétaires sont respectées. Il ne tient qu’au Parlement de refuser les crédits additionnels, demandés par les ministres pour couvrir les tentatives de dépassements de leurs dotations originelles, afin que l’ordre financier s’impose.

b. L’extension du champ du visa préalable.

  • 88 Le Journal, 17 janvier 1920, article de Louis Dausset (sénateur) « Il faut réorganiser le ministèr (...)

125Les détracteurs du contrôle des dépenses engagées ont beau s’acharner contre ses faiblesses, l’intérêt qui lui est porté témoigne des mérites de l’institution. Quand le sénateur Louis Dausset réclame, en 1920, par voie de presse, un durcissement du contrôle opéré, il ne dénonce pas forcément les carences du contrôle en vigueur. « Dresser le bilan exact des engagements de l’État ; réaliser les ressources dont le Trésor peut et doit disposer ; dresser un budget de vérité comportant la totalité des dépenses qui doivent y figurer ; soumettre à un contrôle sévère, non seulement les programmes des différents ministères, mais l’exécution de ces programmes, s’opposer à tous dépassements de crédits, ce qui implique une écriture exacte et centralisée de tous les engagements de dépenses ; supprimer tous les organes gouvernementaux ou administratifs, de création récente, sources de frais inutiles et incompatibles avec les exigences de la situation financière actuelle »88.

  • 89 Proposition d’amendement portant l’article 32.

126Peut-être l’auteur cherche-t-il à préparer les différents intervenants concernés à l’extension du champ d’application du contrôle. Le Sénat tenta d’obtenir discrètement cet élargissement des prérogatives des contrôleurs par le biais d’un amendement à la loi de finances pour 1921 présenté par sa commission des Finances : « Toute mesure ou décision, tout arrêté ou décret ayant pour effet d’engager une dépense est soumis au visa du contrôleur des dépenses engagées […] »89. Il ne s’agit plus pour le contrôleur de viser les propositions d’engagements de dépenses, mais bien tous les actes de l’ordonnateur. Cela représente incontestablement une extension du champ d’intervention du contrôle.

127Cette proposition d’amendement mettra une nouvelle fois en avant les hésitations du ministère des Finances à voir se mettre en place un appareil trop performant. Une note manuscrite, non signée, d’un administrateur des Finances note avec beaucoup de finesse qu’il s’agit là d’une novation importante au sein de l’édifice normatif.

  • 90 Note sur l’article 32 du projet de loi de finances pour 1921, S.A.E.F. B 33977.
  • 91 Instruction du 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

128« Jusqu’à ce jour donc, parmi les décisions engageant des dépenses, les seules qui soient soumises au visa du contrôleur sont celles qui sont prises à l’Administration centrale. La rédaction de l’article 4 du décret du 14 mars 1893 permet même à certains départements de ne soumettre au contrôle que les décisions prises par le ministre lui-même. Le texte proposé innoverait en ce qu’il aurait pour conséquences de soumettre au visa du contrôleur les décisions prises par tous les délégués du ministre et même par les ordonnateurs secondaires de province »90. Il paraît excessif et d’une réalisation difficile d’organiser le contrôle des dépenses engagées auprès de tous les ordonnateurs des départements. Le ministère des Finances est cependant conscient de l’avantage que peut représenter un meilleur contrôle des ordonnances de délégations. « Je n’ignore pas que, dans l’état actuel des choses, ce contrôle ne peut avoir l’efficacité que le législateur a eu l’intention de lui donner ; que, notamment en ce qui concerne les ordonnances de délégation, pour lesquelles il est souvent difficile d’indiquer les références aux engagements, le rapprochement ne peut s’opérer que d’une manière très imparfaite, et que, par suite, le visa demeure à peu près inopérant »91.

129La disposition que tentèrent d’introduire les sénateurs devint l’article 42 de la loi de finances.

Loi 30 avril 1921, article 42 : Tout décret, tout arrêté, mesure ou décision pris par un ministre ou par un fonctionnaire de l’administration centrale et ayant pour effet d’engager une dépense est soumis au visa du contrôleur des dépenses engagées.

130La rédaction définitive de cet amendement au sein de la loi de finances peut sembler en retrait de ce que souhaitaient les sénateurs. Elle élargit cependant le champ d’application du contrôle en soumettant au visa préalable toute mesure émanant d’une administration centrale, qu’elle touche une dépense éventuelle ou permanente. La notion d’engagement juridique existe dès lors dans son acception la plus large.

2. Les limites institutionnelles du visa.

131Le visa préalable, tel qu’il se dessine au cours de la IIIe République, ne s’adapte pas aux contraintes institutionnelles, il met à mal l’indépendance des ordonnateurs. Pour ne pas générer de difficulté, sa portée fut volontairement amoindrie et il fut permis à l’ordonnateur de passer outre un refus de visa. Cet argument institutionnel dissimule cependant assez mal une autre réalité, celle des difficultés politiques que risquait de créer ce nouvel outil à la disposition d’une administration des Finances dont la place s’affirme au sein du pouvoir exécutif. Il fallait dès lors rassurer les ministères dépensiers.

a. L’ordonnateur peut passer outre le refus de visa du contrôleur.

  • 92 Rapport Rousselle, S.A.E.F. B 13383.

132Dans un premier temps, il apparaît impossible qu’un fonctionnaire contraigne un ordonnateur, a fortiori un ministre. Aussi les projets d’adaptation du contrôle des dépenses engagées ébauchés au ministère des Finances prévoient-ils expressément la possibilité pour ce dernier d’opérer réquisition du contrôleur des dépenses engagées, en cas de refus de visa. Le rapport Rousselle92 de la commission de réforme de 1900 mentionne deux propositions de décrets en ce sens datées de 1899 et 1900.

133« Projet 1900 : Article 1er : Auprès de chaque ministre, il est institué un contrôleur financier qui sera chargé de suivre la comptabilité des dépenses engagées, qui examinera les projets de budgets, les demandes de crédits supplémentaires avant qu’ils ne soient transmis au ministre des Finances, qui visera tous les engagements de dépenses et, en général, tous les projets d’actes de nature à engager des dépenses nouvelles.

134Article 2 : Il refusera de viser ceux de ces actes qui impliqueraient une augmentation de crédits alloués par le Parlement soit sur l’exercice courant, soit sur les exercices ultérieurs. Les ministres ne pourront passer outre ce refus de visa qu’à la condition de délivrer au contrôleur financier une réquisition écrite et motivée, qui sera annexée à l’acte d’engagement de dépenses, et dont copie sera immédiatement transmise par le contrôleur financier au président du Conseil des ministres et au ministre des Finances. »

135Il s’agissait alors essentiellement de limiter les possibilités de mise en cause de la responsabilité des ordonnateurs en cas de refus de visa. Ce type de disposition offrait l’avantage de la sincérité. Si le but du gouvernement était de préserver l’autonomie des ministres dépensiers et de ménager leur autorité, le projet de 1900 allait clairement dans ce sens. On se demande en revanche ce que devient un contrôle censé être contraignant vis-à-vis d’un ordonnateur, si ce dernier peut purement et simplement passer outre la décision du contrôleur sans que le Parlement en soit même informé ?

  • 93 Rapport Berenger présenté au Sénat, 2 février 1922, J.O. Documents parlementaires, Sénat, Annexe n (...)

136La loi de juillet 1911, et son interprétation par la lettre circulaire de 1912 affirment clairement semble-t-il le caractère impératif du visa. Cependant, le rapporteur de la proposition de loi Marin devant le Sénat, Bérenger vient révéler au grand jour l’absence de force contraignante du visa, et donc son caractère purement théorique. « Nous nous contenterons de signaler qu’en cas de refus du visa du contrôleur, le ministre peut purement et simplement passer outre ; que le contrôle n’a pas le droit de refuser de viser les ordonnances ; qu’il n’existe pas de sanction efficace à l’obligation pour le ministre et les autres ordonnateurs de soumettre préalablement au visa du contrôle tout engagement de dépenses ; qu’enfin l’action du contrôle des dépenses engagées sur les ordonnateurs secondaires est tout à fait insuffisante »93. Ce constat est grave.

  • 94 Lettre du rapporteur général de la commission du Budget de la Chambre des députés 1/09/1921, au mi (...)
  • 95 Disposition prises par l’administration des Finances pour l’application des mesures prescrites par (...)

137Paradoxalement, on observe un renforcement du champ d’application du contrôle en avril 1921. Il concernera toutes les propositions de dépenses, qu’elles soient permanentes ou éventuelles. Ces dispositions sont-elles appliquées ? Bokanowski, rapporteur général de la commission du Budget de la Chambre des députés demande au ministre des Finances, le 1er septembre 1921, de bien vouloir lui préciser les dispositions prises pour assurer la mise en œuvre de ces articles de la loi de finances94. L’administration des Finances lui répond que : « Les dispositions de ces deux articles [41 et 42], sauf en ce qui concerne les établissements publics, se bornent à codifier des mesures déjà prescrites par diverses lois antérieures. En fait, elles sont d’une application courante »95.

138L’administration des Finances ne revendique pas la remise en cause de cette possibilité de « passer outre » accordée aux ministres. Cette brèche au sein du contrôle financier est en revanche décriée par les parlementaires qui y voient le signe, sinon d’une complicité du ministre des Finances à l’égard de ses collègues, du moins d’un laxisme d’une administration dont ils attendaient plus de fermeté.

b. Le gouvernement a voulu ménager les dépensiers.

139La volonté des parlementaires maintes fois exprimée reste de supprimer les dépassements de crédits. Accorder au ministère des Finances plus de pouvoirs paraît servir cet objectif. Les parlementaires obtiennent en 1911 que les dispositions non soumises au visa du contrôleur, car ne constituant pas objectivement des engagements, soient au moins soumises à son avis.

Loi du 13 juillet 1911, article 148. Les contrôleurs des dépenses engagées donnent leur avis sur les projets de décret, d’arrêtés ou de décisions soumis au contreseing du ministre des Finances.

140La loi étant muette sur la teneur de l’avis à émettre, la lettre circulaire de 1912 assimilera l’avis au visa. Il s’agit là incontestablement du résultat d’un compromis entre la volonté du Parlement de voir le ministère des Finances doté de prérogatives accrues en matière de contrôle et celle de ce dernier de ne pas heurter la susceptibilité des ministères dépensiers qui ne peuvent admettre une remise en cause de leur autonomie budgétaire.

  • 96 Instruction du 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

Lettre circulaire du 1er mars 1912 : La loi ne spécifiant rien de particulier à cet égard, il faut en déduire que le droit d’appréciation du contrôleur et le même ici qu’en ce qui concerne les engagements de dépenses, et qu’il est fixé par l’article 147. […] Il devra apposer son cachet sur la lettre d’envoi au ministère des Finances. Les projets qui me parviendraient sans être accompagnés de l’avis du contrôleur ne pourraient qu’être retournés au ministère d’où ils émanent ; ces renvois occasionneraient nécessairement des retards préjudiciables à la rapide exécution des affaires.96

  • 97 Proposition de loi Tissier du 13 mars 1914 portant organisation du contrôle administratif des dépa (...)

141Ces dispositions ne satisfont pas les parlementaires qui tentent de supprimer la distinction entre avis et visa. Ils dénoncent à la veille de la première guerre mondiale le laxisme des gouvernements soupçonnés de ne pas permettre aux ministres des Finances de brider les ordonnateurs quels qu’ils soient. « On dirait que dans la détermination des principes qui doivent présider à l’organisation du contrôle, le projet du gouvernement ait eu surtout en vue le contrôle de l’exécution du budget, c’est-à-dire l’emploi des ressources budgétaires de l’année tandis qu’il s’agit d’assurer le contrôle de tous les actes de l’administration, quel que soit l’exercice financier auquel ils se rapportent et même lorsqu’ils n’ont aucun lien avec la question budgétaire »97.

  • 98 Procès verbal, Chambre des députés, séance du 15 janvier 1914.

142Par là, les parlementaires entendaient instaurer la primauté du ministre des Finances sur ses collègues et donc remettre en cause un schéma institutionnel alors bien établi. Comme en atteste une autre déclaration de la même époque. « D’autres dispositions, dont nous demandons l’insertion dans la loi de finances, tendent à fortifier encore le contrôle des dépenses engagées, à déclarer nuls de plein droit les décrets, arrêtés ou décisions entraînant engagement de dépenses qui ne porteraient pas le contreseing du ministre des Finances, et par suite, n’engagerait pas sa responsabilité. Nous poursuivons enfin l’étude d’une réforme de la comptabilité publique : nous la voulons mieux adaptée à l’énormité de nos budgets et telle que sa simplicité et sa clarté soient plus favorables à l’exercice d’un contrôle vigilant »98.

143Il s’agissait alors d’une proposition par trop novatrice pour être adoptée. L’équilibre des pouvoirs de la IIIe République interdit la prééminence d’un ministère, il ne faut pas s’étonner de ce que le gouvernement ne soutienne pas ce type de réforme.

Conclusion.

144L’article 59 de la loi de finances du 26 décembre 1890 qui prévoit la tenue d’une comptabilité des dépenses engagées s’inscrit parfaitement au sein de la construction financière édifiée au cours du xixe siècle. L’objectif poursuivi est d’isoler un peu plus la responsabilité de l’ordonnateur dans le processus de la prise de décision financière afin de permettre au Parlement d’exercer un véritable contrôle de l’exécution financière. Le terme de contrôle s’entend ici jusque dans son acception contraignante, impliquant la notion de sanction. Paradoxalement, la restauration de la responsabilité de l’ordonnateur est aussi censée lui permettre de mieux résister à ses services. Il s’agit donc de « responsabiliser » l’administration.

145Cette comptabilité des dépenses engagées devient rapidement un exemple caractéristique de ce qu’est un outil de contrôle. Au-delà de son aspect d’opération de vérification, elle est un vecteur d’information. Cet outil est d’autant plus performant qu’il reste cantonné au champ du contrôle, il est technique, objectif au sens ou il se résume en une succession de chiffres. Dans un schéma qui accorde au Parlement la prépondérance dans le domaine financier, il était normal que cette comptabilité lui soit adressée. Il n’est donc en aucun cas surprenant que les ministères dépensiers aient tenté d’en freiner la création. Leurs démarches ont abouti à ce que le règlement d’administration publique précisant les modalités de mise en œuvre de la loi de 1890 ne soit qu’un cadre général renvoyant aux ministères le soin d’apporter les précisions nécessaires. Autant dire que les contrôlés construisent leur contrôle. Le contrôle ainsi mis en place reste circonscrit à un rôle d’information, si il se situe avant l’ordonnancement de la dépense, il intervient après l’engagement, ce qui contribue au développement d’une opposition entre les parlementaires et les bureaux. Les ministères mirent en outre peu d’empressement à adopter les instructions nécessaires au réel lancement du contrôle des dépenses engagées montrant par là, pour le moins, un désintérêt face à l’apparition d’un outil comptable pertinent.

146Après quelques mois de pratique de cette comptabilité, il devient évident que le contrôle exercé parallèlement à la tenue de la comptabilité des dépenses engagées doit porter non plus sur les seuls ordonnancements, mais aussi sur les engagements de dépenses. Une autre incohérence du système est soulevée, elle tient en sa dualité. Le contrôle des dépenses engagées, en tant que mission, est séparé entre les services qui administrent les crédits (chargés de tenir la comptabilité des dépenses engagées) et le service du contrôle centralisé auprès de l’ordonnateur (chargé de protéger sa responsabilité financière). Malheureusement, cette dualité conditionne l’apparition de délais, dus à la transmission matérielle des pièces comptables. Or, tant que le service du Contrôle n’a pas alerté le ministre, les services continuent à dépenser sans indications des engagements adoptés par leurs collègues. Le jour ou le service du Contrôle constate une menace de dépassement, ce dernier existe en fait invariablement. Cette dualité opérationnelle repose sur l’existence de deux types de services administratifs au sein des ministères. Les ministères possèdent en effet des agents affectés à la tenue de la comptabilité au sein des directions ainsi qu’un bureau de la comptabilité du ministère, qui est chargé du contrôle. C’est l’inertie due à cette réalité qui sera en grande partie la cause de la réunion tardive de la comptabilité et du contrôle, en 1922, au sein d’un unique bureau.

147Entre 1890 et 1922, le ministre des Finances ne semblait compter que sur la discipline des bureaux, leur « responsabilité », pour assurer la correcte exécution de la dépense publique, tant il était inimaginable qu’il s’immisce dans la gestion des crédits des ordonnateurs. De fait, le contrôle, tel qu’il existe alors, est largement insuffisant aux yeux des parlementaires qui dénoncent l’incurie des bureaux. Ces derniers ne parviennent pas à se responsabiliser, l’idée du contrôle de la dépense dès son engagement resurgit… L’administration des Finances défend avec conviction le bilan de son action. Il s’agit alors de préciser la notion de contrôle face aux tentatives de reprise en main complète de la dépense publique par le Parlement, de maintenir la dualité décision-exécution qui s’exprime institutionnellement par la dualité législatif-exécutif. Le contrôle ne saurait s’extraire du cadre qui définit ses prérogatives. Or ce cadre vise clairement à circonscrire les crédits additionnels et les dépenses sur exercices clos. Si ces derniers se raréfient, les premiers dépendent in fine uniquement du Parlement au sens où il revient à se dernier de faire pression sur les ordonnateurs pour les maintenir dans le cadre originel : le budget voté. Plutôt que de critiquer le contrôle tel qu’il existe, l’administration des Finances remarque qu’il convient de le renforcer tant il a été efficace dans son action.

148Trois mouvements convergents viennent alors renforcer l’édifice existant. Premièrement les arguments apportés au débat portent et le contrôle s’oriente, dans les années 1900, vers l’engagement. L’édifice que représente le contrôle financier revêt alors une nouvelle signification. Si c’est l’engagement qui doit être contrôlé tant il est évident qu’il est le lieu de la naissance de la créance sur le Trésor, il convient de passer de la notion de contrôle a priori à la notion de contrôle préalable. Ce mouvement est opéré en 1911 et le contrôle des dépenses engagées devient en fait un contrôle des dépenses à engager.

149Deuxièmement le contrôle vise la régularité de la demande d’engagement. Cette régularité est fondée sur la disponibilité des crédits, leur évaluation et sur leur imputation comptable depuis le décret de 1893. Le critère de la validité de l’évaluation pose un problème pratique dans la mesure où il se fonde sur des données liées à la prévision. Le contrôle perd de son « objectivité » et entre dans le champ de la négociation. Ce mouvement est renforcé en 1911 alors que les critères de la régularité de l’engagement sont étendus à la conformité aux lois et règlements et surtout, aux incidences que les mesures proposées sont susceptibles d’entraîner sur les dépenses non directement visées. Pourtant, une fois de plus, il ne s’agit pas seulement de renforcer les prérogatives du contrôle, mais bien d’accroître la valeur juridique du cadre légal de la dépense que constitue le budget autant que d’apporter des arguments financiers aux ministres pour leur permettre de mieux résister aux bureaux. Le contrôle acquiert encore un peu plus de pertinence quand son champ d’investigation est élargi en 1921 à tous les actes des ministres.

150Troisièmement le contrôle gagne en efficacité quand le législateur lui accorde, en 1911, un visa préalable obligatoire. Ce visa ne relève pas exclusivement de la sanction. En cas de désaccord sur la régularité d’une proposition d’engagement, il est le moment de la discussion entre les services concernés. Il est aussi l’occasion de faire remonter la décision au niveau politique en vue d’un compromis, quand les arguments techniques ne permettent pas de parvenir à un accord.

151Ces trois mouvements d’extension du contrôle des dépenses engagées n’ont pu être obtenus que parce que les ministres n’étaient en fait pas tenus par le visa du contrôleur. Il était en effet possible de passer outre sa décision au niveau de l’engagement en ordonnançant les dépenses contre l’avis préalable défavorable.

152Les transformations imposées par les parlementaires au contrôle des dépenses engagées entre 1890 et 1922 révèlent une volonté de mutation de ce contrôle. Les arguments qui sont invoqués pour dénoncer sa faiblesse ne semblent pas convaincants. Le contrôle, en tant qu’opération technique, s’effectue selon la procédure définie par les textes. De fait, contrairement à ce que les revendications parlementaires semblent exprimer, l’administration des Finances est satisfaite par l’application des textes en vigueur. Ce paradoxe n’en est pas un puisque l’administration des Finances applique des normes qui évoluent sans arrêt dans leur finalité. Si l’objectif ultime reste bien d’éviter les dépassements de crédits, les moyens ont changé. Il ne s’agit plus d’attirer l’attention de l’ordonnateur sur les risques financiers qui résultent de sa gestion, mais bien de le contraindre. Cette contrainte fera progressivement du contrôleur des dépenses engagées un « gardien de la régularité financière » des propositions d’engagements. Autant dire que son rôle change du tout au tout.

Notes

1 Maurice Rouvier, ministre des Finances de mai à décembre 1887, de février 1889 à décembre 1892 puis de juin 1902 à juin 1905.

2 Cf. rapport Rousselle de 1900, S.A.E.F. B 13383.

3 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893,S.A.E.F. B 33316.

4 Rapport Burdeau, page 60, S.A.E.F. B 13383.

5 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893,S.A.E.F. B 33316.

6 Lysiane Cartelier et Hubert Charles, « À la rencontre du droit budgétaire et de l’économie », Histoire des finances publiques, tome I, 1986, page 44.

7 Rapport Besson, S.A.E.F. B 33316.

8 Rapport au ministre des Finances, daté de 1901, du directeur du personnel et du matériel, S.A.E.F. B 33316.

9 « Cette comptabilité est […] une source de renseignements précieux, en particulier pour le Parlement », Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France, Thèse de droit, Paris, 1937, page 19.

10 Décret du 31 mai 1862, article 33 : « La durée de la période pendant laquelle doivent se consommer tous les faits de recette et de dépense de chaque exercice se prolonge : 1°) jusqu’au 1er février de la seconde année, pour achever, dans la limite des crédits ouverts, les services du matériel dont l’exécution commencée n’aurait pu être terminée avant le 31 décembre précédent, pour des causes de force majeure ou d’intérêt public, qui doivent être énoncées dans une déclaration de l’ordonnateur jointe à l’ordonnance ou mandat ; 2°) jusqu’au 31 juillet, pour la liquidation et l’ordonnancement des sommes dues aux créanciers ; 3°) jusqu’au 31 août de cette seconde année, pour compléter les opérations relatives au recouvrement des produits et au paiement des dépenses. »

11 Extrait du rapport de M. Hublard, Question du contrôle des dépenses, 1901. S.A.E.F. B 13383.

12 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, pages 491 et suivantes.

13 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893, S.A.E.F. B 33316.

14 Proposition de décret d’avril 1891. Article 3. Dans chaque ministère un agent, indépendant des services administratifs ou liquidateurs, est chargé de contrôler l’emploi des crédits. Article 4. Le service qui propose une dépense nouvelle doit communiquer au contrôleur, avec sa proposition, les renseignements et les pièces permettant de vérifier l’exactitude de l’évaluation et celle de l’imputation demandée. La proposition est renvoyée au service qui l’a produite, après avoir été revêtue par le contrôleur d’un visa portant acceptation ou rejet de la dépense. En aucun cas, le contrôleur n’est admis à intervenir dans l’examen de l’utilité de la dépense. Il ne peut motiver son avis que sur l’imputation demandée, sur l’exactitude matérielle des calculs d’évaluation et sur la disponibilité du crédit. S.A.E.F. B 14043.

15 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893, S.A.E.F. B 33316.

16 Rapport au président de la République sur le projet de décret du 14 mars 1893, S.A.E.F. B 33316.

17 Voir le texte du décret du 14 mars 1893 annexé.

18 Extrait du rapport de M. Hublard, Question du contrôle des dépenses, 1901, S.A.E.F. B 13383.

19 Besson, rapport de 1901 au ministre des Finances, S.A.E.F. B 33316.

20 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, pages 493.

21 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, pages 493.

22 La commission fut mise en place par un arrêté du 4 mai 1900, elle comprenait messieurs : Labeyrie (premier président de la Cour des comptes), De la Rozerie (conseiller maître à la Cour), De Trégomain (directeur du Mouvement général des fonds), Martin (sous directeur de la Comptabilité publique), Rousselle (conseiller référendaire à la Cour), Besson (chef du personnel de la direction générale de l’Enregistrement et auteur d’un ouvrage majeur sur le contrôle budgétaire en 1896), Husson (chef du bureau de l’ordonnancement) et Chastelain (chef du bureau des travaux législatifs).

23 On trouve le texte intégral de ce rapport de 140 pages dactylographiées, daté du 27 octobre 1900 au S.A.E.F. B 13383.

24 Souligné (ici en romain) dans le texte de Brunnet.

25 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, pages 102 et 103.

26 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 103.

27 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 103.

28 Décret du 14 mars 1893, article 11. « Des instructions concertées entre les ministres intéressés et le ministre des Finances détermineront la forme des états et relevés qui seront fournis au service du contrôle pour la formation des carnets prévus aux articles 6 et 9 ci-dessus, les règles à appliquer pour la classification et le mode d’évaluation des dépenses permanentes et des dépenses éventuelles, et les autres détails d’exécution du présent décret. »

29 Ce tableau provient des travaux de la commission de 1900, S.A.E.F. B 13383.

30 Rapport Bozérian, 14/05/1895, J.O. 1895, Documents parlementaires, page 471.

31 Article 3 du décret du 14 mars 1893.

32 Article 4 du décret du 14 mars 1893.

33 Articles 4 in fine, 5 et 6 du décret du 14 mars 1893.

34 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 105.

35 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 105.

36 Loi du 14 décembre 1879 (n°8681, J.O. du 16 décembre 1879) : « Art. 3. Tout crédit extraordinaire forme un chapitre particulier du budget de l’exercice pour lequel il a été ouvert, à moins, en ce qui concerne les départements de la guerre ou de la marine, que le service ne se rattache d’une manière indivisible à un chapitre déjà existant. »

37 Loi du 10 août 1922 : « Article 9. Il est interdit, à peine de forfaiture, aux ministres et sous-secrétaires d’État et à tous autres fonctionnaires publics de prendre sciemment et en violation des formalités prescrites par les article 5 et 6 de la présente loi des mesures ayant pour objet d’engager des dépenses dépassant les crédits ouverts ou qui ne résulteraient pas de l’application des lois. Les ministres et sous-secrétaires d’État et tous autres fonctionnaires publics seront civilement responsables des décisions prises sciemment à l’encontre des dispositions ci-dessus. Néanmoins si, au cours d’exercice, le gouvernement juge indispensable et urgent, pour des nécessités extérieures ou pour des nécessités de défense nationale ou de sécurité intérieure, d’engager des dépenses au delà et en dehors des crédits ouverts, il le pourra par délibération spéciale du Conseil des ministres, mais sous réserve de présenter immédiatement une demande d’ouverture de crédit devant les Chambres appelées à régulariser l’initiative du gouvernement ou à refuser l’autorisation. »

38 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 105.

39 Rapport Brunnet, S.A.E.F. B 13383, page 105.

40 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, pages 491 et suivantes.

41 Proposition de loi Gérald, Cazeneuve, Klotz, 19 mai 1903, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, pages 491 et suivantes.

42 Proposition de loi Tissier du 13 mars 1914 portant organisation du contrôle administratif des départements ministériels, J.O,. Chambre des députés 1914, Annexe n° 3686.

43 Rapport au ministre des Finances du 30 décembre 1901 sur l’établissement de la fiche de contrôle, S.A.E.F. B 13383.

44 Cité par la proposition G. Gérald, J.O, Chambre des députés 1903, Annexe n° 916.

45 Rapport Bozérian, 14/05/1895, J.O. 1895, Documents parlementaires, page 471.

46 Rapport Bozérian, 14/05/1895, J.O. 1895, Documents parlementaires, page 472.

47 Rapport Bozérian, 14/05/1895, J.O. 1895, Documents parlementaires, page 472.

48 Guillain, J.O., Documents parlementaires, 1900, n° 1733.

49 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, page 491.

50 Rousselle, note sur l’état actuel du contrôle des dépenses engagées, 20 juin 1900, page 12, S.A.E.F. B 13383.

51 Note du 3 mai 1899 du bureau du budget au ministre des Finances en réponse à la proposition de M. Massabuau, S.A.E.F. B 13388.

52 Rapport de Besson sur les mesures propres à fortifier le contrôle, 26 octobre 1900,S.A.E.F. B 13383.

53 Rapport de Besson sur les mesures propres à fortifier le contrôle, 26 octobre 1900,S.A.E.F. B 13383.

54 J.O. du 16 janvier 1896, Débats parlementaires, p. 1581.

55 S.A.E.F. B 13383.

56 Il s’agit vraisemblablement du financement du corps expéditionnaire international chargé de réprimer la révolte des « boxers » de 1900.

57 Il s’agit là de décisions politiques nouvelles, étrangères au problème des dépassements de crédits liés à un détournement de la procédure de dépense publique.

58 Rapport Dubost, S.A.E.F. B 13383.

59 Rapport du 8 avril 1889 de la commission chargée d’examiner le projet de loi portant règlement définitif du budget de l’exercice 1882, page 138.

60 A. Barthélemy, Du contrôle préventif des finances publiques, Thèse de droit Paris, A. Pedone éditeurs, 1899, page 50.

61 René Stourm, Le budget, Paris, F. Alcan, 1909, page 475.

62 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses (J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, page 492).

63 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, page 492.

64 Proposition de loi du 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, page 494.

65 La proposition de loi est retranscrite dans son ensemble en annexe.

66 Proposition Leroy-Beaulieu tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses, 7 juillet 1911, J.O., Chambre des députés 1911, Annexe n° 1140, page 1506.

67 Proposition Leroy-Beaulieu tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses, 7 juillet 1911, J.O,. Chambre des députés 1911, Annexe n° 1140, page 1506.

68 La proposition Leroy-Beaulieu tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses est retranscrite dans son ensemble en annexe.

69 Décret du 14 mars 1893, article 2. Avant d’être engagée, c’est-à-dire de recevoir un commencement d’exécution, toute dépense éventuelle doit faire l’objet d’une autorisation.

70 Projet de réforme du « contrôle financier », 1900, S.A.E.F. B 13383. Article 1er : Auprès de chaque ministre, il est institué un contrôleur financier que sera chargé de suivre la comptabilité des dépenses engagées, qui examinera les projets de budgets, les demandes de crédits supplémentaires avant qu’ils ne soient transmis au ministre des Finances, qui visera tous les engagements de dépenses et, en général, tous les projets d’actes de nature à engager des dépenses nouvelles.

71 Proposition de loi du 25 mars 1920, présentée par Georges Gérald, J.O., Chambre des députés 1920, Annexe n° 620, Documents parlementaires 1920, page 593.

72 Projet de décret d’avril 1891, S.A.E.F. carton B 14043.

73 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, page 494.

74 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, page 492.

75 Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses, J.O., Documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, page 493.

76 Projet de loi Marin du 28 novembre 1921, J.O., Documents parlementaires, 1921, page 4329, Annexe n° 3419, ou J.O., Débats parlementaires, 25 novembre 1921, page 4279.

77 Loi du 10 août 1922, article 4. « Les contrôleurs des dépenses engagées donnent, au point de vue financier, leur avis motivé sur les projets de lois, de décrets, d’arrêtés, contrats, mesures ou décisions soumis au contreseing ou à l’avis du ministre des Finances, ainsi que sur les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels de toute nature des départements ministériels auxquels ils sont attachés. Ils reçoivent, à cet effet, communication de tous documents ou renseignements utiles. »

78 Une illustration de cette difficulté est le problème de l’évaluation des dépenses de télégraphe du ministère des Affaires étrangères. Devant les dépassements systématiques des crédits, le contrôleur des dépenses engagées demande des justifications, or la justification ultime en la matière consiste à se faire communiquer les pièces elles-mêmes, c’est-à-dire la correspondance télégraphique… On conçoit le caractère délicat de cette demande et les difficultés qu’elle engendre. Rapport du contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Affaires étrangères pour l’exercice 1913. S.A.E.F. B 33320.

79 Projet d’amendement sénatorial à la loi de finances pour 1907, S.A.E.F. B 13383.

80 Commission chargée d’étudier les modifications à apporter dans la comptabilité des dépenses engagées et toute autre mesure propre à assurer dans les meilleures conditions, le contrôle administratif de l’exécution du budget de l’État.

81 Lettre circulaire du ministre des Finances à tous les ministres, signée Klotz, S.A.E.F. B 13383.

82 Note concernant l’article 57 du projet de loi de finances du budget ordinaire des Services civils de 1918, S.A.E.F. B 33977.

83 Note concernant l’article 57 du projet de loi de finances du budget ordinaire des Services civils de 1918, S.A.E.F. B 33977.

84 Loi de finances du 13 juillet 1911. Article 147. […] « Lorsque des propositions d’engagement sont soumises à leur visa, ils les examinent au point de vue de l’imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l’exactitude de l’évaluation, de l’application des dispositions d’ordre financier des lois et règlements, de l’exécution du budget en conformité du vote des Chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les budgets d’autres départements ministériels. Si les mesures proposées lui paraissent entachées d’irrégularités, le contrôleur refuse son visa. En cas de désaccord avec le département ministériel auquel il est attaché, le contrôleur des dépenses en réfère au ministre des Finances. »

85 Instruction du 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383, page 2.

86 Instruction du 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

87 Rapport sur l’exercice 1920 du contrôleur des dépenses engagées près le ministère des Affaires étrangères, S.A.E.F. B 33320.

88 Le Journal, 17 janvier 1920, article de Louis Dausset (sénateur) « Il faut réorganiser le ministère des Finances ». S.A.E.F. B 33971.

89 Proposition d’amendement portant l’article 32.

90 Note sur l’article 32 du projet de loi de finances pour 1921, S.A.E.F. B 33977.

91 Instruction du 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

92 Rapport Rousselle, S.A.E.F. B 13383.

93 Rapport Berenger présenté au Sénat, 2 février 1922, J.O. Documents parlementaires, Sénat, Annexe n° 49, page 39.

94 Lettre du rapporteur général de la commission du Budget de la Chambre des députés 1/09/1921, au ministre des Finances, S.A.E.F. B 33977.

95 Disposition prises par l’administration des Finances pour l’application des mesures prescrites par les articles 40 et 43 de la loi de finances du 30 avril 1921. S.A.E.F. B 33977.

96 Instruction du 1er mars 1912, S.A.E.F. B 13383.

97 Proposition de loi Tissier du 13 mars 1914 portant organisation du contrôle administratif des départements ministériels, J.O., Chambre des députés 1914, Annexe n° 3686.

98 Procès verbal, Chambre des députés, séance du 15 janvier 1914.

Table des illustrations

Titre Date des instructions sur les dépenses engagées adoptées par les différents ministères29
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