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Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

Les acteurs du contrôle financier

Chapitre II. Le ministère des Finances et le contrôle financier

Texte intégral

1Acteur essentiel du processus budgétaire, le ministère des Finances n’a jamais conçu son rôle de payeur comme celui d’un rouage au sein de la mécanique complexe que constitue le phénomène de la dépense publique. Sans forcément chercher à imposer son point de vue sur l’objet de cette dernière, il a toujours cru de son devoir de ménager la fortune publique. La notion de fortune publique désigne les ressources financières : du Royaume, de la Nation, de la Monarchie, de la République ou de l’Empire. Le gardien du Trésor, puisque telle est l’image du ministre des Finances au cours des xixe et xxe siècles, est ballotté entre les diverses significations que l’on peut donner à son rôle. Doit-on l’entendre au sens strictement comptable de teneur des comptes et de la trésorerie ou l’étendre à son sens économique de gestionnaire financier ? Les deux options ouvrent la voie à de nombreuses appréciations intermédiaires, chacune implique une approche différente des prérogatives à confier à ce personnage central au sein de l’exécutif.

2Loin du consensus quant à la place accordée au Parlement sur l’échiquier politico-financier (en l’espèce les divergences relèvent plus du schéma politique revendiqué par les parties en présence), la place du ministre des Finances au sein du gouvernement et par extension celle de son administration au sein du processus de la dépense publique, est conditionnée par l’affrontement de très nombreux intérêts divergents.

3C’est en définitive le pouvoir, si bien incarné par la dépense, qui est l’enjeu majeur des tentatives de réorientation de son action : pouvoir de décision, pouvoir d’affectation et de modification de l’affectation, pouvoir de contrôle. Les forces en présence sont par trop disparates pour que le consensus soit possible. Dans la lutte qui oppose le Parlement aux ministres dépensiers, puis les commissions financières aux bureaux, le ministre des Finances est loin de la place d’arbitre qu’il était prédisposé à tenir de par la nature des outils historiquement à sa disposition. L’évolution théorique de sa position se trouve quant à elle infirmée par une pratique financière aux antipodes de ce que l’on pouvait imaginer.

I. LE RÔLE DU MINISTÈRE DES FINANCES.

4La mission originelle du ministère des Finances est le maniement des fonds publics. Cette mission est constante depuis que la France est dotée d’un appareil administratif centralisé. Quelle que soit l’organisation administrative générale, il est remarquable que cette mission n’ait jamais été contestée et qu’elle offre une constance inébranlable.

5La complexité des implications politiques de la dépense vient cependant troubler l’image que l’étude du ministre des Finances révèle au xixe siècle. Personnage politique à la tête d’une administration à la mission transversale, l’homme est partagé entre les caractères techniques et politiques de sa fonction. Si les outils à sa disposition font de lui un exécutant puissant, ils ne lui permettent pas pour autant d’affirmer cette puissance à l’égard des autres acteurs du processus budgétaire en le maintenant dans un cadre d’exécution plus que de décision.

A. LE GARDIEN DE L’ÉQUILIBRE

6Quelle que soit la valeur du « mythe » de l’équilibre budgétaire, le système en place à l’âge classique des finances publiques a fait du ministre des Finances le gardien de cet équilibre. La mission qui lui est dévolue nous renseigne sur la signification que l’on entendait donner à cette notion. Cette signification restreint fortement le rôle du ministre des Finances mais lui offre la possibilité technique de devenir l’acteur primordial des finances publiques et par là même le véritable garant de l’équilibre financier puisqu’il relève de ses attributions exclusives de coordonner la politique financière du pays et d’assurer la bonne exécution de la dépense.

1. Le ministre des Finances coordonne la politique financière.

7À une époque qui n’incorpore pas au domaine des Finances le champ de l’Économie, la tâche essentielle du ministre est de préparer le budget et de veiller à sa bonne exécution sans pour autant porter atteinte au principe de l’autonomie des différents membres du gouvernement.

a. Préparer le budget.

8Préparer le document budgétaire est la première mission du ministère des Finances. Elle consiste en l’évaluation des recettes et en la préparation de la répartition des dépenses.

9Les recettes du budget de l’État furent majoritairement évaluées au xixe siècle selon la technique dite de la pénultième année, ou de l’évaluation automatique. Cette technique consiste à se baser sur les résultats constatés dont dispose l’administration des Finances, au cours de la préparation du budget, pour évaluer les recettes à venir. Elle fut inaugurée par Villèle qui à l’occasion du budget de 1823, préparé en 1822, se basa sur les chiffres de recettes réalisées en 1821.

  • 1 Cf. entre autres : Gabriel Ardant, Histoire de l’Impôt, Paris, Fayard, 1972 et René Schnerb, Quelq (...)
  • 2 M. de Richemond, Rapport de la commission du Budget de 1855, 16 mai 1854, cité par René Stourm, Le (...)

10Dans un contexte de relative stabilité monétaire et de développement économique, la technique de la pénultième année offre un grand intérêt pratique. Elle permet une évaluation relativement fiable. Les recettes sont en effet majoritairement liées aux impôts indirects1. Leur rendement est donc largement tributaire de la bonne marche de l’économie et des mouvements de marchandises. À ces impôts indirects viennent s’ajouter des impôts directs dont l’évaluation est d’autant plus aisée qu’ils sont composés pour partie d’impôts de répartition. À ces divers avantages pratiques vient s’ajouter un avantage politique : la marge de manœuvre constituée par une sous-estimation des produits de l’impôt. Le caractère relativement constant de la croissance permet de dégager des plus values confortables en cours d’exercice. Cette pratique intéressante pour les détenteurs du pouvoir posait le problème de la sincérité des budgets présentés à la chambre. « L’ancien mode de procéder a des avantages que nous ne méconnaissons pas. Mais il a l’inconvénient d’attribuer aux recettes une valeur toujours inférieure à la réalité et d’obliger ainsi à apprécier les dépenses à un taux que l’on sait être également de beaucoup au-dessous de la réalité. De là, cet inconvénient très grave d’avoir, à côté du budget avoué, un budget réservé »2.

  • 3 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 104.

11Pour remédier à cette difficulté, on tenta d’introduire un nouveau mode d’évaluation des recettes. Cette volonté trouvait un argument de poids dans la constance des plus values dégagées entre 1820 et 1850. Le système de la majoration consistait à incorporer, sans évaluation précise, des plus values aux recettes constatées au cours des exercices précédents. Le montant de l’augmentation ne trouvait aucune justification et laissait le budget des recettes ainsi préparé à la merci des aléas économiques. Cette méthode fut appliquée entre 1850 et 1867 avec plus ou moins de succès. On entreprit d’en affiner le calcul en 1882 en établissant des prévisions de plus-values basées sur la moyenne des plus-values observées lors des cinq derniers exercices. Malheureusement, la crise de la fin du siècle aidant, les prévisions se montrèrent hasardeuses et les recettes du budget de 1885 furent établies sur la base de l’exécution du budget de 1883, traduisant une sorte de fatalisme financier. « Les annulations de crédits, comme les plus-values, reposent sur une erreur d’évaluation ; […] mais ce sont là des erreurs inévitables. Le budget se prépare trop longtemps à l’avance pour qu’il soit possible d’échapper complètement à un certain écart entre les prévisions et les faits »3.

12Le relatif bien fondé de ce fatalisme financier témoigne de l’évolution du rôle de l’administration des Finances dans le domaine des recettes. De collecteur passif, l’administration des Finances tente de devenir une administration de prévision. Le constat de l’extrême difficulté de l’exercice en prouve les limites, ce n’est en effet pas tant la technique de la prévision qui assure sa fiabilité que l’environnement de sa réalisation.

  • 4 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 483.

13Aux difficultés techniques liées à la préparation des recettes viennent s’ajouter des difficultés politiques lors de la répartition des dépenses. Si la recette met en vis-à-vis le ministère des Finances et les contribuables, la dépense oppose le ministre des Finances à ses collègues titulaires de portefeuilles ministériels. L’enjeu du débat les opposant va largement au-delà de la notion simpliste d’équilibre comptable. Il s’agit bien des pouvoirs relatifs des ministres qui sont en jeu. La célèbre formule de René Stourm pose parfaitement le principe de la primauté de la dépense au sein du jeu politique : « Gouverner, c’est dépenser : chaque département ministériel gouverne donc, et dépense selon la mesure des crédits législatifs dont il dispose »4.

14Maîtriser, à quelque degré que ce soit, la possibilité de dépenser revient donc à acquérir une autorité supérieure au sein du gouvernement. Le contrôle financier, au sens large de mission d’appréciation des équilibres budgétaires, se trouve de fait à la limite de l’acte politique. On trouve deux expressions de cette ambiguïté lors de la préparation du document budgétaire.

  • 5 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 17.

15« Il s’engage entre le ministre des Finances et ses collègues un débat ou une série de débats dans lesquels chaque ministre s’efforce d’obtenir les allocations qui lui paraissent nécessaires, tandis que le ministre des Finances s’efforce de réduire leurs demandes de façon à ne pas entamer l’équilibre budgétaire dont il est le gardien responsable »5. Le ministre des Finances agit en modérateur, tentant, avec diplomatie et fermeté, de maintenir les demandes de crédits des « dépensiers ». Derrière l’habillage technique d’une telle démarche, en termes de respect d’un équilibre final du budget, se dessine un projet politique global ou particulier en termes de priorités. La négociation sur le montant des crédits alloué à chaque ministère va au-delà d’une simple représentation comptable des actions envisagées.

  • 6 René Stourm, Le budget, 1909, Paris, F. Alcan, pages 162 et suivantes.
  • 7 René Stourm, Le budget, Paris, F. Alcan, 1909, page 162.

16Dans le même ordre d’idée, René Stourm insiste, dès la fin du siècle, sur le caractère nécessaire d’une « juste évaluation des recettes et des dépenses »6 caractérisée par deux qualités primordiales : sincérité et sagacité. « Il faut qu’au bout de chaque libellé de recettes et de chaque libellé de dépenses figure un chiffre aussi exact que possible : à ce prix seulement la préparation du budget possédera les qualités qui lui sont indispensables »7.

17Acte édicté par la représentation nationale, le budget est une forme d’expression de la démocratie. Introduire la notion de sincérité au sein de la procédure budgétaire, c’est en valider le caractère politique. Dès lors, les notions de sincérité et de sagacité justifient la nécessité de l’ensemble des opérations techniques de contrôle budgétaire en apportant un argument impérieux d’ordre politique. En effet, à quoi bon préparer avec tant de soin un document dont les limites sont mises en évidence par de trop nombreuses modifications ?

b. Ne pas porter atteinte à l’autonomie des ministres dépensiers.

18L’importance grandissante d’une administration financière pourrait engendrer une sorte de position dominante au sein du gouvernement. Malgré un renforcement de sa structure administrative, le ministère des Finances n’est pas capable d’affermir la position acquise au niveau de la préparation des budgets. Il n’est pas plus en mesure de s’opposer aux ministres dépensiers dans le cadre de l’exécution budgétaire.

  • 8 Corvetto est ministre des Finances du 26 septembre 1815 au 7 décembre 1818.
  • 9 Roy, discours à la Chambre, le 20 juillet 1821, cité par : Bottin Michel, « Introduction historiqu (...)

19La Restauration hérite d’une administration des Finances démembrée. D’un côté le ministre du Trésor gère l’approvisionnement en fonds publics des payeurs, de l’autre, le ministre des Finances gère les tâches traditionnelles, prévision et exécution. À l’initiative de Corvetto8 s’engage un vaste mouvement de réorganisation des services du ministère des Finances. Deux ordonnances du 18 novembre 1817 viennent modifier, l’une le service des recettes, l’autre celui des dépenses, en procédant à des suppressions de caisses ou de services manifestement surabondants. Le Baron Louis ne disposait pas de la contrainte sur ses collègues hormis la maîtrise du mouvement des fonds. Villèle obtint par ordonnance du 8 novembre 1820 que les régies soient soumises au contrôle de la Cour des comptes. Le ministère des Finances n’est alors que le gestionnaire des crédits budgétaires. Roy (alors ministre des Finances) s’exprimant à la Chambre des députés le 20 juillet 1821 affirmait en parlant de la fonction dont il était en charge : « Il n’est point le contrôleur général des dépenses des divers ministères. Il ne lui appartient pas d’entrer dans les détails de leur administration, d’apprécier l’utilité, la nécessité, l’urgence de leurs dépenses et d’arrêter à son gré les services publics ; il refuserait un pouvoir de cette nature si il lui était offert »9. Cette dynamique aboutit, avec l’ordonnance du 4 novembre 1824, à la mise en place d’un ministère de Finances unique en lieu et place des anciens ministères du Trésor et des Finances.

  • 10 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 45.

20Au-delà du protocole, les institutions du xixe siècle ont toutes confirmé l’absence de hiérarchie théorique entre les fonctions ministérielles. Les hommes, quant à eux, pourront se voir attribuer des titres plus ou moins honorifiques, selon leur importance politique, tels que ministre d’État, ministre, secrétaire d’État ou encore sous-secrétaire d’État. « Ce qui frappe à première vue dans l’almanach de 1881 que nous avons sous les yeux, c’est l’institution d’un sous-secrétaire d’État ; cet emploi est de création toute récente, et si on le considère exclusivement au point de vue de la science administrative, on reconnaît qu’il appartient aux fonctions accidentelles sans utilité intrinsèque. Il n’a en fait, qu’un intérêt politique, car les sous-secrétaires d’État n’ont été créés que pour donner satisfaction aux députés dévoués au Gouvernement, et l’on admet trop aisément en France que cette satisfaction soit légitime et bien choisie ».10 Mais ce type de distinction n’influe en rien sur la fonction ministérielle et donc sur la hiérarchie interministérielle.

21Les Chartes de 1814 et 1830, tout comme les Constitutions de 1848 et 1852 vont dans le sens de la responsabilité individuelle des ministres. Cette responsabilité individuelle est civile, pénale autant que politique. Elle implique une relative autonomie de décision du titulaire de chaque portefeuille ministériel. Le degré de cette autonomie est étroitement lié à deux facteurs : l’importance relative des ministères et la personnalité des titulaires des portefeuilles.

  • 11 Françoise Verdon, La trésorerie aux armées, travail en cours, Comité pour l’histoire économique et (...)
  • 12 Le rapport Pradon expose la tentative infructueuse de mise en place d’un contrôle de la dépense au (...)

22L’importance relative du ministère considéré n’est pas le moindre de ces facteurs. Un ministère traditionnellement en avant, comme le ministère de la Guerre, celui de la Marine, ou celui des Colonies s’affranchit aisément des contraintes administratives que peut tenter de lui imposer le ministère des Finances. Faisant l’objet d’un statut particulier suivant les priorités politiques des gouvernements, ces ministères obtiennent des régimes largement dérogatoires en matière de transcription comptable de leurs opérations ou en matière de procédure budgétaire. Ainsi le département de la Guerre, qui disposait d’un réseau propre de comptables11, obtint en 1818 que l’on retirât aux Finances le contrôle de la régularité de ses opérations de dépenses12. La loi du 14 décembre 1879 prévoit, par son article 3, un régime dérogatoire en matière de crédits additionnels et supplémentaires pour ce même ministère.

23La personnalité du ministre sera un facteur tout aussi important d’influence sur les pouvoirs relatifs exercés entre les deux administrations. Sans possibilité légale d’imposer son point de vue à son collègue dépensier, le gardien de l’équilibre, qu’il en soit le complice ou non, n’est pas en mesure de brider seul un ministre politiquement important au sein d’un gouvernement. Le jeu politique vient alors compliquer davantage la tâche du grand argentier quand un poste important est confié à un homme en raison de son charisme et de son poids politique.

24L’introduction d’une solidarité ministérielle par la loi du 25 février 1875 n’apportera pas de solution au dilemme inhérent à la place du ministre des Finances.

Loi du 25 février 1875 relative à l’organisation des pouvoirs publics, article 6 : Les ministres sont solidairement responsables devant la Chambre de la politique générale du Gouvernement, et individuellement de leurs actes personnels…

25Responsable de l’équilibre financier, le ministre des Finances n’en est pas moins soumis au compromis permanent que lui impose l’appartenance à un cabinet. Dans les faits, la juxtaposition de deux responsabilités (personnelle et collégiale) renforcera le caractère politique de l’opposition entre le ministre des Finances et le ministre dépensier. « La Constitution française de 1875 pose le principe de la responsabilité individuelle des ministres en ce qui concerne leurs actes personnels, parmi lesquels, il faut ranger les actes de leur gestion financière. Chaque ministre doit, sous sa responsabilité, assumer la fidèle observation de la partie du budget dont l’exécution lui est confiée, surveiller la régularité des engagements de dépenses et des ordonnancements et les maintenir dans les limites qui lui ont été individuellement assignées par le Parlement.

  • 13 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, tome I, page 568.

26C’est donc à lui qu’incombe tout d’abord la mission de présider à l’exécution de son budget et de contrôler les agents qu’il a délégués à cet effet »13.

2. Le ministre des Finances vérifie, sous sa responsabilité, l’exécution des dépenses.

27Si chaque ministre est responsable des dépenses effectuées dans le cadre de « son » budget, le ministre des Finances n’en est pas moins responsable « du » budget, c’est-à-dire de la dépense au sens matériel du terme. Le fait d’être responsable de la bonne exécution de la dépense publique conduira le ministre des Finances à améliorer le fonctionnement de son administration afin de ménager sa position de membre du gouvernement.

a. Le ministre des Finances et l’exécution de la dépense.

28La première partie du xixe siècle octroie au ministre des Finances une administration unique. Il est alors capable d’apprécier le phénomène de la dépense publique dans son ensemble. La seconde partie de ce siècle viendra préciser l’étendue de son pouvoir réel vis-à-vis de ses collègues dans ce domaine. L’unification des procédures comptables est supposée asseoir sa position.

  • 14 Cette commission, composée de Mollien, Gaudin, Barbé-Marbois et Allent, remit un rapport daté du 2 (...)
  • 15 Rapport de la commission de la comptabilité, 25 février 1822, cité par René Stourm, Le budget, Par (...)

29Avec l’unification des caisses de l’État point une interrogation au sein des services des ministères dépensiers : n’est-on pas en train d’ériger un système du contrôle de la dépense par le ministre théoriquement en charge de pourvoir à l’organisation de son exécution ? Cette crainte se trouve confirmée par la volonté affichée de contraindre les ministres dépensiers à produire des justificatifs de plus en plus précis à l’appui de leurs ordonnances de paiements. Une commission de la Comptabilité mise en place en 182114 afin de préparer l’ordonnance de 1822 se prononça sur ce point précis et y apporta une réponse pour le moins significative de l’idée qu’elle avait du rôle réel de l’administration des Finances. « Les payeurs n’ont à vérifier, [des pièces justificatives], lorsqu’elles sont produites, que leurs formes extérieures, déterminées par les règlements sur la matière »15.

  • 16 Robert Ludwig, « La querelle des nomenclatures », La Cour des comptes, Paris, C.N.R.S., 1984, page (...)

30On sent nettement se mettre en place un édifice tendant à opérer un contrôle de la régularité de la dépense. L’administration reçoit à cette fin le soutien de la Cour des comptes. Cette dernière tenta sans succès de contraindre les administrations, à travers la responsabilité des payeurs, à produire des pièces plus fournies. Cette opposition : la querelle des nomenclatures16, si elle s’exprimait matériellement entre l’administration des Finances et la Haute Juridiction, n’aboutissait pas moins au renforcement du contrôle financier.

  • 17 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 336.

31Le principe de l’autonomie des ordonnateurs était trop bien ancré pour que la technique comptable soit à même d’engendrer une contrainte quelconque sur les ministres, malgré la reconnaissance de la place « à part » du responsable des Finances. « Maître absolu du service des payements, il a le devoir de fermer les caisses publiques aux ordonnances émises sans crédits et au-delà des crédits régulièrement alloués »17.

  • 18 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 481.

32Cette nouvelle fonction de gardien de l’équilibre tend à devenir prépondérante. Le ministre des Finances semble ainsi changer de statut : de ministre d’exécution, il devient gardien de l’orthodoxie financière. « Jusqu’ici nous avons vu le ministre des Finances diriger seul l’armée des agents qui constatent et perçoivent l’impôt ; nous l’avons vu commander à tous les préposés qui centralisent les revenus fiscaux ; enfin c’est d’après ses ordres que les comptes courants à la banque de France […] ont manœuvré sous nos yeux. […] Nous allons le voir maintenant dominer également le service de la dépense. L’unité de l’exécution du budget se résume donc en lui »18.

33Symboliser l’exécution du budget et posséder entre ses mains le pouvoir de restreindre les ministères dépensiers au cadre strict de l’autorisation parlementaire préalable suffit-il pour autant à caractériser la prépondérance du ministre des Finances ?

  • 19 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 44.

34Une partie de la doctrine semble considérer cette mainmise comme acquise : « À la tête de l’administration des Finances se trouve le ministre ; il ne jouit pas seulement de l’autorité attachée à tout portefeuille ministériel, il a encore entre les mains, avec les clés du trésor public, un pouvoir réellement plus grand que celui de ses collègues. […] La plupart du temps, le ministre ne fait qu’exercer un contrôle et donner une sanction ; la décision proprement dite est préparée et motivée par les fonctionnaires compétents de son département ; le ministre se borne à examiner les motifs qui lui sont soumis, et s’ils lui paraissent suffisants, il donne par sa signature force exécutoire au projet qui lui a été présenté »19. La suprématie du ministre des Finances est une réalité attribuée à la particularité de sa fonction au niveau de la dépense publique. Cette suprématie entraîne de façon logique, au niveau des appareils administratifs, une mainmise de l’administration des Finances sur les flux de fonds publics. Les demandes de crédits passent nécessairement de façon préalable dans les services des Finances. La transmission des pièces est nécessaire, mais l’accord du ministre l’est-il ? Si il l’est, entraîne-t-il pour autant un contrôle de l’opportunité de la dépense ? Le débat se cristallise autour de la notion d’information. Acquise de haute lutte (pour autant que l’on puisse la considérer comme acquise au xixe siècle), l’information financière relative à la dépense publique dont dispose le ministre des Finances le place indiscutablement en position de contrôleur potentiel de son opportunité.

Décret du 1er décembre 1861, article 1er : A l’avenir, aucun décret autorisant ou ordonnant des travaux ou des mesures quelconques pouvant avoir pour effet d’ajouter aux charges budgétaires ne sera soumis à notre signature qu’accompagné de l’avis de notre ministre secrétaire d’État aux finances.

35Le décret du 1er décembre 1861 affirme le passage obligé devant le ministre des Finances de toute proposition représentant un accroissement potentiel des charges publiques. Si le champ d’action de cet avis est restreint aux mesures susceptibles d’ajouter aux charges publiques (disposition vague si il en est), le ministre des Finances ne s’en voit pas moins accorder un sensible accroissement de pouvoir. Cette disposition normative présente un ardu problème d’interprétation, en effet la disposition n’a pas laissé de trace d’application. Il est impossible de préciser si la proposition « ajouter aux charges publiques » vise ce que l’on appellerait aujourd’hui les mesures nouvelles, c’est-à-dire les dépenses non prévues par les lois de budget antérieures, ou, tout type de dépense comme les dépassements de crédits. Néanmoins, le principe de la consultation du ministre des Finances est posé.

36Dix ans plus tard, le 1er avril 1871, un arrêté présidentiel allant dans le même sens est publié :

Arrêté présidentiel du 1er avril 1871, article 1 : Aucune dépense de l’État ne devra être engagée et ne sera acquittée par le Trésor public qu’autant que le ministre des Finances, préalablement consulté, aura reconnu la possibilité d’y pourvoir.

37La disposition se pose en retrait du décret de 1861. Si le style en est impératif, il ne s’agit, pour le ministre des Finances que de « pourvoir » aux dépenses. Sa fonction est restreinte à la gestion de la trésorerie, rien de plus. La portée du décret de 1861 se trouve donc précisée, l’avis du ministre des Finances ne porte que sur la disponibilité des liquidités.

  • 20 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 511.

38Malgré leur relative modestie et leur caractère technique, les prérogatives accordées au ministre des Finances vont dans le sens de l’affirmation de sa prépondérance, René Stourm conclut le siècle par cette interrogation révélatrice de cette lente progression : « En France, l’autorité du ministre des Finances s’étendra-t-elle jamais au-delà de ses limites actuelles ? Les autres ministres supporteront-ils son intrusion trop intime dans leurs affaires ? »20

b. La responsabilité du ministre des Finances.

39Dans un contexte global de responsabilité politique des ministres, le ministre des Finances se doit d’appliquer les prescriptions budgétaires. Selon un processus assez curieux, c’est la responsabilité du ministre, plus que la teneur de sa fonction, qui conditionnera l’existence du contrôle des finances au sens large. La pression exercée par le pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif, à travers la responsabilité du ministre des Finances, représentera une alternative intéressante à un contrôle direct du Parlement sur les ministres. Responsable d’une administration, le ministre est aussi responsable devant le Parlement.

40La responsabilité du ministre des Finances est la conséquence de la responsabilité de chaque administrateur d’un secteur de la vie publique. À la différence des ministres dépensiers, dont le champ d’action est souvent propre, – au ministre de la Justice l’administration des tribunaux, au ministre des Colonies l’administration des colonies – le ministre des Finances partage avec tous ses collègues le phénomène de la dépense. Outre les dépenses liées aux activités propres du ministère des Finances telles que la collecte de l’impôt ou la perception des droits de douanes, la gestion de la dépense publique au sens large se superpose largement aux champs d’actions des ministères dépensiers. Payer les fournisseurs du ministère des Armées, c’est s’immiscer au sein de la gestion de ce ministère. En matière financière, il faut donc constater une superposition des responsabilités. Si les ministres sont responsables des ordonnances qu’ils délivrent, le ministre des Finances est responsable, à son tour, des payements qu’il autorise.

  • 21 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 109.

41La vérification du processus des paiements est opérée par les services du ministère des Finances plus que par le ministre lui même. Il s’agit là d’un processus classique de délégation de fonction que l’on retrouve dans tous les secteurs du pouvoir exécutif. « Le contrôle administratif est exercé par le ministre des Finances, et, comme le ministre ne peut contrôler par lui même tous les actes de son administration, il délègue ce contrôle à la direction de la Comptabilité publique d’une part, à l’Inspection des finances d’autre part. Mais les agents de la Comptabilité publique et de l’Inspection des finances ne sont à cet effet que les délégués du ministre : lui seul est responsable »21. La responsabilité du ministre des Finances génère un pouvoir de contrôle à ses services plus qu’il ne lui accorde une autorité supérieure sur ses collègues.

  • 22 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, tome I, page 568.

42Ainsi la position du ministre des Finances n’est pas très claire en cette fin de siècle. Le caractère collégial de la responsabilité du gouvernement, ajouté aux responsabilités propres de chaque ministre dépensier obscurcit un schéma autour duquel la doctrine se répand en conjectures. Comment allier la possibilité pour chaque ministre d’exécuter les prescriptions contenues dans la loi de budget, sous couvert de sa responsabilité personnelle, tout en imposant au ministre des Finances une responsabilité du même type en cas de violation des autorisations émanant du Parlement ? La pratique de la dépense mit progressivement en évidence que le « respect absolu de la responsabilité individuelle des ministres » semblait un « scrupule théoriqu »22. C’est plus cette absence de responsabilité des ordonnateurs que la superposition de celle du ministre des Finances qui a conduit à l’émergence d’un pouvoir de contrôle du ministre des Finances sur l’exécution budgétaire.

43La question de la signification de la responsabilité du ministre des Finances reste entière. Signifie-t-elle qu’il dispose d’un droit de veto sur la dépense publique ? Aucun texte ne va dans ce sens. Le subtil croisement de responsabilités de natures diverses qui unit les parlementaires, les services dépensiers et le ministre des Finances établit la relativité de la prépondérance de ce dernier, pour ce qu’elle serait due à sa responsabilité financière.

  • 23 Proposition de loi présentée par MM. Antonin, Proust et Gotteron, J.O., Documents parlementaires, (...)
  • 24 Proposition Proust et Gotteron, J.O., session 1890, page 706.

44Les députés sont conscients de la difficulté à laquelle ils font face. Incapables d’assurer un contrôle efficace de la dépense sur les ministères dépensiers, ils évaluent à sa juste valeur le risque que représente un ministre des Finances trop puissant. La responsabilité du ministre des Finances vis-à-vis du Parlement peut permettre de sortir de ce dilemme. Soumettre le gardien de l’équilibre au pouvoir législatif tout en soumettant les ministres au ministre des Finances, c’est par un phénomène de transitivité, soumettre les ministres au Parlement. Le député Antoine Proust rapporte une proposition de loi le 10 mai 1890 allant dans ce sens23. Le but de la proposition de loi est de créer une « direction générale du Contrôle des dépenses publiques » dont la fonction serait de valider la légalité des demandes d’ordonnances de paiements des ministres. La légalité s’apprécierait tant au niveau budgétaire, qu’au niveau juridique. Dans l’exposé des motifs, le député balaie l’objection selon laquelle cette réforme porterait atteinte à la responsabilité ministérielle et substituerait d’une façon dangereuse la responsabilité du ministre des Finances à celle de ses collègues. De fait, pour le parlementaire, le ministre des Finances est soumis à une responsabilité que l’on ne peut pas superposer à celle de ses collègues. Sa proposition vise à mettre en avant celle du « gardien naturel des deniers publics ». « Il ne lui appartient pas de s’immiscer dans l’organisation des différents ministères, mais il lui appartient de dire si les dépenses ordonnées par les ministres sont légales, si elles n’excèdent pas les sommes votées par les Chambres à cet effet »24.

45Juge de la régularité de la dépense publique, le ministre des Finances deviendrait de façon détournée un allié précieux pour le Parlement, car il s’agit bien d’apprécier cette régularité eu égard au projet de budget. Prisonnier de cette ambiguïté difficile à gérer – assumer une responsabilité propre à l’instar de celle de ses collègues tout en ne bénéficiant pas des prérogatives nécessaires à l’accomplissement de cette mission – le ministre des Finances se trouve balancé entre le désir de tirer parti des outils performants qui sont à sa disposition et la nécessité de ne pas froisser la cohésion d’un pouvoir exécutif sous contrainte parlementaire.

B. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DU MINISTÈRE DES FINANCES PESANT SUR LA DÉPENSE

46L’administration de la répartition des fonds et le paiement sont les missions essentielles du ministère des Finances. Les régimes politiques successifs ne vinrent pas remettre en cause cette mission dans sa signification administrative. Le démembrement, sous l’Empire, du ministère des Finances, par la création d’un poste de ministre du Trésor répondait expressément à cette finalité duale. Les contrôles administratifs sont envisagés pour permettre l’accomplissement de la mission et non pour servir de base à un nouvel ordre politique au sein du pouvoir exécutif.

  • 25 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 488.

47L’organisation du ministère reste axée autour de deux questions clés : le transfert des flux d’information et la vérification de la concordance entre l’autorisation et l’exécution, dans l’unique but de ne pas voir les caisses vides. « Le ministre des Finances […] après être demeuré étranger au travail des ordonnancements effectués par ses collègues […] intervient pour contrôler ce travail à deux points de vue : 1° celui des possibilités du Trésor ; 2° celui du respect des crédits législatifs »25.

1. Les possibilités du Trésor.

  • 26 Cf. pour plus de détails sur les missions de cette direction : De Monclin « Le Mouvement général d (...)

48Le premier frein technique dont dispose le ministère des Finances pour endiguer le flot de la dépense publique est le barrage constitué par le Mouvement général des fonds. Son intervention prend deux formes : les ordonnances mensuelles de distribution des fonds et un visa préalable à tout ordonnancement de dépense. Au-delà du mécanisme réglementaire qui prévoit la possibilité d’intervention préalable à l’ordonnancement de la dépense du ministère des Finances, c’est la description pratique26 de l’intervention de l’ancêtre de la direction du Trésor qui permet de mettre en évidence la finalité de son action : gérer la trésorerie au sens monétaire du terme.

a. La distribution mensuelle des fonds.

49La distribution mensuelle des fonds offre au ministre des Finances la possibilité de viser les mouvements de fonds avant leur accomplissement. Le Mouvement général des fonds assure ainsi un contrôle de la trésorerie du pays pas un contrôle de ses finances.

50La distribution mensuelle des fonds est une opération préalable à la dépense. Les trois grands textes ayant marqué la réglementation de la comptabilité publique au cours du xixe siècle, les ordonnances de 1822 et 1838, et le décret de 1862, dont les rédactions sont particulièrement proches, font référence à la distribution mensuelle des fonds. Cette distribution a pour but de limiter le montant des paiements que le ministre des Finances (par l’intermédiaire du directeur du Mouvement général des fonds) est habilité à décaisser.

  • 27 Ordonnance du 31 mai 1838, article 59 : « Toute ordonnance, pour être admise par le ministre des f (...)

Ordonnance du 14 septembre 1822, article 8 : Toute Ordonnance, pour être admise par notre ministre des finances, doit porter sur un crédit régulièrement ouvert, et se renfermer dans la limite des distributions mensuelles de fonds27

  • 28 Michel Bottin « Villèle et le contrôle des dépenses publiques », La comptabilité publique continui (...)

51Michel Bottin relève l’importance de cet acte financier par trop méconnu. « Forme nouvelle et très perfectionnée des anciens " états de distribution ", l’ordonnance de distribution des fonds donnait en effet au ministre des Finances une efficacité et un pouvoir de contrainte sur les dépensiers que beaucoup de responsables des Finances de l’Ancien Régime avaient revendiqué… »28

52Appelée à valoriser le point de vue du ministre des Finances dans le cadre de l’exécution budgétaire, la distribution mensuelle des fonds ne permet pas de transfert significatif de pouvoir. Outil a priori performant, ses effets sont cependant extrêmement limités.

53La distribution mensuelle des fonds est un acte du pouvoir exécutif dont la forme juridique, règlement ou ordonnance, n’est pas définie. Sa périodicité est mensuelle afin d’assurer le contrôle de la trésorerie.

  • 29 Ordonnance du 31 mars 1838, article 38 : « Chaque mois, notre ministre des finances propose au roi (...)

Ordonnance du 14 septembre 1822, article 6 : Chaque mois, notre ministre des finances nous proposera, d’après les demandes des autres ministres, la distribution des fonds dont ils pourront disposer dans le mois suivant.29

54La distribution mensuelle se présente sous forme de tableau retraçant les demandes d’ordonnances de paiement des ministères dépensiers. Ces demandes sont réparties géographiquement par le Mouvement général des fonds. L’étude de la répartition géographique des demandes de paiements a pour but unique de préserver les possibilités du Trésor au sens matériel, c’est-à-dire d’assurer l’approvisionnement en numéraire des caissiers.

55Parallèlement à ce travail de préparation des paiements, le Mouvement général des fonds a dans ses attributions le visa des demandes d’ordonnancements qui normalement incombe au ministre des Finances. Responsable des dépassements de crédits, le ministre vise les demandes d’ordonnancement de paiements afin de vérifier leur correspondance budgétaire. Le visa consiste en la comparaison entre l’ordonnance de paiement et le crédit mis à la disposition du ministre par la loi du budget. Le montant du crédit budgétaire est tenu à jour en fonction des modifications intervenues en cours d’année (annulation ou augmentation de ces crédits). À l’issue de cette comparaison, trois cas sont à envisager.

56Premièrement, le montant de l’ordonnance de paiement présentée au visa excède le crédit ouvert dans les livres comptables, il est alors retourné à l’ordonnateur qui est contraint de demander des crédits supplémentaires.

57Deuxièmement, le crédit ouvert permet le paiement de l’ordonnance transmise mais la répartition mensuelle des fonds ne le permet pas, la dépense est alors reléguée pour la partie excédentaire au mois suivant sans limitation de durée.

58Troisièmement, la dépense est couverte tant par les crédits législatifs que par la distribution mensuelle des fonds, alors la mise en paiement s’effectue selon la procédure classique. La dépense est alors fractionnée suivant le nombre de trésoriers généraux qu’elle fait intervenir et leur est transmise sous la forme de « crédits délégués ».

b. La signification du visa du ministre des Finances.

59Le terme de visa revêt une acception pouvant laisser supposer une relation de pouvoir, ou pour le moins de sujétion. Cependant, loin de ce rôle idéalisé, le contrôle préalable du Mouvement général des fonds n’a, une fois de plus, pour but que de gérer la trésorerie du pays.

  • 30 Georges Palthey, Le contrôle préalable des finances publiques, Paris, P.U.F., 1942, pages 14 et 16

60Certains auteurs ont déduit de la possibilité légale accordée au ministre des Finances d’apposer un visa préalable sur la dépense une domination du « gardien de l’équilibre » sur les « ministères dépensiers ». Allant au-delà de la description légale des missions évoquée par René Stourm, Georges Palthey expose l’importance que confère au ministre des Finances, selon lui, sa position centrale au sein de la dépense publique. « Le ministre des Finances possède en matière de contrôle des dépenses des pouvoirs extrêmement étendus. […] Outre la surveillance générale des comptables, le ministre des Finances exerçait un contrôle sur toutes les ordonnances qui n’étaient payables qu’après apposition d’un visa par la direction du Mouvement général des fonds »30.

  • 31 Michel Bottin, « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la p (...)

61Michel Bottin viendra fort justement corriger cette vision par trop surestimée de la position d’une administration certes importante, mais sans réel pouvoir sur les autres appareils administratifs qui composent l’État. Les grands textes de la Restauration, entre autres l’ordonnance du 14 septembre 1822 visaient à : « Placer le ministère des Finances en position de coordonnateur et de surveillant »31. Cette position est déjà extrêmement difficile à assumer pleinement.

  • 32 A. Barthélemy, Du contrôle préventif des finances publiques, Paris, A. Pedone, 1899, page 54.

62La raison d’être du schéma mettant en avant le ministre des Finances au sein du processus de la dépense est plus de le placer en position de surveillant que de contrôleur. « Le ministre des Finances est mis au courant des dépenses éventuelles et permanentes [de ses collègues], moins pour exercer un contrôle préventif à leur égard que pour prendre les mesures nécessaires pour y faire face. La preuve en est que c’est la direction chargée non du contrôle mais du paiement qui en est averti »32.

  • 33 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 48.
  • 34 Boisdeffre, « Contrôle », Dictionnaire des finances, 1889, tome I, page 1251.

63Le visa accordé au ministre des Finances relève plus de la gestion de la trésorerie que de la gestion de la dépense. L’erreur d’appréciation de Georges Palthey peut trouver sa source dans la grande importance accordée par la doctrine au Mouvement général des fonds, considéré comme : « […] l’un des organes les plus importants que nous puissions rencontrer dans l’organisation du ministère des Finances, […]. Ce service remplit en quelque sorte dans l’administration des finances les fonctions du cœur dans le corps humain. Il entretient et régularise la circulation du sang, c’est-à-dire celle de l’argent dans le corps de l’État »33. L’image organiciste de la mission révèle l’appréhension que l’on a alors, tant de la mission du service (assurer la gestion de la trésorerie) que de son importance vitale (au sens propre). Il ne s’agit pas pour autant d’accorder au ministère des Finances une quelconque suprématie en instaurant un contrôle de l’opportunité de la dépense. La mission du Mouvement général des fonds est claire : « […] pourvoir, sur toute l’étendue du territoire, à l’application des ressources du Trésor aux dépenses régulièrement ordonnancées […] »34

64Son pouvoir de contrôle est circonscrit à une mission de contrôle financier au sens large. Sans avoir le pouvoir de faire barrage aux ordonnateurs dispendieux, elle doit informer indirectement le ministre des Finances des dépassements mettant en danger la trésorerie du pays et ainsi lui permettre de faire respecter les prescriptions budgétaires en saisissant la Chambre le cas échéant. C’est alors à cette dernière de brider le ministre dépensier si besoin est.

65Malheureusement le visa du Mouvement général des fonds, loin d’assurer le non-dépassement des crédits, se révélera en être une source d’évaporation supplémentaire. Agissant au nom du ministre des Finances, le directeur du Mouvement général des fonds est directement soumis à ses décisions. On verra que le ministre des Finances n’est pas forcément le mieux placé pour assurer la correcte exécution de la loi de finances. En outre, centralisés à Paris, au siège même de la direction du Mouvement général des fonds, les tableaux de distribution mensuelle des fonds ne sont pas communiqués aux payeurs locaux. Dès lors, si le payeur peut théoriquement contrôler les crédits délégués, il n’est pas en mesure de maintenir dans leurs limites les crédits des ordonnateurs principaux relayés par des caisses locales. Le ministre ordonnateur n’a pas à transmettre, avec l’ordonnance de délégation de paiement, la répartition ni le total des paiements à effectuer. Le visa du Mouvement général des fonds présente donc le double inconvénient de ne pas permettre au payeur local du Trésor d’effectuer un contrôle efficace sur le montant global de la dépense qui lui est attribuée, mais en plus de ne pas l’inciter à ce contrôle en le dédouanant de toute responsabilité pécuniaire.

2. Le circuit comptable.

  • 35 Décret du 16 mai 1863.

66La mise en paiement des dépenses est assurée par le Trésor, il convient de permettre la vérification de la réalité de la dépense à travers un outil comptable performant. C’est la mission de la division de la Comptabilité générale des Finances, qui deviendra la direction générale de la Comptabilité publique en 186335, que de générer des données comptables et d’en assurer la remontée aux différentes instances de contrôle. Possédant l’information financière, il est logique que cette administration prépare le budget.

a. Gérer la transmission de l’information.

67La mission originelle de la « Comptabilité publique » consiste en l’inscription et l’enregistrement au sein de livres comptables des données financières, il s’agit à proprement parler d’une opération de contrôle. Cette mission implique une organisation fiable et des règles unifiées.

  • 36 Sur l’œuvre du Marquis cf., entre autres : D’Audiffret, Le Budget, Paris, Dufart, 1841, 220 pages  (...)

68Le xixe siècle marque la réorganisation du système comptable. À partir de 1814, les dépôts des fonds des comptables sont déposés sur un compte courant du Trésor, ces versements seront de plus justifiés par écrit. La pratique du justificatif de remise de fonds sous forme de formules universelles est généralisée. Les mouvements doivent en outre être retranscrits sur un journal général pour les mouvements de caisses et sur un grand livre pour apprécier la situation des différents comptes. En 1816, on procède à la simplification des écritures des régies. Dès lors, une réglementation de plus en plus précise viendra contraindre la forme des comptes transmis. L’ordonnance du 10 décembre 1823 entame l’unification centralisatrice comptable en fixant les bases du compte général de l’administration des Finances et des comptes ministériels. C’est à l’ordonnance du 31 mai 1838 que l’on doit la première codification des règles comptables. Dès lors les comptables publics, sortis des « brumes de la technicité », sont mieux compris par les ordonnateurs. C’est le nom du marquis d’Audiffret qui marque cette profonde réorganisation36, bien qu’il n’ait certainement pas agit seul.

  • 37 Edouard Campagnole « Comptabilité publique », Dictionnaire des finances, 1894, page 1148.

69À la fin du xixe siècle, la mission de cette direction est communément admise, elle est chargée de : « maintenir l’application des principes, l’exécution des règles et l’uniformité du mode d’écriture dans ces comptabilités ; d’en centraliser les résultats et d’en former les comptes généraux ; de suivre les mouvements et de contrôler les actes journaliers de toutes les comptabilités dépendant du ministère des Finances »37.

  • 38 Boisdeffre, « contrôle », Dictionnaire des finances, 1889, tome I, page 1250.

70La mission de contrôle dévolue à la direction générale de la Comptabilité publique n’est qu’une partie du contrôle financier. Contrôler les actes journaliers, c’est-à-dire les écritures des comptables publics consiste en la validation de la réalité des informations transmises. De fait, la direction générale de la Comptabilité publique est un intermédiaire au sein du processus de contrôle de la dépense. Son rôle se borne à transmettre fidèlement de l’information, en termes comptables, entre le payeur et la Cour des comptes chargée de valider a posteriori la légalité de la dépense. « Le contrôle supérieur dévolu à l’administration centrale des finances sur tous les faits de recette et de dépense intéressant les deniers de l’État est exercé par trois services dont l’action combinée complète l’œuvre des contrôles locaux, assure l’exécution de la loi ainsi que l’application des prescriptions du décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique, et, enfin, prépare les voies et moyens du contrôle suprême de la Cour des comptes et du Parlement »38.

  • 39 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 50.

71La tenue et la transmission de l’information tiennent alors une position particulièrement importante, il s’agit d’un rouage essentiel au bon fonctionnement des finances. La direction générale de la Comptabilité publique est en conséquence, dans l’esprit des auteurs de l’époque « d’une importance égale à celle du mouvement des fonds »39. Pour autant, à l’image des propos qui ont pu être tenus sur l’importance du Mouvement général des fonds, il convient de ne pas surévaluer le rôle de la « Comptabilité publique ». Outil primordial certes, instrument de pouvoir cela reste à démontrer tant l’influence de cette direction semble lié au caractère technique de sa mission.

b. Générer de l’information et prévoir les dépenses.

72Outre sa mission de transcription en chiffres d’une réalité quotidienne, la « Comptabilité publique » a pour mission de préparer le budget général de l’État. Cette mission fait théoriquement de la direction un organe essentiel du processus budgétaire, et en particulier de l’acte de dépense.

  • 40 Cf. ci-dessus, « Évaluer les recettes ».

73La mission de préparation du budget est considérée comme la conséquence logique de la détention de l’information comptable. Sur la base de chiffres qu’elle transmet, il semble relativement aisé d’établir des prévisions40.

  • 41 Article 374 du décret du 31 mai 1862 : « La comptabilité générale des finances est chargée de la p (...)
  • 42 P. Boiteau « Budget général de l’État », Dictionnaire des finances, 1894, page 622.

74Boiteau relève qu’avant l’officialisation de cette mission par l’article 374 du décret de 186241, c’est déjà la division de la Comptabilité générale des Finances qui préparait le budget42. Sur la base des données comptables de la pénultième année, le « bureau du budget » préparait des comptes prévisionnels soumis à l’approbation du Parlement afin de constituer le budget général de l’État.

  • 43 Philippe Masquelier, « La direction de la Comptabilité publique 1870-1940. De l’administration des (...)

75Loin de constituer une nouvelle mission, la préparation du budget n’est pas non plus appréhendée comme une mission d’une importance capitale. Philippe Masquelier, sur la base, entre autre, des organigrammes du ministère des Finances de la IIIe République émergente, remarque que : « l’aspect budgétaire [de la direction] n’y est mentionné que comme une prolongation naturelle de ses attributions comptables. »43

  • 44 Philippe Masquelier, « La direction de la Comptabilité publique 1870-1940. De l’administration des (...)
  • 45 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 50.

76Cette seconde mission, préparer le budget, eut un caractère profondément restructurant pour la direction. Maîtresse des comptes, gestionnaire des écritures, la direction de la Comptabilité générale de l’État devient par le décret du 16 mai 1863 la direction générale de la Comptabilité publique, ce qui fait d’elle : « La grande direction du ministère des Finances, ce que pourraient refléter la qualité de son état-major, la carrière et les titres de ses directeurs successifs »44. Elle tirera, en termes de renommée et de reconnaissance un certain prestige de sa position dominante. « La direction générale de la Comptabilité publique est d’une importance égale à celle du Mouvement des fonds. La qualification de générale confère au chef de service un grade et un traitement un peu plus élevé qu’aux autres »45.

  • 46 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 50.

77Mais force est de constater qu’elle n’exprime pas une logique de pouvoir. Satisfaite qu’elle est de sa place, elle ne se lance pas à la conquête de son ministère de tutelle et agira désormais en direction d’exécution. « L’expression de comptabilité publique doit être prise dans le sens le plus large, car elle embrasse un contrôle illimité. Tandis que la direction du Mouvement des fonds est chargée de la distribution des espèces, celle-ci a la tenue des livres, fait les enregistrements et tient les écritures ; l’une surveille les affaires mêmes de l’administration des Finances, l’autre les agents. Le Mouvement des fonds se rapporte aux fluctuations présentes et à venir de l’encaisse, la Comptabilité s’occupe de leur inscription sur les livres. Sans doute ces deux activités n’ont qu’un seul et même but, mais avec cette différence que l’une doit surveiller l’emploi régulier des fonds, et l’autre empêcher tout détournement »46.

78Le ministère des Finances s’organise donc très clairement, dès le siècle dernier, autour du phénomène comptable en tant que générateur d’informations. Les données comptables de base sont transmises de façon verticale et descendante vers les payeurs dont l’administration centrale, le Mouvement général des fonds, assure les liquidités. Ensuite, un autre flux d’informations, trouvant sa source tant chez les payeurs qu’au sein des services de la comptabilité des ministères dépensiers, est transmis de façon ascendante par le biais de la direction de la Comptabilité publique afin de permettre une meilleure évaluation du suivi des opérations et une meilleure préparation du projet de budget à venir. Pour autant, ces mécanismes ne généreront pas un pouvoir de type hiérarchique du ministère des Finances sur les ministères dépensiers : il ne s’agit que de prévenir les détournements.

II. QUELLE PLACE POUR LE MINISTRE DES FINANCES.

79Le jeu budgétaire condamne-t-il ses protagonistes à un affrontement d’autant plus violent qu’il résulte de positions inconciliables ? Le ministre des Finances est-il le seul intéressé au strict respect du budget voté par le Parlement ? Doit-on résumer le débat à une opposition entre d’un côté les « dépensiers », au sens large, et de l’autre les gardiens de l’orthodoxie financière, quelle que soit l’évolution de cette notion ?

80Si telle est l’analyse qu’il faut retenir de la contradiction financière inhérente au politique, les pratiques en vigueur ne semblent pas favoriser la position de l’administration des Finances et de leurs alliés. De trop nombreuses possibilités sont, sinon offertes, du moins concédées aux ordonnateurs peu scrupuleux. La réglementation, si perfectionnée de prime abord, n’est de surcroît qu’un cadre poreux ne permettant pas au « gardien de l’équilibre » de juguler le flot de la dépense publique.

A. LA TECHNIQUE FINANCIÈRE PERMET LARGEMENT D’ÉCHAPPER AU CONTRÔLE

81L’exécution budgétaire est parsemée de dépassements de crédits. Il ne faut pas pour autant accabler un ministère des Finances incapable de remplir convenablement sa mission. Ces dépassements sont parfois avalisés par un Parlement qui maintient ainsi, sans être dupe, la fiction de son autorisation préalable : ce sont les « crédits additionnels » accordés en cours d’exécution. D’autres dépassements relèvent de manœuvres comptables dont la légalité est plus discutable bien qu’ils ne caractérisent pas forcément des détournements.

1. Les crédits additionnels.

82Qu’ils soient extraordinaires ou supplémentaires, les crédits additionnels permettent de modifier en cours d’année le budget tel qu’il a été voté. Il s’agirait en quelque sorte d’un pouvoir d’adaptation aux réalités si il n’existait une possibilité pour le gouvernement de déroger au caractère législatif de cette modification.

Loi des 15 et 22 mai 1850, article 9 : Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu’un crédit préalable ait été ouvert par une loi. Toute dépense non créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant.
Toutefois, pendant les prorogations de l’Assemblée législative, des crédits, soit extraordinaires, soit supplémentaires, pourront être ouverts par arrêté du Président de la République, après délibération du Conseil des ministres et avec le contreseing du ministre des finances. […]

83La continuité financière impose de permettre au pouvoir de disposer des fonds nécessaires à l’application de ses décisions. En période de prorogation des Chambres, le gouvernement est matériellement dans l’impossibilité de demander des crédits additionnels par voie législative, il peut mettre en œuvre cette procédure par voie réglementaire. Les crédits additionnels ont une vocation pratique : ne pas paralyser les institutions en cas de nécessité imprévue. Dérogatoires par essence, les crédits additionnels sont dotés de garde-fous, véritables garanties contre tout abus qui porterait atteinte au caractère démocratique de l’autorisation de la dépense publique.

a. Une procédure nécessaire.

84Les crédits additionnels sont une dérogation nécessaire au principe de l’autorisation préalable de la dépense par le Parlement. Ils sont ouverts en cours d’exercice budgétaire se décomposent en deux catégories distinctes : les crédits extraordinaires et les crédits supplémentaires.

85Les crédits extraordinaires sont définis de façon stricte et permanente :

Loi des 15 et 22 mai 1850, article 11 : Aucune demande de crédits extraordinaires ne pourra être introduite devant l’Assemblée législative, si ce n’est pour des dépenses urgentes et n’ayant pu être prévues ni réglées dans le budget de l’exercice. Les demandes de crédits extraordinaires seront l’objet de lois présentées par le ministre des Finances, avec indication des voies et moyens affectés au paiement de la dépense.
Loi du 14 décembre 1879, article 2 alinéa 2 : Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont commandés par des circonstances urgentes et imprévues, et qui ont pour objet ou la création d’un service nouveau, ou l’extension d’un service inscrit dans la loi de finances au-delà des bornes déterminées par cette loi.

  • 47 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 88.

86Le réel problème posé par ce type de crédits relève de la qualification légale de « dépenses urgentes et n’ayant pu être prévues ni réglées dans le budget de l’exercice ». « Il est souvent difficile d’apprécier le degré d’urgence d’une dépense et de savoir si il y avait nécessité ou abus. L’approbation de ces crédits est rarement refusée ; seuls, des adversaires politiques acharnés pourraient s’y opposer, mais rarement avec succès »47.

  • 48 Les mandats d’urgence liés aux opérations militaires par exemple sont ratifiés ultérieurement (l’e (...)
  • 49 Exposé des motifs au projet de loi du 13 décembre 1895 portant ouverture d’un crédit extraordinair (...)

87S’agissant de mesures nouvelles, les crédits extraordinaires représentent une décision politique généralement prise sous la pression des événements. Le champ d’action de ces crédits est d’ailleurs restreint48. Leur volume est en outre suffisamment peu élevé pour ne pas constituer un réel danger en termes financiers, d’autant que d’autres voies existent pour opérer les dépassements moins nécessaires que « ceux qui sont commandés par des circonstances urgentes et imprévues ». Malgré l’attention que lui portent les parlementaires, ce type de crédit perdura : « Messieurs, le projet de loi ci-joint à pour objet l’ouverture d’un crédit extraordinaire de 8 000 francs en faveur de l’exposition ouvrière de Bordeaux, en addition au crédit de 75°000 francs déjà ouvert pour cet objet par la loi de finances de l’exercice 1895. Le compte de l’exposition ouvrière se solde par un déficit de 8 000 francs, ainsi qu’il résulte de la situation suivante : recettes 177 500 francs, dépenses 185°000 francs. Soit une insuffisance de ressources de 7 500 francs, le département et la commune se refusant à prendre en charge un déficit lié à une insuffisance de ressources de la tombola… Le Gouvernement propose de couvrir le déficit au moyen de l’allocation d’un crédit additionnel de 8 000 francs »49.

88Les crédits supplémentaires sont plus délicats à aborder. Leur définition légale est claire.

Loi des 15 et 22 mai 1850, article 12 : Toutes les ordonnances de crédits supplémentaires auxquelles donneraient lieu des précisions insuffisantes portées au budget de l’exercice, seulement en ce qui concerne les services dénommés par la loi du 22 mai 1834, « services votés » seront présentées, chaque année, par le ministre des finances, en un seul projet de loi, avec indication des voies et moyens.
Loi du 14 décembre 1879, article 2 : Les crédits supplémentaires sont ceux qui doivent pourvoir à l’insuffisance dûment justifiée d’un service porté au budget, et qui ont pour objet l’exécution d’un service déjà voté, sans modification dans la nature de ce service.

89La justification des crédits supplémentaires est plus tendancieuse que celle des crédits extraordinaires. Soit ils puisent leur nécessité d’une insuffisance de dotation initiale qui trahit alors une mauvaise gestion de la prévision, tant du ministère des Finances, du ministère dépensier que du Parlement. Soit ils traduisent une inflation des coûts d’opérations lors de leur réalisation et alors c’est le contrôle de l’exécution par le dépensier qui est défaillant. Ils représentent en fait une institutionnalisation des dépassements de crédits. Ils constituent une soupape légale d’évaporation budgétaire.

b. Les garanties entourant ces mécanismes d’adaptation.

90Les crédits additionnels, si ils représentent une atteinte nécessaire au respect formel de l’acte budgétaire annuel, n’en doivent pas moins être étroitement encadrés afin de ne pas devenir une tolérance administrative. Le législateur a fixé deux types de limites à leur utilisation. Le ministre des Finances chargé de présenter les demandes de crédits additionnels au Parlement doit préciser le mode de financement de ces dépassements, de plus la responsabilité de l’ordonnateur sera engagée en cas de violation des prescriptions légales.

  • 50 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 98.

91Le ministre des Finances est tenu de préciser « les voies et moyens affectés au paiement de la dépense » pour tout type de crédit additionnel. Cette disposition fait partie de la cohorte des justifications à la dénomination de gardien de l’équilibre du ministre des Finances. Dans un contexte politique qui ne fait pas la part belle à la dépense surabondante, la justification du mode de financement des dépassements de crédits est susceptible de se révéler politiquement périlleuse. La pression théorique pesant sur le gardien de l’équilibre doit logiquement le contraindre à endiguer les velléités dépensières des ordonnateurs en période de prorogation des Chambres. Logiquement, les crédits additionnels devraient s’en trouver maintenus au niveau de leur stricte nécessité, or : « On élude la loi dans la pratique en insérant dans la demande de crédits la mention qu’il sera pourvu à la dépense sur les ressources générales du budget. Cette mention est devenue de pure forme, et c’est une vaine déclaration qui ne réalise aucune garantie pour le maintien de l’équilibre budgétaire, puisque rien n’indique si les ressources générales du budget seront suffisantes pour faire face à la dépense. Cela ne veut même pas dire qu’il sera pourvu aux crédits au moyen des annulations de crédits ou des plus-values de recettes constatées à la fin de l’exercice ; car rien n’empêche le Parlement de disposer autrement de cet excédent de ressources quand il se produit ; et, si l’on voulait rechercher comment il a été pourvu aux crédits supplémentaires depuis qu’ils sont pratiqués, on verrait qu’ils ont presque toujours constitué, en fin d’exercice, un déficit budgétaire qui a été porté à la charge de la dette flottante, c’est-à-dire qu’en réalité, on y a fait face par l’emprunt. C’est ce qu’on devrait dire, quand on demande un crédit supplémentaire, pour se conformer au vœu de la loi qui prescrit d’indiquer les ressources ; mais l’aveu serait trop pénible »50.

92Les prescriptions touchant aux demandes de crédits additionnels viennent rappeler le caractère automatique de la responsabilité de l’ordonnateur en cas de violation des règles établies. Cette responsabilité est du même ordre que celle prévue pour les dépassements qui ne font pas l’objet d’une tentative de régularisation législative : elle est personnelle et pécuniaire. Elle se heurte donc logiquement aux mêmes limites. L’absence de volonté politique dans la mise en œuvre des garanties est relayée par une absence de volonté politique dans l’exercice du contrôle.

2. Les adaptations à la loi de budget.

93La forme des crédits additionnels est une chose, leur montant en est une autre. C’est leur poids relatif au sein du volume des dépenses publiques qui a poussé tant le Parlement que le ministère des Finances à étudier leur cause réelle.

a. Le poids des crédits additionnels.

94Le Bulletin de statistique et de législation comparée du ministère des Finances permet d’étudier précisément l’évolution de la masse de ces crédits. Pour apprécier de façon homogène les données, la IIIe République offre une certaine constance des nomenclatures. La période 1871-1887 offre un intérêt supplémentaire, celui d’intervenir avant l’entrée en vigueur de la réforme du contrôle des dépenses engagées.

95Ces données brutes mettent en exergue d’importantes variations dans les chiffres qu’il convient de rapprocher pour se faire une image plus fine de ce que représentent les dépassements de crédits.

Exécution du budget de 1871 à 1887

Exécution du budget de 1871 à 1887

96Les annulations de crédits viennent minorer le poids que les crédits additionnels font peser sur la dette flottante de l’État. Elles ne sont vraisemblablement que la traduction des efforts du ministère des Finances pour les obtenir. Pour bien saisir le poids que les administrations, ou les tentations parlementaires font peser sur les charges publiques, il convient de se préoccuper du rapport entre crédits additionnels et ouvertures initiales de crédits. Ce dernier est saisissant : en moyenne, les crédits additionnels bruts représentent 8 % des crédits alloués. Après annulations de crédits, le chiffre tombe à 6,4 %, traduisant une grande incertitude financière au niveau de l’exécution budgétaire. Ces chiffres ne peuvent s’expliquer par les seuls crédits extraordinaires, ils sont manifestement le fruit des crédits supplémentaires et de leur avatar les dépenses sur exercices clos.

b. Les dérives de la pratique financière.

97Au-delà des problèmes d’adaptation en cours d’exécution à une réalité qui s’éloigne de la prévision, les finances de l’État font face à un problème d’un type un peu particulier. Les rapports de la Cour des comptes décrivent les libertés prises par les administrations dans le traitement des dossiers au niveau financier. Pour se ménager une marge de manœuvre financière, un chef de bureau a tendance à essayer de jouer avec l’élasticité des crédits budgétaires mis à sa disposition. Désireuses de couvrir ces dépassements, les administrations demandent des crédits additionnels afin de faire rentrer ces atteintes à la régularité dans le giron des comptes publics dédouanant les ordonnateurs d’une responsabilité de principe.

98Si les administrations ne parviennent pas à obtenir de crédits supplémentaires, elles peuvent tenter de faire régulariser le dépassement a posteriori au moment de la loi de compte, par le biais des crédits sur exercice clos. Ces crédits correspondent théoriquement à des paiements non enregistrés lors de la clôture des comptes pour des dépenses engagées régulièrement lors d’un exercice antérieur. Ces écritures devraient être exceptionnelles et surtout prévisibles puisqu’elles doivent trouver leur source dans une discordance entre les ordonnancements, à supposer qu’ils aient été émis, et les paiements.

  • 51 Sénat, Rapport de la commission des Finances du 30 janvier 1896.

99La réalité est toute autre. « Les demandes de crédits sur exercice clos correspondent presque toujours à des dépassements de crédits, qui n’ont pas été, en temps voulu régularisés par des demandes de crédits supplémentaires »51. Il s’agit assurément d’une source importante d’évaporation sans réel contrôle des deniers publics.

100Le mécanisme de détournement d’affectation est plus subtil. Le contrôle des comptables publics s’est trouvé renforcé par le décret du 31 mai 1862. La pression exercée par la Cour des comptes venant s’ajouter aux prescriptions légales, on peut considérer qu’en dehors des cas de détournements frauduleux, toujours difficiles à détecter, il est très rare qu’une somme ne soit pas employée à payer le service commandé par la loi de budget. Deux biais permettant cependant d’opérer un détournement d’affectation ont été mis en évidence au cours du xixe siècle.

  • 52 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 665.

101Pour tromper la vigilance des comptables, les services peuvent tenter d’obtenir des reports de crédits d’exercice à exercice pour des actions non menées à terme. L’origine des crédits s’estompe avec le temps et permet ainsi de libérer des fonds de leur affectation initiale. Il en va de même en ce qui concerne les reliquats de crédits non employés. « Ces reports étaient un moyen ingénieux d’avoir toujours des disponibilités. Ils contribuaient à rendre illusoire le contrôle parlementaire. On faisait voter, par exemple, les crédits nécessaires à la construction ou à la réfection de huit ou dix hôpitaux militaires. La première année, la somme était à peine entamée. Les années suivantes, le service de la santé, reportant, rectifiant, modifiant etc.., pouvait, dans les limites de la dépense consentie en bloc, construire, où et comme il lui plaisait, en faire absolument à sa guise. Les influences en pareil cas ont beau jeu. Quant aux intérêts du Trésor, pourquoi un service tel que celui de la santé au ministère de la Guerre en aurait-il souci ? Cela ne le regarde que très indirectement. On peut même dire que, professionnellement, cela ne le regarde pas. Pour peu qu’une irrégularité impossible à découvrir lui permette de réaliser ce qu’il considère comme une amélioration. Il est bien tenté de penser et de dire que c’est autant de pris sur l’ennemi »52.

  • 53 Circulaire du ministère de l’Intérieur du 25 mars 1872.

102Un autre mode de détournement d’affectation est le mandat fictif. Ce dernier semble plus proche de la manœuvre frauduleuse que de la liberté prise avec la lettre de la loi de budget. Cependant, c’est la finalité du détournement et elle seule qui permettra de qualifier l’infraction. Régulièrement dénoncés par le Cour des comptes, les mandats fictifs sont définis par une circulaire du ministère de l’Intérieur en 1872, prouvant leur existence. Il s’agit du fait, pour un ordonnateur de délivrer : « un mandat pour une dépense qui n’a pas été faite, ou pour une dépense autre que celle qui a été faite : il suppose un créancier imaginaire ou un créancier complaisant qui, associant sa complicité à celle de l’ordonnateur, consent à exagérer une facture, ou même à la dénaturer »53.

  • 54 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 579.

103L’administration, du fait des divers travers évoqués, est capable de modifier, en cours d’exécution, l’architecture du budget voté par le Parlement, au désarroi des partisans de la régularité financière. « C’est perdre sa peine que de préparer les budgets avec tant de précautions, que de procéder si minutieusement à leur discussion et à leur vote, que de suivre de si près leur exécution comptable, lorsqu’il est loisible à des administrateurs insuffisamment contrôlés de bouleverser après coup ce laborieux aménagement préalable »54.

  • 55 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législati (...)

104L’administration des Finances est consciente du problème mis en exergue par René Stourm. Selon elle c’est au moment ou les dépenses sont engagées qu’il faut intervenir. Un de ces représentants l’exprime très clairement en reprenant les propos de Léon Say (alors ministre des Finances) contenus dans l’exposé des motifs du projet de budget pour 1878 : « On ne saurait trop le répéter. C’est au moment où sont discutées les lois administratives, comme celles, par exemple, qui font passer certains agents dans des catégories plus favorisées, au point de vue de la liquidation de leur retraite, et surtout, comme celles qui déclarent l’utilité publique de certains travaux, ou qui approuvent les conditions financières de certaines conventions, c’est à ce moment-là qu’il faut faire le compte des dépenses engagées, et mesurer l’avantage qu’on veut obtenir aux ressources dont on peut disposer. Quand la loi est votée, il est trop tard, il ne reste plus qu’à payer, et le compte n’est plus fait que pour savoir ce qu’il faut préparer de fonds disponibles. Il serait donc opportun qu’une disposition réglementaire exigeât l’apposition du contreseing du ministre des Finances sur les projets de lois de cette nature, afin d’assurer le contrôle financier »55.

  • 56 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législati (...)

105Parallèlement aux interrogations des parlementaires, le ministre des Finances consultait le garde des sceaux sur la constitutionnalité d’une mesure qui soumettrait toute mesure tendant à modifier les prévisions du budget au contreseing du ministre des Finances56. Les portes ouvertes aux dépassements de crédits appelaient un contrôle plus appuyé de la dépense, ce contrôle était alors envisagé comme devant revenir au ministère de Finances par son administration.

B. L’INEFFICACITÉ DES TEXTES COMMANDE UNE RÉFORME

106Pour les acteurs de la dépense publique, c’est en fin de compte l’appareil normatif qui est inadapté. À l’inapplication des textes, les parlementaires répondront, grâce au soutien du ministre des Finances, par la création du contrôle des dépenses engagées.

1. Des outils mal utilisés.

107Les parlementaires dénoncent le manque de volonté du ministre des Finances d’accomplir une mission pour laquelle il dispose de prérogatives fortes. Ce débat sera l’occasion de préciser la relativité de la valeur des textes si souvent invoqués.

a. Des dispositions normatives inappliquées.

  • 57 Arrêté présidentiel du 1er avril 1871, article 1 : « Aucune dépense de l’État ne devra être engagé (...)
  • 58 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 524.

108La place du ministre des Finances est affirmée suffisamment clairement pour être respectée, le décret de 1861 et l’arrêté présidentiel de 1871 imposent aux ministres dépensiers de communiquer au ministre des Finances leurs demandes d’engagement afin que ce dernier vérifie la possibilité d’y pourvoir57. C’est du moins ce que croient certains parlementaires qui voient dans ces dispositions de saines mesures visant à restreindre la marge de manœuvre et donc les possibilités de dépenses des administrations. Cependant Emmanuel Besson, témoin informé signale que : « Bien qu’elle eût été renouvelée expressément en 1871, par un arrêté du Chef de l’État, en date du 1er avril, cette sage prescription [le décret de 1861] resta lettre morte. On oublia d’organiser les mesures d’application qui, seules, pouvaient la faire entrer dans le domaine des faits »58.

  • 59 59. Lettre de M. Guichard (député de l’Yonne) datée du 16/05/1881 adressée au ministre des Finance (...)
  • 60 J.O., Documents parlementaires, session de 1890, page 708.

109Le député Guichard, lui aussi, regrette l’inapplication des prescriptions légales et particulièrement de l’arrêté du 1er avril 1871 alors qu’il s’adresse au ministre des Finances. « À la séance du 18 décembre dernier, vous avez reconnu, avec votre loyauté ordinaire, l’existence de ces lois et l’intérêt qui s’attache à leur observation. Cependant le ministre des Travaux publics continue à ne pas les observer. Je mets, d’autre part, sous vos yeux, douze projets de loi engageant les finances de l’État, ajoutant évidemment à ses charges, qui depuis le mois de février ont été déposés sur le bureau de la Chambre des députés, sans être accompagnés de l’avis du ministre des Finances. J’ai l’honneur de vous prier, Monsieur le ministre, de m’indiquer le jour, où il vous conviendra ainsi qu’à Monsieur le ministre des Travaux publics, de répondre à l’interpellation que je me propose de vous adresser avec l’autorisation de la Chambre »59. Pour les parlementaires, des dispositions existent mais restent inappliquées. Le ministère des Finances est perçu comme le complice des dépensiers, refusant un pouvoir de contrôle existant. Ce sentiment récurrent des parlementaires trouve une nouvelle expression en 1890 avec l’exposé des motifs de la proposition de MM. Proust et Gotteron. « On a laissé tomber en désuétude les dispositions du décret de 1861 et de l’arrêté présidentiel de 1871 qui imposaient à tous les ministres de soumettre à leur collègue des finances tout projet engageant les finances de l’État. Aussi M. Léon Say pouvait-il dire dans la séance du Sénat du 19 décembre 1882 : « Le ministre des finances ne sait pas ce que dépensent ses collègues. Il n’a aucune action sur leurs dépenses »60.

b. Des dispositions inapplicables.

  • 61 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législati (...)

110L’administration des finances, accusée de ne pas accomplir sa mission de contrôle a justifié sa position. Dans la réponse proposée au ministre à l’interpellation du député Guichard, datée du 17 décembre 1880, le sous-directeur des affaires législatives explique au ministre des Finances Josèphe Magnin : « qu’il n’y avait de la part de personne, intention de s’affranchir des prescriptions légales et que les ministres mettraient tout leurs soins, à l’avenir, à remplir exactement les prescriptions qui leur sont imposées »61.

111Ce type de réponse relève-t-il de la « palinodie » évoquée par René Stourm à propos des réponses de l’administration aux adresses de la Cour des comptes ? Un jugement abrupt doit être nuancé, l’interpellation du député Guichard incite l’administration des Finances à s’expliquer sur le fond, c’est-à-dire sur son attitude face à l’inapplication des textes susceptibles d’être appliqués, le décret de 1862 et l’arrêté de 1871.

112En ce qui concerne les dispositions du décret de 1862, le texte n’évoque pas explicitement de pouvoir hiérarchique du ministre gardien de l’équilibre financier sur ses collègues, quand bien même si il s’agit de préserver le dit « équilibre ». Tout au plus est-il prévu que le ministre des Finances doit émettre un avis préalable à la signature de l’Empereur concernant des mesures ayant des incidences financières.

Décret du 31 mai 1862, article 39 : Aucun décret autorisant ou ordonnant des travaux ou des mesures quelconques pouvant avoir pour effet d’ajouter aux charges de l’État n’est soumis à la signature de l’empereur qu’accompagné de l’avis du Ministre, secrétaire d’État aux finances.

  • 62 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législati (...)

113L’administration des Finances opère une lecture restrictive de la disposition censée ne s’appliquer qu’aux projets de décrets et non aux projets de lois. Dès lors, le haut fonctionnaire rédacteur de la note au ministre lui rappelle que les projets de décrets de travaux publics sont transmis au ministère des Finance. Si l’avis du ministre n’est pas communiqué au Parlement, il n’en est pas moins visé dans le préambule du décret : le contrôle existe, le texte est appliqué. « Peut-être y a-t-il eu quelques omissions ; mais comme le ministre l’a fait remarquer, le 18 décembre, personne n’est infaillible »62.

  • 63 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législati (...)

114Sur la procédure et en l’absence de précisions, il ne s’agit que de recueillir l’avis du ministre des Finances, c’est-à-dire de ses services : « Il suffit que dans l’instruction administrative, l’affaire ait été soumise au ministre des Finances, et que celui-ci ait donné un avis favorable, c’est ainsi que les choses se passent le plus souvent »63.

  • 64 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législati (...)

115L’auteur précise qu’il existe en outre : « une règle qui consiste à faire intervenir le ministre des Finances que lorsqu’il s’agit d’ouvrir un crédit déterminé, où de proposer aux chambres une dépense, précisée dans son quantum et qui nécessitera une modification aux prévisions inscrites où à inscrire normalement au budget. Alors seulement, le ministre des Finances, dont l’assentiment est nécessaire pour augmenter les crédits votés au budget, où pour y ouvrir de nouveaux chapitres, appose son contreseing sur les projets de lois préparés par d’autres ministres »64. L’administrateur précise alors les modalités d’application du texte interprété a contrario. Le texte ne visant que les mesures ayant pour effet « d’ajouter aux charges de l’État » une dépense ordinaire n’a pas à être soumise au ministre des Finances, à partir du moment où elle fait partie d’un budget déjà voté où d’un budget à venir. Il s’agit là de l’expression de la supériorité du contrôle politique exercé par le Parlement sur le contrôle administratif du ministère des Finances. Quand la dépense n’est pas prévue par le Parlement, et en l’attente d’une intervention de ce dernier, le ministre des Finances doit évaluer l’impact budgétaire de la mesure et prévenir toute atteinte à l’édifice fragile que représente la loi de budget.

  • 65 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législati (...)

116En ce qui concerne les dispositions de 1871, reprenant celles de 1861, le texte est tombé en désuétude et la raison en est historique. Si la date du 1er avril 1871 n’est pas significative en histoire financière, en revanche, en termes d’Histoire institutionnelle, elle l’est. On se situe alors au cœur de la Commune de Paris. « Cet arrêté n’a pas la portée que lui prête M. Guichard. Il a été rendu, en effet, pour faire face aux difficultés momentanées d’une situation qui n’existe plus aujourd’hui. Pendant l’insurrection de la commune de Paris, le Gouvernement réfugié à Versailles, n’avait à sa disposition, pour acquitter ses dépenses, que la caisse de la trésorerie générale de Seine et Oise, qui contenait, à peine, les ressources suffisantes pour les besoins les plus urgents, et notamment pour les frais qu’entraînait la concentration des troupes. Il était par conséquent, nécessaire d’opérer un classement des dépenses à payer, de manière à retarder l’acquittement des moins importantes, jusqu’à ce que le Trésor fût rentré en possession de ses moyens d’action ordinaires. C’est pour atteindre ce but, que fut rendu l’arrêté du 1er avril 1871, dont l’application, limitée aux dépenses régulièrement autorisées, devait être, dans la pensée de ses auteurs, essentiellement transitoire »65.

117Une doctrine administrative qui aboutit à l’inapplication d’un texte, pose le problème de la validité de l’interprétation de ce texte par son seul utilisateur, l’administration des Finances. Sur quelle base le ministère des Finances se refuse-t-il un pouvoir de contrôle sur les ministères dépensiers ? L’interprétation de cette norme pourrait poser problème si elle n’était l’œuvre de l’auteur de la norme lui même. En effet, on trouve en marge de la note adressée au ministre l’explication manuscrite suivante, paraphée par l’auteur : « C’est moi qui ai rédigé le décret et qui l’ai notifié à M. Portalis, Trésorier Gal, à qui j’en ai personnellement indiqué la portée, sur la demande de M. Dufrayer ». S’agissant là d’une interprétation authentique de la norme, la lecture conjoncturelle qu’en donne l’administration semble tout à fait justifiée. L’arrêté de 1871 est caduc. Ses conditions strictes d’application ont disparu. L’invoquer relève alors du contresens historique.

118L’administration des Finances, contrairement à ce que soutiennent de nombreux députés et auteurs en cette fin de xixe siècle, affirme donc que les défaillances du contrôle des dépenses publiques ne proviennent pas de son manque de motivation, mais d’une faille au sein de l’édifice normatif. Le ministre des Finances n’a de compétence qu’en matière de projet de décret de dépenses « supplémentaires » de par les dispositions de 1862. En ce qui concerne les projets de lois, les normes de 1861 et 1871 étant inapplicables, il convient de constater un vide juridique dont la signification ne peut être selon l’interprétation qu’en fait l’administration des Finances que la volonté de maintenir une séparation rigoureuse des pouvoirs entre Parlement et gouvernement et de ne pas assurer de primauté d’un ministre sur ses collègues.

2. Le remède nécessaire.

  • 66 Boisdeffre, « Contrôle », Dictionnaire des finances, 1889, tome I, page 1254.
  • 67 René Stourm, Le budget, 1896, Paris, Guillaumin, page 564.

119Le constat opéré par la doctrine selon lequel « le ministre des Finances est chez nous absolument désarmé vis-à-vis de ses collègues qui, à leur gré proposent des dépenses et préparent des lois engageant le Trésor sans l’assentiment du principal intéressé, c’est-à-dire du ministre chargé de la direction du Trésor public »66 est donc une réalité. René Stourm décrit le système en vigueur : « Absence de contrôle vis-à-vis des ordonnateurs, contrôle administratif partiel sur les subordonnés seulement ; contrôle judiciaire totalement absent »67. Il est donc nécessaire de mettre en place un contrôle financier plus abouti que celui existant.

  • 68 J.O., Documents parlementaires, session de 1890, page 704.

120Cette absence pratique de conséquences du contrôle du ministre des Finances sur ces collègues vient amoindrir la pertinence des mesures techniques à sa disposition. Pour autant la situation n’est pas inextricable. Dans l’exposé des motifs de leur proposition de loi tendant à créer au sein du ministère des Finances une direction générale des Dépenses publiques, MM Proust et Gotteron précisent « ce que réclament tous ceux qui ont souci de la bonne tenue de nos finances publiques, c’est un contrôle préalable et concomitant »68.

121Quel schéma adopter face aux antagonismes exprimés par les différentes institutions participant à la dépense publique. Faut-il réellement permettre au ministre des Finances de contrôler les ordonnateurs, mais surtout quelle acception doit recouvrer ce contrôle ? Maîtrise ou vérification ?

a. Le contrôle préalable des engagements.

122Mettre en place un contrôle du Parlement sur l’exécution des dépenses ou accorder au ministère des Finances un pouvoir supérieur à celui des ministères dépensiers. Aucune de ces deux possibilités n’est envisageable.

123Ces propositions ne sont pas pour autant inconciliables. Une voie médiane semble paraître la solution à ce qui est bel et bien un problème politique. La solution pourrait relever du compromis. Afin de permettre à un spécialiste des mécanismes financiers d’émettre un avis sur l’exécution du budget sans remettre en cause le principe de la responsabilité ministérielle, la solution préconisée est de réinsérer au sein des ministères dépensiers un véritable contrôle de la dépense. La mission de celui qui sera le contrôleur des dépenses engagées est d’informer le ministre concerné de l’évolution de son budget afin de restaurer la validité de la notion de responsabilité. Cette solution présente les avantages considérables de ménager la susceptibilité des ministres qui restent les seuls titulaires de l’opportunité de la dépense, de générer un flux d’information fiable car émanant d’un fonctionnaire averti des procédures financières et de répondre au besoin manifesté par le Parlement de réforme en matière de contrôle financier.

  • 69 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 671.

124Une autre question reste cependant en suspens : quel type de contrôle, au sens technique du terme, le contrôleur va-t-il exercer ? Le principe du contrôle préalable à l’engagement est évoqué par tous les acteurs de cette fin de siècle. La commission du Budget de la Chambre des députés en a compris l’enjeu et propose une réforme globale sur la base d’un nouveau concept : l’engagement de dépense. « Le contrôle, pour être sérieux, pour être efficace, pour être préventif, doit s’exercer auprès des ministres. Il doit, en effet s’exercer non seulement avant le payement, non seulement avant la délivrance du titre qui autorise le payement, mais avant même la constatation du droit du créancier. Il doit précéder toute proposition qui engage une dépense. Bien plus, il doit s’étendre jusqu’aux projets d’actes divers (adjudications, cahiers des charges, marchés de gré à gré, main levée, retenue et application des clauses pénales, arrêtés de débets, etc.) dont l’effet et d’engager le Trésor ou d’ouvrir un recours au Conseil d’État »69.

  • 70 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 672.

125Le député Pradon expose en 1888 le concept de base de la réforme envisagé par la commission du Budget. Il s’agit du contrôle préalable. « Nous ne réclamons qu’une chose : c’est que le titre qu’on va créer pour le délivrer au créancier, on ne le crée pas les yeux fermés, sans vérification, sans contrôle. Nous demandons que les actes divers qui ont précédé l’entreprise et l’ont autorisé, que ceux qui l’ont modifiée au cours de son exécution, que toutes les pièces de l’affaire, depuis le cahier des charges jusqu’au rapport de liquidation, soient communiquées au service d’ordonnancement et de comptabilité, avant d’être soumis à la signature du ministre. Cette communication n’entraînera point de délai nouveau. Le service de l’ordonnancement pourra opérer sa vérification séance tenante »70.

  • 71 La proposition du député Pradon est reproduite dans son ensemble en annexe.

126Pradon précise alors qu’il ne s’agit pas ici d’une innovation puisque le décret du 25 juin 1859 a institué un service du contrôle au ministère de l’Algérie et que des réformes (infructueuses) ont tenté de mettre en place un contrôle au ministère de la Guerre et de la Marine. La proposition visait à réorganiser les services de la comptabilité et de l’ordonnancement et à en confier la direction à un inspecteur des Finances. Ce service devait préparer les ordonnances de paiement et de délégation et avoir accès à tous les documents corollaires afin d’y apposer la formule suivante : « le service de l’ordonnancement et de la comptabilité déclare que le présent (-) est conforme aux prescriptions des lois et règlements »71.

  • 72 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 673.

127À la suite de la proposition se trouve une note faisant référence à l’ancienneté du travail de la commission du Budget qui a donné naissance à la proposition et au projet de réforme présenté par le gouvernement dans ce domaine. Le projet du gouvernement souffre selon Pradon d’un défaut essentiel, celui de ne pas avoir recours aux inspecteurs des finances. Pour le député, la validité du contrôle dépend surtout du choix du contrôleur. « Le choix du comptable qui fait ici fonction de contrôleur, c’est la condition essentielle de l’indépendance et, par suite, de la sincérité aussi bien que de la vigilance du contrôle. Cette indépendance à l’égard des ordonnateurs est-elle possible à de simples agents de la comptabilité publique ? Nous sommes obligés de constater que leur impartialité a un vice original, qui doit les rendre suspects. Le personnel de la direction générale de la comptabilité publique appartient à l’administration centrale du ministère des Finances. Ils font partie des bureaux, comme leurs collègues des autres ministères. Ils appartiennent à la même famille administrative, à la même hiérarchie. Ils ont même origine, même éducation, même traditions. Ils sont soumis au même arbitraire. Si ils ne sont pas les camarades de ceux avec lesquels ils se trouveront en contact, ils sont au moins rattachés à eux par des affinités nombreuses. Il existe entre tous les membres de l’administration une solidarité naturelle que nous sommes loin de blâmer, mais dont il faut tenir compte »72.

128La philosophie générale de la réforme repose sur la création d’un corps de contrôle indépendant, placé directement auprès du ministre dépensier, habilité, du fait de son visa à bloquer toute dépense irrégulière. Le ministre pourra passer outre le refus de visa en motivant sa décision, c’est-à-dire en exprimant le fait qu’il est manifestement informé et donc susceptible de voir sa responsabilité politique engagée. Les pièces transmises par les ministères à la Cour des comptes seraient de plus « avalisées » par un haut fonctionnaire ce qui favoriserait le travail de la juridiction.

b. La solution adoptée.

129Le renforcement du contrôle de la dépense publique est une nécessité, l’article 59 de la loi du 26 décembre 1890 introduit la notion de « comptabilité des dépenses engagées ». Cette nouveauté, malgré le manque d’envergure de la disposition l’ayant imposé, ouvre la voie à ce qui deviendra le contrôle des dépenses engagées avant de s’affirmer en tant que contrôle financier central.

  • 73 Adoption à la Chambre des députés le 9 décembre 1890 et au Sénat le 24 décembre 1890.

130Les quinze années de débat parlementaire aboutirent finalement à l’adoption sans discussion73 d’une mesure pour le moins laconique au sein de la loi de finance pour 1891.

Loi du 26 décembre 1890, article 59 : Dans chaque ministère, il sera tenu une comptabilité des dépenses engagées. Les résultats de cette comptabilité seront fournis mensuellement à la direction générale de la comptabilité publique. Un décret rendu sur la proposition du ministre des finances déterminera les formes de cette comptabilité.

  • 74 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 484.

131La solution adoptée pour pallier les errements des ordonnateurs au travers de leurs bureaux est donc ce que l’on peut qualifier de plus petit commun multiple. Le point de rencontre des diverses propositions étant le problème de l’irresponsabilité des ordonnateurs, l’article 59 de la loi du 26 décembre 1890 met en place la structure minimum permettant de restaurer cette responsabilité. La mesure met théoriquement en place un système tel que : « les dépassements de crédits deviendront alors tellement intentionnels, des responsabilités si certaines en découleront, que les abus ne seront plus guère à craindre »74.

  • 75 Rapport Burdeau, J.O, 17 juillet 1890, Documents parlementaires, Chambre, Annexe n° 770.

132La mesure relève de la technique comptable. Elle renonce soigneusement à aborder le problème, plus politique, de la gestion des relations entre les membres du gouvernement comme l’avoue Burdeau, rapporteur du projet de budget pour 1891 au sein duquel est introduite la disposition. « S’il est vrai que le ministre des Finances doit exercer un contrôle sur les actes de ses collègues qui peuvent directement ou indirectement engager les ressources de l’État, s’il est même vrai de dire que des finances prévoyantes et stables sont à ce prix, c’est un problème très complexe de droit constitutionnel de savoir par quels moyens et sous quelles formes le ministre des Finances pourra exercer ce contrôle, sans réduire ses collègues à un état de subordination, qui n’est pas actuellement celui des membres d’un même cabinet à l’égard d’un quelconque de leurs collègues. Votre commission n’a pas cru avoir qualité pour résoudre ces questions »75.

133Pour ne pas froisser les ministres dépensiers, on a repoussé à un décret ultérieur les formes de cette comptabilité. Le Parlement s’est ainsi volontairement dessaisi du dossier au profit du gouvernement.

  • 76 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 614.

134Pour autant, les nombreux débats qui ont agité l’hémicycle parlementaire, les différentes propositions de loi, les évocations de solutions administratives et les revendications de la Cour des comptes ne furent pas vaines. Nous savons aujourd’hui que la modeste disposition de décembre 1890 fut la base qui servit à la construction du contrôle financier central. Les contemporains de la réforme, sans faire preuve d’un optimisme excessif ont parfois entrevu les évolutions possibles de cette comptabilité administrative. La fin du siècle baigne dans l’évolutionnisme. C’est avec un certain fatalisme qu’Emmanuel Besson cite Herbert Spencer et son « Introduction à la science sociale ». « Avant qu’il se produise dans les institutions humaines des changements ayant le caractère de permanence qui en fait une part de l’héritage de l’humanité, il faut qu’il y ait eu des répétitions innombrables des pensées, des sentiments et des actions de nature à amener des changements. Cette démarche ne peut être abrégée ; il faut la suivre avec la patience nécessaire »76.

  • 77 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 614.

135L’auteur transpose ensuite cette idée aux institutions étatiques : « Que les impatients en prennent leur parti : quoi qu’ils fassent, le mouvement des idées et des institutions poursuivra, avec la régularité rythmique qui lui est inhérente, son évolution éternelle »77.

136Le mode de mutation de l’administration est étroitement lié aux préoccupations politiques. Les réformes de fond se réfléchissent, mûrissent, et aboutissent parfois. Ainsi, le modeste article de la loi de finances pour 1891, sans être une révolution en soi, ouvre les portes au mouvement de fond dont le résultat sera l’adoption de la loi du 10 août 1922. Cette loi mettra à jour la clairvoyance dont faisait preuve la commission des Finances de la Chambre des députés, par la voix du député Pradon.

Conclusion.

137Au xixe siècle, le ministre des Finances est chargé de la coordination du budget. Cette mission implique l’évaluation des recettes et la répartition des dépenses en relation avec les ministres concernés. Cette mission ne saurait s’apprécier uniquement comme un acte technique au sens matériel tant ses répercussions politiques sont nombreuses. C’est le principe de l’autonomie ministérielle qui permet aux ministres dépensiers de ne pas tomber sous le joug de leur collègue en charge des Finances. Ce principe est renforcé par l’existence d’une responsabilité personnelle que la responsabilité collective du gouvernement ne suffit pas à ébranler. Fort d’un appareil administratif rénové, le ministère des Finances tente avec le soutien de la Cour des comptes de contraindre les administrations par le biais de la technique comptable. La multiplication des textes prévoyant sa consultation le place aussi en position d’acteur incontournable sur la scène politique. C’est bien de la rencontre des phénomènes administratifs et politiques que naît le contrôle financier. Contrairement à ce à quoi on pourrait s’attendre, le caractère politique du contrôle financier ne résulte pas de la volonté d’hégémonie du ministre des Finances mais de la nécessité de soumettre le pouvoir exécutif au pouvoir législatif, titulaire du pouvoir de décision en matière financière. Ce contrôle se matérialise au niveau administratif en ce qu’il tente de rétablir le principe de la responsabilité du gardien des deniers vis-à-vis d’un Parlement qui ne parvient pas à discipliner les bureaux.

138Dès lors, la mission du ministère des Finances est cantonnée à sa signification technique. Il s’agit de permettre aux caisses de l’État d’être approvisionnées convenablement et de gérer le circuit comptable. La gestion des caisses incombe à l’ancêtre de la direction du Trésor : le Mouvement général des fonds. Seul le caractère technique de sa mission justifie le visa apposé par son directeur sur les ordonnances de paiements. Il s’agit bien de préparer l’acte de paiement, le décaissement et non d’affirmer la place de son ministère au sein de la hiérarchie administrative. La maîtrise du circuit comptable ne permet pas non plus au ministre des Finances d’affirmer son pouvoir. Malgré sa forte modernisation, le réseau comptable reste un outil du contrôle en ce qu’il est générateur d’information. La séparation entre l’action et le contrôle trouve ici toute sa signification. Vérifier et générer de l’information sont bien les buts du contrôle, les données issues du contrôle ne sont que des éléments de la décision et ne sauraient s’y substituer.

  • 78 Gaston Jèze, Cours de finances publiques, Paris, Giard, 1930, page 37.

139Le maintien de ce strict cadre théorique de la séparation entre l’action et le contrôle engendre cependant une difficulté de taille. Si ce n’est pas le ministre des Finances, qui va entraver la dépense publique ? Les dépassements de crédits apparaissent inévitables. Les crédits additionnels viennent rivaliser avec les dépenses sur exercice clos, les détournements d’affectations et les mandats fictifs. Toutes ces soupapes de sécurité permettant de palier une trop grande rigidité comptable deviennent une brèche béante dans les coffres du Trésor que le ministre des Finances ne tente que mollement de combler, puisqu’elles sont utilisées en tant que leviers politiques. Ces procédés irréguliers dûment constatés incitent, sinon à mettre les bureaux sous tutelle, du moins à accroître les possibilités de contrôle. En effet, au-delà des outils techniques à la disposition de ses grandes directions, l’ordre juridique et comptable dont on reproche au ministre des Finances de ne pas faire usage est en fait proprement inapplicable en ce sens. Le décret de 1862 tout comme celui de 1861 ou l’arrêté de 1871 ne permettent pas au ministre des Finances de faire efficacement barrage aux dépassements de crédits, pas plus qu’ils ne le mettent en avant au sein de la hiérarchie gouvernementale. Tout concourt à opérer une soigneuse distinction entre les champs politiques et administratifs. « Pour chacune des dépenses publiques, il faut soigneusement distinguer le côté politique et le côté technique financière. Il est facile de montrer que toujours, il existe un problème politique devant être résolu avant d’aborder le problème de technique financière »78.

140Le contrôle financier se situe précisément à la rencontre de la technique financière et de la décision, c’est-à-dire du politique. Il doit permettre de maintenir la distinction tout en renforçant les fondements du système de répartition des prérogatives entre institutions. Le compromis entre les trois principes évoqués – respect du budget en tant que manifestation de la volonté du Parlement, autonomie des ministres au sein du gouvernement, et responsabilité financière du ministre des Finances –, passe alors nécessairement par le renforcement du contrôle financier. Or ce renforcement nécessite une mutation : il doit devenir préalable à l’engagement. C’est l’engagement qui doit être régulier tant il apparaît clairement que ses conséquences sont importantes puisque c’est lui qui lie juridiquement l’État. L’engagement est l’axe autour duquel s’articule le changement de nature de l’acte constitutif de la dépense publique ; de la décision politique à la technique financière.

Notes

1 Cf. entre autres : Gabriel Ardant, Histoire de l’Impôt, Paris, Fayard, 1972 et René Schnerb, Quelques observations sur l’impôt en France dans la première moitié du XIXe siècle, Paris, 1954.

2 M. de Richemond, Rapport de la commission du Budget de 1855, 16 mai 1854, cité par René Stourm, Le budget, Paris F. Alcan, 1909, page, 169.

3 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 104.

4 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 483.

5 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 17.

6 René Stourm, Le budget, 1909, Paris, F. Alcan, pages 162 et suivantes.

7 René Stourm, Le budget, Paris, F. Alcan, 1909, page 162.

8 Corvetto est ministre des Finances du 26 septembre 1815 au 7 décembre 1818.

9 Roy, discours à la Chambre, le 20 juillet 1821, cité par : Bottin Michel, « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la période classique », Histoire du droit des finances publiques, vol. 1, Paris, Économica, 1986, page 25.

10 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 45.

11 Françoise Verdon, La trésorerie aux armées, travail en cours, Comité pour l’histoire économique et financière.

12 Le rapport Pradon expose la tentative infructueuse de mise en place d’un contrôle de la dépense au sein du ministère de la guerre et de la Marine à la suite de l’expérience d’instauration d’un contrôle financier au ministère de l’Algérie par le décret du 25 juin 1859.

13 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, tome I, page 568.

14 Cette commission, composée de Mollien, Gaudin, Barbé-Marbois et Allent, remit un rapport daté du 25 février 1822.

15 Rapport de la commission de la comptabilité, 25 février 1822, cité par René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 494.

16 Robert Ludwig, « La querelle des nomenclatures », La Cour des comptes, Paris, C.N.R.S., 1984, pages 450 à 473.

17 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 336.

18 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 481.

19 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 44.

20 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 511.

21 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 109.

22 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, tome I, page 568.

23 Proposition de loi présentée par MM. Antonin, Proust et Gotteron, J.O., Documents parlementaires, session 1890, Annexe n° 549, pages 704 et suivantes.

24 Proposition Proust et Gotteron, J.O., session 1890, page 706.

25 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 488.

26 Cf. pour plus de détails sur les missions de cette direction : De Monclin « Le Mouvement général des fonds », Dictionnaire encyclopédique des finances, Paris, 1894, pages 627 à 637.A. Barthélémy Le contrôle préventif des finances publiques, Paris, A. Pedone, 1899, pages 33 à 38.

27 Ordonnance du 31 mai 1838, article 59 : « Toute ordonnance, pour être admise par le ministre des finances, doit porter sur un crédit régulièrement ouvert, et se renfermer dans les limites des distributions mensuelles de fonds. »
Décret du 31 mai 1862. Article 83 : « Toute ordonnance, pour être admise par le ministre des finances, doit porter sur un crédit régulièrement ouvert et se renfermer dans la limite de la distribution mensuelle des fonds. »

28 Michel Bottin « Villèle et le contrôle des dépenses publiques », La comptabilité publique continuité et modernité, actes du colloque de novembre 1993, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995, page 23.

29 Ordonnance du 31 mars 1838, article 38 : « Chaque mois, notre ministre des finances propose au roi, d’après les demandes des autres ministres, la distribution des fonds dont ils peuvent disposer dans le mois suivant. »
Décret du 31 mai 1862, article 61 : « Chaque mois le ministre des finances propose à l’Empereur, d’après les demandes des autres ministres, la distribution des fonds dont ils peuvent disposer dans le mois suivant. »

30 Georges Palthey, Le contrôle préalable des finances publiques, Paris, P.U.F., 1942, pages 14 et 16.

31 Michel Bottin, « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la période classique », Histoire du droit des finances publiques, vol. 1, Paris, Économica, 1986 page 26.

32 A. Barthélemy, Du contrôle préventif des finances publiques, Paris, A. Pedone, 1899, page 54.

33 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 48.

34 Boisdeffre, « Contrôle », Dictionnaire des finances, 1889, tome I, page 1251.

35 Décret du 16 mai 1863.

36 Sur l’œuvre du Marquis cf., entre autres : D’Audiffret, Le Budget, Paris, Dufart, 1841, 220 pages ; D’Audiffret, Le système financier de la France, Paris, librairies administratives de Paul Dupont, 1863, 6 volumes ; D’Audiffret, Souvenirs de ma famille et de ma carrière, dédiés à mes enfants, 1787-1878, commentés et annotés par Valérie Goutal-Arnal, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002, 650 pages.

37 Edouard Campagnole « Comptabilité publique », Dictionnaire des finances, 1894, page 1148.

38 Boisdeffre, « contrôle », Dictionnaire des finances, 1889, tome I, page 1250.

39 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 50.

40 Cf. ci-dessus, « Évaluer les recettes ».

41 Article 374 du décret du 31 mai 1862 : « La comptabilité générale des finances est chargée de la préparation du budget général de l’État de la loi de règlement de chaque exercice et des lois collectives portant allocation de suppléments de crédits ».

42 P. Boiteau « Budget général de l’État », Dictionnaire des finances, 1894, page 622.

43 Philippe Masquelier, « La direction de la Comptabilité publique 1870-1940. De l’administration des choses au gouvernement des hommes ? », La Comptabilité publique. Continuité et modernité, actes du colloque de novembre 1993, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995, page 46.

44 Philippe Masquelier, « La direction de la Comptabilité publique 1870-1940. De l’administration des choses au gouvernement des hommes ? », La Comptabilité publique. Continuité et modernité, actes du colloque de novembre 1993, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995, page 48.

45 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 50.

46 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 50.

47 Richard Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 88.

48 Les mandats d’urgence liés aux opérations militaires par exemple sont ratifiés ultérieurement (l’expédition en Tunisie de 1881 en est une illustration).

49 Exposé des motifs au projet de loi du 13 décembre 1895 portant ouverture d’un crédit extraordinaire sur l’exercice 1895, J.O., Documents parlementaires, session de 1895, page 1560.

50 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 98.

51 Sénat, Rapport de la commission des Finances du 30 janvier 1896.

52 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 665.

53 Circulaire du ministère de l’Intérieur du 25 mars 1872.

54 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 579.

55 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législatives et du matériel, des archives et du contreseing. S.A.E.F. B 13388.

56 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législatives et du matériel, des archives et du contreseing. S.A.E.F. B 13388.

57 Arrêté présidentiel du 1er avril 1871, article 1 : « Aucune dépense de l’État ne devra être engagée et ne sera acquittée par le Trésor public qu’autant que le ministre des Finances, préalablement consulté, aura reconnu la possibilité d’y pourvoir ».

58 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 524.

59 59. Lettre de M. Guichard (député de l’Yonne) datée du 16/05/1881 adressée au ministre des Finances. S.A.E.F. B 13388.

60 J.O., Documents parlementaires, session de 1890, page 708.

61 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législatives et du matériel, des archives et du contreseing. S.A.E.F. B 13388.

62 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législatives et du matériel, des archives et du contreseing. S.A.E.F. B 13388.

63 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législatives et du matériel, des archives et du contreseing. S.A.E.F. B 13388.

64 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législatives et du matériel, des archives et du contreseing. S.A.E.F. B 13388.

65 Note pour le ministre des Finances du 23 mai 1881 émanant du sous directeur des affaires législatives et du matériel, des archives et du contreseing. S.A.E.F. B 13388.

66 Boisdeffre, « Contrôle », Dictionnaire des finances, 1889, tome I, page 1254.

67 René Stourm, Le budget, 1896, Paris, Guillaumin, page 564.

68 J.O., Documents parlementaires, session de 1890, page 704.

69 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 671.

70 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 672.

71 La proposition du député Pradon est reproduite dans son ensemble en annexe.

72 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 673.

73 Adoption à la Chambre des députés le 9 décembre 1890 et au Sénat le 24 décembre 1890.

74 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 484.

75 Rapport Burdeau, J.O, 17 juillet 1890, Documents parlementaires, Chambre, Annexe n° 770.

76 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 614.

77 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 614.

78 Gaston Jèze, Cours de finances publiques, Paris, Giard, 1930, page 37.

Table des illustrations

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